UUI, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 221: Spm. om Rigspolitiets regelsæt i forbindelse med frihedsberøvelse af asylansøgere i udsendelsesposition, til integrationsministeren

Denne strategi fastlægger en overordnet ramme for politiets anvendelse affrihedsberøvelse i en udlændingeretlig sammenhæng.Rigsadvokaten har i meddelelse nr. 5/2006 fastsat nærmere retningslinjer foranvendelsen af varetægtsfængsling efter udlændingeloven, der understøtter etstrafferetligt formål.2. Den retlige reguleringUdlændingeloven indeholder en række bestemmelser vedrørende frihedsberøvelseaf udlændinge i forskellige situationer.Bemærkningerne til de lovforslag, hvorved lovens regler om frihedsberøvelse erindført, indeholder udførlige redegørelser for reglernes forhold til Danmarksinternationale forpligtelser, herunder Den Europæiske Menneskerettigheds-konvention, Torturkonventionen og Børnekonventionen.

Politiet skal i konkrete sager om frihedsberøvelse sikre, at beslutningen om atfrihedsberøve er i overensstemmelse med dansk ret og Danmarks internationaleforpligtelser, herunder Menneskerettighedskonventionen. Dette indebærer, atdanske myndigheder – såvel politiet som domstolene – skal sikre, at enafgørelse om frihedsberøvelse er i overensstemmelse med såvel konventionensom Menneskerettighedsdomstolens praksis, herunder kravene til lovgrundlag ogproportionalitet.Der sondres i udlændingeloven mellem to former for frihedsberøvelse, nemligvaretægtsfængsling efter § 35 og frihedsberøvelse efter § 36. Der er endvideremulighed for varetægtsfængsling i forbindelse med en efterfølgende prøvelse afen afgørelse om udvisning, jf. udlændingelovens § 50, § 50 a og § 50 b.Udlændingelovens § 35 supplerer retsplejelovens bestemmelser omvaretægtsfængsling og kan anvendes i forbindelse med behandlingen af enstraffesag mod en udlænding. Bestemmelsen kan anvendes til at sikreudlændingens tilstedeværelse under straffesagen, under eventuel appel, og indtildommens bestemmelser om udvisning kan fuldbyrdes.Udlændingelovens § 36 vedrører administrativ frihedsberøvelse af udlændinge.Bestemmelsen kan anvendes til at sikre muligheden for afvisning, foradministrativ udvisning, for overførsel eller tilbageførsel eller for udsendelse afen udlænding, der i øvrigt ikke har ret til at opholde sig her i landet. Herudover erder efter § 36 i en række situationer hjemmel til at frihedsberøve en udlænding,der ikke i tilstrækkelig grad medvirker til udlændingemyndighedernes ellerpolitiets sagsbehandling.3. Generelle forhold i relation til varetægtsfængsling/frihedsberøvelseI dette afsnit gennemgås en række generelle forhold, der altid skal iagttages, nårpolitiet overvejer at anvende varetægtsfængsling eller frihedsberøvelse efterudlændingeloven.Der indgår en lang række forhold i vurderingen af, hvorvidt envaretægtsfængsling/frihedsberøvelse er nødvendig, og hver enkelt sag skal afgøresefter en konkret og individuel vurdering.Der skal altid indledningsvis foretages en vurdering af, hvorvidt der skaliværksættes frihedsberøvelse/varetægtsfængsling.Herefter skal det løbende vurderes, om frihedsberøvelsen/varetægtsfængslingen afudlændingen skal opretholdes og eventuelt søges forlænget ved fristens udløb.

