REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 345: Spm. om redegørelse for, hvad en udenlandsk ambassade har ret til at foretage af overvågning og registrering af borgere i Danmark, til justitsministeren

Spørgsmål nr. 345 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del):”Ministeren bedes redegøre for, hvad en udenlandsk ambas-sade har ret til at foretage af overvågning og registrering afborgere i Danmark.”Svar:1.Justitsministeriet har til brug for besvarelsen af spørgsmålet indhenteten udtalelse af 2. december 2010 fra Udenrigsministeriet vedrørendeudenlandske diplomatiske repræsentationers indhentning og behandlingaf oplysninger i forbindelse med varetagelsen af repræsentationernes sik-kerhed. I den nævnte udtalelse har Udenrigsministeriet anført følgende:”Nedenfor behandles visse folkeretlige problemstillinger, der knytter sig tiludenlandske diplomatiske repræsentationers indhentning og behandling afoplysninger i forbindelse med varetagelsen af repræsentationernes sikkerhed.1.Wienerkonventionen om diplomatiske relationer af 1961.Diplomati-ske repræsentationers virksomhed i modtagerstaten reguleres af Wiener-konventionen af 1961 om diplomatiske relationer og af den folkeretlige sæd-vaneret. Blandt de relevante bestemmelser kan nævnes konventionens artikel3, stk. 1, litra d, hvoraf følger, at en diplomatisk repræsentations opgave bl.a.består i ”på enhver lovlig måde at skaffe sig oplysning om forhold og udvik-ling i modtagerstaten og indberette herom til udsenderstatens regering.” Deter ikke nærmere fastlagt i Wienerkonventionen, hvad der forstås ved ”på en-hver lovlig måde”, men det må først og fremmest antages at henvise til fol-keretlige standarder for staters samkvem og diplomatisk praksis samt tilmodtagerstatens og udsenderstatens lovgivning.Artikel 41 kodificerer det generelle folkeretlige princip, om at repræsentati-onen og alle personer, som nyder forrettigheder og immuniteter, har pligt tiluden præjudice for disse forrettigheder og immuniteter, at overholde modta-gerstatens love og bestemmelser. Formuleringen - at dette skal ske ”udenpræjudice” for de gældende forrettigheder og immuniteter - henviser til de ikonventionen opregnede forrettigheder og immuniteter og må blandt andetforstås således, at modtagerstaten ikke gennem lovgivning kan indskrænkedisse forrettigheder og immuniteter.Artikel 22 fastslår blandt andet, at modtagerstaten har en særlig pligt til attræffe enhver passende foranstaltning til beskyttelse af repræsentationensområde. I praksis udøves denne pligt i nært samarbejde med repræsentatio-nens sikkerhedsmedarbejdere og efter en konkret vurdering af de sikker-hedsmæssige behov og kapaciteter hos de enkelte repræsentationer.Artikel 24 bestemmer, at repræsentationens arkiver og dokumenter erukrænkelige, mens artikel 27 fastslår, at modtagerstaten skal tillade og be-skytte repræsentationens kommunikationsfrihed, samt at repræsentationensofficielle kommunikation er ukrænkelig. Ved begrebet ”ukrænkelig” i Wie-nerkonventionen må blandt andet forstås, at arkiver, korrespondance ogkommunikation er immune og ikke må gøres til genstand for retsskridt somarrest, beslaglæggelse, aflytning eller anden utilbørlig indblanding fra mod-2

tagerstatens side, ligesom modtagerstaten har en pligt til aktivt at beskyttearkiver og korrespondance eksempelvis mod udenforståendes indblanding.Det kan endvidere lægges til grund, at hverken Wienerkonventionen ellerdiplomatisk praksis kan antages at være til hinder for at visse af de opgaver,en diplomatisk repræsentation er pålagt, kan varetages af personale og sam-arbejdsparter, der ikke er diplomatisk anmeldt. Det er således en udbredtpraksis, at en række af repræsentationens bevogtnings- og beskyttelsesopga-ver overlades til private. Også denne virksomhed må selvsagt ske inden forWienerkonventionens rammer. Ikke anmeldt personale nyder ikke personligtdiplomatiske forrettigheder eller immuniteter, ligesom eventuelt fast ejen-dom, der eksempelvis lejes af den diplomatiske repræsentation, men ikkeudgør en del af denne, ikke nyder den i Wienerkonventionen fastsatte be-skyttelse af repræsentationer.2.Særligt om indhentning af oplysninger.Ovenstående bestemmelser