Millenniumudviklingsmålene (MDG) fra 2000 satte fart i den internationale udviklingsbistandog førte til andre initiativer, der skal øge bistandens omfang og effektivitet på grundlag af etfornuftigt partnerskab mellem donorer og partnerlande. Monterreykonsensussen (2002), deneuropæiske konsensus om udvikling (2005), Pariserklæringen om bistandseffektivitet (2005)og Accrahandlingsplanen (2008) har været vigtige milepæle i denne proces og fastlægger defem hovedprincipper: ejerskab, harmonisering, tilpasning, resultatbaseret forvaltning oggensidig ansvarlighed.I 2000 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om budgetstøtte med titlen "EF's støttetil programmer for økonomiske reformer og strukturtilpasning: Status og perspektiver"1. Denbidrog til at forme budgetstøtten i det efterfølgende årti. Med fem år til fristen for opfyldelsenaf millenniumudviklingsmålene (2015) er budgetstøtte blevet et mere og mere fremtrædendepunkt på dagsordenen for bistandseffektivitet. I perioden 2003-2009 indgik Europa-Kommissionen budgetstøtteforpligtelser til en værdi af over 13 mia. EUR (ca. 25 % af desamlede forpligtelser i perioden). Omkring 56 % af forpligtelserne blev indgået til fordel forlande i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-lande), 24 % vedrørte nabolande, 8 % Asien,6 % Latinamerika og 5 % Sydafrika.Forskellige interessenter, bl.a. Den Europæiske Revisionsret, Europa-Parlamentet, nationaleparlamenter og civilsamfundet, stiller i stigende grad spørgsmål vedrørende budgetstøttenskvalitet, effektive udnyttelse og virkning. Disse spørgsmål skal besvares i takt med, atKommissionen arbejder på at forbedre sin tilgang til budgetstøtte. De vigtigsteproblemstillinger omfatter i) politisk ledelse og den politiske dialogs rolle, ii) politikdialogensrolle, betydningen af støttebetingelser og koblingen til indsats og resultater, iii) national oggensidig ansvarlighed, iv) programmering af budgetstøtten og dens samspil med andreinstrumenter, v) styrkelse af risikovurderingen og håndtering af svig og korruption,vi) budgetstøtte til skrøbelige lande og vii) vækst, finanspolitik og generering af indenlandskeindtægter. En bedre koordinering i hele EU er også afgørende, eftersom Lissabontraktaten ogoprettelsen af Tjenesten for EU's Optræden Udadtil ændrer EU's institutionelle situation iforhold til tildeling af budgetstøtte.Formåletmed denne grønbog er at indsamle synspunkter fra interessenter vedrørende målenefor og anvendelsen af EU's budgetstøtte med udgangspunkt i de seneste 10 års fælleserfaringer og i erkendelse af den forskellige kontekst i og karakter af EU's samarbejde medforskellige regioner og lande. Detspecifikke målmed grønbogen er at fastlægge mulighederog udfordringer, stille konkrete spørgsmål om, hvordan disse muligheder kan udnyttes ogudfordringerne imødegås, og indsamle synspunkter og dokumentation, der vil forbedre EU'stilgang til budgetstøtte.Størstedelen af EU's budgetstøtte ydes til udviklingslande, og der lægges derfor særlig vægtpå udviklingssamarbejde. Denne grønbog vedrører imidlertid budgetstøtte fra EU til alleregioner - under hensyntagen til forskellene mellem udviklingslande og også forskellene iforhold til EU-kandidatlande og potentielle kandidatlande - og nabolande, hvor deteuropæiske samarbejde og partnerskab har til formål at støtte reform- og overgangsprocessermed henblik på at skabe tættere politiske forbindelser og en gradvis økonomisk integration.

De problemstillinger, der drøftes i denne grønbog, vil derfor have forskellige relevans og kanafstedkomme forskellige løsninger i forskellige regioner.I afsnit 2 defineres budgetstøtte. I afsnit 3 gennemgås erfaringerne, og der udpeges en rækkevigtige principper for udformning og anvendelse af budgetstøtte. I afsnit 4, som udgørstørsteparten af dette høringsdokument, behandles en række mere omstridte spørgsmål.Konklusionen er i afsnit 5. Baggrundsdokumenter kan findes på [indsætwebadresse].Denne grønbog offentliggøres på Kommissionens websted (http://ec.europa.eu/yourvoice/).Høringen starter den 19. oktober 2010 og løber frem til slutningen af december 2010. Den eråben for alle interesserede parter. Privatpersoner, organisationer og lande opfordres til atfremsende deres bidrag i form af svar på de spørgsmål, der stilles i dokumentet, og/eller somgenerelle bemærkninger til de rejste problemstillinger. De modtagne bidrag offentliggøres,eventuelt i forkortet form, medmindre ophavspersonen gør indsigelse mod offentliggørelsenaf sine personoplysninger med den begrundelse, at offentliggørelsen vil skade vedkommendeslegitime interesser. Bidraget offentliggøres i dette tilfælde muligvis anonymt. I modsat fald vildet ikke blive offentliggjort og principielt heller ikke taget i betragtning. Siden indførelsen afregistret over interesserepræsentanter i juni 2008 som led i det europæiske åbenhedsinitiativer organisationer desuden blevet opfordret til at anvende dette register til at give Europa-Kommissionen og befolkningen generelt oplysninger om deres formål, finansiering ogstruktur. Det er Kommissionens politik, at bidrag fra organisationer betragtes som privatebidrag, medmindre organisationerne er registrerede.Bidrag kan sendes til[email protected].Forespørgsler vedrørende denne høring kansendes til samme e-mail-adresse eller til Europa-Kommissionen, GD for Udvikling, afdelingC/3, kontor SC-15 05/100, 1049 Bruxelles, Belgien.2.HVAD ER BUDGETSTØTTE?

