URU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 91: Evaluering af Strategien til fremme af en varig løsning for burundiske flygtninge

evalueringresuméI 2008 lancerede FN’s Højkommissær forFlygtninge et særligt initiativ for at fremmevarige løsninger på langvarige flygtninge-situationer. Initiativet fokuserede på situa-tionen for udvalgte grupper af flygtningei Bangladesh, Serbien, Sudan, Tanzania,samt Pakistan/Iran. Initiativet er i 2010blevet evalueret for at undersøge, hvilkenrolle FN’s Højkommissariat for Flygtninge(UNHCR) har spillet, og hvad man kan læreaf erfaringerne. Danidas evalueringskon-tor påtog sig efter anmodning fra evalu-eringskontoret i UNHCR – og i samarbejdemed UNHCR – ansvaret for evalueringenvedrørende de 160.000 burundiere, der i1972 flygtede til Tanzania. Gruppen er si-den vokset til 220.000 mennesker. Evalu-eringen fandt sted fra maj til oktober 2010og er udført af Nordic Consulting Groupi samarbejde med en lokal konsulent.Overordnede konklusionerMeget er lykkedes. Mere end 53.000 flygtnin-ge er vendt hjem til Burundi. Andre 162.000har fået bevilget statsborgerskab i Tanzania.Alligevel er det for tidligt at udråbe strate-gien til fremme af en varig løsning for de bu-rundiske flygtninge i Tanzania til en succes.Både de hjemvendte flygtninge i Burundi ogde, der bliver i Tanzania, står således overfor store udfordringer med at blive integre-ret i deres tidligere eller nye lokalsamfund.Hvis disse problemer ikke løses, risikererbegge grupper at ende som en slags interntfordrevne.Lokalt har UNHCR fungeret som en effektivog dynamisk katalysator i arbejdet med atformulere og gennemføre den strategi, derskal skabe en varig løsning for de burundi-ske flygtninge i Tanzania. UNHCR har haftet stærkt samarbejde med den tanzaniskeregering og har været god til at engagere do-norerne. Derimod kritiseres UNHCR’s tilgang

til samarbejdet med NGO’er for ikke at dragefuld nytte af den lokale viden og ressourcer,NGO’erne har.Lanceringen af UNHCR’s særlige initiativ i2008 vedrørende langvarige flygtningesi-tuationer var ikke afgørende for forløbet iTanzania, da man allerede i 2006 havde ind-gået et trepartsamarbejde mellem UNHCRog regeringerne i Burundi og Tanzania for atfinde en varig løsning for de mange tusindeburundiske flygtninge, der i 1972 var kom-met til Tanzania. Det særlige initiativ bidrogdog til at skabe øget politisk bevågenhedomkring og opbakning til strategien, især iden første fase.Evalueringen illustrerer også problemernemed at afgøre, hvem der har ansvar for attage over, når flygtningene ikke længere harflygtningestatus, men stadig har behov forstøtte.

UNHCR initiativet til fremme af langvarige løsninger på langvarige flygtningesituationer:UNHCRs initiativ til at fremskynde varige løsninger pålangvarige flygtningesituationer og skabe bedre livsvilkår for disse flygtninge (Protracted Refugee Situations , High Commissioners Initiative) blev lanceretI 2008. På det tidspunkt var der omkring 6 millioner mennesker på verdensplan, der havde levet i eksil i fem år eller mere. Initiativet rettede sig mod femudvalgte flygtninge situationer forskellige steder i verden – afghanske flygtninge i Pakistan og Iran, rohingya flygtninge (muslimer fra ’North Rakhine’ staten iMyanmar) i Bangladesh, eritreanske flygtninge i det østlige Sudan, kroatiske og bosniske flygtninge i Serbien, samt burundiske flygtninge fra 1972 i Tanzania.Det var alle steder, hvor UNHCR vurderede, at forudsætningerne for at kunne finde en løsning og for at UNHCR kunne spille en meningsfuld rolle, var til stede.

