UUI, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 196: Grundnotat vedrørende Kommissionens forslag til omarbejdelse af modtagelsesdirektivet (KOM(2011)320).

ResuméKommissionen fremsatte den 3. december 2008 ændringsforslag til Europaparlamentets ogRådets direktiv om fastlæggelse af minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere imedlemsstaterne (modtagelsesdirektivet), og et nyt ændringsforslag blev fremsat den 1. juni2011, på baggrund af medlemsstaternes bemærkninger til det oprindelige ændringsforslag.Ændringsforslaget sigter mod at sikre højere standarder for asylansøgere, for så vidt angårmodtagelsesforhold, særligt gennem skabelsen af et simplificeret og mere sammenhængen-de indkvarteringssystem i medlemslandene. Forslaget udvider det gældende direktivs an-vendelsesområde og begrænser muligheden for frihedsberøvelse, samt retten til at inddragematerielle modtagelsesforhold. Endvidere udvider direktivet asylansøgeres adgang til ar-bejdsmarkedet og indfører særlige regler til beskyttelse af sårbare personer. Forslaget harsom følge af retsforbeholdet ikke lovgivningsmæssige, samfundsøkonomiske eller statsfi-nansielle konsekvenser for Danmark. Forslaget vurderes at være i overensstemmelse mednærhedsprincippet. Regeringen støtter samarbejdet på asylområdet og er overordnet positivtindstillet overfor Kommissionens forslag.1.Baggrund

Af Haag-programmet (arbejdsprogrammet for politikker på området for retlige og indre anlig-gender for perioden 2005-2009), vedtaget af Det Europæiske Råd i november 2004 fremgår,at formålet med anden fase af det fælles europæiske asylsystem er at få indført en fællesasylprocedure og en ensartet status for personer, der bevilges asyl eller subsidiær beskyttel-se. Det fremgår endvidere, at anden fase skal bygge på flygtningekonventionen og andre re-levante traktater og baseres på en grundig og fuldstændig evaluering af de retsinstrumenter,der er vedtaget i første fase. Kommissionen opfordres til at afslutte evalueringen af ret-sinstrumenterne fra første fase i 2007 og forelægge andenfaseinstrumenterne og foranstalt-ningerne for Rådet og Europa-Parlamentet til vedtagelse inden udgangen af 2010. Med ved-tagelsen af den europæiske pagt om indvandring og asyl af Det Europæiske Råd på detsmøde den 15.-16. oktober 2008, blev fristen for gennemførelse af anden fase af det europæ-iske asylsystem udskudt til senest 2012.Gennemførelsen af anden fase af det europæiske asylsystem kræver ændringer af Dublin-forordningen, Eurodac-forordningen, modtagelsesdirektivet, flygtningedefinitionsdirektivet ogasylproceduredirektivet. En ny forordning om oprettelse af et europæisk asylstøttekontor skal

vedtages sammen med et tilhørende ændringsforslag til Den Europæiske Flygtningefondmed henblik på finansiering af støttekontoret. Endelig har Kommissionen fremsat forslag tilen fælles genbosætningsordning, som medlemsstaterne kan deltage i på frivillig basis.Af Stockholm-programmet (det flerårige program på området for retlige anliggender 2010-2014) vedtaget på Det Europæiske Råds møde den 10.-11. december 2009, fremgår blandtandet, 1) at indførelsen af et fælles europæisk asylsystem senest i 2012 fortsat er et vigtigtpolitisk mål for EU, 2) at det Europæiske Råd fortsat er forpligtet på målet om at oprette etfælles område for beskyttelse og solidaritet baseret på en fælles asylprocedure og en ensar-tet status for de personer, der er blevet indrømmet international beskyttelse, 3) at selvom detfælles europæiske asylsystem skal baseres på høje beskyttelsesstandarder, bør der ogsåtages behørigt hensyn til effektive procedurer, som kan forhindre misbrug, 4) at det er altaf-gørende, at enkeltpersoner, uanset i hvilken medlemsstat deres asylansøgning er indgivet,tilbydes behandling på et tilsvarende niveau med hensyn til modtagelsesforhold og detsamme niveau med hensyn til proceduremæssige ordninger og fastlæggelse af status, og 5)at målet bør være, at sager, der svarer til hinanden, behandles ens og fører til samme resul-tat.I Kommissionens evalueringsrapport om anvendelsen af modtagelsesdirektivet i medlems-staterne, som blev offentliggjort den 26. november 2007, og i de bidrag, Kommissionen mod-tog fra forskellige interessenter, blev der påpeget en række mangler vedrørende standardenaf modtagelsesforholdene for asylansøgere, som hovedsageligt skyldes, at direktivet i øje-blikket giver medlemsstaterne vide beføjelser til selv at fastsætte modtagelsesforholdene pånationalt plan.Kommissionen fremlagde den 3. december 2008 sit første ændringsforslag til modtagelse-sesdirektivet, samtidig med fremlæggelsen af ændringsforslag til Dublin-forordningen og Eu-rodac-forordningen. På rådsmødet for Retlige og Indre Anliggender den 8.-9. december2010 tilkendegav Kommissionen, at man på baggrund af medlemsstaternes tilbagemeldingeri løbet af første halvår 2011 ville fremsætte et nyt ændringsforslag til modtagedirektivet. Detseneste ændringsforslag blev fremsat den 1. juni 2011.På Det Europæiske Råds møde den 23.-24. juni 2011 blev behovet for at færdiggøre detfælles europæiske asylsystem senest i 2012 på ny understreget, og det blev i den forbindel-se anført, at hensigten med Kommissionens nye forslag til modtagelsesdirektiv er at skabeet nyt grundlag for forhandlingerne af en af asylsystemets vigtige byggeklodser.Kommissionens forslag er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 78, stk. 2, litra f.Forslaget skal vedtages i den almindelige lovgivningsprocedure, jf. TEUF artikel 294.Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagel-se af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i EF-traktaten, og ifølge protokollensartikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende foreller finder anvendelse i Danmark.

