Udkast til tale til brug for besvarelsen af samrådsspørgsmål A, B

og C fra Folketingets Retsudvalg den 14. oktober 2010

Samrådsspørgsmål A:

Ministrene bedes redegøre for de gældende retningslinjer og den reel-le praksis for behandling og beskyttelse af mulige ofre for menneske-handel, herunder hvor lang tid Center mod Menneskehandel har til atidentificere om der er tale om et muligt offer for menneskehandel.

Samrådsspørgsmål B:

Mener ministrene, at det fremmer indsatsen mod menneskehandel,hvis ofrene for menneskehandel tror de kan få hjælp og beskyttelse frade danske myndigheder?

Samrådsspørgsmål C:

Mener ministeren, at Danmark har pligt til at beskytte og hjælpe mu-lige ofre for menneskehandel eller mener ministeren kun pligten gæl-der personer, der helt sikkert er identificeret som ofre for menneske-handel?

[Indledning]

1.

Jeg vil gerne starte med at understrege, at menneskehandel er enmodbydelig form for kriminalitet. Det er en organiseret og grænse-overskridende form for kriminalitet, hvor kyniske bagmænd systema-tisk misbruger og fornedrer andre mennesker. Og det er desværre ensærdeles profitabel forretning, som vi ser i stigende grad over alt iverden.

Der skal heller ikke herske tvivl om, hvor regeringen står på området.Indsatsen mod menneskehandel har siden 2002 været et højt priorite-ret område for regeringen – både i forhold til den sociale indsats og iforhold til politiets indsats mod de bagmænd, der udnytter ofrene.Det er også baggrunden for regeringens handlingsplaner til bekæmpel-se af menneskehandel, der blev fremlagt i henholdsvis 2002 og 2007.Og det er baggrunden for Rigspolitiets styrkede politimæssige indsatsmod prostitutionens bagmænd, der blev iværksat i 2006.Regeringen er på nuværende tidspunkt endvidere i færd med at udar-bejde en ny handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel, der skalefterfølge den nuværende handlingsplan for 2007-2010. Men den viljeg vende tilbage til lidt senere.

[Politiets retningslinjer på området]

2.

Et af de centrale elementer i regeringens handlingsplan til bekæm-pelse af handel med mennesker er, at ofre for menneskehandel har rettil støtte og beskyttelse. Med henblik på at sikre støtte og beskyttelsetil ofrene er der under handlingsplanen iværksat en række initiativer.En forudsætning for, at det er muligt at yde støtte og beskyttelse tilofre for menneskehandel, er, at ofrene identificeres. Og der gøres enmeget stor indsats for at identificere eventuelle ofre.

3.

Ofre for menneskehandel antræffes ofte i forbindelse med politietsaktioner mod prostitutionsmiljøet.Rigspolitiet har som nævnt udarbejdet en strategi for en styrket poli-timæssig indsats mod prostitutionens bagmænd, ligesom Rigspolitiet isamarbejde med Rigsadvokaten har udarbejdet en vejledning til stra-tegien.2

Vejledningen er en klassificeret manual, der benyttes som et arbejds-redskab i politikredsene i forbindelse med den konkrete behandling afsager i prostitutionsmiljøet og mod prostitutionens bagmænd.Vejledningen indeholder både en detaljeret gennemgang af de efter-forskningsmæssige overvejelser mv., der kan være relevante i forholdtil sager mod prostitutionens bagmænd, og en beskrivelse af sagsbe-handlingen, hvor der lægges vægt på en skånsom behandling af ofreog vidner.Det fremgår bl.a., at politiet som udgangspunkt bør betragte alle pro-stituerede kvinder som potentielle ofre for strafbare forhold, og at po-litiet på den baggrund bør sikre, at antrufne prostituerede er orienteretom de sociale tilbud, der formidles af relevante myndigheder og orga-nisationer, ligesom politiet bør formidle kontakt – uanset om der ergrundlag for at anholde den trufne prostituerede – mellem den prosti-tuerede og de relevante myndigheder og organisationer, hvis kvindengiver udtryk for et ønske herom.

