RESUMÉFraværet af en fungerende centralmagtog sammenbruddet i lov og orden iSomalia, kombineret med stor fat-tigdom, har ført til en stærk stigning ipiraterivirksomheden ud for Somalias1800 sømil lange kystlinje - og siden2009 også i det Arabiske Hav og detIndiske Ocean. Den øgede pirataktivitethar store personlige omkostninger forde mennesker, der holdes som gidsler,og deres pårørende. Også de personer,der udfører deres arbejde om bord påde skibe, som passerer farvandet, erberørte. Dertil kommer, at pirateriet harhaft en betydelig negativ indvirkningpå den internationale kommercielleskibsfart og samhandel, hvilket også harstor betydning for de afrikanske lande,der oplever faldende handel og stigendevarepriser.Pirateriet er en udfordring af globaltomfang. For en søfartsnation somDanmark, der står for ca. 10 pct. afden globale transport på verdenshavenemålt i værdi, er problemet mærkbart.Indsatsen mod pirateri er derfor af højprioritet for den danske regering.Regeringen vil med denne strategi skabeen sammenhængende, flerårig rammefor den bredspektrede danske indsatsmod pirateri. Samtidigt sættes dendanske indsats ind i en internationalkontekst. Det overordnede formål medden danske indsats er at bidrage til, atfarvandene ud for Afrikas Horn ogdet Indiske Ocean er sikre og sejlbarefor dansk og international skibsfart.Indsatsen omfatter bilaterale og multi-laterale politiske, militære, juridiske ogkapacitetsopbyggende tiltag. Pirateri-strategien ligger i forlængelse af detdanske Somalia politikpapir, som sætterDanmarks politiske og bistandsmæssigeengagement i Somalia ind i en strategiskramme.STRATEGIEN FOKUSERER BLANDT ANDETPÅ DANMARKS BIDRAG TIL AT:

INDLEDNINGDet overordnede formål med strate-gien for den danske indsats for pirateri-bekæmpelse er at bidrage til, at far-vandene ud for Afrikas Horn og detIndiske Ocean er sikre og sejlbare fordansk og international skibsfart.Danmark har længe ydet betragteligebidrag - militært, politisk, juridisk ogfinansielt - til de internationale bestræ-belser på at imødegå de store udfor-dringer, som pirateriet ud for AfrikasHorn udgør. Denne strategi samler denbredspektrede danske indsats i rela-tion til pirateribekæmpelse i én politiskramme, der vil styrke koordination,konsistens og sammenhæng mellem demange facetter af den danske indsats.Strategien ser på det danske bidrag tilpirateribekæmpelse i et længere per-spektiv frem til og med 2014, sætterDANMARKS STØTTE TIL SOMALIADanmark bidrager til fred og stabilitet i Somalia gennem en international indsats, dersamtænker både de politiske og militære, humanitære og udviklingspolitiske indsat-ser i Somalia og regionen som helhed. Indsatsen foregår såvel bilateralt som indenfor FN og EU og i tæt samarbejde med den Afrikanske Union (AU) og den østafrikan-ske samarbejdsorganisation (IGAD). Det nye danske bistandsprogram for Somalia forperioden 2011-14 forventes at have en budgetramme på mindst 370 mio. kr. Indsatsenvil løbende blive tilpasset situationen i de enkelte regioner og har både et humanitærtog et udviklingsmæssigt fokus i de mere stabile områder af Somalia, herunder særligt iSomaliland, hvor Danmark bl.a. vil støtte fremme af vækst og beskæftigelse.

varetage egen sikkerhed og udvikling,herunder økonomisk, har lange ud-sigter. Der er derfor behov for ogsåat sætte ind med en række tiltag for atdæmme op for pirateriet og den trussel,pirateriet udgør for den internationaleskibsfart, herunder for danske skibe ogpersoner om bord på skibene. Dette ersigtet med denne strategi, som ude-lukkende fokuserer på tiltag målrettetpirateribekæmpelse.Denne strategi skal ses i sammenhængmed den langsigtede danske indsats iSomalia og regionen som helhed, derstår centralt i de samlede bestræbelserpå at dæmme op for pirateriet.

SITUATIONEN OG UDFORDRINGERNEDer er lavet mange analyser af situa-tionen i Somalia og årsagerne tilpirateriet, dets omfang og metoder.En detaljeret gengivelse af de mangebetragtninger og analyser er ikke hen-sigtsmæssig i denne sammenhæng, hvorder fokuseres på den strategiske rammefor den fremadrettede danske indsats.Følgende skal derfor alene betragtessom et kort og overordnet oprids overcentrale problemstillinger, der sætterstrategien ind i en regional og politiskkontekst.Somalia er en skrøbelig stat med storeregionale forskelle. Den sydlige og cen-trale del med hovedstaden Mogadishubefinder sig i en alvorlig humanitær ogsikkerhedsmæssig krise. Overgangs-regeringen kontrollerer kun enbegrænset del af hovedstaden ogenkelte provinser. Somaliland i nordvest