Indledningsvis skal politiet nøje overveje, hvilke sagsbehandlingsmæssigehensyn/formål varetægtsfængslingen/frihedsberøvelsen skal understøtte (straffe-sagsbehandling eller et udlændingeretligt hensyn/formål).Ud over at varetægtsfængslingen/frihedsberøvelsen skal understøtte et udlændin-geretligt formål, skal politiet i hver enkelt sag konkret kunne begrunde, hvad for-målet med varetægtsfængslingen/frihedsberøvelsen er, og hvorfor den er nødven-vendig.Ved den indledende vurdering af, om varetægtsfængsling/frihedsberøvelse skaliværksættes, indgår – alt afhængig af den konkrete situation – forskelligeelementer, herunderOmstændigheder ved antræffelse (indrejseforhold, tid og sted)Asylansøger, herunder omstændigheder ved ansøgningens indgivelsePersonlige forhold (helbredsmæssige og familiemæssige forhold)Udvist (dom eller administrativt)Kriminalitetens artLængden af frihedsstrafUdsigten til udsendelse, herunder forventet sagsbehandlingstid hosudlændingemyndighederne og hos udenlandske myndigheder i forbindelsemed anmodning om rejsedokument/indrejsetilladelseAdfærd (tidligere forsvundet/medvirken til sagsbehandlingen/forsøgt atflygte fra politiet)Praksis på området.

Opregningen er ikke udtømmende.Detkanerfaringsmæssigtværenødvendigtmedenkortvarigfrihedsberøvelse/varetægtsfængsling i den indledende fase af sagsbehandlingenfor at få fastlagt/vurderet nærmere bestemte forhold (identitet, nationalitet,rejserute, eventuel Dublinforhandling, medvirken mv.). Det kan endvidere værenødvendigt at frihedsberøve/varetægtsfængsle i forbindelse med en udsendelse forat sikre en effektiv fuldbyrdelse af den trufne afgørelse om afslag påopholdstilladelse eller om udvisning. Situationen kan imidlertid også være den, atpolitiet vurderer, at en frihedsberøvelse/varetægtsfængsling er nødvendig underhele sagsforløbet.Uanset hvilken situation der er tale om, er det afgørende, at politiet, forinden enfrihedsberøvelse/varetægtsfængsling iværksættes, vurderer, om sagsbehandlingen/den resterende sagsbehandling kan forventes afsluttet inden for rimelig tid (pro-portionalitetskravet). Politiet skal således altid foretage en konkretproportionalitetsvurdering.

Udstrækningen af varetægtsfængslingen/frihedsberøvelsen beror ligeledes på enkonkret vurdering af sagens omstændigheder.Hverken udlændingeloven, dens forarbejder eller Menneskerettighedskonven-tionen fastsætter en øvre grænse for varigheden af en varetægtsfængsling/frihedsberøvelse. Grænsen for denne må derfor bero på en konkret vurdering afsagens omstændigheder.Politiet skal således løbendeog ikke kun i forbindelse med en fristforlængelseoverveje, om frihedsberøvelsen stadig understøtter det oprindelige formål, og omdet fortsat er nødvendigt og proportionalt at opretholde frihedsberøvelsen.Den samlede længde af varetægtsfængslingen/frihedsberøvelsen afgøres konkret ihvert enkelt tilfælde bl.a. ud fra et proportionalitetshensyn, herunder denforeliggende retspraksis på området.Særligt for så vidt angår udsendelsesfasen skal politiet løbende sikre, atudsendelsesbestræbelserne skrider fremad, og at de ikke trækker unødigt ud. Jolængere tid en udlænding har været varetægtsfængslet/frihedsberøvet, jo størrekrav stilles der til sandsynliggørelsen af, at en udsendelse er nært forestående.

4. Situationer, hvor anvendelsen af varetægtsfængsling/frihedsberøvelse kanunderstøtte/fremme sagsbehandlingenPolitiet vil som nævnt altid skulle afgøre spørgsmålet om anvendelse afvaretægtsfængsling/frihedsberøvelse ud fra en konkret og individuel vurdering.Nedenfor gennemgås forskellige situationer med henblik på at angive nogleoverordnede vejledende retningslinjer for anvendelsen af varetægtsfængsling/frihedsberøvelse. Beskrivelsen af situationer er ikke udtømmende.4.1. AsylsagerEfter Flygtningekonventionen har enhver ret til at søge asyl. Den omstændighed,at en udlænding ansøger om asyl, kan således ikke i sig selv begrunde anvendelseaf frihedsberøvelse. Der kan være anledning til at sondre mellem forskelligesituationer, som asylansøgere kan befinde sig i.4.1.1. Ansøgningssituationer/-tidspunktetEn asylansøger, der ved indrejsen eller umiddelbart herefter af egen drift retterhenvendelse til de danske myndigheder og ansøger om asyl, bør somaltovervejende hovedregel ikke frihedsberøves.