Forslaget til ændring af modtagelsesdirektivet blev fremsat af Kommissionen samtidig medændringsforslaget til asylproceduredirektivet (KOM(2011) 319). Sammen med asylprocedu-redirektivet sigter nærværende forslag mod at forbedre effektiviteten og kvaliteten af de nati-onale asylsystemer, med henblik på at mindske medlemsstaternes udgifter til asylsystemer,allerede fordi sagerne bliver behandlet hurtigere.Ændringsforslaget til modtagelsesdirektivet sigter særligt mod at skabe fælles standarder foret simplificeret og mere sammenhængende indkvarteringssystem for asylansøgere i med-lemsstaterne, at forhindre misbrug af de forskellige modtagelsessystemer i medlemsstater-ne, og at skabe ensartede høje standarder for behandlingen af asylansøgere i overens-stemmelse med grundlæggende rettigheder, herunder at øge asylansøgeres muligheder forat blive selv-forsørgende i medlemslandet.Ændringsforslaget lægger herefter navnlig op til:Ligebehandling af ansøgere om international beskyttelse, dvs. ansøgere om bådeflygtningestatus og subsidiær beskyttelse.Udvidelse af familiebegrebet til også at omfatte mindreårige gifte børn uden deresægtefælle, værger til uledsagede mindreårige asylansøgere, samt uledsagede min-dreårige søskende til asylansøgeren.Regler om frihedsberøvelse, herunder en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikreretssikkerhedsmæssige garantier, og at frihedsberøvelse kun finder sted, når mindreindgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige.Særlig hensyntagen til sårbare personer med særlige behov i forbindelse med ind-kvartering og eventuel frihedsberøvelse.Tilbud om undervisning til mindreårige asylansøgere, som skal fortsætte, uanset depågældende når myndighedsalderen. Der skal i det hele taget tages særligt hensyntil barnets tarv ud fra fastlagte principper, herunder at der skal være mulighed for fri-hedsaktiviteter, samt pligt for medlemsstaterne til at eftersøge familiemedlemmer tiluledsagede mindreårige under hensyntagen til barnets tarv.Mulighed for adgang til arbejdsmarkedet seks måneder efter asylansøgerens indgi-velse af en asylansøgning, hvis ikke der er truffet afgørelse i asylsagen i første in-stans. Ved komplicerede sager kan dette udvides til tolv måneder.Økonomisk bistand til asylansøgere, som sigter mod, at de pågældende kan forsør-ge sig selv. En forskel i forhold til niveauet for bistand til medlemsstatens statsborge-re skal være behørigt begrundet.Klageadgang over inddragelse af ydelser i henhold til direktivet.2.1. Definitioner og direktivets anvendelsesområdeFlere af definitionerne i artikel 2 i det eksisterende direktiv om modtagelsesforhold er udeladtaf forslaget, idet begreberne nu i stedet er defineret i flygtningedefinitionsdirektivet. Det dre-jer sig bl.a. om definitionen på Geneve-konventionen, asylansøgning, flygtning mv. Direktiv-forslaget indeholder på den baggrund en række konsekvensændringer.

Forslaget udvider i artikel 2 direktivets anvendelsesområde i to henseender.For det første vil ansøgere om subsidiær beskyttelse nu være omfattet af hele direktivet, ogderfor anvendes betegnelsen ”international beskyttelse” frem for begrebet ”asyl”. Der er fore-taget konsekvensændringer i overensstemmelse hermed i direktivets enkelte bestemmelser.For det andet udvider artikel 2 definitionen af begrebet familiemedlemmer ved også at med-tage gifte, mindreårige børn, såfremt det tjener børnenes tarv bedst, at de bor sammen medderes far, mor eller værge, samt forældre eller værge til gifte, mindreårige børn, såfremt det-te varetager barnets tarv bedst og endelig mindreårige ugifte søskende til mindreårige asyl-ansøgere.For at præcisere direktivets materielle anvendelsesområde fastsættes det i forslaget, at detgælder alle former for asylprocedurer og alle geografiske områder og faciliteter, hvor asylan-søgere indkvarteres. Artikel 3 er på den baggrund ændret således, at også en medlemsstatsterritorialfarvande og transitområder specifikt angives som en del af det geografiske anven-delsesområde for direktivet.Artikel 4, som efterlader medlemsstaterne med muligheden for at indføre eller bibeholdegunstigere bestemmelser om modtagelsesforhold for asylansøgere end de, der følger af di-rektivet, er uændret.2.2. Almindelige bestemmelser om modtagelsesforholdArtikel 5 og 6 pålægger medlemsstaterne en pligt til at informere asylansøgere om deres ret-tigheder og pligter i relation til modtagelsesforhold, og foreskriver, at medlemsstaterne inden-for tre dage efter indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse skal udstede etdokument til asylansøgeren, som bekræfter dennes status som asylansøger og ret til at op-holde sig i landet og adgang til fordele i overensstemmelse dermed. Dokumentet fungerersåledes alene som en attestation af asylansøgerens retlige stilling i medlemsstaten. Fristener i øvrigt i overensstemmelse med den foreslåede registreringsfrist på 72 timer i ændrings-forslaget til asylproceduredirektivet. I artikel 6, stk. 6, er der med det nye forslag indført, atder ikke må pålægges asylansøgeren dokumentations- eller administrative krav, før de ertildelt de rettigheder, der tilkommer dem i kraft af deres status som asylansøger.Asylansøgeren har efter artikel 7 som udgangspunkt ret til at færdes frit på medlemsstatensområde, hvilket dog kan begrænses af hensyn til blandt andet den offentlige orden eller forat opnå en effektiv og hurtig behandling af sagen. Ifølge artikel 7, stk. 3, kan medlemsstatengøre adgangen til materielle modtagelsesforhold betinget af, at asylansøgeren opholder siget bestemt sted, som medlemsstaten anviser.FrihedsberøvelseKommissionen udtrykker i sit uddybende memorandum om ændringsforslaget bekymring forden udbredte brug af frihedsberøvelse i medlemsstaterne på asylområdet, navnlig henset tilat de europæiske asylregler indtil nu ikke regulerer spørgsmålet om frihedsberøvelse. PåSide 4