er mere stabilt, og regionen fik i som-meren 2010 en ny demokratisk valgtregering. Puntland, som dækker dennordøstlige del af Somalia, herunderselve Hornet, er i nogen grad stabil,men det er fra Puntland, at en stor delaf pirateriet udgår. Andre regioner i So-malia bevæger sig i samme retning, mener ikke nået helt så langt. Det gælderbl.a. Galmudug. Situationen i Somaliaudvikler sig løbende og til dels uforud-sigeligt.Der er ikke på nuværende tidspunktbeviser for et operativt samarbejde mel-lem piraterne og den militante sunni-ekstremistiske gruppe Al-Shabaab, deropererer i den sydlige og centrale del afSomalia, om end der er tegn på, at pi-rater i nogle tilfælde må betale ’beskyt-telsespenge’ i de områder, hvor beggegrupper er repræsenteret. Det skal dog

fremhæves, at Al-Shabaab ikke er enentydig størrelse, og at betaling til enlokal gruppe, der kalder sig Al-Shabaab,ikke nødvendigvis er betaling til den delaf Al-Shabaab, der åbent bekender sigtil Al-Qaedas ideologi. Både piraterietog konflikten i det sydlige og centraleSomalia har en destabiliserende effektpå hele Afrikas Horn.Om end der blandt befolkningen iSomalia kan spores en betydelig mod-vilje mod pirateriet, har fraværet af encentralmagt og sammenbruddet i lov ogorden, kombineret med stor fattigdom,ført til en stærk stigning i piraterivirk-somheden ud for Somalias 1800 sømillange kystlinje. Siden 2009 har piraterietendog bredt sig langt ud i det Ara-biske Hav og det Indiske Ocean. Denøgede pirataktivitet har i særlig gradstore personlige omkostninger for de

mennesker, der holdes som gidsler, ogderes pårørende. Også de personer, derudfører deres arbejde om bord på deskibe, som passerer området, er berørte.Trafikken i området sikrer forsyningertil Europa og til Afrika, herunder ogsånødhjælp, og har stor betydning forverdenshandlen. Pirateriet har derfor ide seneste år haft en betydelig negativindvirkning på den globale kommerci-elle skibsfart og samhandel, ikke mindstfor de afrikanske lande, der opleverfaldende handel og stigende varepriser.Pirateriet er en udfordring af globaltomfang. For en søfartsnation somDanmark, der står for ca. 10 pct. afden globale transport på verdenshavenemålt i værdi, er problemet mærkbart.

Ikke alene fordi piraterne udgør enbetydelig trussel mod de mange søfolk,der sejler på danskflagede skibe, menogså fordi pirateriaktiviteterne anslås atkoste de danske rederier store summer,hvilket kan have negative konsekvenserfor både staten og forbrugerne.Pirateriet udgår primært fra områdernePuntland og Galmudug, der er epicenterfor planlægning, rekruttering og pro-viantering i forbindelse med pirateriet.Det er også herudfor, at de kapredeskibe samt de såkaldte piratmoderskibehovedsageligt ligger for anker.Piraterne har vist sig i stand til hurtigtat omstille deres virksomhed i lysetaf den internationale indsats og hur-tigt udnytte nye muligheder. Tidligereanvendte piraterne relativt små fartøjer,der satte visse begrænsninger på deres

aktionsradius. Men med øget indtjen-ing og professionalisering har piraterneudviklet deres forretningsmetoder ogoperationsområde. Nogle piratgrup-per gør nu i højere grad brug af størrekaprede skibe som moderskibe, hvilketgiver mulighed for at operere mereeffektivt over langt større afstande, oguden at være begrænset af vejrforhold isamme grad som tidligere. Piratangreber således registreret så langt syd somMadagaskar og sågar i indisk territori-alfarvand, hvilket betyder, at piraternesoperationsområde nu dækker et far-vandsområde, der arealmæssigt er størreend Vesteuropa.Samtidig beholder piraterne i visse til-fælde gidsler om bord på de fortsat ope-rative moderskibe, hvor de kan udgøreet skjold mod de internationale styrkersindgriben på det åbne hav. Piraterne

afstår generelt fra grov vold mod gids-lerne, der ses som en handelsvare. Doger der set eksempler på grovere volds-anvendelse og aggressiv adfærd, nårkapringerne ikke forløber som planlagtfra piraternes side. Siden 2009 er dersket en udvikling, hvor både løsesum ogforhandlingsperioden er forøget.Baggrunden for piraterivirksomhedener økonomisk vinding. Der vurderessåledes ikke at ligge politiske interessertil grund for piraterivirksomheden. Deter imidlertid vigtigt at gøre sig klart, atpiraterivirksomheden har udviklet sigtil en egentlig industri, hvori en rækkebagmænd og leverandører har stærkeinteresser. Løsepengene anvendes inærområdet, og lokale leverandørerog underleverandører inddrages i deøkonomiske interesser. Det er ligeledeserkendt, at hvidvask af løsepengenefinder sted gennem investeringer i

STRATEGISKE OVERVEJELSERUdfordringerne er mange, og der erhverken hurtige eller enkle løsninger.Skal man pirateriet til livs, kræver det,at en lang række instrumenter bringesi anvendelse på både kort, mellemlangtog langt sigt. Denne strategi beskrivertiltag på kort- og mellemlangt sigt, somer målrettet bekæmpelse af pirateri-virksomhed.EN HELHEDSORIENTERET INDSATS