Ansøger udlændingen ikke om asyl i umiddelbar forbindelse med indrejsen iDanmark eller straks ved antræffelse af politiet, bør vurderingen være merenuanceret. En frihedsberøvelse kan overvejes i de situationer, hvor asylansøgerenikke har godtgjort, at asylansøgningen er indgivet, så snart det var praktisk muligtefter ankomsten til Danmark. Det bør således tillægges betydelig vægt, hvilkensituation udlændingen er antruffet i (har udlændingen selv rettet henvendelse, erudlændingen antruffet ved en intern udlændingekontrol eller i forbindelse medbegået kriminalitet, foreligger der formodning for længerevarende ulovligt opholdi Danmark mv.).Situationen er således erfaringsmæssigt ofte den, at udlændinge først ansøger omasyl, når de føler sig ”tvunget” hertil, f.eks. i forbindelse med, at politiet afslørerdem ved forsøg på ulovlig indrejse i Danmark, eller fordi de efter indrejsenopholder sig ulovligt i Danmark og tilfældigt antræffes af politiet, eventuelt iforbindelse med kriminalitet.Har omstændighederne ved udlændingens ophold i Danmark åbenbart karakteraf, at udlændingens reelle hensigt ikke er/har været at ansøge om asyl, kanvaretægtsfængsling/frihedsberøvelse overvejes.Politiet skal i hver enkelt sag nøje overveje, om asylansøgeren skalfrihedsberøves, medens undersøgelserne i den indledende asylfase pågår.Frihedsberøvelse kan anvendes, såfremt asylansøgerens identitet og rejserute ikkeer/skønnes fastlagt, herunder når udlændingen ikke er i besiddelse afidentitetspapirer, rejselegitimation mv., og når der i den indledendeasylsagsbehandling er grundlag for at undersøge mulighederne for enDublinforhandling, jf. nærmere nedenfor i afsnit 4.1.2. om Dublinforordningen.Frihedsberøvelse kan således iværksættes, hvis udlændingen er uidentificeret, ogder er mulighed for at foretage yderligere undersøgelser af udlændingens identitet,bl.a. via en fingeraftryksforespørgsel i Eurodac. Viser yderligere undersøgelser –tidligt i forløbet – f.eks. i forbindelse med en fingeraftryksforespørgsel, atudlændingen ikke har fortalt sandheden om sin identitet og rejserute, kanudlændingen have en særlig interesse i at skjule sig og sløre identitet og rejserute.I sådanne tilfælde vil et pålæg om opholdssted og meldepligt som udgangspunktikke være tilstrækkeligt til at sikre udlændingens tilstedeværelse.Det må endvidere indgå som et vægtigt argument i forhold til en indledendefrihedsberøvelse, hvis det kan bevises eller sandsynliggøres, at udlændingen haropholdt sig ulovligt i Danmark gennem længere tid uden at rette henvendelse tilde danske myndigheder, eller hvis der i øvrigt er omstændigheder, der tyder på, atudlændingen har til hensigt at skjule sig for myndighederne”gå under jorden”.