BaggrundDe burundiske flygtninge i Tanzania var enaf de fem grupper, FN’s Højkommissær forFlygtninge, António Guterres, satte fokus på,da han i 2008 lancerede det særlige initiativfor at fremskynde varige løsninger på lang-varige flygtningesituationer.I Tanzania har flygtningepolitikken ændretsig markant over de sidste fire årtier, hvilkethar haft væsentlig betydning for de burun-diske flygtninges situation. Da der i 1972fandt voldsomme etniske sammenstød stedi Burundi, og 160.000 mennesker flygtedeind over grænsen til nabolandet Tanzania,blev de budt velkomne som ’gæster’. Trestore bosættelser blev oprettet i det vestligeTanzania og blev med donorstøtte forsynetmed veje, skoler, vandforsyning og andeninfrastruktur. Desuden blev hver familieudstyret med 5-10 hektar jord, så de kunnedyrke jorden og klare sig selv. De tre bosæt-telser kom i 1985 under 100 pct. tanzaniskadministration, samtidigt med at UNHCR ogdonorer indstillede deres støtte.Da Tanzanias første præsident, Nyerere, gikaf i 1985, indførtes en stadig mere restrik-tiv politik over for flygtninge. Folkemordet iBurundi i 1993 fik yderligere 340.000 men-nesker til at flygte til Tanzania, hvor de blevanbragt i midlertidige lejre. Tre år senere luk-kede Tanzania helt grænsen til Burundi. Pådet tidspunkt husede Tanzania næsten enmillion flygtninge.Flygtningepolitikken blev yderligere skærpet,da den tanzaniske regering omkring år 2000satte som mål, at Tanzania skulle være en’flygtningefri zone’. Arusha-fredsaftalen fra2000 banede vejen for, at mange burundiskeflygtninge fra 1993 kunne repatrieres. Sidenkom turen til flygtningene fra 1972, idet dentanzaniske regering i 2006 udtrykte ønske

om at nedlægge de tre bosættelser, hvor deburundiske flygtninge havde levet i snart fireårtier. Det medførte, at regeringerne i Burun-di og Tanzania sammen med UNHCR i 2007indledte et trepartssamarbejde for i fælles-skab at udarbejde en strategi for afviklingenaf de gamle bosættelser.Gruppen af flygtninge, der i mellemtidenvar vokset til 220.000 flygtninge, blev taltop, registreret og spurgt om deres ønskertil fremtiden. Ca. 20 pct. ønskede at vendetilbage til Burundi, mens ca. 80 pct. ønskedeat blive i Tanzania, også selvom det var påbetingelse af, at de forlod de bosættelser,hvor de havde boet gennem 40 år, og blevreintegreret andre steder i landet. På denbaggrund udformede parterne i slutningenaf 2007 en fælles strategi, Tanzania Compre-hensive Solutions Strategy (TANCOSS), medtre spor:1.2.3.Frivillig genbosættelse og reintegrationi BurundiNaturalisering, dvs. statsborgerskab iTanzaniaFuld integration af de nye tanzaniskestatsborgere i nye områder.

siko for nye flygtningestrømme. Samtidig varflygtningene en ressource, der bidrog meden forholdsmæssigt stor del af landbrugs-produktionen og den økonomiske aktivitet ide distrikter, hvor bosættelserne lå. Endelighavde flygtningene et tæt tilknytningsforholdtil Tanzania, idet 82 pct. af flygtningene varfødt i Tanzania, og bl.a. i kraft af tanzaniskskolegang havde overtaget tanzanisk sprogog levevis.Mere end 53.000 burundiere er vendt’hjem’I alt er 53.600 flygtninge blevet repatriereti Burundi, og yderligere ca. 2.000 forven-tedes at ville blive det inden udgangen af2010. Selve den store øvelse med at flytte demange tusinde familier med deres ejendeleog husdyr forløb effektivt og var godt organi-seret af UNHCR, der stod for den nødvendigeinfrastruktur, logistik og humanitære støtte.Men UNHCR og de andre aktører undervur-derede udfordringerne med at reintegrere dehjemvendte. Selv om de er ressourcestærkeog ofte er en gevinst for de fattige lokalsam-fund i Burundi, hvor de slår sig ned, har de-res tilbagevenden skabt lokale konflikter,især omkring adgangen til jord. Desuden erder problemer omkring fødevaresikkerhed,adgang til sundhed og uddannelse samtsproglige færdigheder og familiemæssigtilknytning.UNHCR har gjort en stor indsats for at løsede praktiske problemer, efterhånden somde opstod. F.eks. samarbejder UNHCR medde burundiske myndigheder om at løse pro-blemerne vedrørende retten til jord, hvor derved udgangen af 2009 med UNHCRs aktivemedvirken var blevet fundet en løsning i ca.8.000 ud af ca. 12.000 sager. Endvidere harUNHCR oprettet midlertidige modtagelejre ierkendelse af, at der kan gå tid, før flygtnin-ge kan finde et permanent hjemsted. Sam-tidig kritiserer evalueringen dog UNHCR fori første omgang at have undervurderet be-