Det er regeringens overbevisning, at vikun ved en helhedsorienteret og bred-spektret indsats kan gøre os forhåbningom at påvirke situationen i positivretning. Det er endvidere væsentligt atfremhæve, at en effektiv indsats kræveren styrket og koordineret internationalindsats.Denne strategi omfatter et bredt spek-trum af politiske, militære, praktiske,

Strategien fokuserer på tre målsæt-ninger:1) at bekæmpe pirateriet,2) at beskytte dansk og internationalskibsfart, og3) at opbygge kapaciteter i regionen,så de berørte lande selv kan håndterepirateri-udfordringen på længere sigt.Geografisk er indsatsen på det operativeniveau fokuseret på farvandet ud forAfrikas Horn og den nordvestlige del afDet Indiske Ocean samt lande i denneregion. Der sker også alvorlige piratan-

greb andre steder i verden, herunderud for Afrikas vestkyst. Denne strategifokuserer på Afrikas Horn og detIndiske Ocean, i lyset af at situationeni disse områder er eskaleret over deseneste år, hvor flere danske skibe harværet udsat for både kapringer og kap-ringsforsøg.Politisk set er den danske indsats rettetbredt mod relevante bilaterale og mul-tilaterale aktører. Der vil således bliveredegjort for den fremadrettede indsats,både bilateralt og multilateralt og afsåvel politisk som operativ og finansielkarakter. Den danske indsats vil dermedblive sat ind i en international kontekstog ramme.Strategien dækker perioden frem til2014. Denne periode er sammenfal-dende med varigheden af relevante poli-

tiske og finansielle rammer, herunderforsvarsforliget og den tværministerielleglobalramme, der vil finde anvendelse idenne sammenhæng.Regeringen forventer at afsætte 200mio. kr. i perioden frem til og med2014 til indsatserne på Afrikas Hornfra Globalrammen, hvoraf en del vil gåtil kapacitetsopbygningsindsatser medhenblik på en mere langsigtet bekæm-pelse af pirateriet. Hertil kommer deressourcer Forsvarsministeriet sætter aftil den militære indsats mod pirateri.

DEN INTERNATIONALE RAMMEDanmark kan ikke løse pirateri-problemerne alene. Pirateriudfordrin-gen kan kun imødegås ved en koordi-neret international indsats. Den danskestrategi skal derfor ses som en del afden større internationale kontekst. Derer mange internationale aktører invol-veret i pirateribekæmpelse. På trods afdet vigtige arbejde i regi af den interna-tionale kontaktgruppe (Contact Groupon Piracy off the Coast of Somalia,CGPCS), synes der fortsat at værebehov for styrket koordination særligti relation til regional kapacitetsopbyg-ning, herunder i kystvagtsektoren. Enegentlig samlet international strategifor pirateribekæmpelse eksisterer ikkepå nuværende tidspunkt. Danmark vilderfor arbejde for videst mulig koordi-nation af den internationale indsats.FN’s Sikkerhedsråd har bl.a. igen-

deltage i pirateribekæmpelse ud for Af-rikas kyst med flådestyrker og fly. Ogsåi regi af FN’s Kontor for Narkotika ogKriminalitet (UNODC), FN’s søfartsor-ganisation (IMO), FN’s Udviklingsfond(UNDP) og FN’s Politiske Kontor forSomalia (UNPOS) fokuseres der påpirateriproblemet. Danmark har, frapirateriet kom i fokus, internationaltarbejdet i IMO på at fastholde detinternationale engagement vedrørendebekæmpelse af pirateri og væbnet over-fald mod skibe. Dette arbejde foregårnu både i FN og i IMO, som for 2011har valgt bekæmpelse af pirateri som etaf sine hovedindsatsområder.Herudover er der på anmodning fraFN’s Sikkerhedsråd oprettet en interna-tional kontaktgruppe for pirateri ud forSomalias kyst (Contact Group on Piracyoff the Coast of Somalia (CGPCS)).

Kontaktgruppen varetager koordina-tionen af det internationale samfundsindsats i fire undergrupper, der fokuse-rer på henholdsvis det operative ogkapacitetsopbyggende, de juridiskeudfordringer, industriens selvbeskyttelsesamt kommunikation. Danmark er for-mand for den juridiske arbejdsgruppe.NATO spiller også en betydelig rolle ikraft af Operation Ocean Shield, dermed dansk medvirken bekæmper piratertil søs. EU, koalitionshovedkvarteret iBahrain med bl.a. Task Force 151, samten lang række lande bidrager ligeledestil flådeindsatsen i området. Alle landemed flådestyrker i området deltageri den såkaldte SHADE-mekanisme(Shared Awareness and Deconfliction),som har til formål at sikre en fællestilgang til opgaven. De fleste aktører,herunder de nordiske, bidrager desuden

i forskelligt omfang til den regionalekapacitetsopbygning.Hertil kommer regionale samarbejds-strukturer, der i forskelligt omfangspiller en rolle i kampen mod pirateriet.Der er med ’Djibouti Code of Conduct’indledt et samarbejde mellem 17 lande iregionen med sigte på informationsdel-ing og kapacitetsopbygning i relation tilpirateri-bekæmpelse. IMO er ansvarligfor implementeringen af dette samar-bejde.Der er endvidere via den såkaldteKampala-proces oprettet en somaliskkontaktgruppe for pirateribekæm-pelse og en mekanisme til udvekslingaf information mellem maritime