4.1.2. DublinsagerDublinforordningen fastslår princippet om, at én og kun én medlemsstat eransvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af EU-medlemsstaterne.Sager vedrørende asylansøgere, der skal tilbageforhandles til et andet EU-land,som efter forordningens kriterier er ansvarligt for behandlingen af ansøgningen,kan som regel afsluttes inden for relativ kort tid med en tilbageførsel/overførsel afudlændingen til det ansvarlige EU-land.Udlændingen har ved at rejse til Danmark umiddelbart ved sin adfærd vist, athan/hun ikke har til hensigt at opholde sig i det land, hvor asylansøgningenbliver/skal behandlet/behandles, og hvor udlændingen således har ret til atopholde sig, medens ansøgningen behandles.I sager, hvor Dublinforordningen kan bringes i anvendelse, f.eks. når derforeligger et hit i Eurodac, vil frihedsberøvelse som udgangspunkt kunneanvendes. Frihedsberøvelsen skal sikre en effektiv og hurtig sagsbehandling ogdermed understøtte formålet med Dublinforordningen.4.1.3. Udeblivelse fra en samtale hos udlændingemyndighederne eller enafhøring hos politiet eller manglende medvirken i øvrigtDer er i udlændingeloven en række bestemmelser, der giver mulighed for atfrihedsberøve en udlænding, der udebliver fra afhøringer ved politiet ellerudlændingemyndighederne.I sådanne tilfælde kan en helt kortvarig frihedsberøvelse være nødvendig medhenblik på at sikre en effektiv behandling af asylansøgningen.Udebliver udlændingen fra en samtale hos udlændingemyndighederne, børfrihedsberøvelse kun iværksættes efter drøftelse med udlændingemyndighederneog efter anmodning fra disse.Har udlændingen ved sin adfærd klart tilkendegivet, at han/hun ikke ønsker atmedvirke til sagens oplysning eller eventuelle udsendelsesbestræbelser kan enfrihedsberøvelse overvejes med henblik på en effektiv sagsbehandling.4.1.4. Kriminelle asylansøgere udvist ved dom eller ved en administrativbeslutningFor denne gruppe af udlændinge er udgangspunktet, at der skal skevaretægtsfængsling efter udlændingelovens § 35, stk. 2, eller frihedsberøvelseefter udlændingelovens § 36, stk. 3, for at sikre en effektiv fuldbyrdelse af

afgørelsen om udvisning. For så vidt angår asylansøgere, der er administrativtudvist, fremgår det af bemærkningerne til udlændingelovens § 36, stk. 3, at det vilvære udgangspunktet, at en frihedsberøvelse iværksat efter denne bestemmelseopretholdes under den resterende asylbehandling.En frihedsberøvelse eller varetægtsfængsling skal være i overensstemmelse meddansk ret og Danmarks internationale forpligtigelser, herunder Menneskerettig-hedskonventionen, og praksis fra de danske domstole og Menneskerettighedsdom-stolen.Det følger af det almindelige proportionalitetsprincip, at der ikke må være etmisforhold mellem udvisningsgrundlaget – det vil sige det strafbare forhold, derligger til grund for udvisningen – og iværksættelsen/opretholdelsen affrihedsberøvelsen. Et strafbart forhold kan således være så beskeden, at enfrihedsberøvelse ikke vil være proportional. Der skal ligeledes tages hensyn tilforventet sagsbehandlingstid hos udlændingemyndighederne og/eller tidsper-spektivet for en overførsel/tilbageførsel efter Dublinforordningen eller udsendelseefter afslag.4.1.5. Asylansøgere i udsendelsespositionFormålet med at frihedsberøve en asylansøger i udsendelsesposition er at sikreudlændingens tilstedeværelse i forbindelse med effektueringen af udlændinge-myndighedernes afgørelse om tilbageførsel/overførsel efter Dublinforordningeneller udsendelse efter afslag på asyl.Har asylansøgeren ikke været frihedsberøvet tidligere i forløbet under asylsagensbehandling, skal der foreligge ganske særlige omstændigheder, før politietiværksætter en frihedsberøvelse i forbindelse med udsendelsen.Frihedsberøvelse kan således anvendes, når der er risiko for, at udlændingen vilforsvinde, eller udlændingen på andre måder lægger hindringer i vejen forforberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.En sådan situation kan bl.a. forekomme, hvor udlændingen klart ved sin adfærdviser en manglende interesse for at medvirke til en udsendelse (f.eks. ved at afgiveskiftende forklaringer om nationalitet og identitet, ved at tilkendegive ikke at villemedvirke, ved at forsvinde eller ved i øvrigt ikke i tilstrækkelig grad aktivt atbidrage til udsendelsesbestræbelserne).Er en udsendelse nært forestående, øges udlændingens interesse i at forsvindevæsentligt, og der kan være begrundet frygt for, at den afviste asylansøger vilunddrage sig politiets bestræbelser på at håndhæve udlændingemyndighedernesafgørelse om, at den afviste asylansøger skal udrejse af Danmark. Det kan derforvære nødvendigt at frihedsberøve udlændingen for at sikre en effektiv