DelkonklusionerMotivationen bag TANCOSS strategien - enblanding af gestus og realpolitikDet usædvanlige tanzaniske tilbud om stats-borgerskab til så stor en gruppe flygtningekan dels forklares med tanzaniske toppoliti-keres personlige engagement i sagen og delsmed pragmatiske og realpolitiske hensyn. Påden ene side var Tanzanias regering interes-seret i at afvikle bosættelserne af politiske,miljømæssige og måske økonomiske årsa-ger. På den anden side ville en hjemsen-delse af flere hundredtusinder flygtningetil det tætbefolkede Burundi kunne afsporeden skrøbelige fredsproces i landet med ri-

’UN Delivering as One’ (DaO) initiativet:Delivering as One’ initiativet blev lanceret i 2007 af FN’s generalsekretær. Initiativet er et resultat af bestræ-belserne på at gøre FN mere effektivt og i stand til at forholde sig til udfordringer i det 21. århundrede. Det var en af anbefalingerne fra generalsekretærenshøjniveau panel, og det bygger på medlemsstaters ønske om et mere effektivt og sammenhængende udviklingssystem i FN. Pilotforsøget kører i 8 lande(Albanien, Cape Verde, Mozambique, Pakistan, Rwanda, Tanzania, Uruguay samt Vietnam). I pilotlandene gennemføres reformer baseret på fire grundpricip-per: Én leder, ét budget, ét program og ét kontor. Tanzania har desuden tilføjet en ekstra dimension ved at introducere begrebet ’én stemme’.

hovet for støtte og vanskelighederne ved atreintegrere flygtningene efter så mange år.Statsborgerskab bevilliget – men endnuikke uddeltI april 2010 havde 162.256 personer – 98,7pct. af ansøgerne – fået bevilget tanzaniskstatsborgerskab. Processen var blevet for-sinket med et år, efter at Tanzanias regeringændrede sin oprindelige beslutning om atbevilge hele gruppen kollektivt statsborger-skab pr. dekret til, at det i stedet skulle skepå baggrund af en individuel sagsbehand-ling.Fra et juridisk og politisk synspunkt var dergode grunde til denne ændring. Ved at be-villige statsborgerskab til mere end 160.000flygtninge ’med et pennestrøg’ risikeredeman at skabe folkelig modstand i Tanzaniaog en følelse blandt flygtningene af at væreandenrangs borgere. Desuden kunne et de-kret skabe en række juridiske og folkeretligeproblemer for flygtningenes efterkommere.Den tanzaniske regering fulgte beslutningenop ved at foretage en markant nedsættelseaf gebyret for statsborgerskab og, med støttefra UNCHR, at forenkle og modernisere nogleaf procedurerne. Den nye beslutning kræve-de dog mere tid og flere ressourcer. Procedu-ren mødte også modstand fra lokalt ansattehos de tanzaniske immigrationsmyndighe-der, der på et tidspunkt afviste op mod halv-delen af ansøgningerne på et grundlag, derikke var juridisk holdbart.Også i denne fase spillede UNHCR en vig-tig rolle. Mange er enige om, at det var denkompetente ledelse og det gode samarbejdemellem immigrationsministeriet og UNHCR,der gjorde det muligt at gennemføre proces-sen. Desuden spillede UNHCR en vigtig rollemed at skaffe donorressourcer, med at støttekapacitetsopbygning af immigrationsmyn-