baggrund heraf er der med ændringsforslaget søgt at fastlægge nogle retningslinjer og ga-rantier for brugen af frihedsberøvelse af asylansøgere i medlemsstaterne, samtidig med atdet overlades til medlemsstaterne at fastsætte de mere detaljerede regler herom i deres na-tionale lovgivning. Herunder er der indført en særlig bestemmelse vedrørende frihedsberø-velse af sårbare personer, herunder børn og personer med særlige behov.Det grundlæggende princip om frihedsberøvelse fastlægges i artikel 8, hvorefter frihedsbe-røvelse aldrig må finde sted alene fordi, at vedkommende søger international beskyttelse.Frihedsberøvelse må herefter kun finde sted, hvis ikke mindre indgribende foranstaltningerer tilstrækkelige og kan blandt andet finde sted for at fastlægge eller kontrollere vedkom-mendes identitet, eller af hensyn til national sikkerhed og orden. Oversigten over grunde tilfrihedsberøvelse i stk. 2 er udtømmende. Efter artikel 8, stk. 4, skal medlemsstaterne i deresnationale retssystemer fastlægge de nærmere detaljer for alternativer til frihedsberøvelsen,herunder regler om kaution, meldepligt m.m.Artikel 9-11 regulerer asylansøgerens retsgarantier og vilkår under frihedsberøvelsen.Artikel 9 foreskriver, at frihedsberøvelsen skal være så kort som mulig og tages op til fornyetprøvelse med rimelige mellemrum. Afgørelsen om frihedsberøvelse skal være skriftlig og in-deholde den faktiske og retlige begrundelse for frihedsberøvelsen.For at sikre rimelige vilkår under frihedsberøvelsen bestemmer artikel 10, at frihedsberøvel-se af asylansøgere skal finde sted i særlige forvaringscentre for asylansøgere, og at de fri-hedsberøvede asylansøgere så vidt muligt skal holdes adskilte fra fængslede personer, derikke har indgivet ansøgning om international beskyttelse, jf. stk. 1 og 6.Særlige hensyn og regler for sårbare grupper og personer med særlige behov er fastlagt iartikel 11, hvor der særligt i stk. 2 nedlægges et absolut forbud imod frihedsberøvelse afuledsagede mindreårige asylansøgere, medmindre det vurderes, at det er i den mindreåri-ges tarv, at andre mindre strenge tvangsmidler ikke kan anvendes effektivt, og hvor der ertale om helt udsædvanlige tilfælde, ligesom det fastslås, at frihedsberøvelsen skal være såkort som mulig.Familiers særlige behov behandles i artikel 11, stk. 3, der fastlægger, at familier skal indkvar-teres separat og med passende privatliv og ved artikel 12, som foreskriver, at medlemssta-terne må træffe de nødvendige foranstaltninger til så vidt muligt at bevare familiens enhedpå deres område, hvis asylansøgerne har ophold i samme medlemsstat. Artikel 12 eruændret videreført i forslaget.Artikel 11, stk. 4 fastslår, at kvindelige frihedsberøvede asylansøgere skal indkvarteres ad-skilt fra mandlige asylansøgere, medmindre der er tale om familiemedlemmer, og der givessamtykke til fælles indkvartering. Personer med særlige behov må ifølge artikel 11, stk. 5,ikke frihedsberøves, medmindre en konkret undersøgelse af deres situation foretaget af enfagmand attesterer, at deres helbred ikke vil blive væsentligt forværret som følge af friheds-berøvelsen.

Skolegang og undervisning for mindreårigeFor de mindreårige asylansøgere gælder, at medlemsstaterne i medfør af direktivets artikel14 er forpligtede til at give dem adgang til skolegang på betingelser, der svarer til dem dergælder for medlemsstatens egne statsborgere, og at undervisning skal tilbydes indtil eneventuel udsendelsesforanstaltning for dem eller deres forældre er gennemført.Princippet om, at adgangen til uddannelsessystemet ikke må udsættes i mere end tre måne-der efter, at den mindreårige eller dennes forældre har indgivet ansøgning, er videreført i di-rektivforslaget, men denne periode kan ifølge det omarbejdede direktiv ikke længere forlæn-ges til et år, fordi der ydes specialundervisning med henblik på at lette adgangen til skolesy-stemet. Derimod fastslår artikel 14, stk. 2, at indslusningskurser, sprogkurser og/eller speci-alundervisning skal tilbydes den mindreårige efter behov. Den fakultative adgang medlems-staterne har i det nugældende direktiv til at tilbyde alternative undervisningsformer på grundaf den mindreåriges særlige situation er i direktivforslagets artikel 14, stk. 3, gjort obligato-risk.Adgang til arbejdsmarkedet og erhvervsuddannelseI overensstemmelse med Kommissionens ønske om i højere grad at gøre asylansøgerneselvforsørgende i medlemsstaterne, er der med ændringsforslaget indført en større adgangtil arbejdsmarkedet for asylansøgerne.Forslaget giver således i artikel 15 adgang til arbejdsmarkedet for asylansøgere senest seksmåneder efter, at ansøgningen om international beskyttelse er indgivet, hvis ikke der er truf-fet afgørelse i asylsagen i første instans. Ved komplicerede sager kan dette udvides til tolvmåneder, hvilket er i overensstemmelse med fristen for at behandle asylsager, som foreslåeti ændringsforslaget til asylproceduredirektivet. De nærmere vilkår for adgangen til arbejds-markedet skal fastsættes af medlemsstaterne i overensstemmelse med national ret. Tilsammenligning følger det af artikel 11 i det gældende modtagelsesdirektiv, at medlemssta-terne selv fastsætter en periode i hvilken ansøgeren ikke har adgang til arbejdsmarkedet,efter indgivelse af en asylansøgning. Medlemsstaterne fastlægger endvidere hvilke vilkår foren adgang til arbejdsmarkedet der skal gøre sig gældende, i de tilfælde hvor der ikke er truf-fet afgørelse efter et år.Adgang til materielle modtagelsesforhold og lægebehandlingForslagets artikler 17 og 18 omhandler den økonomiske og materielle støtte, der ydes i for-bindelse med modtagelsessystemet, herunder indkvarteringsforhold.Det følger af artikel 17, stk. 1 og 2, i lighed med det nugældende direktiv om modtagelses-forhold, at medlemsstaterne skal sørge for at stille materielle modtagelsesforhold til rådighedfor asylansøgerne og sikre, at disse forhold dels muliggør en rimelig levestandard og sikrerasylansøgernes underhold, dels beskytter deres fysiske og mentale sundhed, herunder tagerhøjde for særlige sårbare personer.