4.

I forbindelse med politiets afhøring af et muligt offer vil den på-gældende således blive givet mulighed for frit at fortælle om sin egensituation, sin baggrund i Danmark og hjemlandet, sine oplevelser somprostitueret mv.Den afhørende betjent kan i den forbindelse hente hjælp i vejlednin-gen, der oplister en række indikatorer på, at den prostituerede kan væ-re offer for menneskehandel.Hvis det vurderes, at den prostituerede er offer for menneskehandel istraffelovens forstand, er der ifølge retsplejelovens § 741 a, stk. 1, mu-lighed for at beskikke vedkommende en bistandsadvokat.3

[Center Mod Menneskehandel]

5.

I praksis formidles visitation til den rette sociale organisation afCenter Mod Menneskehandel. Centret varetager også koordineringenaf samarbejdet mellem politiet og de private sociale organisationer.I forbindelse med planlagte politiindsatser i prostitutionsmiljøet vars-ler politiet som altovervejende udgangspunkt Center Mod Menneske-handel om aktionen, så medarbejdere fra centret kan være til stede un-der politiaktionen.I en del tilfælde vurderer Center Mod Menneskehandel dog, at der ik-ke er behov for at være tilstedeværelse, hvis der f.eks. er tale om akti-oner rettet primært mod danske prostituerede. I forbindelse meduplanlagte politiindsatser tilkaldes Center Mod Menneskehandel ogsåsom altovervejende udgangspunkt hurtigst muligt af politiet.

[Center Mod Menneskehandels tidsramme for identifikation]

6.

For så vidt angår den del af spørgsmål A, der vedrører Center ModMenneskehandels tidsmæssige ramme for at identificere, om der ertale om et muligt offer for menneskehandel, har jeg indhentet en udta-lelse fra Ligestillingsafdelingen under klima- og energiministeren.Ligestillingsafdelingen har i den forbindelse oplyst, at tiden, der er tilrådighed til at identificere, om der er tale om et muligt offer for men-neskehandel, afhænger af de omstændigheder, hvorunder det muligeoffer er mødt, og af personens opholdsstatus.Mulige ofre, der mødes af de socialfaglige medarbejdere gennem detopsøgende arbejde på gaden, på massageklinikker, via sundhedstilbudeller i Center Mod Menneskehandels 2 drop-in centre, kan identifice-4

res gennem en længerevarende proces med flere samtaler, hvor dergradvis opbygges tillid mellem parterne.En lang udredningsproces er ligeledes mulig i forhold til potentielleofre, der opholder sig i asylsystemet og afventer svar på asylansøg-ning. De kan her identificeres via asylsamtaler eller i forbindelse medobservationer og samtaler med personalet i asylcentrene.

7.

Mulige ofre, der i forbindelse med en politiaktion tilbageholdes afpolitiet, og som har ulovligt ophold i Danmark eller af anden grundstår til ud- eller afvisning, forelægges Udlændingeservice inden for3x24 timer. Det vil sige, at vurderingen af, om der er tale om et muligtoffer for menneskehandel, skal foretages i den tidsperiode.Som nævnt tidligere er proceduren ved politiaktioner, at politiet påforhånd anmelder en aktion til Center Mod Menneskehandels hotline.På tidspunktet for aktionen stiller centret med det antal socialarbejde-re, der vurderes nødvendige. Center Mod Menneskehandel deltagerikke i politiets afhøringer af de prostituerede, idet det kunne give denopfattelse, at centret er en del af politiet.Omvendt er politiet heller ikke til stede ved samtalerne med CenterMod Menneskehandel. Politiet stiller et lokale til rådighed for social-arbejderne, så de kan tale med kvinderne, såfremt de ønsker det, entenfør, under eller efter politiets afhøring.Politiets afhøringsrapport og socialarbejdernes identifikationsskemasendes herefter til Udlændingeservice. Og Udlændingeservice vurde-rer derefter, om der er en rimelig grund til at formode, at personen kanvære offer for menneskehandel og derfor kan få udsat udrejsefristen iform af en refleksionsperiode på i udgangspunktet 30 dage.5