effektuering af udsendelsen. Det bør i denne situation ud over udlændingensøvrige medvirken indgå i overvejelserne, hvorvidt udlændingen har overholdt eneventuel meldepligt. Det er i disse situationer endvidere vigtigt, at der foretages envurdering af, hvorvidt en eventuel frihedsberøvelse, der påtænkes udstrakt heltindtil gennemførelsen af udsendelsen, vil være proportional. Hvis dette ikkevurderes at være tilfældet, skal frihedsberøvelsen ikke iværksættes.Behandlingen af en udsendelsessag afhænger af, om den afviste asylansøgermedvirker til udsendelsen eller ej, og af, om den pågældende har de nødvendige(gyldige) rejsedokumenter. De tilfælde, som i særlig grad kan give anledning tilproblemer i udsendelsesfasen, er sådanne, hvor der skal skaffes rejsedokumenter/indrejsetilladelse hos hjemlandets myndigheder/transittilladelser mv. til enudlænding, der ikke vil medvirke til udsendelsen og dermed heller til at få udstedtrejsedokument mv. I sådanne sager kan sagsbehandlingstiden være megetlangvarig.I overvejelserne om anvendelse af frihedsberøvelse/varetægtsfængsling kan detindgå, hvorvidt udlændingen ønsker at medvirke. Der skal dog under alleomstændigheder foretages en proportionalitetsvurdering.4.2. Udlændinge der er udvist af Danmark ved domDet bør så vidt muligt tilstræbes, at en udlænding, der er udvist ved dom iforbindelse med en idømt frihedsstraf, kan udsendes umiddelbart efter endtafsoning. Er dette ikke muligt, kan det overvejes at varetægtsfængsle/frihedsberøve udlændingen, indtil en udsendelse kan ske.Ved vurderingen af, om der skal iværksættes varetægtsfængsling ellerfrihedsberøvelse over for udlændinge, der ved dom er udvist af Danmark på grundaf kriminalitet, indgår den idømte strafs længde, den pådømte kriminalitets art ogtidsperspektivet for en udsendelse som væsentlige elementer.4.2.1. Fængselsstraffe over 3 månederEn længerevarende fængselsstraf (over 3 måneder) indikerer, at udlændingen harbegået alvorlig kriminalitet, og såfremt udlændingen ikke umiddelbart kanudsendes i forbindelse med løsladelsen, bør der som udgangspunkt iværksættesen varetægtsfængsling efter endt afsoning.Formålet med varetægtsfængslingen er at sikre en effektiv fuldbyrdelse afbestemmelsen om udvisning.Højesteret har i en række sager taget stilling til den tidsmæssige udstrækning afvaretægtsfængslingen i tilfælde, hvor udlændingen havde været frihedsberøvetefter endt afsoning i medfør af udlændingelovens § 35 i over et år. Højesterets