dighederne både lokalt og centralt og medat sikre ansøgernes rettigheder, mens pro-cessen stod på.De mere end 162.000 nye statsborgere harimidlertid endnu ikke fået papirer på deresstatsborgerskab. I april 2010 annonceredede tanzaniske myndigheder nemlig, at papi-rerne først vil blive udleveret, når flygtninge-ne er flyttet til deres nye lokalsamfund, hvil-ket har ført til frustration blandt flygtningene.Reintegration forsinket og ikke uden udfor-dringerI juni 2010 kom en længe ventet strategi for,hvordan spor 3 i praksis kan gennemføres.Strategien for spor 3 indeholder en plan oget budget for, hvordan 35.000 familier skalflyttes og fordeles til 50 distrikter i 16 for-skellige regioner. Den inddeler de tidligereflygtninge i tre grupper, afhængigt af deresbehov for støtte, og lægger op til en betyde-lig støtte til både de tidligere flygtninge ogtil de samfund, der skal huse dem. Samtidigblev målet for fuld integration skubbet til ud-gangen af 2014.Evalueringen vurderer, at strategien for spor3 virker detaljeret og gennemtænkt, ligesomrelevante lokale myndigheder og aktører erblevet inddraget og hørt. Men det er stadiguklart, hvor stor en indflydelse flygtningenekan få på, hvor de flyttes hen, samt hvilkekrav de skal opfylde for at få bevis på deresstatsborgerskab. Samtidig kan det blive enudfordring at skaffe de 144 mio. dollars, somdet anslås skal bruges til investeringer i sko-ler, sundhed og infrastruktur i de områder,de tidligere flygtninge flyttes til.Tanken er, at integrationen af de tidligereflygtninge skal administreres af regeringenog FN-systemet i fællesskab, under ’UN De-livering as One’ initiativet (se tekstboks).Foreløbige erfaringer med gennemførelsenaf et flygtningerelateret projekt i fælles FN-

regi i Tanzania viser imidlertid, at gennemfø-relsen af projektet har været langsommeligog bureaukratisk, ligesom samarbejdet erressourcekrævende og præget af intern frik-tion mellem FN-organisationerne. Det sæt-ter spørgsmålstegn ved, om dette forum kanløfte opgaven.Meget tyder på, at flytningen og reintegratio-nen af de tidligere flygtninge til nye områderkan blive den vanskeligste del af TANCOSS-strategien og dermed true den succes,TANCOSS i første omgang så ud til at blive.UNHCR – en dynamisk og effektiv kataly-satorUNHCR beskrives af alle aktører som en dy-namisk og effektiv katalysator, der har spil-let en konstruktiv rolle og været i stand til attilpasse sin indsats efter de hurtigt skiftendebetingelser. Organisationen har desudenværet i stand til at netværke med de mangeforskellige aktører - lige fra de internationaledonorer til de lokale myndigheder. De goderelationer mellem UNHCR og den tanzaniskeregering har også været afgørende.Flere NGO’er udtrykker imidlertid frustratio-ner over deres samarbejde med UNHCR, dertraditionelt betragter NGO’er som ’entrepre-nører’, der hyres til at udføre bestemte op-gaver, snarere end som ligeværdige samar-bejdspartnere.UNHCR’s interne koordineringUNHCR’s interne koordinering fungeredegodt fra felten over landekontorerne i Burun-di og Tanzania, til hovedkvarteret i Genève.Derimod fandt evalueringen, at der var pro-blemer med koordineringen på tværs mellemUNHCR’s landekontorer i Burundi og Tanza-nia. De gik til opgaven med hver deres natio-nale perspektiv snarere end med et regionaltperspektiv, der kunne have ført til en mererealistisk vurdering af Burundis kapacitet tilat absorbere de hjemvendte flygtninge.