Artikel 17, stk. 5 fastslår, at når medlemsstaterne yder materielle modtagelsesforhold i formaf kontantydelser og værdikuponer, fastlægges størrelsen heraf på grundlag af den økono-miske støtte, som ydes til egne statsborgere med henblik på at sikre en passende levestan-dard, såsom minimumniveauet af social bistand. Såfremt der forskelsbehandles mellemasylansøgere og egne statsborgere i tildelingen af økonomiske ydelser, skal dette være be-hørigt begrundet.Ifølge artikel 18, skal der ved indkvarteringen af asylansøgerne sikres en rimelig levestan-dard, idet ansøgernes familieliv skal sikres, og der skal tages hensyn til køn, alder og situati-onen for sårbare personer, herunder kønsspecifik vold eller seksuelle overgreb i indkvarte-ringscentrene, som medlemsstaterne gennem passende foranstaltninger skal sørge for atforhindre.Forslagets artikel 18, stk. 8 regulerer medlemsstaternes adgang til undtagelsesvist og i enbegrænset og rimelig periode at fastsætte andre materielle modtagelsesforhold end dem,der følger af artikel 18. . Dette kan blandt andet ske, hvor en nærmere vurdering af asylan-søgerens behov er nødvendig, eller hvor de sædvanlige indkvarteringsmuligheder midlerti-digt ikke er til rådighed.LægebehandlingArtikel 19 fastsætter, at medlemsstaterne skal sørge for, at asylansøgerne sikres den nød-vendige lægebehandling, hvilket som minimum skal omfatte akut lægehjælp og behandlingaf sygdomme, samt post traumatiske lidelser.2.3.Indskrænkning eller inddragelse af materielle modtagelsesforhold

Efter artikel 20 kan medlemsstaterne inddrage eller indskrænke de materielle modtagelses-forhold for asylansøgerne, såfremt asylansøgeren forsvinder, ikke efterlever sine informati-onsforpligtelser eller meldepligt, samt hvis denne har indgivet en genoptagelsesanmodningeller har tilbageholdt informationer om sin finansielle formåen, og dermed uretmæssigt hardraget nytte af modtageforholdene. Medlemsstaterne kan i henhold til stk. 2-4 under hensyn-tagen til proportionalitetsprincippet og kravet om adgang til lægehjælp indføre sanktioner forseriøse overtrædelser af reglerne om indkvartering samt for voldelig opførsel.2.4. Regler for sårbare personerArtiklerne 21-25 behandler de særlige hensyn der skal tages til sårbare personer, herundermindreårige, inkl. uledsagede mindreårige, handicappede personer, ældre, gravide kvinder,enlige forældre med mindreårige børn, ofre for menneskehandel, personer med alvorlige fy-siske lidelser, mentale lidelser, herunder post-traumatiske lidelser, samt personer der harværet udsat for tortur, voldtægt eller andre alvorlige overgreb.Medlemsstaterne er efter artikel 22 forpligtet til at indføre mekanismer der så snart en an-søgning om international beskyttelse er indgivet, kan tjene til at identificere, om en ansøger

er særligt sårbar og derfor må antages at have særlige behov i forhold til modtageforhold.Der skal herefter tages hensyn til ansøgerens behov under hele asylproceduren.Direktivforslaget søger generelt at sikre forbedrede forhold for mindreårige. Artikel 23 op-remser, hvordan medlemsstaterne skal sætte hensyn til barnets tarv i første række og sikreen tilstrækkelig høj levestandard for de mindreårige. Der skal særligt tages hensyn til mulig-hederne for familiesammenføring, den mindreåriges trivsel og sociale udvikling, under særlighensyntagen til den mindreåriges etniske, religiøse, kulturelle og sproglige baggrund, samtsikkerhedshensyn, navnlig hvis der er risiko for, at barnet er offer for menneskehandel, ogendelig den mindreåriges egen mening under hensyntagen til vedkommendes alder og mo-denhed.De uledsagede mindreårige skal i medfør af artikel 24 hurtigst muligt sikres en repræsentant,der kan bistå den mindreårige i forhold til hans/hendes rettigheder efter direktivet. Repræ-sentanten skal have den relevante baggrund for at varetage denne rolle. Forslaget viderefø-rer de allerede gældende regler til varetagelse af den uledsagede mindreåriges interesser,herunder at vedkommende så vidt muligt skal placeres hos slægtninge, plejefamilie, særligeindkvarteringscentre for mindreårige, eller lignende faciliteter. For ansøgere over 16 år kande indkvarteres i centre med voksne, såfremt det vurderes at være i overensstemmelse medderes egen interesse.Ifølge den nye formulering af artikel 24, stk. 3 er medlemsstaterne forpligtet til at fastlæggeprocedurer for at opspore en uledsaget mindreårigs familiemedlemmer under varetagelse afden mindreåriges tarv. Eftersøgningen skal påbegyndes så hurtigt som muligt efter, at denpågældende har indgivet ansøgning om international beskyttelse.Efter artikel 25 skal der sikres nødvendig lægehjælp til personer udsat for tortur, vold ogvoldtægt, herunder adgang til rehabilitering. Personer, der arbejder med sådanne asylansø-gere, skal være tilstrækkeligt uddannede og overholde regler om tavshedspligt mv. som fo-reskrevet i national ret.2.5. Bestemmelser om klageadgangArtikel 26, stk. 1 fastslår, at der udover afslag på tildeling af modtagelsesforhold også skalvære adgang til prøvelse af afgørelser om inddragelse og indskrænkning af modtagelsesfor-hold. Bestemmelsen præciserer endvidere, at muligheden for prøvelse i sidste instans veden retsinstans, skal være en prøvelse af såvel de faktiske omstændigheder som den retligevurdering, hvilket ikke fremgår af det gældende direktiv. Forslagets artikel 26, stk. 2 indehol-der ligeledes en nydannelse, idet den omarbejdede bestemmelse nu foreskriver, at der skalvære adgang til retshjælp og/eller repræsentation i sager om modtagelsesforhold, og at den-ne retshjælp og/eller repræsentation skal være gratis, hvis asylansøgeren ikke har råd til atdække omkostningerne selv. Procedurer herom skal fastsættes i den nationale lovgivning.