praksis viser, at i de tilfælde, hvor der ikke er udsigt til en udsendelse inden for enoverskuelig fremtid, indgår proportionalitetshensyn med betydelig vægt, nårudlændingen har været varetægtsfængslet 4-5 måneder udover det tidspunkt, hvorfuld tid er/ville være afsonet.På tidspunktet for prøveløsladelsen skal det vurderes, hvorvidt en udsendelse kanforventes effektueret, inden proportionalitetshensyn taler imod en fortsatfængsling. Kan politiet allerede på prøveløsladelsestidspunktet forudse, at derikke er udsigt til en udsendelse inden for en overskuelig tid, bør det med betydeligvægt indgå i overvejelserne om varetægtsfængsling, hvor alvorlig kriminalitetudlændingen er dømt for, herunder om der er tale om personfarlig kriminalitet.Det bør endvidere indgå i overvejelserne, hvorvidt det er muligt at effektuere enudsendelse, såfremt udlændingen aktivt medvirker hertil.4.2.2. Fængselsstraffe under 3 månederKan udvisningen ikke effektueres i umiddelbar forlængelse af afsoningen, bør envaretægtsfængsling overvejes. I den forbindelse er det af afgørende betydning, atder er udsigt til en udsendelse inden for kort tid.Udlændinge, der kun har fået en kortere fængselsstraf (op til tre måneder), oghvor der ikke er udsigt til en udsendelse inden for de næste 6 måneder, bør såledessom udgangspunkt ikke varetægtsfængsles, idet det vil være stridende modproportionalitetshensyn.4.2.3. Afviste og administrativt udviste udlændingeDer vil være tale om udlændinge, der har begået mindre alvorlige former forkriminalitet eller ordensforseelser, og hvor en eventuel straffesag kan afgøres meden advarsel eller en bøde.Frihedsberøvelse kan overvejes i den indledende fase, indtil det er afklaret,hvorvidt udlændingen skal ud- eller afvises. Frihedsberøvelse iværksættes såledesindledningsvis i forventning om, at Udlændingeservice træffer afgørelse om ud-eller afvisning.Udlændinge, der behandles efter reglerne om administrativ udvisning, har ofteikke en bolig eller opholdssted i Danmark, hvor mindre indgribende foran-staltninger kan iværksættes.Ved vurderingen af, om frihedsberøvelsen skal opretholdes, indgår det som etvæsentligt element, under hvilke omstændigheder udlændingen er antruffet iDanmark (er der f.eks. tale om en udlænding, der har opholdt sig ulovligt iDanmark igennem længere tid). Herudover indgår det med betydelig vægt,hvorvidt den pågældende medvirker og samarbejder om identitetsfastlæggelse og

udrejsen i øvrigt. Ligeledes er det i disse sager en afgørende faktor, at enudsendelse kan effektueres inden for kort tid.Har udlændingen fra starten vist sin ”onde vilje”, og kan en udsendelseeffektueres i løbet af ganske kort tid, kan en frihedsberøvelse opretholdes for atsikre en effektiv effektuering af afvisningen eller udvisningen.4.2.4. EU-borgere og familiemedlemmer mv.EU-reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed mv. sætter grænser formedlemsstaternes adgang til at ud- og afviste EU-borgere og dermed også formuligheden for en frihedsberøvelse/varetægtsfængsling efter udlændingelovensregler i forbindelse hermed.Praksis på området er ikke afklaret.4.3. Udlændinge der skønnes af være ofre for menneskehandelPolitiet kommer typisk i kontakt med udlændinge, der skønnes at være ofre formenneskehandel, i forbindelse med sager om ulovligt ophold og/eller ulovligtarbejde og i sager om dokumentfalsk i prostitutionsmiljøet. Der vil ofte væreanledning til en indledende kortvarig frihedsberøvelse, jf. ovenfor punkt 4.2.3.,indtil Udlændingeservice har truffet afgørelse om, hvorvidt udlændingen er offerfor menneskehandel. Træffer Udlændingeservice afgørelse om, at udlændingen eroffer for menneskehandel, tilbydes den pågældende en reflektionsperiode ogforberedt hjemsendelse,og udlændingen skal derefter løslades til etbeskyttelsestilbud.Træffer Udlændingeservice afgørelse om, at udlændingen ikke er offer formenneskehandel, afhænger en fortsat frihedsberøvelse af udlændingensopholdsstatus i Danmark og udsigten til en udsendelsen, jf. ovenfor afsnit 4.2.3.4.4. MindreårigeDer er ingen nedre aldersgrænse for anvendelsen af frihedsberøvelse ogvaretægtsfængsling efter udlændingeloven. Det bemærkes dog, at envaretægtsfængsling efter udlændingelovens § 35 forudsætter en straffesag, ogvaretægtsfængsling efter udlændingelovens § 35 kan således kun anvendes overfor udlændinge over 15 år, jf. straffelovens § 15.Frihedsberøvelse og varetægtsfængsling af mindreårige (under 18 år) udlændinge– med hjemmel i udlændingeloven – skal imidlertid så vidt muligt undgås.Frihedsberøvelse må således alene finde sted, såfremt helt særlige omstæn-digheder gør sig gældende, og en eventuel, helt undtagelsesvis frihedsberøvelse/varetægtsfængsling skal i givet fald være så kortvarig som muligt.