URU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 64: Dansk resumé af Fællesevaluering af udviklingssamarbejdet med Niger 2000-2008

evalueringresuméI 2007 besluttede Belgien, Frankrig,Danmark og Luxembourg sammenmed EU kommissionen at gennem-føre en evaluering af deres bistandtil Niger i perioden 2000-2008. Eva-lueringen analyserer de samlede ef-fekter af bistanden til Niger og sam-menholder bistandsindsatsen medlandets strategi for reduktion af fat-tigdom. Evalueringen er baseret pågenerelle data om landets udviklingog en gennemgang af et begrænsetantal interventioner indenfor syv sek-torer og fire tværgående temaer. Detbelgiske evalueringskontor har ledetevalueringsprocessen. Evalueringener gennemført af et hold uafhængigeeuropæiske konsulenter fra Sociétéd’Etudes et d’Evaluation (SEE) samtBaastel, Iram og Dnet Consult i sam-arbejde med individuelle konsulenterog analyseinstituttet LASDEL i Niger.Overordnede konklusionerEvalueringens overordnede konklusion er,at EU-kommissionens og de fire bilate-rale donorers støtte til Niger i perioden2000-2008 har bidraget til at løse konkretebehov indenfor blandt andet sundhed,vand og sanitet samt uddannelse. Defem donorers bistand har generelt væretrelevant for Nigers fattigdomsstrategi, ogder er på en række områder opnået goderesultater. Men evalueringen konkludererogså, at de samlede anstrengelser harværet utilstrækkelige set i forhold til deoverordnede udfordringer, Niger står over-for, og at det har taget længere tid at opnåresultater end planlagt. Donorerne har ikkei tilstrækkelig grad fokuseret bistanden påindsatser til fremme af økonomisk vækstog har heller ikke sikret en optimal koordi-nation af bistanden.Trods donorernes erklærede vilje til atovergå fra projektbistand til sektorbud-getstøtte og generel budgetstøtte, hvor

modtagerlandet har det fulde ansvar forgennemførelsen af de aktiviteter, derfinansieres, er projekter forblevet det mestanvendte udviklingsinstrument i Nigerfrem til 2008. Det skyldes blandt andetbegrænset administrativ og faglig kapaciteti de nationale institutioner. Den utilstræk-kelige kapacitet har betydet, at der fortsater mange administrative enheder knyttet tilde enkelte projekter og store omkostningerknyttet til anvendelse af teknisk bistand.Det sidste er genstand for kritik i Niger,men evalueringen finder ikke desto min-dre, at international teknisk bistand stadighar en væsentlig rolle at spille i landetpå baggrund af den generelle mangel påfaglige ressourcer.Evalueringen konkluderer, at der er brug foren radikal omlægning af støtten til Nigerog for omlægninger i valget af udvikling-sinstrumenter. Niger har behov for en langthøjere økonomisk vækst og højere ind-komst per indbygger – og for at donorernebidrager til dette gennem en langt mere

Niger ligger i Vestafrika og er et af verdens fattigste lande (nr. 167 af 169 lande på UNDP´s fattigdomsliste, 2010). Landet er på 1.267.000km2 og dermed omtrent 30 gange større end Danmark (43.000 km2). Det har en befolkning på ca. 14 mio. indbyggere (2008), hvoraf 60,6pct. lever under fattigdomsgrænsen. Befolkningstilvæksten er på ca. 3,5 pct. årligt og den årlige økonomiske vækst på kun 1pct.

nomiske situation til sig: Deres strategierindarbejder ikke systematisk og målrettetstøtte til økonomisk vækst som en centralbetingelse for udvikling.For så vidt angår tilpasning til og brug afNigers administrative systemer er resul-taterne blandede, hvilket blandt andetskyldes store udsving i faglig kapacitet i denationale systemer.