iWienerkonventionen afspejler væsentlige hensyn til beskyttelse af repræsen-tationernes diplomatiske virksomhed. Det må anses for en grundlæggendeforudsætning for, at et land kan overveje, fastlægge og udvikle sin udenrigs-,forsvars og sikkerhedspolitik, at landets udenrigstjeneste og andre relevantemyndigheder har adgang til aktuelle og troværdige oplysninger og analyserom forholdene i andre lande.I forlængelse heraf er det ud fra både en principiel og praktisk betragtning enkerneopgave for en diplomatisk repræsentation at indsamle, bearbejde ogindberette oplysninger om forholdene i modtagerstaten med henblik på, atdisse oplysninger kan bruges af repræsentationen og relevante myndighederi hjemlandet.Dette vil kunne omfatte oplysninger om politiske og økonomiske forhold,oplysninger der hidrører fra visumsager, udlændingesager og konsulære sa-ger om bistand til egne statsborgere. Det må ligeledes antages at omfatte op-lysninger af betydning for repræsentationens sikkerhed, som udgør en grund-læggende forudsætning for repræsentationens funktion og et legitimt anlig-gende for repræsentationens indberetningsvirksomhed inden for Wienerkon-ventionens rammer.I sagens natur vil der ofte være behov for fortrolighed omkring oplysninger,som en diplomatisk repræsentation har indsamlet, bearbejdet og indberettet.Det er blandt andet det fortrolighedshensyn, der er afspejlet i ovennævntebestemmelser i Wienerkonventionen. Reglerne om ukrænkelighed og immu-nitet skal sikre, at den diplomatiske repræsentation kan udøve sin funktionuden at være underlagt modtagerstatens myndigheders kontrol og tilsyn.I relation til repræsentationens håndtering af personoplysninger, der har sik-kerhedsmæssig betydning for repræsentationen, må også sådanne oplysnin-ger falde inden for den kategori af oplysninger som repræsentationen indenfor Wienerkonventionens rammer har adgang til at indsamle, behandle ogindberette.Det gælder oplysninger om sikkerhedsmæssige forhold ikke kun inden forrepræsentationens område, men også i dens umiddelbare nærhed. Det er van-skeligt i henhold til folkeretten at drage meget præcise grænser for den geo-grafiske udstrækning og intensiteten af sådan indsamling og behandling afoplysninger. Almene betragtninger tilsiger dog, at repræsentationens sikker-hedsforanstaltninger i så henseende bør tilpasses og afvejes i forhold til alvo-3

ren af eventuelle sikkerhedstrusler. Denne afvejning må i et vist omfang beropå et konkret skøn. Også under henvisning til de pligter, diplomatretten på-lægger modtagerstaten i relation til repræsentationens sikkerhed, bør fast-læggelsen af sikkerhedsforanstaltningernes karakter og omfang generelt ske isamarbejde med modtagerstatens myndigheder. Herved sikres at nævnteskøn varetages i fællesskab mellem udsenderstaten og modtagerstatens myn-digheder og med mulighed for afklaring af eventuelle uenigheder gennemdialog og samarbejde.3.Forholdet til dansk ret.Wienerkonventionen er gennemført i dansk retved lov nr. 252 af 18. juni 1968. Af lovens §1 fremgår, at ”Fremmede statersdiplomatiske repræsentationer og de til sådanne repræsentationer knyttedepersoner nyder den immunitet og de rettigheder, som er fastsat i Wienerkon-ventionen.Vurderingen af, hvilken betydning denne lov har for anvendelsen af seneregennemførte love, der kunne have betydning for diplomatiske repræsentatio-ners virksomhed, må baseres på dansk rets almindelige principper for lovfor-tolkning, hvori den folkeretlige baggrund for loven fra 1968 må inddrages.Disse almindelige principper må antages at indebære, at Wienerkonventio-nens bestemmelser om immuniteter og rettigheder vil kunne begrænse an-vendelsen af senere love, medmindre der er holdepunkter for, at lovgiv-ningsmagten i forhold til den pågældende senere lov har tilsigtet et brud medDanmarks folkeretlige forpligtelser i henhold til Wienerkonventionen. Dettegælder ikke kun egentlige håndhævelsesbestemmelser i senere love, der måt-te kollidere direkte med repræsentationens immuniteter og rettigheder, menogså sådanne nationale, materielle bestemmelser, hvis efterlevelse eksem-pelvis måtte medføre en pligt for repræsentationen til at handle på en måde,der ikke kan anses at være overensstemmende med Wienerkonventionen.Det skal dog samtidig bemærkes, at det forhold, at en udenlandsk ambassadenyder immunitet, ikke generelt indebærer, at ambassader er fritaget for at ef-terleve den danske lovgivning i det omfang, lovgivningen efter sit indholdomfatter udenlandske ambassader.Der henvises i den forbindelse til justitsministerens besvarelse af spørgsmålnr. 