myndigheder i overgangsregeringen,Puntland og Somaliland, ligesom derunder dette samarbejde er etableret etsamarbejde mellem de tre enheder omudarbejdelsen af fælles love i rela-tion til pirateri. Endelig har også denøstafrikanske samarbejdsorganisa-tion, IGAD, udarbejdet en strategi forpirateribekæmpelse på land i Somalia,som udgør en del af en nylig udarbej-det regional pirateristrategi for ESA-IO-regionen, der omfatter det østligeog sydlige Afrika samt regionen i detIndiske Ocean. Sidstnævnte støttesaf EU. IGAD’s partnerlande har hilstinitiativet velkommen, idet de samtidighar fremhævet behovet for koordiner-ing med andre aktører og eksisterendeindsatser. En kontinental tilgang i regiaf den Afrikanske Union (AU) vurderesat have længere udsigter.

Danmark deltager allerede aktivt ide internationale bestræbelser på atbekæmpe pirateriet. Dette indebærer enaktiv dansk rolle i CGPCS samt støttetil en lang række tiltag, som foregår irammen af bl.a. FN, herunder særligtUNODC og IMO samt NATO. Derfokuseres også på styrkelse af regionaleog bilaterale samarbejder. Søfarts-styrelsen deltager på Danmarks vegne idet asiatiske initiativ til bekæmpelse afpirateri, Regional Cooperation Agree-ment on Combating Piracy and ArmedRobbery against Ships in Asia (Re-CAAP), der bl.a. omfatter kapacitets-opbygning. Danmark har endvidereindgået en bilateral samarbejdsaftalemed Indien, hvor også forebyggelsen afpirateri indgår. Der er behov for at ar-bejde for en mere aktiv rolle fra staternei regionen med fokus på Tanzania og påde arabiske stater.

Et centralt element i bekæmpelse afpirateri er bestræbelserne på at påvirkebalancen mellem risiko og belønning,som i øjeblikket er i piraternes favør.Som situationen har udviklet sig, erpirateriet desværre en lukrativ branche,og konsekvenserne af at blive pågre-bet og risikoen for efterfølgende atblive retsforfulgt er ikke høj nok til atafskrække potentielle pirater fra at vælgeden levevej. Der er derfor behov for atsætte ind både i relation til den direktebekæmpelse af piraterne maritimt ogi forhold til retsforfølgelsesaspektet,herunder også indsatsen mod de bag-mænd, der tjener allermest på pirateriet.

Der findes ingen endegyldige tal forantallet af piratangreb og kapringerud for Somalias kyst, men man kankonstatere, at pirateriet fortsat udgøren stor udfordring. Medens antallet afkapringer fra 2008-2010 har været svagtstigende, er der sket en markant stig-ning i antallet af angreb samtidigt med,at piraternes aktionsradius er udvidetmarkant. At antallet af kapringer kunhar været svagt stigende til trods forpiraternes øgede aktivitet, må tilskrivesdet internationale samfunds indsats ogkoordination. Tidligere var piratangrebkoncentreret i Adenbugten, herunderden internationale transitkorridor, sompatruljeres af de internationale flåde-styrker. Her er antallet af piratangrebimidlertid halveret. Det faldende antalkapringer i Adenbugten modsvares dogaf øget pirateri i Somalibassinet og iDet Arabiske Hav.

Den internationale flådetilstedeværelsehar utvivlsomt haft en væsentlig bety-dning, blandt andet i kraft af et øgetantal afværgede angreb. Hertil kommer,at antallet af uskadeliggjorte piratfar-tøjer med piraterirelateret udstyr ombord, som koalitionsstyrkerne i områdethar opbragt, er steget markant.Internationale flådestyrker har været tilstede i farvandet ud for Afrikas Horn ien årrække. NATO, EU og den ameri-kansk ledede maritime koalitionsstyrke,Combined Task Force 151, opererer iområdet sammen med nationale bidragfra lande som Indien, Kina, Rusland,Japan og Iran. Den internationale ind-sats koordineres mellem flådestyrkerneog skibsbranchen på regelmæssigemøder i rammen af det såkaldte

I gennemsnit er der mellem 20 og 40flådefartøjer i det pirattruede farvand,som arealmæssigt nu er større endVesteuropa. Selvom den internationaleindsats har gjort en forskel og har for-hindret mange kapringer, er det en van-skelig opgave at undsætte alle skibe i etså stort område med de ressourcer, derer til rådighed på nuværende tidspunkt.Dette understreger vigtigheden af etstyrket internationalt fokus og samarbej-de om bekæmpelse af pirateriet. Mendet internationale samfund må ogsåoverveje, om flere penge til flådeindsatser den bedste måde at anvende res-sourcerne på, og om problemet måangribes med nye midler.RAMMERNE FOR DEN DANSKE INDSATS