BaggrundNiger er forblevet ekstremt fattigt i den peri-ode, evalueringen omfatter. Befolknings-tilvæksten på ca. 3,5 pct. årligt er fortsat enaf de højeste i verden, og den økonomiskevækst har kun været på gennemsnitligt 1pct. årligt i perioden. Dermed er der ikkesket nogen reel forbedring af indkomstenpr. indbygger i landet i evalueringsperi-oden. Befolkningen har meget vanskeligelevevilkår, præget af et omskifteligt klima,tørkeproblemer og voksende erosion aflandbrugets ressourcer.I erkendelse af at den negative udviklingkun ville kunne vendes via en betydeligindsats for øget økonomisk vækst, fore-slog Nigers regering i 2007 en ambitiøsajourføring af den nationale strategi forbekæmpelse af fattigdom. Strategienunderstreger, at det overordnede målom forbedret levestandard kun vil kunneindfries via en markant økonomisk vækstsamt en betydelig mobilisering af eksterneressourcer.De fem donorers støtte til Niger har ievalueringsperioden udgjort i alt ca. 7,6milliarder danske kroner, svarende til mereend halvdelen af den samlede offentligebistand til Niger i perioden. Bistanden harværet fordelt på mange forskellige sektorerog indsatsområder, herunder landbrugog fødevaresikkerhed, transport, vand

Ikke alle indsatsområder, der er blevetstøttet af donorerne, har været genstandfor lige stor interesse hos Nigers reger-ing. Det nationale ejerskab til de politiskeprioriteter og værdier, der søges fremmetaf donorerne, veksler meget i henhold tilforskellige emner og lokale aktører – og harpå nogle områder været meget begræn-set. Dette svækker mulighederne for atsikre bæredygtigheden af aktiviteterne pålængere sigt.

HarmoniseringNigers regering har ikke været særligt aktivi forhold til at forbedre koordinationen afdonorernes indsats. Donorerne har søgt atharmonisere deres procedurer indbyrdes,blandt andet gennem etablering af fællespuljer. Fælles finansiering er imidlertidfortsat ikke særlig udviklet i forhold tilf.eks. sundhed, fødevaresikkerhed oguddannelse. I vand- og sanitetssektoren,hvor Danmark har været en ledende donor,er der positive tendenser med hensyn tilovergang til en mere fælles planlægning ogprogrambaseret administration. Men dialo-gen indenfor forskellige sektorer har ifølgeevalueringen varieret meget i effektivitet.

Tilpasning til Nigers strategier ogadministrative procedurerDonorerne har i vidt omfang tilpasset deresstrategier til den nationale strategi forfattigdomsreduktion i Niger, men det erheller ikke så vanskeligt, da strategien ermeget bred og ikke indeholder en egentligprioritering af de forskellige mål og ej hellerforslag til, hvor mange penge der skal in-vesteres på de forskellige områder. Det harbetydet manglende effektivitet i bistands-arbejdet, da ikke alle bistandsindsatserer lige relevante i forhold til at opnå detoverordnede mål: forbedret levestandardog fattigdomsreduktion.Den seneste version af fattigdoms-strategien (fra 2007) vurderer, at kun enøkonomisk vækst på mellem 3 og 7 procentkan sikre, at landets fattigdom for alvorkan reduceres og 2015-målene indfries.Men donorerne har ifølge evalueringen ikkerigtig taget denne vurdering af den øko-

For lidt fokus på resultater og gensidigansvarlighedForventningerne til indhold og resultater afudviklingssamarbejdet har i mange tilfældeværet for dårligt definerede, hvilket ogsåhar medvirket til at gøre det svært at måleresultater. Dertil kommer, at monitorerin-gen af udviklingsaktiviteterne både hosdonorerne og partnerne har været svag og ifor ringe grad været orienteret mod at måleog analysere præstationer og resultater.

Danmark har i evalueringsperioden bidraget med ca. 850 millioner kroner til udviklingsaktiviteter i Niger. Den danske støtte er gået tilkonkrete projekter indenfor rent drikkevand og sanitet, landbrugsudvikling og beskyttelse af naturressourcer samt demokratisering ogkvinders rettigheder. Bistanden har blandt andet betydet, at ca. 50.000 kvinder har fået adgang til mikrokreditter, at dækningsgradenaf rent drikkevand i regionerne Diffa og Zinder i 2009 er bragt op på henholdsvis 81pct. og 62 pct., samt at Nigers myndigheder har fåetstabiliseret 6784 hektar sandklitter mod voksende ørkenspredning. Heraf sikrede det danske bidrag 2800 hektarer.

sektorer og programmer eller udvalgtegeografiske regioner.Selvom FN’s 2015-mål også omfatter øko-nomisk vækst – og på trods af Nigers ønskeom støtte til fremme heraf – har donor-erne ifølge evalueringen ikke udarbejdettilstrækkeligt klare handlingsplaner for,hvordan de ville kunne bidrage til at indfridette mål i Niger. Samlet set har udviklings-samarbejdet til trods for mange positiveresultater været ganske utilstrækkeligt seti forhold til omfanget af fattigdomsproble-mer i landet.