Den konkrete tidsmæssige ramme for socialarbejdernes identifikationi forbindelse med politiaktioner varierer fra aktion til aktion. Det af-hænger af antallet af personer, der skal udredes, men også af den en-kelte kvindes kapacitet i forhold til at give oplysninger i situationen.Hvis der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at vurdere personens statussom offer, kan Center Mod Menneskehandel få adgang til yderligeresamtaler. Det kan ske inden for de 3x24 timer, som politiet kan tilba-geholde personen i, eller efter denne periode, hvis personen eventueltventer på gennemførelse af udvisning.Er der nye informationer i en sag, kan Udlændingeservice ændre enresolution truffet inden for de 3x24 timer.

8.

Mulige ofre for menneskehandel, der har lovligt ophold, men tilba-geholdes af politiet af forskellige årsager, får tilbudt en samtale medCenter Mod Menneskehandel og kan modtage tilbud under handlings-planen, hvis de vurderes handlet af centret. Da disse personer normaltikke udvises, kan de efterfølgende søge støtte hos Center Mod Menne-skehandel, selv om de i første omgang ikke vurderes handlet eller ikkehar ønsket at fortælle deres historie.

[Får ofre for menneskehandel den nødvendige beskyttelse?]

9.

Der er ingen tvivl om, at myndighederne har pligt til at hjælpe, støt-te og beskytte ofre for menneskehandel. Det mener jeg også, at de gør.Som jeg netop har redegjort for, gør bl.a. politiet og Center ModMenneskehandel lige fra den indledningsvise kontakt med miljøer,hvor der erfaringsmæssigt kan befinde sig mulige ofre for menneske-handel, meget for at undersøge og vurdere, om der i hvert tilfælde ertale om et muligt offer for menneskehandel. Og vurderes det, at man6

har antruffet et muligt offer for menneskehandel, informeres de på-gældende om, hvilke tilbud der er til rådighed, når man vurderes hand-let, ligesom tilbuddene iværksættes med henblik at sikre, at de pågæl-dende modtager den nødvendige hjælp og støtte.Ofre for menneskehandel skal således:orienteres om deres rettigheder og sættes i kontakt med de rele-vante sociale organisationer,have underhold, mens de opholder sig i Danmark, herunder ind-kvartering og sundhedsbehandling,have tilbud om forberedt hjemsendelse, herunder tilbud om be-handling og aktiviteter, mens de opholder i Danmark og forsvar-lig modtagelse i hjemlandet efter hjemsendelse, oghave tilbud om reflektionsperiode mv.Men myndighedernes opgave i forhold til de mulige ofre for menne-skehandel er desværre også en meget svær opgave.Prostitutionsmiljøet er et meget lukket miljø, og det er svært for politi-et at få de kvinder, som potentielt kunne være ofre for menneskehan-del, til at fortælle deres historie, idet de ofte ikke ønsker at samarbejdemed politiet.Det kan være, fordi kvinderne frygter repressalier fra deres bagmænd,eller fordi kvinderne på baggrund af erfaringer fra hjemlandet ikke hartillid til politiet og andre myndigheder, eller fordi kvinderne dermedmister deres indtægtskilde.Rigspolitiet har i den forbindelse oplyst, at der erfaringsmæssigt erstor forskel på de udenlandske prostitueredes situation og vilkår, menat et fællestræk for de udenlandske prostituerede er et påtrængende7

behov for at tjene penge til familie mv. i hjemlandet. De tilbud omrefleksionsperiode mv., der er under handlingsplanen, er derfor ikkesjældent et tilbud, som det ikke er muligt at få kvinderne at tage imod.

[COWIs evaluering og den kommende handlingsplan]

10.