bekæmpe pirateri. I 2008 eskorteredeet dansk flådefartøj skibe fra FN’sVerdensfødevareprogram med nød-hjælp til Somalia. I 2008 og 2009 deltogDanmark i pirateribekæmpelse i ram-men af den maritime koalitionsstyrke,Combined Task Force 150/151, ogsiden 2010 i NATO-regi, i Task Force508 under Operation Ocean Shield. I2011 bidrager Danmark i flere periodertil NATO’s Operation Ocean Shieldmed et skib, inkl. helikopter og maritimindsatsstyrke. Den danske deltagelse iNATO’s mission er baseret på Folke-tingsbeslutning B59 af 2009. Indsatsensker indenfor rammen af forsvars-forliget 2010-2014, hvori bl.a. indgårmålsætningen om at bidrage til interna-tionale operationer, herunder missionersom NATOs pirateriindsats ud forAfrikas Horn.

Danmark skal fortsat være med i frontfor de internationale bestræbelser påpirateribekæmpelse, også militært.Regeringen vil derfor fortsætte medi perioder at tilbyde NATO et danskflådebidrag, inkl. helikopter og maritimindsatsenhed, i rammen af OperationOcean Shield. Flådebidraget vil kunneindsættes i op til seks måneder om året.Derudover vil regeringen styrke ind-satsen med indsættelse af et maritimtovervågningsfly, som er en kapacitet,der efterspørges i den internationaleindsats mod pirateri. Idet farvandet,hvor piraterne opererer, nu er blevet såstort, er der behov for overvågningsfly,der hurtigere og mere fleksibelt kanskabe et overblik, så koordination ogindsættelse af de enkelte flådebidrag

kan ske mere målrettet mod piraterneog deres aktiviteter. Danske overvåg-ningsfly af typen Challenger vil kunneindsættes uafhængigt af flådebidraget ikortere perioder og under hensyntagentil flyenes øvrige opgaveløsning.Ud over det danske flåde- og flybidragvurderes det vigtigt at styrke Danmarksdeltagelse i koordinationen af detinternationale samarbejde om pirateri-bekæmpelse, som foregår i de forskel-lige stabe i rammen af bl.a. NATOog koalitionshovedkvarteret i Bahrain.Regeringen vil derfor også udsende per-sonel til de forskellige relevante opera-tive stabe og hovedkvarterer.

Sikkerhedsrådsresolutionerne 1851(2008), 1897 (2009), 1950 (2010) og1976 (2011) giver de stater, der sa-marbejder med overgangsregeringen iSomalia, bemyndigelse til at anvendede nødvendige midler til at bekæmpepirateri, også på Somalias landterrito-rium. Det er en forudsætning i Sikker-hedsrådsresolutionerne, at operationermod pirater sker under overholdelse afgældende menneskerettighedsforplig-telser.Ingen af de nuværende antipirateriop-erationer (Ocean Shield, Atalanta, TaskForce 151) har hidtil anvendt mu-ligheden for at gennemføre operationerpå land i Somalia. Operationsområdetfor NATO’s operation Ocean Shield ersåledes ind mod Somalia begrænset til

Somalias indre territorialfarvand op tilhøjvandsmærket (”high water mark”),hvilket betyder, at flådestyrkerne altidmå have vand under kølen.På nuværende tidspunkt kan de inter-nationale flådestyrker medvirke til atforhindre kapringer, tilbageholde for-modede pirater og destruere piratrela-teret udstyr, herunder de hurtigtgåendefartøjer der anvendes til piratangreb,samt de moderskibe, som piraterne nui højere grad opererer fra. De interna-tionale flådestyrker har imidlertid ikkemulighed for at sætte ind over for pi-raterne, så snart de har fast grund underfødderne. Der er således mulighed forat destruere piratrelateret udstyr til søs,men ikke på land. I den offentlige debathar der været fremført forslag om ogsåat bekæmpe piraterne på landjorden.

Et mere robust mandat for den inter-nationale indsats vil kunne overvejes,hvis der opstår behov herfor, herundermandat til at ødelægge piraternes udstyrog installationer på land i nærheden afSomalias kyst. Ødelæggelse af pi-raternes udstyr og installationer kunnei givet fald ske med præcisionsstyredevåben fra fly, og hvor dette ikke ermuligt i helt særlige tilfælde eventueltmed specialstyrker. Der vil imidlertidvære tale om markante nye, risikable ogomkostningskrævende tiltag, som børovervejes nøje, før der eventuelt tagesbeslutning herom. Modsat det nu-værende engagement vil sådanne tiltagi højere grad have karakter af indsatser,der forbindes med egentlige militæreoperationer. Sådanne indsatser vil værekomplekse og underlagt flere ubekendtefaktorer, og der vil derfor kunne værebetydelige risici for såvel de indsatte

styrkebidrag som civile. Der er såledesogså risiko for, at piraternes tilpasningtil risikoen for, at de internationalestyrker gennemfører militære angrebrettet mod landområder i nærheden afSomalias kyst, kan gøre gidslernes situa-tion endnu vanskeligere og farlig.Det er under alle omstændigheder klart,at en eventuel ændring af tilgangen tilpirateribekæmpelse bør besluttes afen bred kreds af lande, og at eventueldansk deltagelse i nye tiltag i givet faldvil ske i tæt samarbejde med internatio-nale partnere, f.eks. i NATO-regi.GIDSELBEFRIELSESAKTIONER OG IND-SATSER MOD MODERSKIBE