2.6. Foranstaltninger, der skal gøre modtagelsessystemet mere effektivtArtikel 28, stk. 2 bestemmer, at medlemsstaterne årligt til Kommissionen blandt andet skalindgive oplysninger om antallet af personer, der er omfattet af modtagelsesforhold, antalletaf asylansøgere med særlige behov og af asylansøgere med adgang til arbejdsmarkedet,herunder hvilke betingelser eller begrænsninger, der er fastsat for adgangen til arbejdsmar-kedet. Det anføres også, at det på nationalt plan er vigtigt at sikre, at der etableres nationaleordninger, som sikrer den fornødne overvågning og kontrol af det nationale modtagelsessy-stem, hvorfor medlemsstaterne skal etablere relevante mekanismer til dette formål.Efter direktivforslagets artikel 29 træffer medlemsstaterne passende foranstaltninger til atsikre, at de myndigheder og andre organisationer, der gennemfører dette direktiv, har mod-taget den nødvendige grundlæggende uddannelse med hensyn til både mandlige og kvinde-lige ansøgeres og deres ledsagende familie-medlemmers behov og afsætter de nødvendigemidler til at gennemføre direktivet.3.Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Vedtagelsen af direktivforslaget får ingen lovgivningsmæssige konsekvenser, da Danmarkefter Protokollen om Danmarks Stilling ikke deltager i vedtagelsen, og direktivet ikke vil blivebindende for, eller finde anvendelse i Danmark.3.1. Gældende dansk ret3.1.1. IndkvarteringI Danmark skal asylansøgere som udgangspunkt bo på et asylcenter, mens deres asylsagbehandles her i landet. Der kan dog i særlige tilfælde og for visse grupper af asylansøgereefter ansøgning gives tilladelse til privat indkvartering med og uden økonomi, anneksindkvar-tering og indkvartering i særlig bolig uden for asylcenteret.Asylansøgere, der befinder sig i den indledende fase (dvs. fasen forud for behandlingen afden pågældendes asylansøgning), opholder sig som udgangspunkt i Center Sandholm, derfungerer som modtagecenter for alle nye asylansøgere. Beboerne kan frit komme og gå påcentret. I den indledende fase kan politiet beslutte, at asylansøgeren løbende skal melde sighos politiet, når det må anses for nødvendigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse.Indkvarteres en asylansøger privat uden økonomi, afholder logiværten alle udgifter til denpågældendes forsørgelse. Asylansøgeren modtager den nødvendige sundhedsbehandlingpå det asylcenter, som den pågældende asylansøger er tilknyttet. Asylansøgere, der harindgået ægteskab eller registreret partnerskab med en i Danmark bosiddende person, skalsom hovedregel tage ophold hos sin ægtefælle/registrerede partner, som tillige har forsør-gelsespligten over for den pågældende.Under asylsagsbehandlingen (fase 2) flytter ansøgerne til et opholdscenter, hvor de opholdersig, mens asylmyndighederne behandler sagen. Der er i alt 23 opholdscentre herunder sær-lige centre for enlige kvinder, uledsagede mindreårige og svært omsorgskrævende beboere,Side 9

der ligger forskellige steder i Danmark. Beboerne kan frit komme og gå på centrene. Underasylsagsbehandlingen kan politiet endvidere beslutte, at asylansøgeren løbende skal meldesig hos politiet, bl.a. hvis den pågældende ikke medvirker til sagens oplysning f.eks. om sinidentitet eller rejserute.Hvis en udlænding har fået endeligt afslag på asyl og ikke medvirker til sin udrejse, indstillerRigspolitiet til Udlændingeservice, at den pågældende skal tage ophold på Center Sandholmeller Center Avnstrup, der fungerer som udsendelsescentre. Politiet kan beslutte, at den af-viste asylansøger løbende skal melde sig hos politiet, såfremt den pågældende ikke medvir-ker til udrejsen.3.1.2 Uledsagede mindreårige asylansøgereDe uledsagede mindreårige asylansøgere (UMI’er) betragtes som en særligt sårbar gruppe,hvorfor særlige retningslinjer gør sig gældende for behandlingen af deres asylansøgningerog vilkårene for deres ophold i Danmark.En asylsagsbehandling vil alene blive gennemført i det omfang, at den mindreårige vurderesmoden nok til at gennemgå den. I modsat fald kan det i visse tilfælde føre til, at den mindre-årige får en opholdstilladelse uden, at ansøgningen om asyl behandles. En forudsætning foren sådan opholdstilladelse er, at den mindreårige ikke har familie i hjemlandet og ikke vilkunne undergives offentlig forsorg eller lignende i hjemlandet, og dermed vil blive stillet i enreel nødsituation, jf. udlændingelovens § 9c, stk. 3, nr. 1.Såfremt en UMI får afslag på asyl, vil der efter endeligt afslag skulle tages stilling til, om ved-kommende skal have opholdstilladelse efter lignende hensyn som ovenfor nævnt, jf. udlæn-dingelovens § 9c, stk.3, nr. 2.Enhver UMI får udpeget en personlig repræsentant, der skal varetage den pågældendes in-teresser under asylsagsbehandlingen og i mere personlige forhold. Repræsentanten udpe-ges af Dansk Røde Kors, som indstiller denne til Statsforvaltning Hovedstaden til endeligudpegning.Efter UMI’ens ankomst til Danmark iværksætter Udlændingeservice en eftersøgning af denmindreåriges forældre, hvis deres opholdssted ikke er kendt, og hvis den mindreårige sam-tykker hertil. Eftersøgningen finder sted i samarbejde med relevante organisationer, f.eks.IOM (International Organization for Migration). Hvis der i den mindreåriges hjemland er etab-leret modtage- og omsorgscentre, er der ikke en pligt for Udlændingeservice til at iværksætteeftersøgning.Herudover kan mindreårige søge hjælp til eftersøgning af familie gennem Internationalt Rø-de Kors’ eftersøgningstjeneste, som i fortrolighed kan bistå med at finde forældre og andenfamilie.