Budgetstøtteer en del af en overordnet landebaseret samarbejdspakke. Den omfatter enpolitikdialog, finansielle overførsler, en vurdering af indsatsen og kapacitetsopbygning, altsammen på grundlag af et partnerskab og gensidig ansvarlighed.Tekstboks 1: Definition af budgetstøtte:Budgetstøtte eroverførslen af finansielle midlerfra et eksternt finansieringsorgan til et partnerlandsstatskasse efter landets opfyldelse af de aftaltebetingelserfor betaling. Disse finansielle midler indgåri partnerlandets samlede ressourcer og anvendes efterfølgende i overensstemmelse med partnerlandetssystem til forvaltning af de offentlige finanser.EU yder kun budgetstøtte til lande, der opfylder følgende trekriterier for støtteberettigelse,somindgår i de retlige rammer for EU-støtte til den enkelte region. Der skal være indført eller være ved atblive indført a) en veldefineret national (ved sektorbudgetstøtte en sektorbaseret) politik og strategi,b) en stabilitetsorienteret makroøkonomisk ramme og c) et troværdigt og relevant program tilforbedring af forvaltningen af de offentlige finanser. Alle udbetalinger er betinget af den fortsatteoverholdelse af disse tre standardkriterier for støtteberettigelse (de "generellebetingelser")og kanogså blive underlagt "specifikkebetingelser",som omfatter indsatsrelaterede kriterier og indikatorer(ofte med fokus på resultater) på prioriterede områder.

retsstatsforholdene, gennemførelse af komplicerede reformprocesser og opnåelse afmakroøkonomisk stabilitet.Budgetstøtte har til formål at afhjælpe svagheder i den traditionelle projekttilgang (højetransaktionsomkostninger, ukoordinerede parallelle systemer), som navnlig i lande, der eryderst afhængige af bistand, stod i vejen for partnerlandets regerings udvikling afhelhedsorienterede politikker - en udvikling, som blev ydereligere svækket af de nationaleinstitutioners begrænsede kapacitet - og undergravede bistandens bæredygtighed. Budgetstøttebetragtes som et middel til at fremme partnerlandenes ejerskab over udviklingspolitikken ogreformprocesserne, styrke de nationale kontrolinstitutioner og -systemer og fremme vækst,fattigdomsbekæmpelse og opfyldelsen af udviklingsmål.EU's budgetstøtte er ikke en blankocheck, og den ydes ikke til et hvilket som helst land. "Degrundlæggende principper" har betydning (se afsnit 4.1), og politikdialogen er en central delaf pakken. Desuden skal kriterierne for støtteberettigelse (se tekstboks 1) være opfyldt ogbetingelserne overholdt for at beskytte anvendelsen af ressourcerne, mindske risici og skabeincitamenter til at forbedre indsatsen. Budgetstøtten har udviklet sig betydeligt over tid og iforskellig retning i de forskellige regioner.Den Europæiske Revisionsret har hjulpet Kommissionen med at forbedre dens tilgang tilbudgetstøtte (se tekstboks 2). Revisionsretten anerkender i sine allerseneste drøftelser medKommissionen visse fremskridt, men påpeger svagheder, som fortsat kan forhindre den fuldeudnyttelse af den generelle budgetstøttes potentiale. Den anbefaler at fastsætte en klareredefinition af landespecifikke mål for at lette vurderingen af virkningen, anvende enfuldstændig ramme for risikostyring for at mindske risici i forbindelse med den finansielleforvaltning og udvikling, skabe større gennemsigtighed og et logisk belæg for tildeling afbudgetstøtte og faste og variable støtterater, styrke håndteringen af de indsatsrelateredestøttebetingelser og politikdialogen og indføre en mere regelmæssig rapportering omindsatsen, der dækker såvel fordele som risici. Disse punkter udgør sammen med den internerevision og Europa-Parlamentets henstillinger en vigtig del af grundlaget for fastlæggelsen afEU's fremtidige budgetstøttestrategi.Tekstboks 2: Budgetstøtte og Den Europæiske RevisionsretRevisionsretten undersøger regelmæssigt og nøje EU's budgetstøtte i sine årsberetninger.Denhar offentliggjort to særberetninger om den generelle budgetstøtte og agter at offentliggøre en tredjeinden udgangen af 2010. Revisionsrettens henstillinger har dannet grundlag for ændringer ogforbedringer, som Kommissionen har foretaget af sin strategi og sine retningslinjer. Revisionsrettenhar helt konkret bidraget til overgangen fra øremærket til ikke-øremærket budgetstøtte (særberetningnr. 5/2001) og tilskyndet til udviklingen og anvendelsen af en fælles ramme for evaluering afforvaltningen af de offentlige finanser samt en tættere koordinering med donorernes lokalerepræsentationer og udviklingen og anvendelsen af fælles vurderinger (særberetning nr. 2/2005).Revisionsretten har gentagne gange vurderet Kommissionens dynamiske fortolkning afstøtteberettigelse og har fastholdt, at Kommissionen bør dokumentere modtagerlandenesstøtteberettigelse og indsats med hensyn til forvaltningen af de offentlige finanser på en mere direkte,standardiseret og struktureret måde (særberetning nr. 2/2005 og årsberetningen for 2009).Revisionsretten har også udarbejdet en særberetning om EU-støtte til sundhedssektoren. I henhold tilkonklusionerne i denne særberetning havde den generelle budgetstøtte endnu ikke bidraget effektivt tilat forbedre sundhedsydelserne og burde fokusere mere herpå, og anvendelsen af målrettetsektorbudgetstøtte burde øges (særberetning nr. 10/2008). Revisionsretten agter også at udgive ensærberetning om uddannelsessektoren.