væsentligt forbedret i Niger gennem de otteår, evalueringen dækker. Eksempelvis ervandforsyningen i landområderne blevetudbygget med ca. 1400 brønde pr. år,hvilket betød at dækningsgraden steg fra51,5 % i 2000 til 62,1 % i 2007. Adgangentil grundskole er øget, men fremskridtenepå dette område er gået ud over undervis-ningens kvalitet og udviklingen af mellem-lange og højere uddannelser.De mest synlige resultater er opnået iforhold til institutionel udvikling. Deadministrative systemer er blevet udvikletog muliggør i dag en bedre dialog mel-lem regering og donorer. Der er etablereten større kapacitet indenfor tilpasning tiludsving i økonomiske konjunkturer ogkriser (herunder fødevaremangel), og der erindført procedurer for konflikthåndtering irelation til jordejendom.

Danmarks indsatsEvalueringen roser Danmark for god analy-tisk forberedelse af alle udviklingsprogram-mer med det formål at tilpasse projekterog programmer til den lokale kontekst ogudnytte erfaringer blandt andet i forholdtil fremme af ligestilling. Desuden harDanmark ifølge evalueringen i særlig gradhaft succes med forbedring af produktivi-tet i områder med ekstensivt kvægbrug,beskyttelse mod sandflugt og mikrolån tillandbokvinder.Danmark får også positiv omtale for sitalsidige og dynamiske samarbejde med for-skellige aktører i den private sektor (firma-er, foreninger, NgO’er) indenfor landbruget.Aktiviteterne betegnes som effektive ogbæredygtige. På vand- og sanitetsområdetomtaler evalueringen Danmark som pioner,når det gælder introduktion af nye, meremoderne samarbejdsformer og en gradvisomlægning til sektorprogram tilgang ogregional planlægning. En omlægning, somdog kun kan gennemføres i den takt, depolitiske vilkår i landet tillader det.

Stor spredning i indsatserne – ogsågeografiskEU, Danmark og luxembourg har kon-centreret deres indsats indenfor 2-3hovedsektorer, mens Frankrig og Belgienrepræsenterer den største spredning afderes bistandsmidler med indsatser inden-for mange forskellige sektorer og temaer.Flere donorer – herunder også Danmark- har valgt at koncentrere deres bistand tilbestemte geografiske zoner. Dette er, ifølgeevalueringen, grunden til, at der ikke harværet så meget synergi mellem de forskel-lige indsatser finansieret af forskelligedonorer.

RessourceforbrugUdviklingssamarbejdet med Niger erforbedret i perioden 2000 til 2008. Detgælder både i forhold til fremme af Paris-erklæringens principper om øget bistand-seffektivitet, i forhold til EU’s regelsæt forgod donoradfærd og i forhold til donor-ernes interne organisering.EU er den donor, der er gået længst medhensyn til brug af generel budgetstøtte.Alle de bilaterale donorer har benyttet sigaf projekter til gennemførelse af bistanden.Frankrig og Belgien har i højere grad endde to andre bilaterale donorer anvendtnationale systemer til gennemførelse afbistanden, men med opretholdelse af retstrenge kontrolforanstaltninger. Danmarkog luxembourg har overvejende opereretmed egne procedurer.

En effektiv bistand?Evalueringen har fundet dokumentationfor, at der er realiseret et stort (og sti-gende) antal aktiviteter indenfor sektorersom transport, vandforsyning, sanitet ogsundhed i evalueringsperioden. Men på enrække områder er resultaterne og effek-tiviteten af de mange aktiviteter desværreikke dokumenteret. Det skyldes dels dårligtdefinerede mål og dels, at måling ogmonitorering af fremskridt ikke har værettilstrækkelig god.Adgangen til basal sundhed, grundskoler,rent drikkevand og i mindre udstrækningsanitet er dog, ifølge evalueringen, blevet