mindre fartøjer, hvor der ikke er nogetrederi bag, og hvor besætningen tvingestil at hjælpe piraterne med at opereredet kaprede skib som piratmoderskib,og på den anden side fartøjer ejet afet rederi. De mindre fartøjer frigivessom regel af piraterne, når piraterneikke længere vurderer, at de kan benyttefartøjet som moderskib, mens piraterneofte forhandler løsesum for rederiejedeskibe og/eller deres besætning. Brug afmoderskibe har den effekt, at gidslerneudgør et skjold mod angreb fra de inter-nationale flådestyrker. Gidsler om bordpå opankrede skibe og på moderskibe,der anvendes til angreb, gør såledespiraterne mindre sårbare. Det er vigtigtat erindre, at gidsler sammen medderes skib, udgør piraternes afgørendehandelsvare i forbindelse med deresforhandlinger om løsesum.

Øget anvendelse af gidselbefrielses-aktioner af kaprede skibe, hvor derforhandles om løsesum, samt aktioner ien fælles ramme, har været foreslået fraforskellige sider. Det er allerede nu mu-ligt at iværksætte gidselbefrielsesopera-tioner under både national kommandoog med eventuel støtte fra NATO, ogder vurderes derfor ikke at være behovfor ændringer i det nuværende mandat.I forbindelse med en planlagt befrielses-aktion vil det i de fleste tilfælde værenødvendigt at indhente tilladelse frade kendte flagstater, som har besæt-ningsmedlemmer om bord, inden enoperation iværksættes. Der er imidlertidved sådanne aktioner en risiko for, atgidslerne kan komme til skade. Dertilkommer risikoen for hævnaktioner frapiraternes side.

Der er som nævnt også allerede mu-lighed for indsatser mod moderskibe.Regeringen støtter, at der som hidtilgennemføres indsatser mod moder-skibe, såfremt det i det konkrete tilfældevurderes hensigtsmæssigt. Sådanneindsatser er imidlertid heller ikke udenrisici, idet der kan være gidsler om bord.Derudover kan der ifaldes et erstat-ningsansvar, hvis det efterfølgende visersig, at det destruerede skib ikke var etpiratskib.ØGET SAMARBEJDE OG ØGET INTERNA-TIONALT FOKUS

de internationale pirateribekæmpelses-bestræbelser, og vil både bilateralt og imultilaterale fora arbejde for en yder-ligere styrket, koordineret og samtænktinternational indsats. Dette arbejdeer allerede indledt og omfatter blandtandet aktiv dansk deltagelse i den inter-nationale kontaktgruppe om bekæm-pelse af pirateri ud for Somalias kyst(CGPCS). Også i den internationalekontaktgruppe for Somalia, der primærthar til formål at støtte fred og forsoningi Somalia, vil Danmark arbejde for, atpirateribekæmpelse opprioriteres.Derudover vil regeringen søge atvidereudbygge det bilaterale samarbej-de med relevante aktører i regionenog internationalt for at øge effektenaf vores – og andres – pirateribekæm-pelsesindsats. Samarbejdet vil kunneomfatte både det strategiske, operativeog taktiske niveau.

en lang række konkrete resultater.Samlet set har arbejdsgruppen medvir-ket betydeligt til at facilitere samarbejdemellem stater om de juridiske aspekteraf indsatsen mod pirateri. Dette samar-bejde omfatter eksempelvis fælles ju-ridiske standarder på en række områderknyttet til den militære indsats og medhensyn til bevisindsamling for at sikreretsforfølgning af pirater.Retsforfølgning er en central udfordringi bestræbelserne på at bekæmpe pirateri,og arbejdsgruppens indsats danner ividt omfang grundlag for indsatsen pådette felt i FN. FN’s Generalsekretærudpegede bl.a. en særlig pirateriudsend-ing, Jack Lang, der i begyndelsen af2011 offentliggjorde en rapport medfokus på retsforfølgning af pirater. Derarbejdes både i CGPCS og i FN videremed Jack Langs anbefalinger. FN’s Sik-

kerhedsråd fokuserer også på retsfor-følgningsaspektet. Det overvejes – somopfølgning på Jack Langs rapport – atplacere en somalisk pirateridomstoluden for Somalia med henblik på atretsforfølge pirater dér.Der har hidtil i arbejdsgruppen væretenighed om, at pirater bør retsforføl-ges nationalt, herunder særligt i lande iregionen. Ifølge tal fra UNODC er deri marts 2011 i 18 lande i alt 946 soma-liske pirater, der enten afsoner strafeller afventer dom, hvilket kan tagessom udtryk for, at national retsforfølg-ning virker efter hensigten. Der forelig-ger ingen sikker statistik bag påstandeneom, at mange mistænkte pirater sættespå fri fod, herunder om de konkrete