I denne grønbog forstås ved "EU's budgetstøtte" budgetstøtte, der forvaltes af Europa-Kommissionenog stammer fra de udenrigspolitiske instrumenter, som er finansieret overEU-budgettet, samt støtte, der er finansieret af Den Europæiske Udviklingsfond. Den kanhave form afgenerel budgetstøttetil støtte for et lands nationale udviklingsstrategi eller afsektorbudgetstøttetil støtte for en bestemt sektorstrategi. EU og andre donorer, der yderbudgetstøtte, anvender i stigende grad generel budgetstøtte og sektorbudgetstøtte sideløbendemed hinanden, og der er en voksende interesse for at anvende budgetstøtte i forbindelse mednye og specifikke områder (f.eks. klimaændringer). EU og visse andre donorer ydersektorbudgetstøtte, der ikke er øremærket, mens andre anvender en form for øremærkning afmidlerne.Målenefor den generelle budgetstøtte og sektorbudgetstøtten erforskellige,hvilket afspejlesi betingelserne og dialogen. Den generelle budgetstøtte har til formål at støtte en nationaludviklingspolitik og -strategi og kan være rettet mod alle politikker og reformer.Sektorbudgetstøtten har til formål at støtte en sektorspecifik politik og reformdagsorden oghar fordel af at have større fokus på vigtige interessesektorer. Sektorbudgetstøtten er særligværdifuld i de tilfælde, hvor budgetstøtten udgør en lille del af det nationale budget, og hvorder ønskes en mere målrettet politikdialog og mere målrettede reformer inden for en bestemtsektor. EU anvender i mange tilfælde begge former samtidig, navnlig i lande i Afrika,Vestindien og Stillehavet, hvor sektorbudgetstøtten supplerer den generelle budgetstøtte oggør den nationale udviklingspolitik i stand til i højere grad at reagere over for specifikkebehov i en bestemt sektor eller i forbindelse med en bestemt reform.Koordinationer afgørende. EU er en stor budgetstøttedonor. Der arbejdes i øjeblikket påyderligere at forbedre koordineringen af politikdialogen og den politiske dialog,udformningen og gennemførelsen af programmer, at fremme den nationale og den gensidigeansvarlighed og gennemføre evalueringer og formidle resultaterne af dem. Dette arbejdedannede bl.a. grundlag for grønbogen og vil bidrage til at forbedre effektiviteten afbudgetstøtten samt samspillet mellem og troværdigheden hos EU's donorer og samtidigforbedre koordineringen blandt alle dem, der yder budgetstøtte.Tekstboks 3: Udviklingen af EU's budgetstøtteDe første erfaringer med budgetstøtte i 1990'erne viste støttebetingelsers begrænsninger som eteffektivt middel til fremme af reformer, vigtigheden af, at partnerlandene har ejerskab overpolitikkerne, og den begrænsede virkning af midler, der er øremærket til specifikke budgetposter.Kommissionen vedtog på baggrund af denne erfaring enmeddelelsei 2000 om "EF's støtte tilprogrammer for økonomiske reformer og strukturtilpasning: Status og perspektiver", somintroducerede begrebet budgetstøtte til nedbringelse af fattigdom og en ny tilgang til støttebetingelser.Meddelelsen indeholder mål for budgetstøtten, som senere blev en del af principperne forbistandseffektivitet.EU's budgetstøtteprogrammer blev i stigende grad gennemført over treårige perioder medårlige fasterater,som var betinget af overholdelsen af kriterierne for støtteberettigelse, ogvariable rater,somderudover var knyttet til indsatsen målt i forhold til de aftalte mål for udvalgte resultatindikatorer,primært i de sociale sektorer.Med hensyn tilkriterierne for støtteberettigelsei forbindelse med budgetstøtte anvenderKommissionen (ligesom de fleste andre donorer) en dynamisk tilgang, idet den kræver en relevant ogtroværdig indsats for at gennemføre reformer og dokumentation for opnåede fremskridt i stedet for atfastsætte krav om overholdelse af minimumsstandarder. Denne tilgang har gjort det muligt forKommissionen at arbejde i meget forskellige sammenhænge, bl.a. i såkaldteskrøbelige lande,hvor

Budgetstøtten har udviklet sig i løbet af det seneste årti, og der er opnået en række erfaringermed hensyn til dens udformning og virkning (se tekstboks 3 og 4).Tekstboks 4: Budgetstøtte - opnåede erfaringerDet konkluderes i en omfattendeevalueringfra 2006 af den generelle budgetstøtte i syvudviklingslande (Burkina Faso, Malawi, Mozambique, Nicaragua, Rwanda, Uganda og Vietnam)bestilt af Komitéen for Udviklingsbistand under Organisationen for Økonomisk Samarbejde ogUdvikling (OECD-DAC), at budgetstøtten havde været en relevant løsning på anerkendte problemermed bistandseffektiviteten og kan være en virkningsfuld, effektiv og bæredygtig måde at støttenationale strategier til bekæmpelse af fattigdom på. I henhold til evalueringen havde den generellebudgetstøtte en positiv virkning med hensyn til harmonisering og tilpasning og styrkelse afregeringernes ejerskab og ansvarlighed. Den havde også en positiv virkning på den effektive styring afde offentlige udgifter og regeringens kapacitet, særlig inden for forvaltningen af de offentlige finanser.Budgetstøtten havde også ført til forbedringer af adgangen til ydelser i de fleste lande. Der var hverkentegn på kraftig fortrængning af private investeringer eller undergravning af indsatsen for at sikreindenlandske indtægter eller nogen klare tegn på, at budgetstøttemidlerne i højere grad end andreformer for bistand var ramt af korruption. I evalueringen blev der imidlertid udtrykt forbehold over forstøttens virkning på fattigdomsbekæmpelsen og kvaliteten af de basale ydelser. En revideretevalueringsmetode afprøves i øjeblikket i Mali, Tunesien og Zambia. Nyligeuafhængigeevalueringer af Europa-Kommissionens landeprogrammeri 20 lande, hvor budgetstøtte har væretet vigtigt element, bekræfter generelt støttens relevans og anbefaler dens videreførelse. Det har doggenerelt været vanskeligt at vurdere budgetstøttens betydning for fattigdomsbekæmpelse og andreMDG-indikatorer. Spørgsmålet om, hvilke resultater der kan henføres til støtten, og også om, hvad derkunne været opnået ved hjælp af alternative instrumenter (kontrafaktisk ræsonnement), har vist sig atvære særdeles vanskeligt at besvare.

Forslagene understreger, at budgetstøtte ikke bør betragtes som et mål i sig selv, men som etmiddel til at forbedre bistandseffektiviteten og opnå resultater. Der er blandt EU'sbudgetstøttedonorer stor enighed om, at en række hovedprincipper kan betragtes somretningsgivende for udformningen og anvendelsen af budgetstøtte, selv om de enkelteprincippers betydning vil være forskellig fra region til region.

Budgetstøtte som en del af en pakke:

Budgetstøtte skal være mere end en finansiel overførsel- det er en del af en pakke, som omfatter en politikdialog, en vurdering af indsatsen,kapacitetsopbygning og andre ledsageforanstaltninger.

Ejerskab:

Budgetstøtte bør støtte et land i forbindelse med gennemførelsen af detsudviklingsstrategier.

Resultater:

Budgetstøtte bør have fokus på opnåelsen af målbare resultater.

Forudsigelighed:

Budgetstøtte bør tildeles på en måde, der sikrer en høj grad afforudsigelighed på både kort og lang sigt.

Ansvarlighed:

Budgetstøtte bør tildeles på en måde, som styrker regeringernes ansvarlighedover for borgerne, de nationale parlamenter og de overordnede revisionsinstitutioner medhensyn til den måde, hvorpå ressourcerne anvendes og resultaterne opnås (nationalansvarlighed). Budgetstøtten bør desuden ydes på en måde, der sikrer, at partnerlandeneopfylder deres forpligtelser over for donorerne,ogat donorerne opfylder deres forpligtelserover for partnerlandene (gensidig ansvarlighed).

En mere koordineret tilgang fra EU's side:

EU's budgetstøtte bør tildeles på en måde, derforbedrer koordinationen både inden for og uden for EU og styrker samspillet ogtroværdigheden omkring EU's indsats.