AnbefalingerEvalueringens overordnede anbefaling er,at donor-støtten til Niger i fremtiden børfokuseres indenfor to politikområder:En generel politik for økonomisk udvikling,hvor effektivitet måles ud fra stigningi bruttonationalprodukt pr. indbygger.Målet skal være at opnå og fastholde enårlig økonomisk vækst på mere end 3 %.Bistanden indenfor dette politikområdeskal omfatte aktiviteter, der bidrager til atsikre fred og sikkerhed i landet, favorableinvesteringsvilkår, øget eksport (minedrift,turisme, landbrug), bedre infrastruktur ogøkonomiske serviceydelser samt udviklingaf de menneskelige ressourcer via bedre

adgang til tekniske og højere uddannelser iog udenfor Niger.En langsigtet politik for internationalsolidaritet med Niger,der sikrer, at deneksterne støtte til landet indenfor udviklingaf almen sundhed, grundskoler, socialeydelser og forbedrede og diversificeredeindkomstmuligheder fastholdes i mange årfremover.Evalueringen understreger, at valget afudviklingsinstrumenter bør foretages, sådet på kort sigt sikrer en effektiv indsatsfor at vende de aktuelle negative tendenser– dvs. at der skal vælges udviklingsinstru-menter, der sikrer hurtige resultater, f.eks.ved at donorerne fastholder brug af ekstern

teknisk ekspertise og støtte til konkreteprojekter. På den anden side er der ogsåbrug for en langvarig indsats med vægtpå opbygning af national kapacitet, f.eks.via kanalisering af mere bistand gennemnationale institutioner.De fem donorer bør bidrage med en ana-lytisk stærk, velkoordineret og langvarigindsats i samarbejde med andre donorer.Det er vigtigt, at bistanden fokuseres i for-hold til at kunne indfri et begrænset antalaf de mål, der er af størst betydning for denøkonomiske vækst, samt at valget af ud-viklingsredskaber understøtter en fleksibelstøtte indenfor rammerne af en permanentpolitisk dialog.

Udenrigsministeriet deler evalueringensgenerelle konklusioner vedrørende de femdonorers støtte til Niger i evalueringspe-rioden. Bistand alene kan ikke sikre Nigersfremtidige udvikling, men bør ses som etsupplement til en national vækststrategi.Ministeriet er også enigt i, at strategier tilfremme af økonomisk vækst bør være detcentrale omdrejningspunkt for donorernesinvesteringer i Niger kombineret med støttetil udvikling af de sociale sektorer.Udenrigsministeriet finder, at rappor-ten blandt andet på grund af en rækkemetodiske svagheder undervurderer deresultater, der er opnået i Diffa og Zinder,hvor den danske støtte til Niger har væretkoncentreret. Andelen af befolkningen, derhar adgang til rent drikkevand er således i2009 helt oppe på 81 pct. i Diffa og 62 pct.i Zinder mod et landsgennemsnit på 58pct. Det danske udviklingssamarbejde erdesuden i perioden efter 2007 blevet lagt

om, så det i højere grad fokuserer på støttetil økonomisk udvikling. Samtidig ydesder fortsat støtte til udvikling af de socialesektorer (specielt vand og sanitet), fordi so-cial udvikling i et land som Niger sammenmed økonomisk vækst og en transparentfordelingspolitik af Danmark anses for af-gørende forudsætninger for en bæredygtigudvikling i landet. Danmark arbejder aktivtmed at fremme en mere effektiv bistandgennem øget harmonisering og tilpasningaf bistandsmidlerne. Den danske støtteanno 2010 er dermed i god overensstem-melse med evalueringens overordnedeanbefalinger.Niger er at betragte som en skrøbelig stat –politisk såvel som økonomisk og miljømæs-sigt.Udfordringerne fra en voldsom befolknings-tilvækst, et ugunstigt klima og begrænsedesamt dårligt forvaltede naturressourcer erenorme og den tidligere regering havde kuni meget ringe omfang viljen til at gå i seriøs

dialog med donorerne om initiativer, derkunne fremme en mere effektiv anvendelseaf bistandsmidlerne. F.eks. modarbejdededen tidligere regering i Niger i mange årforbedringer i den offentlige forvaltningog gennemskueligheden i anvendelsen afoffentlige midler. Dette har begrænset dono-rernes muligheder for at kanalisere midlergennem de nationale systemer.Udenrigsministeriet forventer, at evaluerin-gen vil blive søgt anvendt i dialogen med Ni-gers nye regering om, hvordan bistandsmid-ler til landet i fremtiden vil kunne anvendesmere effektivt. Ministeriet havde samtidiggerne set, at fællesevalueringen i højeregrad havde bidraget med mere konkrete an-befalinger til, hvordan fremtidig støtte bedstmuligt kan understøtte økonomisk vækstog udvikling i Niger samt hvordan harmoni-sering og tilpasning af støtten kan forbedreeffektiviteten af bistandsmidlerne og Nigersegne ressourcer