Regeringen har som sagt allerede i dag iværksat en række initiati-ver med henblik på at sikre bl.a. en effektiv støtte og beskyttelse afofre for menneskehandel. Men jeg siger dermed ikke, at vi ikke kan ogskal gøre mere for at bekæmpe menneskehandel.For at koordinere regeringens indsats på området blev der i sin tidnedsat en tværministeriel arbejdsgruppe til bekæmpelse af menneske-handel med repræsentanter fra Justitsministeriet, Udenrigsministeriet,Integrationsministeriet, Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Socialmi-nisteriet og Ligestillingsafdelingen.Arbejdsgruppen anmodede i starten af 2010 COWI om at evaluere re-geringens samlede indsats mod menneskehandel under handlingspla-nen 2007-2010 med henblik på bl.a. at undersøge, om regeringensindsats sikrer en tilstrækkelig offerbeskyttelse.Evalueringen viser, at de fleste af de målsætninger, der blev opstilletfor handlingsplanen, er nået.Overordnet set bliver politiets indsats på området rost af evaluerings-holdet. Rapporten fastslår, at der er sket store fremskridt i forhold tilefterforskning og retsforfølgelse af bagmænd, og at efterforsknings-indsatsen lever op til målsætningerne i handlingsplanen. Rapportenlægger i den forbindelse vægt på stigningen i antallet af sigtelser ogafgørelser for menneskehandel efter straffelovens § 262 a.

Evalueringsholdet peger endvidere på, at politifolk i Rigspolitiet ogpolitikredsene har udviklet et betydeligt kendskab til og forståelse afmenneskehandelsfænomenet, hvilket bidrager til, at politiets arbejdesamlet set vurderes som effektivt.Evalueringsrapporten kommer samtidig med en række anbefalinger,som fremadrettet vil kunne forbedre indsatsen mod menneskehandel,herunder i forhold til beskyttelsen af ofrene.Som jeg nævnte tidligere, er regeringen på nuværende tidspunkt igang med at se på en ny handlingsplan, der skal efterfølge handlings-planen for 2007-2010. Vi ser i den forbindelse på en række initiativer,der kan øge indsatsen i forhold til ofrene for menneskehandel. Og deter klart, at anbefalingerne fra evalueringen og de input, der i øvrigt erkommet fra relevante aktører på området, vil indgå i arbejdet.

11.

Det var, hvad jeg umiddelbart ville sige i forhold til spørgsmål Aog B. Jeg har ikke været så meget inde på behandlingen af ofre formenneskehandel i det udlændingeretlige system, idet jeg ved, at inte-grationsministeren vil kunne komme ind på dette emne.

[Internationale forpligtelser]

12.

Men inden integrationsministeren får ordet, vil jeg vende mig modspørgsmål C, der kun er stilet til mig, og som vedrører Danmarks for-pligtelse til beskyttelse af mulige ofre for menneskehandel.Jeg forstår spørgsmålet sådan, at det relaterer sig til de internationaleforpligtelser i forhold til beskyttelse af mulige ofre for menneskehan-del, som Danmark har som følge af vores tiltrædelse af Palermo-protokollen og Europarådets konvention om indsatsen mod menne-skehandel.9

Palermo-protokollen er en protokol om bekæmpelse af menneskehan-del tilknyttet FN’s konvention om organiseret kriminalitet. Danmarkhar undertegnet Palermo-protokollen i 2000 og ratificeret den i 2003.Det var på baggrund af Palermo-protokollen, at bestemmelsen i straf-felovens § 262 a om menneskehandel blev indsat i 2002.I 2005 kom Europarådets konvention om indsatsen mod menneske-handel. Konventionen bygger videre på Palermo-protokollen og for-pligter staterne i videre omfang end protokollen. Danmark ratificeredekonventionen i 2007.

13.

Europarådskonventionen indeholder bl.a. bestemmelser om fore-byggelse af menneskehandel, beskyttelse af og hjælp til ofre, pligt tilkriminalisering af menneskehandel og beskyttelse af ofre, der vidnermod bagmænd.En række af dennes bestemmelser tager særligt sigte på personer, derendnu ikke formelt er identificerede som ofre, men som der er rimeliggrund til at tro er ofre.

14.