Offentlig støtte:

For at sikre offentlig støtte fra interessenter i EU er budgetstøtten nødt til atsikre klare beviser for de resultater og fremskridt, som partnerlandene har opnået. Borgerne ipartnerlandene skal også kunne forstå og se den forskel, som budgetstøtten gør i deres land.4.BUDGETSTØTTE- VIGTIGE PROBLEMSTILLINGER

Det er også helt tydeligt, at der stadig er en række udfordringer i forhold til at forbedrebudgetstøttens kvalitet, effektive udnyttelse og virkning. Der er flere vigtige områder, hvorder er mindre klarhed eller enighed om den bedste vej frem:•den politiske ledelse og den politiske dialogs rolle•politikdialogens rolle, betydningen af støttebetingelser og koblingen til indsats ogresultater•national og gensidig ansvarlighed•programmering af budgetstøtten og dens samspil med andre instrumenter•styrkelse af risikovurderingen og håndtering af svig og korruption•budgetstøtte til skrøbelige lande•vækst, finanspolitik og generering af indenlandske indtægter.Disse punkter gennemgås i detaljer nedenfor og efterfølges af en række spørgsmål, sominteresserede parter opfordres til at besvare. Dokumentation og eksempler til støtte for svareneer velkomne.4.1.Den politiske ledelse og den politiske dialogs rolle

I henhold til retningslinjerne fra OECD-DAC bør der ikke knyttes politiske betingelserspecifikt til budgetstøtte eller noget særskilt bistandsinstrument. Sådanne betingelser børsnarere håndteres i forbindelse med den overordnede politiske dialog mellem et partnerlandog dets donorer2.Budgetstøtten kan i sidste ende altid (ligesom et projekt) suspenderes, hvis der sker enalvorlig overtrædelse af de grundlæggende principper. Dette er i tråd med de forskellige EU-instrumenter og -aftaler, som regulerer udviklingen og det bredere samarbejde i alle regioner3,og som er nødvendige for at fastholde berettigelsen af budgetstøtte og bistand generelt.Erfaringen har vist, at der er en tendens til, atpolitisk følsomme emneropheder debatten ombudgetstøtte, særlig i forbindelse med generel budgetstøtte, fordi den i almindelighedbetragtes som en godkendelse af et partnerlands overordnede politiske situation.Sektorbudgetstøtte opfattes nogle gange som mindre sårbar over for politiske risici, fordi denstøtter gennemførelsen af en specifik sektorpolitik i stedet for partnerlandets overordnedeudviklingspolitik. Mange donorer har erfaret, at sektorbudgetstøtte i sammenligning medgenerel budgetstøtte er lettere at retfærdiggøre over for skatteyderne og parlamenterne ihjemlandet i tilfælde af politiske vanskeligheder eller voksende korruption i partnerlandet.Tekstboks 5: Grundlæggende principperI denne grønbog forstås ved "grundlæggende principper" udelukkende de politiske aspekter, der eromhandlet i Lissabontraktatens almindelige bestemmelser om Unionens optræden udadtil.Det fremgår, at:"Unionens optræden på den internationale scene bygger på de principper, der harligget til grund for dens egen oprettelse, udvikling og udvidelse, og som den tilstræber at fremme i denøvrige verden: demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighedernes og de grundlæggendefrihedsrettigheders universalitet og udelelighed, respekt for den menneskelige værdighed,principperne om lighed og solidaritet samt respekt for grundsætningerne i De Forenede Nationerspagt og folkeretten."(artikel 21, stk. 1).

Den seneste bekymring over den politiske ledelse i flere udviklingslande, der modtagerbudgetstøtte, har fået visse donorer til at rette deres opmærksomhed mod de grundlæggendeprincipper (menneskerettigheder, de demokratiske principper og retsstatsprincippet) og på enmere direkte måde anvende budgetstøtten til at opnå bredere politiske mål. Det nationalebudgets iboende politiske karakter og den tætte forbindelse mellem dialogen ompartnerlandets overordnede politikprioriteter og den politiske dialog har rejst to vigtigespørgsmål.Det første spørgsmål vedrører bevillingen af budgetstøtte, når der sker en forværringmed hensyn til overholdelsen de grundlæggende principper.Nogle donorer suspendererudbetalingerne, mens andre fastholder dem. Sådanne inkonsekvente reaktioner kan sende detforkerte budskab til de berørte partnerlandes regeringer. Det fremhæver behovet for at findeen tilgang, der skaber større sammenhæng og konsekvens og på den måde sikrer, at degrundlæggende principper er fælles og overholdes, og samtidig beskytter deudviklingsmæssige fordele, herunder budgetstøttens forudsigelighed.Det andet spørgsmål vedrører, hvilket forum der er mest hensigtsmæssigt for dialogenom politisk ledelse.Nogle har været fortalere for at anvende alle tænkelige veje, herunder23

budgetstøttedialoger, som et middel til at maksimere løftestangseffekten og indflydelsen påpolitiske emner, der vedrører grundlæggende principper. Andre har foretrukket et merepolitisk forum, der er adskilt fra, men danner grundlag for og tager udgangspunkt ibudgetstøttedialogen, i erkendelse af, at disse principper ligger til grund for altudviklingssamarbejde.Spørgsmål 1:Bør budgetstøtteaktiviteter (særlig generel budgetstøtte) udvikles på en måde,der i højere grad afspejler partnerlandenes forpligtelser med hensyn til degrundlæggendeprincipper,og i givet fald, hvordan? Bør budgetstøtteprogrammerne nærmere bestemt gørestørre brug af støttebetingelser med kobling til politisk ledelse? Er der belæg for at anlæggeen anden tilgang tilpolitiske støttebetingelseri forbindelse med generel budgetstøtte imodsætning til sektorbudgetstøtte?Spørgsmål 2:Hvordan kan der sikres overensstemmelse mellem budgetstøtteprocessen ogdenpolitiske dialogom de grundlæggende principper under fastholdelse afpolitikdialogensfokus på de aftalte udviklingsmål? I hvilkefora og på hvilket niveauville det værerelevantog passendeat inddrage donorer og partnerlande med henblik på at gøre opmærksom på ogdrøfte problemstillinger vedrørende de grundlæggende principper?Spørgsmål 3:Hvordan kan donorer på en meningsfuld mådereagereover for en forværringmed hensyn til overholdelsen af de grundlæggende principper og samtidig beskyttebudgetstøttens udviklingsmæssige fordele og forudsigelighed?