49 af 30. oktober 1996 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del - bilag110).Udvalget havde udbedt sig et notat om udenlandske ambassaders eksterrito-riale status i Danmark og herunder om, hvorfor registerlovgivningen og of-fentlighedsloven ikke gælder for udenlandske ambassader.Efter at have redegjort for, hvorfor den dagældende registerlovgivning, dersenere er blevet afløst af persondataloven, ikke gjaldt for udenlandske am-bassader, fastslog justitsministeren:”Det forhold, at en udenlandsk ambassade således nyder immunitet, indebærerimidlertid ikke, at ambassaden er fritaget for at efterleve den danske lovgivning idet omfang, lovgivningen efter sit indhold omfatter udenlandske ambassader.Herom anfører Claus Gulmann m.fl., Folkeret (1989), side 230 f, bl.a. følgende:En meget udbredt misforståelse omkringde fysiske rammerfor diplomatisk virk-somhed er, at ambassadeejendom er at anse som en del af udsenderstatens terri-torium. Denne misforståelse skyldes utvivlsomt, at en repræsentations område(samt en diplomatisk repræsentants bolig), som det hedder i Wienerkonventio-4

Den grundlæggende sondring mellem immuniteter og hvorvidt lovgivningenmaterielt finder anvendelse bør som udgangspunkt fastholdes. Dog vil derkunne opstå situationer, hvor modtagerstaten fastsætter materielle bestem-melser, hvis efterlevelse medfører en pligt for repræsentationen til at handlepå en måde, der ikke kan anses at være overensstemmende med Wienerkon-ventionen. Dansk rets almindelige principper for lovfortolkning fører til, atsådanne materielle nationale bestemmelser ikke vil finde anvendelse i detomfang dette ville stride mod ordningen efter Wienerkonventionen – med-mindre der er holdepunkter for at antage, at lovgivningsmagten har tilsigtetet folkeretsbrud.4.Konklusion.Sammenfattende kan det konstateres, at de folkeretlige reg-ler om repræsentationers virksomhed forudsætter, at repræsentationen over-holder modtagerstatens lovgivning. De folkeretlige regler sætter dog samti-dig visse grænser for denne lovgivnings regulering af repræsentationensvirksomhed, såvel i form af egentlige immuniteter og forrettigheder men og-så i form af en betydelig grad af handlefrihed til den diplomatiske repræsen-tation i varetagelse af dens funktioner.De folkeretlige regler giver således repræsentationerne adgang til at indsam-le, bearbejde og indberette oplysninger om forholdene i modtagerstaten medhenblik på, at disse oplysninger kan bruges af repræsentationen og relevantemyndigheder i hjemlandet. Det omfatter oplysninger, også personoplysnin-ger, af betydning for repræsentationens sikkerhed og muligheden for at be-handle sådanne oplysninger elektronisk.Det ligger i sagens natur, at der ofte vil være behov for fortrolighed omkringoplysninger, som en diplomatisk repræsentation har indsamlet, bearbejdet ogindberettet. Reglerne om ukrænkelighed og immunitet i Wienerkonventionensikrer, at den diplomatiske repræsentation kan udøve sin funktion uden atvære underlagt modtagerstatens myndigheders kontrol og tilsyn.Adgangen til at indhente oplysninger om sikkerhedsmæssige forhold gælderikke kun inden for repræsentationens område, men også i dens umiddelbarenærhed. Det er vanskeligt i henhold til folkeretten at drage meget præcisegrænser for den geografiske udstrækning og intensiteten af sådan indsamlingog behandling af oplysninger. Almene betragtninger tilsiger dog, at repræ-sentationens sikkerhedsforanstaltninger i så henseende bør tilpasses og afve-jes i forhold alvoren af eventuelle sikkerhedstrusler. Denne afvejning må i etvist omfang bero på et konkret skøn. Også under henvisning til de pligter,diplomatretten pålægger modtagerstaten i relation til repræsentationens sik-kerhed, bør fastlæggelsen af sikkerhedsforanstaltningernes karakter og om-fang generelt ske i samarbejde med modtagerstatens myndigheder.”