Danmark varetager formandskabetfor den juridiske arbejdsgruppe underden internationale kontaktgruppe ompirateri ud for Somalias kyst (CGPCS).Den juridiske arbejdsgruppe beståendeaf repræsentanter fra 55 lande ogorganisationer har til formål at identifi-cere praktiske løsninger på de juridiskeudfordringer, som pirateribekæmpelseindebærer.Den juridiske arbejdsgruppe har opnået

begrundelser for at tilbageholdte indi-vider frigives igen. Som ved andre typeraf kriminalitet er det afgørende, at derer de nødvendige beviser til at gennem-føre en vellykket strafferetssag. Det ervurderingen, at der for mange af de, derfrigives, ikke er sådanne beviser.Den primære udfordring i relation tilretsforfølgning er ikke manglende dom-stole, men manglende fængselskapacitet.En række lande i regionen har anført, atde er parate til enten at øge omfangetaf retsforfølgning (Seychellerne) ellerpåbegynde retsforfølgning (Tanzania,Mauritius), men at de ikke ønsker, at dedømte somaliske pirater afsoner i deresfængsler.Retsforfølgning og afsoning hængersåledes tæt sammen. På grund af denbegrænsede fængselskapacitet i de lande

i regionen, der har vist sig villige til atretsforfølge somaliske pirater, forud-sætter øget retsforfølgning, at dømtepirater kan afsone deres straf i andrelande.Der er i den juridiske arbejdsgruppeopnået enighed om de retlige ogpraktiske rammer for fangeoverførsler(”post trial transfers”), således at piraterkan retsforfølges i ét land og efter-følgende overføres til afsoning i FN-byggede fængsler i Somalia (Puntlandog Somaliland). Der udestår fortsat etstort arbejde med at sikre modellensgennemførelse i praksis, herunder ikkemindst at det internationale samfundyder støtte til opførelsen af fængsler ide to provinser. Danmark har alleredestøttet fængselsopbygning og vil også ifremtiden støtte yderligere udvidelseraf fængselskapaciteten i de to provinser

(se under kapitel 7 vedr. kapacitetsop-bygning). Strafafsoning i Somalilandog Puntland forudsætter selvsagtbetryggende menneskerettighedsbeskyt-telse, hvilket vil blive sikret ved blandtandet uafhængig monitorering af fængs-lerne.Fra dansk side arbejdes der derudoverløbende på at indgå bilaterale aftalermed lande i regionen om overdragelseaf mistænkte somaliske pirater tilretsforfølgning dér. Danmarks overdra-gelsesaftale med Kenya udløb i septem-ber 2010, men Kenya har tilkendegivetfortsat at være parat til at modtagepirater til retsforfølgning på ad hoc ba-sis. Derudover arbejder Danmark medSeychellerne om gennemførelsen af enlignende overdragelsesaftale.Som i alle andre straffesager forudsæt-

ter retsforfølgning af pirater, at derforeligger tilstrækkelige beviser, ogmange mistænkte tilbageholdte må somnævnt frigives på grund af fraværetaf holdbare beviser. I den juridiskearbejdsgruppe har det været drøftet,om den manglende retsforfølgningogså kan skyldes huller i landenesnationale lovgivning, der indebærer, atpirateri eller forsøg på pirateri ikke erkriminaliseret. Danmark arbejder derforfor, at alle stater indfører tidssvarendepiraterilovgivning, der sikrer, at pirateri– herunder medvirken til og forsøg påpirateri – er strafbart efter national ret.I den juridiske arbejdsgruppe har detflere gange været foreslået at kriminal-isere selve besiddelsen af piratrelateretudstyr. En sådan kriminalisering vil in-debære en række juridiske vanskelighed-er, herunder at en stor del af denne

type af udstyr også anvendes somstandardudstyr af f.eks. fiskere. Det erimidlertid et af de emner, der fortsatdiskuteres i arbejdsgruppen. Desudenvil besiddelse af piraterirelateret udstyr– selv om besiddelsen ikke i sig selv erstrafbar – i mange tilfælde allerede nukunne indgå som (a priori) bevis i enstraffesag om pirateri, herunder sagerom forsøg på pirateri.I Danmark er der hjemmel til atstraffe pirateri i straffelovens §183a,og straffelovens almindelige regler omforsøg og medvirken finder anvendelsefor handlinger, som er omfattet afdenne bestemmelse.Forsvarsministeriet nedsætter enarbejdsgruppe med deltagelse afJustitsministeriet og Udenrigsministe-riet, som nærmere analyserer relevant

national lovgivning i relation til pirateri-bekæmpelsesoperationer. Dette arbejdeskal ses i sammenhæng med, at flerelande aktuelt vedtager specifikke lovbe-stemmelser om pirateri i deres nationaleretssystemer.Justitsministeriet har etableret enarbejdsgruppe med repræsentanterfra forsvaret, Rigspolitiet og anklage-myndigheden, som har fået til opgaveat udarbejde et sæt retningslinjer forde danske flådefartøjers håndtering afsager, der kan føre til retsforfølgningaf pirater i Danmark. Retningslinjerneer endnu under udarbejdelse, menforventes bl.a. at indeholde konkreteanvisninger på indsamling af beviser ogkommunikation mellem myndighedermed henblik på at sikre en hensigtsmæs-sig gennemførelse af en eventuelstraffesag om pirateri.BEKÆMPELSEAF PIRATERIET

Arbejdsgruppen er desuden ved at un-dersøge behovet og mulighederne for atudveksle oplysninger, herunder biome-triske og andre personhenførbare data,mellem forsvaret og politiet med hen-blik på, at politiet kan videreformidle deindsamlede data til INTERPOL, somstår for den internationale koordinationaf retsforfølgning, herunder af de indi-vider og grupperinger, som finansiererpiraterne, eller på anden måde står bagdele af piraterivirksomheden ud forSomalia.Det er derudover en dansk prioritet atetablere de optimale juridiske rammerfor bekæmpelsen af bagmændene ogfinansieringen af pirateri, jf. afsnittetom kapacitetsopbygning.