3.1.3. SundhedsydelserAsylansøgere og udlændinge med ulovligt ophold er ikke omfattet af det danske sygesik-ringssystem. I stedet er de omfattet af Udlændingeservices forsørgelse, bl.a. hvad an-går udgifter til sundheds- og tandbehandling.Asylansøgerbørn er berettiget til samme sundhedsbehandling som herboende børn.For voksne asylansøgere dækker Udlændingeservice udgiften til sundhedsbehandling, hvisder er tale om behandling, som er nødvendig, uopsættelig eller smertelindrende.Derudover kan en række behandlinger umiddelbart iværksættes af det sundhedsfaglige per-sonale hos indkvarteringsoperatøren. Det drejer sig bl.a. om besøg hos alment praktiseren-de læge, indledende konsultationer hos psykolog eller psykiater, konsultationer hos en ræk-ke speciallæger, fx øre- næse- og halslæge, samt konsultationer hos jordemoder.3.1.4. UndervisningMindreårige asylansøgere er omfattet af undervisningspligt og modtager undervisning som iindhold og omfang svarer til den undervisning, der tilbydes tosprogede elever i den danskefolkeskole. Undervisningen foregår på asylcentrene eller på lokale folkeskoler.Voksne asylansøgere skal i den indledende fase deltage i et asylansøgerkursus, der omfat-ter information om det danske asylsystem og undervisning i dansk sprog og kultur. Underasylsagens behandling skal voksne asylansøgere deltage i undervisning, der kan skabe for-udsætninger for en vellykket integrationsproces for de asylansøgere, som meddeles op-holdstilladelse i Danmark, og lette tilbagevenden for de asylansøgere, som meddeles afslagpå opholdstilladelse.Der må maksimalt gå tre måneder fra ansøgningstidspunktet til ansøgeren skal kunne mod-tage undervisning. Undervisningen har et gennemsnitligt omfang på 10 timer om ugen. Syt-tenårige asylansøgere kan ligeledes deltage i undervisningen.Voksne asylansøgere kan endvidere deltage i danskundervisning, hvis det er nødvendigt forgennemførelse af praktikophold m.v. uden for asylcentret. Voksne asylansøgere kan desu-den deltage i undervisning i andre fag, herunder fremmedsprog, tekniske fag m.v.Afviste asylansøgere skal deltage i undervisning, der kan forberede den pågældende på entilværelse i hjemlandet, herunder fremmedsprog, tekniske fag m.v.3.1.5. AktiveringAsylansøgere kan på lige fod med andre borgere deltage i fritidsaktiviteter, f.eks. i sports-klubber. Børn, der opholder sig på asylcentre, vil i et vist omfang kunne få dækket udgifternetil fritidsaktiviteter uden for centret.

I den indledende fase og under asylsagens behandling skal asylansøgeren medvirke ved ud-førelse af de nødvendige opgaver på indkvarteringsstedet (madlavning, rengøring m.v.).Asylansøgeren kan desuden deltage i intern aktivering på indkvarteringsstedet (opgaver, derer forbundet med driften af asylcentret og undervisning af andre asylansøgere). Endelig harregistrerede asylansøgere mulighed for at deltage i anden aktivering, der kan omfatte delta-gelse i intern produktionsvirksomhed, ulønnet praktik uden for asylcentret og ulønnet huma-nitært arbejde. Afviste asylansøgere, der ikke medvirker til udsendelse, har dog ikke mulig-hed for at deltage i intern produktionsvirksomhed, praktik uden for asylcentret og ulønnethumanitært arbejde.3.1.6. Økonomisk og anden støtteEn asylansøger, der opholder sig i Danmark, får normalt udgifterne til sit underhold dækketaf Udlændingeservice.Det gælder dog ikke, hvis han eller hun har indgået ægteskab eller registreret partnerskabmed en person, der har opholdstilladelse her i landet. I så fald har ægtefællen/den registre-rede partner pligt til at forsørge ansøgeren.Udlændingeservices forsørgelse af asylansøgere og udlændinge med ulovligt ophold (modmaterielle modtagelsesforhold) dækker over:kontante ydelser (eller kost hvis asylansøgeren bor på et center med vederlagsfribespisningsordning),indkvartering på et asylcenter,nødvendig sundhedsbehandling og evt. nødvendige sociale foranstaltninger,undervisning af børn,undervisning og aktivering af voksne asylansøgere ogtransport til og fra samtaler med myndighederne, hospitaler m.v.