Politikdialogen,der tager udgangspunkt i partnerlandets egne budgetmæssige og politiskeprocesser, er afgørende for at sikre, at de politiske foranstaltninger, der er nødvendige for atopnå de aftalte mål, fastslås, drøftes og finansieres. En sådan dialog er med til at sikre enklarere forbindelse mellem anvendelsen af ressourcer (herunder budgetstøtte) og opnåelsen afresultater, og det kræver en stor indsats at gøre den mere effektiv. Det er eksempelvis yderstvigtigt at sikre, at de overordnede revisionsinstitutioner, de nationale parlamenter, den privatesektor og civilsamfundsorganisationer i højere grad inddrages.Områder med relevans for politikdialogenomfatter bl.a. vækststrategier, makroøkonomiskstabilitet, finanspolitik (herunder generering af indenlandske indtægter og budgetudarbejdelsepå centralt og decentralt niveau), sektorpolitikker (navnlig de sociale sektorer), socialbeskyttelse (herunder anvendelse af ordninger for kontante overførsler mod opfyldelse afvisse betingelser4), forvaltning af de offentlige finanser, mere generelleforvaltningsspørgsmål, såsom bekæmpelse af korruption og svig samt reform af den offentligesektor, herunder decentralisering.Politikdialogenadskiller sig fra den brederepolitiskedialogom de grundlæggende principper, selv om de naturligvis bør supplere og styrkehinanden. Det vigtige spørgsmål er, hvordan denne politikdialog kan gøres mere effektiv.Dette rejser spørgsmål om dialogens omfang og de nødvendige kompetencer, betydningen afstøttebetingelser og den rette balance mellem politiske reformer og resultatindikatorer i

forbindelse med en vurdering af indsatsen og som udløser for udbetalinger (se ogsåtekstboks 6).Tekstboks 6: Politikdialogen om budgetstøtte i forskellige konteksterMålene for budgetstøtten er afgørende for rækkevidden og karakteren af politikdialogen i det enkelteland. Disse mål og dialogens struktur vil variere afhængigt af særlige forhold i landet ogudviklingsniveauet, karakteren af landets forhold til EU og donorernes engagement generelt. I etasiatisk eller latinamerikanskland, hvor bistand og budgetstøtte typisk udgør en meget lille del afdet nationale budget, kan dialogen være meget anderledes end i de flesteafrikanskelande. Ismåøstater og oversøiske lande og territorierkan det være nødvendigt at tage hånd om nogle særligeudfordringer, f.eks. en lille national administration, manglende solide nationale politikker ogstrategier, manglende uafhængige makroøkonomiske rammer og begrænset inddragelse af ogkoordinering med andre donorer. IEU's nabolande og ansøgerlande,hvor EU's politik har størrefokus på at fremme EU-orienterede reformer med henblik på at skabe tættere politiske forbindelser ogsikre økonomisk integration, lægges der større vægt på at holde partnerlandene til ansvar for bestemtepolitiske tiltag, der skal gennemføres på kort sigt, f.eks. vedtagelsen af lovgivning, der forkandidatlandes og potentielle kandidatlandes vedkommende er tilpasset efter EU-retten ioverensstemmelse med stabiliserings- og associeringsaftalerne, og for nabolandes vedkommende ioverensstemmelse med de associeringsaftaler, der i øjeblikket er til forhandling.

Eneffektiv politikdialogkræver, at donorerne har kvalificerede ansatte, der har mulighed forog er i stand til at deltage i både analysen af de problemer, der står i vejen for fremskridtenemod de aftalte udviklingsmål, og fastlæggelsen og gennemførelsen af løsninger. Mangedonorer mangler imidlertid de rette menneskelige ressourcer for at kunne udnytte dissemuligheder optimalt. Problemet kan givetvis delvist løses ved at dele ekspertise og skabe enmere effektiv arbejdsdeling mellem budgetstøttedonorerne, men det kræver bl.a. nyeinvesteringer i de fornødne kompetencer.Støttebetingelser.At udvælge lande, der skal tildeles budgetstøtte, på grundlag af fastlagtekriterier for støtteberettigelse er en legitim anvendelse af betingelser. Kommissionen afholdersig for nuværende fra at fastsætte minimumskrav ud fra den betragtning, at forpligtelser frapartnerlandets side til at gennemføre reformer er vigtigere. Udbetalinger kan være betinget afen kombination af politiske tiltag og opnåede resultater. De foreliggende oplysninger antyder,at politiske støttebetingelser sjældent har været effektive i forhold til at sikre reformer,medmindre der er stærk national opbakning til dem. Mange aktører, inklusive Europa-Kommissionen, har lagt større vægt på resultater, om end de fleste programmer kombinererpolitik- og resultatbaserede indikatorer.Indsats og resultater.Europa-Kommissionen har i forbindelse med sinebudgetstøtteprogrammer været pioner for anvendelsen af indsats- og resultatbaseredeindikatorer som grundlag for vurdering af fremskridt og fastsættelse af variablerateudbetalinger og som omdrejningspunkt for politikdialogen5. Formålet med denne tilgangvar at give partnerlandenes regeringer mulighed for at fastsætte deres egne politikker (i trådmed princippet om ejerskab) og sætte gang i debatten om, hvordan og hvorfor politikkerformår (eller ikke formår) at levere resultater. Der er imidlertid opstået spørgsmål ogudfordringer med hensyn til de statistiske kontorers kapacitet til regelmæssigt at udarbejde,analysere og formidle relevante og objektive statistikker af god kvalitet til måling afindsatsen, valget af indikatorer og mål, hvorvidt indsatsen bedst vurderes ved hjælp af et5