ministeriets udtalelse anledning til at bemærke følgende om persondata-lovens anvendelse for diplomatiske repræsentationer i Danmark for såvidt angår behandling af personoplysninger af betydning for repræsenta-tionens sikkerhed:Persondataloven trådte i kraft den 1. juli 2000 og fastsætter navnlig reglerom behandling af personoplysninger, som helt eller delvist foretages vedhjælp af elektronisk databehandling. Persondataloven indebærer bl.a. be-grænsninger i adgangen for en dataansvarlig til f.eks. at indsamle, regi-strere og videregive personoplysninger. Loven fastsætter endvidere bl.a.pligter for den dataansvarlige og indeholder også regler om offentlig kon-trol og tilsyn med behandling af personoplysninger.Persondataloven afløste lov om offentlige myndigheders registre og lovom private registre m.v, og ingen af disse love gjaldt for herværende di-plomatiske repræsentationer, jf. herved justitsministerens besvarelse afspørgsmål nr. 49 af 30. oktober 1996 fra Folketingets Retsudvalg (Alm.del - bilag 110), som også er omtalt i Udenrigsministeriets udtalelse.Det fremgår ikke af forarbejderne til persondataloven, at det var menin-gen, at loven – i modsætning til registerlovgivningen – skulle finde an-vendelse for diplomatiske repræsentationer i Danmark. Det er imidlertidmed henvisning til, at persondataloven ikke indeholder nogen organisato-risk afgrænsning, i den kommenterede persondatalov antaget, at lovenprincipielt også omfatter bl.a. diplomatisk repræsentationers behandlingaf personoplysninger i Danmark, jf. Lov om behandling af personoplys-ninger med kommentarer, 2. udg. (2008), Henrik Waaben og KristianKorfits Nielsen, side 60.2.2.Det er Justitsministeriets opfattelse, at spørgsmålet om, i hvilket om-fang persondataloven finder anvendelse for herværende diplomatiske re-præsentationer for så vidt angår behandling af personoplysninger af be-tydning for repræsentationens sikkerhed må bedømmes ud fra dansk retsalmindelige principper for lovfortolkning, herunder på grundlag af det,der betegnes som fortolkningsreglen og formodningsreglen, som angårforholdet mellem Danmarks folkeretlige forpligtelser og dansk lovgiv-ning.Det må i den forbindelse på baggrund af Udenrigsministeriets udtalelseantages, at det ville stride mod Danmarks folkeretlige forpligtelser, hvisdansk lovgivning fastlagde pligter for en diplomatisk repræsentation til at6

handle på en måde, der ikke kan anses for at være i overensstemmelsemed Wienerkonventionen om diplomatiske relationer fra 1961. Konven-tionen er gennemført i dansk ret ved lov nr. 252 af 18. juni 1968.Det følger desuden nærmere af Udenrigsministeriets udtalelse, at hervæ-rende udenlandske repræsentationer i henhold til Wienerkonventionenhar adgang til bl.a. at indsamle, bearbejde og indberette personoplysnin-ger af betydning for repræsentationens sikkerhed. Af Udenrigsministeri-ets udtalelse fremgår desuden bl.a., at reglerne om ukrænkelighed ogimmunitet i Wienerkonventionen sikrer, at den diplomatiske repræsenta-tion kan udøve sin funktion uden at være underlagt modtagerstatensmyndigheders kontrol og tilsyn.Der er ikke holdepunkter for at antage, at lovgivningsmagten med gen-nemførelsen af persondataloven tilsigtede et brud med Danmarks folke-retlige forpligtelser med hensyn til herværende diplomatiske repræsenta-tioners adgang til bl.a. at indsamle, bearbejde og indberette personoplys-ninger af betydning for deres sikkerhed.Dansk rets almindelige principper for lovfortolkning fører efter Justits-ministeriets opfattelse derfor til, at persondataloven ikke gælder for di-plomatiske repræsentationer i Danmark for så vidt angår behandling afpersonoplysninger af betydning for repræsentationens sikkerhed. Denævnte principper vil i øvrigt efter Justitsministeriets opfattelse føre til,at persondataloven heller ikke gælder for behandling af personoplysnin-ger, som herværende diplomatiske ambassader af hensyn til andre af re-præsentationens opgaver i henhold til Wienerkonventionen skal have ad-gang til at foretage.