Alle asylansøgere over 18 år skal indgå en aftale – en kontrakt – med det asylcenter, somhan eller hun er tilknyttet. I kontrakten står der hvilken undervisning, ansøgeren skal følge,og hvilke arbejdsopgaver den enkelte ansøger skal udføre på asylcentret. Hvis asylansøge-ren ikke overholder sin kontrakt med asylcentret, nedsættes asylansøgerens tillægsydelse.De kontante ydelser er inddelt på følgende måde:En grundydelse som dækker udgifter til mad, hygiejneartikler mv.En eventuel tillægsydelse til asylansøgere, som overholder deres kontrakt med asyl-centretEt forsørgertillæg eller evt. et nedsat forsørgertillæg til asylansøgere med forsørgel-sespligt over mindreårige børn

I praksis anvendes ordningen primært i de tilfælde, hvor en asylansøger har fået endeligt af-slag på opholdstilladelse i Danmark og ikke medvirker til udrejse af landet.Ordningen indebærer, at asylansøgeren ikke længere kan få udbetalt tillægsydelser, der tje-nes ved f.eks. at deltage i aktivering. Asylansøgere med børn vil desuden få reduceret deresforsørgertillæg. Det betyder, at ansøgeren alene får udbetalt kontante ydelser til dækning afudgifter til kost og andre fornødenheder, dvs. grundydelsen, et reduceret forsørgertillæg fornummer nr. et og to samt eventuelt nedsat forsørgertillæg for barn nummer tre og fire.Er asylansøgeren indkvarteret på et asylcenter med bespisningsordning og samtidig omfattetaf kostpengeordningen, modtager den pågældende ingen forsørgertillæg.Kun i helt særlige tilfælde kan Udlændingeservice undlade at anvende kostpengeordningenover for en udlænding, der ikke medvirker til sin udrejse. Det vil bl.a. være tilfældet, hvisasylansøgeren er en uledsaget mindreårig, eller hvis der er tale om personer med særligeformer for livstruende sygdomme.Udlændingeservice kan ophæve afgørelsen om kostpengeordningen, hvis en asylansøgerenten vælger at samarbejde med politiet om sin udrejse, får udsat sin udrejsefrist eller fårgenoptaget sin asylsag. Ophæves ordningen, vil asylansøgeren igen få udbetalt tillægsydel-ser og almindeligt og evt. nedsat forsørgertillæg.3.1.7. Adgang til arbejdsmarkedetAsylansøgere har som udgangspunkt ikke adgang til arbejdsmarkedet i Danmark. Indgivelseaf en asylansøgning har imidlertid ikke i sig selv nogen betydning for mulighederne for at an-søge om opholds- og arbejdstilladelse i medfør af de almindelige regler om arbejdskraftind-vandring. Asylansøgere og afviste asylansøgere kan således søge om opholds- og arbejds-tilladelse efter de almindelige regler i udlændingeloven, f.eks. efter den såkaldte positivlisteeller efter green card-ordningen.3.1.8. FrihedsberøvelseI den indledende fase kan asylansøgere frihedsberøves, mens det vurderes, om sagen skalbehandles i Danmark med henblik på at sikre muligheden for afvisning, overførsel eller tilba-geførsel til et andet land. En asylansøger kan endvidere frihedsberøves, hvis den pågæl-dende uden rimelig grund udebliver fra en afhøring hos politiet eller Udlændingeservice,hvortil den pågældende er tilsagt.Under asylsagens behandling kan asylansøgere efter en konkret, individuel vurdering fri-hedsberøves, hvis sagen vurderes åbenbart grundløs med henblik på at fastholde udlæn-dingens tilstedeværelse under asylsagsbehandlingen. Der kan endvidere ske frihedsberø-velse i asylsagsbehandlingsfasen, hvis asylansøgeren er udvist f.eks. på grund af kriminali-tet med henblik på at sikre en effektiv fuldbyrdelse af afgørelsen om udvisning. Der kan en-delig ske frihedsberøvelse i fase 2, hvis asylansøgeren lægger væsentlige hindringer i vejen

for asylsagens oplysning, f.eks. ved gentagne gange ikke at møde op til afhøringer eller vedikke at give oplysninger om sin identitet.Afviste asylansøgere frihedsberøves med henblik på at sikre muligheden for udsendelse.Der kan endvidere ske frihedsberøvelse, hvis asylansøgeren ikke medvirker til udrejsen,f.eks. ved at tilvejebringe den nødvendige rejselegitimation til udrejsen. I alle tilfælde af fri-hedsberøvelse skal det vurderes, om frihedsberøvelsen er nødvendig, herunder om mindreindgribende foranstaltninger kan anvendes (f.eks. deponering af pas, meldepligt m.v.).3.1.9. KlageadgangKlager over afgørelser om ydelser og vilkår for asylansøgeres ophold i Danmark, kan ind-bringes for Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, herunder afslag på kautiontil sundhedsbehandling/tandlægebehandling, afgørelser om motivationsfremmende foran-staltninger og beslutninger om meldepligt. Rigspolitiets afgørelser om frihedsberøvelse afasylansøgere efter udlændingelovens § 36, kan påklages til Ministeriet i det omfang afgørel-sen ikke kan indbringes for de almindelige domstole. Dette vil i praksis betyde indenfor deførste 72 timer af en frihedsberøvelse. Udlændingeservices afgørelser, hvorefter en asylan-søger pålægges at tage ophold på et nærmere bestemt indkvarteringscenter, kan dog ikkepåklages, jf. udl. § 46, stk.2, jf. §42 a, stk. 7 og 8. Klager over nedsat udbetaling af ydelserved indkvarteringscentret, f.eks. på grund af misligholdelse af forpligtelser overfor centret,kan alene påklages til Udlændingeservice.3.2 Lovgivningsmæssige konsekvenserKommissionens direktivforslag ændrer direktiv 2003/9/EF, der havde hjemmel i EF-traktatens artikel 63, stk. 1, nr. 1, litra b. Det fremsatte ændringsforslag har hjemmel i TEUFartikel 78.I overensstemmelse med artikel 1 og 2 i protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet sombilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om oprettelse af Det EuropæiskeFællesskab, er direktivet ikke bindende for og vil ikke finde anvendelse i Danmark.Såfremt tilsvarende regler ønskes gennemført i dansk ret, vil det kræve ændringer i udlæn-dingeloven samt anden lovgivning, herunder om folkeskoler og sociallovgivningen.4.Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støttede på Det Europæiske Råds møde den 4.-5. november 2004 vedtagelsenaf Haag-programmet vedrørende blandt andet videreførelsen af arbejdet med at etablere etfælles europæisk asylsystem. Det var i den forbindelse den danske holdning, at man var po-sitiv over for samarbejdet i EU på asylområdet, og at man støttede, at anden fase af det fæl-les europæiske asylsystem skulle iværksættes på sigt på baggrund af en evaluering af med-lemsstaternes gennemførelse af første fase. Ved Stockholm-programmet har stats- og rege-ringscheferne, herunder Danmark, bekræftet deres indbyrdes engagement om færdiggørelseaf det fælles europæiske asylsystem inden udgangen af 2012. Desuden støttede Regerin-