smalt fokus på disse indikatorer eller ved hjælp af en mere holistisk vurdering af indsatsen, ogmere generelt, i hvilket omfang landene opfatter resultatbaserede betingelser som et effektivtincitament til at yde en bedre indsats.Det er vigtigt at fokusere på resultater. Tildeling af budgetstøtte med henblik på opnåelse afspecifikke resultater er imidlertid vanskeligere sammenlignet med projekttilgangen, fordibudgetstøttemidler indgår i et lands overordnede budget og ikke kan spores. Donorerne skalikke desto mindre stå til regnskab for anvendelsen af budgetstøtten, så det er vigtigt for EU -og de europæiske skatteydere - at få klarere dokumentation for, at partnerlandene brugerressourcerne efter hensigten, udnytter midlerne effektivt og opnår de aftalte mål. Det kræver,at donorerne lægger vægt på analyse og politikdialog inden for alle større områder i systemettil forvaltning af de offentlige finanser og i regeringens finanspolitik for helebudgetcyklussen. De steder, hvor der påpeges svagheder, er regeringerne nødt til at vise, at dehar et relevant og troværdigt reformprogram for forvaltningen af de offentlige finanser, ogdokumentere fremskridt over tid. Bedre budgetanalyser er vigtige for at sikre et mere effektivtsystem til forvaltning af de offentlige finanser og opnå et større udbytte af budgetstøtten.Fastsættelsen af specifikke mål, indsatsbaserede indikatorer og en overvågningsramme, derskal vise, hvordan budgetstøtten bidrager til udviklingen og fattigdomsbekæmpelsen, erfortsat en vigtig udfordring. Efterspørgselsbaseret og resultatorienteret kapacitetsudvikling,særlig inden for fagministerier og tilsynsorganer såsom de overordnede revisionsinstitutionerog de nationale parlamenter, er i den forbindelse altafgørende.Spørgsmål 4:Hvordan kanpolitikdialogenmed partnerlandene gøres mere effektiv ogrummelig i forhold til at bidrage til gennemførelsen af reformer og opnåelsen af resultater ogmål?Spørgsmål 5:Hvordan bør donorer anvendebetingelserfor budgetstøtte til at bidrage til enforbedring af indsatsen, og hvordan bør de reagere over for manglende overholdelse af deaftalte betingelser?Spørgsmål 6:Med henblik på at imødegå ovennævnte udfordringer, hvordan kan rammer forovervågning af indsatsen da forbedres, ogresultatindikatorerbedst anvendes i forbindelsemed budgetstøtteaktiviteter?Spørgsmål 7:Hvordan kan systemet tilforvaltning af de offentlige finanser,herunderforanstaltninger til forebyggelse af svig, bedst gøres mere effektivt, ogden effektiveudnyttelseaf budgetstøtten bedst styrkes? Bør EU fastsætte minimumskrav for budgetstøtte?

Der er imidlertid hidtil kun sket beskedne forbedringer af den nationale ansvarlighed, delvistfordi det tager tid at gennemføre ændringer og opnå resultater. Civilsamfundets ogparlamenternes evne til at præge og overvåge politiske valg i en åben budgetproces er i mangelande stadig begrænset. Donorer, der er involveret i budgetstøtte, har en stor udfordring iforhold til at støtte de institutioner og systemer, der skal sikre den nationale ansvarlighed.Donorernes krav kan overskygge den nationale ansvarlighed, hvis modtagerlandet påtvingesen eksternt styret dagsorden, særlig når budgetstøtten er stor set i forhold til det nationalebudget.Gensidig ansvarlighed.Ud fradonorernes perspektiver gensidig ansvarlighed vigtig, for atdonorlandenes regeringer kan vise deres parlamentsmedlemmer og skatteydere, at deanvender de offentlige midler, der er afsat til udviklingsbistand, på en effektiv måde. Ud frapartnerlandenes perspektiver der behov for troværdige donorforpligtelser for at sikrerettidige, forudsigelige, gennemsigtige og udførlige oplysninger om bistandsstrømmen (særligbudgetstøtte), der er tilpasset efter budgetcyklussen, så der kan udarbejdes og gennemføresudførlige budgetter med henblik på opfyldelsen af de aftalte politiske mål og prioriteter.Partnerlandene er også nødt til at informere offentligheden om deres forhold tildonorsamfundet og fordelene ved budgetstøtte. Civilsamfundet kan imidlertid kun kontrollereregeringens indsats, hvis det er i besiddelse af nøgleoplysninger om de beløb, der er brugt påspecifikke foranstaltninger, og hvis der findes informationskanaler, hvorigennem de relevantemyndigheder, herunder donorer, kan underrettes om svig og korruption.Spørgsmål 8:Hvordan kan budgetstøtte (herunder til kapacitetsopbygning) udformes, så denstyrker dennationale ansvarlighedog ejerskabet i partnerlandene yderligere, herundercivilsamfundets inddragelse.Spørgsmål 9:Hvordan kan dengensidige ansvarlighedpå bedre vis bidrage til at øgebudgetstøtteaktiviteters effektivitet i både donor- og partnerlande?Spørgsmål 10:Hvilken form for synligheds/kommunikationsaktiviteter bør der gennemføresi såvel donor- som partnerlande for at styrke den gensidige ansvarlighed?4.4.Programmering af budgetstøtten og dens samspil med andre instrumenter

Beslutningen om, hvorvidt og hvor stor budgetstøtte der skal ydes,må ses i en brederesammenhæng - i forhold til bistandsprogrammeringen som helhed - hvor støtten til det enkelteland bygger på en kombination af behov og indsats. Den beror på en bredere politiskøkonomisk analyse, det enkelte lands finansieringsbehov (i lyset af dets finanspolitiskerammer på mellemlang sigt og det bidrag, som donorer og kreditorer kan tilbyde),absorptionskapaciteten samt risici og forventede fordele ved budgetstøtte. Når landetssituation er blevet analyseret i tilstrækkelig grad, bl.a. regeringsindsatsen for at rette op påpåviste svagheder og de tilgængelige indenlandske ressourcer, kan målene for samarbejdet ogden mest hensigtsmæssige bistandsform - hvor der også bør tages højde forenhedsomkostninger og midlernes effektive udnyttelse - fastsættes i overensstemmelsehermed.Adskillige andre bistandsformer kan fungere side om side med budgetstøtte,herundervertikale fonde, multidonortrustfonde, fælles midler og projektbistand. En bred vifte afgennemførelsesmuligheder betragtes som en fordel, når forskellige behov og mål i forskelligesituationer skal opfyldes. På visse områder, f.eks. støtte til ikke-statslige aktører eller til

afholdelse af valg, er det klart, at bistanden hverken kan eller bør tildeles i form afbudgetstøtte. På andre områder, f.eks. høj faglig ekspertise eller storeinfrastrukturinvesteringer, vil det i lyset af forholdene i landet skulle besluttes, hvilkenbistandsform der er den mest hensigtsmæssige.Med hensyn til generel budgetstøtte og sektorbudgetstøtte er det afgørende, hvorvidtbudgetstøtten til et bestemt land skal have fokus på en bredere række af områder (generelbudgetstøtte) for at give et overordnet billede af den nationale politik, men muligvis påbekostning af en mindre effektiv sektorpolitikdialog, eller den skal have fokus på specifikkesektorer (sektorbudgetstøtte) for at sikre en mere effektiv politikdialog, men muligvis medrisiko for at tilsidesætte bredere tværsektorielle reformspørgsmål, der er nødvendige for atskabe fremskridt på sektorniveau. EU anvender i mange tilfælde begge bistandsformersamtidig (se afsnit 2).Spørgsmål 11:Hvilke kriterier bør Kommissionen lægge til grund for beslutninger om,hvorstorbudgetstøtte der skal ydes til støtteberettigede lande, og om der overhovedet skal ydesbudgetstøtte?Spørgsmål 12:Hvilke fordele og ulemper er der ved at yde bådegenerel budgetstøtte ogsektorbudgetstøttei det samme land og ved at anvende et enkelt budgetstøtteinstrument? Ihvilken forbindelse vil sektorbudgetstøtte kunne betragtes som en mere effektiv form forbudgetstøtte?Spørgsmål 13:Hvad er fordelene og ulemperne ved at anvende en bred vifte afbistandsinstrumenter sammen med generel budgetstøtte og sektorbudgetstøtte, og hvilkepraktiske foranstaltninger skal der træffes for at sikre konsekvens og en effektiv koordination?