Efter artikel 10, stk. 2, skal parterne træffe de foranstaltninger,som skønnes nødvendige for at identificere ofre, evt. i samarbejdemed andre konventionsparter eller relevante støtteorganisationer. Sta-terne skal også sørge for, at ingen, som myndighederne har rimeliggrund til at tro er offer for menneskehandel, bliver udsendt, før det erfastslået, om det faktisk er tilfældet. Disse personer skal sikres dennødvendige hjælp efter artikel 12, stk. 1 og 2.

15.

Efter artikel 12, stk. 1 og 2, er staterne forpligtede til at træffe deforanstaltninger, som skønnes nødvendige for at hjælpe de pågælden-de i deres fysiske, psykiske og sociale bedring. Denne hjælp skal som10

minimum omfatte passende og sikker indkvartering, psykologisk bi-stand og forplejning, adgang til akut lægehjælp, tolkebistand, rådgiv-ning og information om rettigheder, bistand til at påberåbe sig sinerettigheder i forbindelse med retsforfølgning af lovovertrædelser, og –for børns vedkommende – adgang til uddannelse.Desuden skal staterne tage hensyn til ofrets sikkerhed og behov forbeskyttelse.

16.

Efter artikel 13 skal staterne indrette national lovgivning således,at en person, som der er rimelig grund til at tro er offer, har en be-tænknings- og restitutionsperiode på mindst 30 dage, hvor personenikke kan udvises fra landet. I den periode kan personen efter behøriginformation overveje, om personen vil samarbejde med myndigheder-ne, hvilket dog ikke skal forringe de relevante myndigheders efter-forskning og retsforfølgning af en eventuel lovovertrædelse.Staterne er imidlertid ikke forpligtede til at give en sådan periode, hvishensynet til den offentlige ro og orden taler mod det, eller hvis manfinder, at den pågældende uberettiget påberåber sig status som offer.

[Udlændingelovens regler]

17.

Danmarks ratifikation af Europarådskonventionen, herunder be-stemmelserne om beskyttelse af mulige ofre for menneskehandel,havde navnlig lovgivningsmæssige konsekvenser for udlændingelo-vens regler og tilbud rettet mod handlede udlændinge. Disse blev gen-nemført ved en ændring af udlændingeloven [lov nr. 504 af 6. juni2007], der trådte i kraft den 1. august 2007.Og nu bliver det lidt specielt, da jeg kommer til at redegøre for udlæn-dingelovens regler. Men det er jo til mig, spørgsmålet er stillet. Jeg11

har dog tilladt mig at indhente et bidrag til besvarelsen fra Integrati-onsministeriet. Og jeg går ud fra, at integrationsministeren efterføl-gende vil kunne supplere.Integrationsministeriet har oplyst, at det er en forudsætning for at an-vende disse regler, at det kan lægges til grund, at en udlænding harværet udsat for menneskehandel. Denne vurdering foretages af Ud-lændingeservice.Vurderingen af om en udlænding er handlet – og dermed omfattet afudlændingelovens særlige regler om refleksionsperiode, forberedthjemsendelse samt tilbuddene om udvidet støtte og hjælp – baseresbl.a. på Center Mod Menneskehandels og politiets vurdering herafsamt informationer fra andre myndigheder mv., der også måtte havehaft kontakt til den pågældende.Det bemærkes, at der udover en mistanke om handel skal være oplys-ninger, der objektivt tyder på, at der er tale om en handlet person,f.eks. tilstedeværelsen af en bagmand, som har udnyttet pågældende,eller elementer af tvang i forbindelse med rejsen til eller opholdet iDanmark. Hvis udlændingen benægter at være handlet, skal der væretale om en berettiget tvivl, hvis Udlændingeservice uanset dette skalvurdere den pågældende handlet.Når Udlændingeservice vurderer en udlænding handlet – dvs. læggertil grund, at der er tale om menneskehandel – sker det i praksis, nårder errimelig grund til at formode,at der er tale om menneskehandel.Udlændingeloven er således udformet i overensstemmelse med Euro-parådskonventionen.Tak.12