Flygtningehøjkommissærens særligeinitiativFN’s Flygtningehøjkommissærs særlige ini-tiativ for langvarige flygtningesituationer framarts 2008 vurderes at have haft en under-støttende, men ikke afgørende effekt i Tan-zania. Da initiativet blev lanceret kort tid ef-ter, at TANCOSS-strategien blev lanceret, varTANCOSS sandsynligvis blevet gennemførtunder alle omstændigheder. Men initiativetvar med til at skabe gensidig tillid og politiskopbakning til gennemførelsen af TANCOSS.

Nyttige erfaringerErfaringerne fra Tanzania får evalueringshol-det til at pege på en række forudsætningerfor bæredygtige løsninger på langvarigeflygtningesituationer:•Varige løsninger er kun mulige, hvisregeringerne selv er motiverede ogdriver processen. Naturalisering iværtslandet kræver stor politisk viljeog opbakning.•Timingen skal være rigtig. Repatrieringaf flygtninge er kun mulig, hvis der erfred og stabilitet i oprindelseslandet.

Det kræver et stærkt UNHCR-landeholdmed gode evner til at netværke og en-gagere sig og fungere som katalysato-rer. Organisationen bør aktivt satse pådenne type egenskaber i deres rekrut-tering/udstationering af personale.UNHCR bør anlægge en regional vinkelpå flygtningeproblemer snarere enden to-lande-løsning, der bunder i denmeget vertikale ansvars- og kommuni-kationsstruktur i organisationen.En grundig kontekstanalyse er et’must’ for at få et realistisk billede afhvilke udfordringer, der kan ligge f.eks.i en repatrieringsprocess.

Evalueringen er med sit fokus på varige løs-ninger på langvarige flygtningesituationeraf stor strategisk interesse for Danmark ogfor samarbejdet med UNHCR. De tre andreevalueringer om det samme emne – i Bang-ladesh, Sudan og Serbien - vil derfor ogsåblive fulgt nøje fra dansk side.Danida bifalder samarbejdet mellem de trehovedaktører og anerkender den vigtigerolle, de hver især har spillet for at skabeen varig løsning for de 220.000 burundiskeflygtninge i Tanzania. Det gælder regeringeni Burundi, der accepterede at modtage deflygtninge, der ønskede at vende hjem, re-geringen i Tanzania, der i mange år husedede 220.000 flygtninge og tog den generøseog afgørende beslutning at tilbyde dem, derønskede det, statsborgerskab, samt UNHCR,der på dynamisk vis koordinerede og facili-

terede den vanskelige proces i begge lande.Danida er imidlertid også enig i, at flere tingkunne have været grebet mere hensigts-mæssigt an. Danmark vil f.eks. fortsat væreopmærksom på UNHCR’s problemer med atdecentralisere fra hovedkvarteret i Genève tilfelten, herunder specielt at sikre en regionaltilgang.Danida deler også evalueringens konklusionom, at det er for tidligt at kalde indsatsen ensucces. Mange af flygtningene er i en usikkerog uafklaret situation, og der er mangelfuldinformation til flygtningene om, hvad dervidere skal ske. Danmark vil derfor fortsatfølge situationen tæt.

Evalueringen bidrager også til en mere ge-nerel diskussion af, hvordan overgangen framidlertidig humanitær bistand eller støtte tilflygtninge i nærområder til en mere langsig-tet udviklingsbistand håndteres. I Tanzaniaer der behov for at afklare, hvilken rolleUNHCR skal spille i overgangsperioden, samthvordan der sikres tilstrækkelig finansieringaf integrationen. Her er det vigtigt at væreopmærksom på, at UNHCR ikke er en udvik-lingsorganisation, men en humanitær hjæl-peorganisation. Danida mener ikke, at eneventuel støtte til integrationsfasen, som ide tidligere faser, skal gives som øremærketprojektstøtte. I stedet bør relevante grupperaf donorer inkludere emnet som et led i de-res dialog med den tanzaniske regering.