Effektiviteten og virkningen af alle bistandsformer (fra projektbistand til budgetstøtte) kanundergraves af en række risici, som derfor skal mindskes. Det er forskellige risici, der erforbundet med budgetstøtte og projektbistand. Det betyder, at risikostyringen skal tilpassesefter den valgte bistandsform. Risikostyringssystemet forbudgetstøtteer et vigtigt redskab,når et lands støtteberettigelse skal vurderes, og i forbindelse med programmering, udformningog gennemførelse af programmer og som grundlag for politikdialogen. Det er et redskab, derskal beskytte EU's finansielle interesser. Det er også et afgørende aspekt af den dynamisketilgang til støtteberettigelse (se tekstboks 1), som kræver et reelt engagement i de relevantereformer og dokumentation for opnåede fremskridt. Det er i den forbindelse vigtigt at revidereog styrke risikostyringsstrategierne for budgetstøtte.En alvorlig forværring af denpolitiske ledelsei et partnerland, der modtager budgetstøtte,kunne i betydelig grad mindske det nationale budgets rolle som et udtryk for den fællesinteresse og undergrave ansvarlighedsmekanismerne. Det kunne igen undergrave debudgetstøtteaktiviteter, der skal forbedre gennemsigtigheden og forvaltningen af selvebudgettet, og i sidste ende svække budgetstøttens effektivitet. En vurdering af de politiskerisici kræver en grundigere politisk dialog, som omfatter aspekter med relevans forbudgetstøtte.Styring af makroøkonomiske og udviklingsrelaterede risicikræver en solid overvågning,relevante analyser og indikatorer samt kapacitet til at fastlægge og vedtage korrigerende

foranstaltninger, når det er relevant. Den ringe kvalitet og begrænsede tilgængelighed afrelevante indikatorer vanskeliggør håndteringen af disse risici. Det er af hensyn til at sikre eneffektiv risikostyring afgørende at forbedre omfanget og kvaliteten af dialogen omfremskridtene med gennemførelsen af nationale politikker og sektorpolitikker.Det er vigtigt at forbedre redskaberne til styring affinansielle risici.Når alt kommer til alt,forvaltes donormidler fra budgetstøtteaktiviteter i overensstemmelse med partnerlandetsforvaltning af de offentlige finanser og er underlagt dets kontrolsystemer og -procedurer (setekstboks 1). Finansielle risici vurderes og mindskes gennem forbedringer af virkningen ogeffektiviteten afforvaltningen af de offentlige finanser.Regelmæssige analyser kan udpegevigtige områder, hvor der er sket fremskridt eller påvist svagheder, og danne grundlag forudarbejdelsen og gennemførelsen af reformprogrammer, hvis relevans og troværdighedovervåges gennem budgetstøtteprocesser.Korruptioner en alvorlig trussel mod udviklingsindsatsen. Den undergraver demokratiet ogden gode regeringsførelse ved at nedbryde formelle og institutionelle processer. Korruptionundergraver den økonomiske udvikling ved at føre ressourcer væk fra de prioriteredeudgiftsområder, skabe ineffektivitet og være årsag til manglende overholdelse af de offentligeindkøbsprocedurer. Korruption er en af de afgørende faktorer, der får vægtskålen til at tippe,når der argumenteres for og imod budgetstøtte. Hvis landet ikke formår at tage hånd omkorruptionen, undergraver det tilliden til såvel budgettet som den politiske økonomi genereltogpåvirker både finansielle og udviklingsmæssige risici.Da donormidlerne indgår i detnationale budget, underrettes Kommissionen ikke om påstande om svig og korruption ogundersøger dem derfor heller ikke. I tilfælde af at et partnerland misbruger budgetmidler, kandet vise sig at blive vanskeligt at få midlerne igen. Det er derfor afgørende, at Kommissionenog donorsamfundet generelt fastholder en tæt dialog med partnerlandenes regeringer omkorruptionsspørgsmål.Eksterne risikofaktorer,såsom negative internationale finansielle og økonomiske faktorer,ustabile råvarepriser og vejrforhold, kan også påvirke et partnerlands budgetsituation. Dennylige internationale finansielle og økonomiske krise har vist, hvor tæt forbundet verden er.Overvågning og afhjælpning af eksterne risici kræver foranstaltninger, som kan gørebudgettet, herunder skatte- og afgiftsstrukturen, mere modstandsdygtigt over for eksternekriser.Spørgsmål 14:Hvordan kan overnævnterisicibedst vurderes inden for enoverordnetramme og styresmed henblik på at gøre budgetstøtten mere effektiv?Spørgsmål 15:Hvilken type foranstaltninger bør EU træffe, hvis risikoniveauet vurderes atvære højt med hensyn til svig og korruption?Spørgsmål 16:Hvordan kan donorer på en meningsfuld måde reagere, herunder bl.a. vedhjælp af finansielle korrigerende foranstaltninger, i tilfælde af storstilet korruption eller svig iforbindelse med gennemførelsen af politikker, der finansieres via budgetstøtte.4.6.Budgetstøtte til skrøbelige lande

Tekstboks 7: Skrøbelige lande.Der er tale om lande, hvor samfundspagten er sat ud af funktion på grund af statens manglendekapacitet eller evne til at varetage sine grundlæggende opgaver og opfylde sine forpligtelser medhensyn til levering af ydelser, forvaltninger af ressourcer, retsstatsprincippet, retfærdig adgang tilmagten, befolkningens sikkerhed samt beskyttelse og fremme af borgernes rettigheder ogfrihedsrettigheder. Når et land skal ud af en krise, skal det generelt gennem tre faser, som ofteoverlapper hinanden, og hvor de politiske partnere og donorer griber ind. Først nødfasen, derefterfølges af den fredsopbyggende fase, som omfatter den samfundsmæssige og økonomiskegenopbygning og påbegyndelsen af den institutionelle genopbygning. Den tredje fase vedrørermakroøkonomisk stabilitet (generelt kendetegnet ved genoptagelsen af bistandsaftaler med deinternationale finansielle institutioner, når skyldige beløb er blevet afviklet), som fører til udvikling. Itakt med at landet kommer ud af krisen, åbner den enkelte fase op for muligheder for at beslutte, omder skal tildeles budgetstøtte.