gen på Det Europæiske Råds møde den 23.-24. juni 2011 behovet for at færdiggøre det fæl-les europæiske asylsystem senest i 2012.Regeringen støtter fortsat, at anden fase af det fælles europæiske asylsystem iværksættes,og regeringen er derfor også overordnet positiv over for Kommissionens fremsættelse af sitforslag til omarbejdning af direktivet om modtagelsesforhold.Regeringen vil dog arbejde for, at adgangen til arbejdsmarkedet for asylansøgere ikke udvi-des i forhold til det nugældende direktiv, idet der efter det nye direktiv vil skulle gives adgangtil arbejdsmarkedet senest seks måneder efter indgivelsen af ansøgningen om asyl, hvis derikke endnu er truffet afgørelse i asylsagen i første instans.Endvidere vil regeringen støtte muligheden for, at medlemsstaterne kan forskelsbehandlemellem asylansøgere og egne statsborgere ved tildelingen af økonomiske ydelser.5.Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der foreligger endnu ikke officielle oplysninger om andre medlemsstaters holdninger til æn-dringsforslaget.Det må dog forventes, at flere medlemsstater vil forholde sig kritiske overfor forslaget omadgang til arbejdsmarkedet efter seks måneder, idet man derved risikerer, at flere personersøger om asyl alene for at få adgang til arbejdsmarkedet, ligesom det vil kunne besværliggø-re eventuelle udsendelsesforanstaltninger efter, at der truffet afgørelse om endeligt afslag påasyl.Derudover forventes der at være en vis skepsis fra flere medlemsstater til reglerne vedrø-rende frihedsberøvelse, herunder de eventuelle øgede omkostninger forbundet hermed.Endvidere forventes der at blive rejst kritik af risikoen for øgede administrative og økonomi-ske omkostninger som følge af de foreslåede regler om særlige hensyn til sårbare grupper,reglerne om frihedsberøvelse og reglerne om adgang til sundhedsydelser.6.Høring

Kommissionens forslag blev den 7. juni 2011 sendt i skriftlig høring i Specialudvalget vedrø-rende Asyl- og Indvandringssamarbejdet (SPAIS).Der er modtaget høringssvar fra Københavns Kommune, der bemærker, at de ved en even-tuel implementering af direktivet forudsætter, at kommunerne kompenseres for de eventuellemeromkostninger, som reglerne vil afstedkomme for kommunerne, f.eks. i forhold til adgan-gen til arbejdsmarkedet.Institut for Menneskerettigheder bifalder, at forslaget tilfører direktivet en række nye mini-mumsgarantier for asylansøgere, som modtages af medlemsstaterne. Herunder bemærkerInstituttet, at forslagets bestemmelser om frihedsberøvelse vurderes at være i overens-stemmelse med menneskeretten. Ligeså vurderes bestemmelserne om børn, herunder de

Kommissionen har i direktivforslaget som begrundelse for at ændre den nuværende fælles-skabsretlige regulering på området anført, at indførelse af højere behandlingsstandarder forasylansøgere, for så vidt angår modtagelsesforhold vil sikre en værdig levestandard i over-ensstemmelse med folkeretten, og at yderligere harmonisering af nationale regler om mod-tagelsesforhold også er nødvendig for at begrænse asylansøgeres "sekundære bevægelser"mellem medlemsstater, for så vidt som disse bevægelser skyldes forskelle i de nationalemodtagelses-strategier.Regeringen finder, at fastlæggelse af minimumsstandarder inden for EU for modtagelse afasylansøgere vil kunne bidrage til en begrænsning af de såkaldte sekundære asylstrømmemellem medlemsstaterne, der fortsat har forskelligheder i forhold til modtagelsesforholdenefor asylansøgere. Regeringen finder, at en tilnærmelse af medlemsstaternes modtageforholdnæppe vil kunne opnås på andre måder.Direktivforslaget findes derfor at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet.9.Statsfinansielle eller samfundsøkonomiske konsekvenser

Kommissionens direktivforslag har ikke i sig selv hverken statsfinansielle konsekvenser,samfundsøkonomiske konsekvenser, administrative, miljømæssige eller beskyttelsesmæs-sige, idet Danmark, ifølge Protokollen om Danmarks Stilling, ikke deltager i vedtagelse afforslaget og ikke er bundet heraf.Såfremt tilsvarende regler ønskes gennemført i dansk ret skønnes det at kunne medføre vis-se statsfinansielle konsekvenser i form af øgede udgifter, herunder bl.a. i forbindelse medkravene om frihedsberøvelse, adgangen til arbejdsmarkedet, identificering og håndtering afsærlige sårbare grupper og asylansøgeres adgang til sundhedsydelser. Det er dog ikke pånuværende tidspunkt muligt at skønne endeligt over de statsfinansielle konsekvenser.10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg og Folketingets Udvalg forUdlændinge- og IntegrationspolitikSagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.