Selv om risiciene per definition er høje, kan omkostningerne ved ikke at gribe ind - ogfordelene ved effektiv støtte (dvs. opretholdelsen af grundlæggende statslige funktioner somlevering af ydelser og sikkerhed) - være endnu højere. Kriterierne for støtteberettigelse er nødttil at fortolkes for at afspejle partnerlandets aktuelle kapacitet, engagement ogudviklingspotentiale. En tættere koordinering blandt de donorer, der er parate til at støttestatens genopbygning, er imidlertid afgørende for at sikre en behørig og løbende vurdering ogstyring af risiciene, en streng overvågning af udviklingen og en tilgang, der giver mulighedfor at reagere. Kommissionen er sammen med IMF, Verdensbanken og Den AfrikanskeUdviklingsbank i gang med at udarbejde et dokument om en fælles politik. Der er ikke destomindre relativt få bilaterale donorer, der i øjeblikket yder budgetstøtte til skrøbelige lande.Spørgsmål 17:Bør budgetstøtte anvendes til at fremme stabilitet iskrøbelige landeog igivet fald, hvordan?4.7.Vækst, finanspolitik og generering af indenlandske indtægter

Både partnerlandenes udviklingsstrategier og EU's opmærksomhed er i stigende grad rettetmod vigtigheden af bæredygtigøkonomisk vækstud over leveringen af sociale ydelser. Deter derfor nødvendigt at sørge for, at udviklingsbistanden generelt og budgetstøtten isærdeleshed også er i stand til at fremme og bidrage til inklusiv vækst, bæredygtig udviklingog fattigdomsbekæmpelse. Det vil især være nødvendigt at rette større opmærksomhed modfastlæggelsen af, hvilke tiltag der skal til for at fjerne bindende begrænsninger for bæredygtigvækst, f.eks. en utilstrækkelig økonomisk infrastruktur, bureaukrati eller begrænsetmenneskelig kapital. Budgetstøtte kan bidrage ved at fremme makroøkonomisk stabilitet,vigtige reformer for opbygningen af mere erhvervsvenlige økonomiske forhold og en mereeffektiv budgetforvaltning. Finanspolitikken er et særdeles vigtigt emne i politikdialogen ombudgetstøtte.Generering af indenlandske indtægter er afgørende for at sikre makroøkonomiskstabilitet, opnå og fastholde udviklingsmålene, reducere fattigdommen, opfyldemillenniumudviklingsmålene og styrke den nationale ansvarlighed.Dette beror både påden økonomiske vækst i partnerlandene og skatte- og afgiftssystemerne. En forbedring afudviklingslandenes evne til at øge indtægterne under overholdelse af principperne for godregeringsførelse (gennemsigtighed, udveksling af oplysninger og fair skattekonkurrence) vil idet lange løb hjælpe udviklingslandene med at mindske deres afhængighed af bistand ogoverveje en eventuelexitstrategifor budgetstøtte, i betragtning af at budgetstøttens betydning

sandsynligvis ændrer sig, i takt med at landene bliver mindre afhængige af bistand.Partnerlandene bør være indstillet på at styrke deres nationale skatte- og afgiftssystemer oginddrivelse af skatter og afgifter.Et bredt beskatningsgrundlag kombineret med en effektiv forvaltning af indtægter ogudgifter øger statens legitimitet og styrker forholdet mellem regeringen og borgerne.Endel af målet med budgetstøtteprogrammer bør være at hjælpe modtagerlandet med at blivebedre til at tage hånd om nationale og internationale udfordringer i forbindelse medinddrivelse af skatter og afgifter for at forbedre ansvarligheden og selvstændigheden ogmindske den langsigtede afhængighed. Selv om nogle budgetstøtteprogrammer tager fat ispørgsmål om indtægter, har det primære fokus for dialogen og indførelsen af betingelser ibudgetstøtteprogrammerne været at forbedre forvaltningen af de offentlige udgifter. Der erderfor anledning til at fokusere mere direkte på spørgsmål om indenlandske indtægter og godregeringsførelse på skatteområdet i forbindelse med budgetstøttedialogen, støttebetingelser,vurderingen af indsatsen og kapacitetsudviklingen (de særlige udfordringer vedrørendeindtægter i lande, der er rige på naturressourcer, skal også bemærkes). Det ville gradvist gøredet muligt at styrke henvisningen til og overholdelsen af principperne om godregeringsførelse på skatteområdet (dvs. gennemsigtighed, udveksling af oplysninger ogretfærdig skattekonkurrence). Spørgsmålet om, hvorvidt budgetstøtte bør være betinget afreformer og god regeringsførelse på skatte- og afgiftsområdet er særlig relevant.Støtte til denregionale integrationer også et vigtigt element i EU-samarbejdet. Denregionale integration skaber betydelige økonomiske fordele, men også nye udfordringer,navnlig behovet for at ændre indtægtsgrundlaget fra ekstern told til intern beskatning,eftersom frihandelen kan medføre et løbende fald i toldindtægterne.Spørgsmål 18:Hvordan kan budgetstøtteprogrammer udformes og gennemføres, så de bedstfremmerinklusiv og bæredygtig vækst?Spørgsmål 19:Hvordan kan politikdialogen om budgetstøtte og støttebetingelser fremme enstørregenerering af indenlandske indtægterogfjerne afhængigheden af bistand?Hvilken form for exitstrategi bør donorerne medtage i deres budgetstøtteaktiviteter, oghvordan skal den udvikles?Spørgsmål 20:Hvordan kan budgetstøtte anvendes til at støtte partnerlande og regionaleorganisationer med henblik på at fremme denregionale integration?

Budgetstøtte er blevet betragtet som en løsning på spørgsmålet om, hvordan bistanden kanudnyttes mere effektivt, men budgetstøtte medfører også i sig selv udfordringer. Formåletmed denne grønbog har været at rejse spørgsmål om, hvilke lande der bør modtagebudgetstøtte, hvor stor støtte de bør modtage, og hvordan budgetstøtteprogrammerne bedstudformes og forvaltes. Det er disse problemstillinger, som skal analyseres, og samtidig skalder arbejdes med en vedtaget række af mål og principper, for at budgetstøtten bedre kanbidrage til opnåelsen af millenniumudviklingsmålene og bæredygtig vækst og bekæmpelsenaf fattigdom i udviklingspartnerlandene og fremme en tættere økonomisk integration ogtættere politiske forbindelser på andre områder. Kommissionen vil bl.a. på grundlag afresultaterne af dette arbejde gøre en indsats for at forbedre strategien for udformning oganvendelse af budgetstøtte med henblik på at skabe en bedre koordineret tilgang inden for EU.