• i kraft af sit formandskab for denjuridiske arbejdsgruppe fortsatarbejde aktivt på at finde praktiskeløsninger på de juridiske udfor-dringer, som pirateribekæmpelseindebærer. Dette indebærer bl.a., atDanmark arbejder for;•- at alle stater indfører tidssvarendepiraterilovgivning, der sikrer, atpirateri, herunder medvirken til ogforsøg på pirateri, er strafbart efternational ret.- at gennemførelsen af post trialtransfermodellen sikres.

Adenbugten, Somalibassinet og detIndiske Ocean er et travlt befærdetfarvand. Det anslås således, at om-kring 10-15 danskflagede danske skibebefinder sig i det pirattruede farvandhver dag. En stor del af verdenshandlentransporteres gennem dette farvand.Angreb på den internationale – og dan-ske – skibsfart er taget til, og transportigennem området er behæftet med storerisici. Det anslås, at der i gennemsniter kapret over 25 skibe, og at flere end600 personer holdes som gidsler afpiraterne med store personlige omkost-ninger for gidslerne og deres pårørendetil følge.

Problemets karakter og omfang un-derstreger behovet for beskyttelse afde skibe, som færdes i området. Detanslås, at 80 pct. af de angreb, der bliverafværget, er et resultat af rederiernesoverholdelse af de såkaldte Best Man-agement Practices (BMP). Samspilletmellem skibenes brug af Best Manage-ment Practices og den militære indsatser derfor vigtig. Dette understreger be-tydningen af samarbejde med rederier-hvervet om at dæmme op for piraternesvirksomhed.BEVÆBNEDE VAGTER

Spørgsmål om anvendelse af militærevagter om bord på danske skibe harværet drøftet indgående efter ønskefra erhvervet. Kun i meget begrænsetomfang har bevæbnede danske militærevagter tidligere været indsat om bord pådanskflagede handelsskibe. Forsvaretforestod således bevogtning af eget ma-teriel under transport af større mæng-der dansk militært udstyr til de danskestyrker i Afghanistan, hvor der vurdere-des at være et ganske særligt beskyttel-sesbehov. Herudover har indsatshold frainspektionsskibet THETIS i 2008 væretindsat som militære vagter om bordpå civile skibe, der sejlede forsyningertil Somalia for FN’s Verdensfødevare-program. Indsættelsen skete som led iinspektionsskibets eskortering af

Danmark har en generel interesse i atundgå at bidrage til en mulig interna-tional udvikling, hvor de forskelligemilitære styrker fokuserer deres res-sourcer på at beskytte deres egne natio-nale skibe frem for at samarbejde om enmere proaktiv og koordineret pirateri-bekæmpelsesindsats. Det vil såledesikke tjene langsigtede danske interesser,såfremt nationale beskyttelsesopgavergennemføres på bekostning af detinternationale samarbejde. Derudovervurderes det ikke, at anvendelse af mili-tære vagter er en omkostningseffektivanvendelse af knappe militære ressour-cer. Det er på den baggrund regering-ens holdning, at der ikke bør arbejdesfor anvendelse af militære vagter ombord på danske skibe.CIVILE BEVÆBNEDE VAGTER

branchens egne anbefalinger hidtil ud-vist stor tilbageholdenhed med hensyntil at tillade brug af civile vagter ombord på danske skibe. Denne indstillinghar først og fremmest været begrun-det i en principiel tilbageholdenhed iforhold til at give civile vagter våbentil-ladelse til selvforsvarsbrug, men ogsåen bekymring for, at brugen af bevæb-nede civile vagter ombord på danskeskibe vil kunne bidrage til en yderligereeskalering af de metoder, som piraterneanvender i forbindelse med kapring afskibe.Det udvidede operationsområde forpiraterne indebærer imidlertid, at det erblevet vanskeligere for de internationaleflådestyrker at koncentrere indsatseni de områder, hvor piratangreb typiskfinder sted. Fra branchens side er derderfor fremsat ønske om i særlige til-

fælde at kunne gøre brug af bevæbnedecivile vagter til at beskytte besætning ogskib mod piratangreb.Regeringen har på den baggrund i sam-råd med branchen besluttet at anlæggeen mere åben tilgang til brugen af civilebevæbnede vagter, således at der ikkelængere – som efter hidtidig praksis –stilles krav om, at der skal foreligge enkonkret og ekstraordinær trussel moddet pågældende skib. Rederierne harderfor nu mulighed for efter ansøg-ning at få våbentilladelse til brug afbevæbnede vagter om bord på danskeskibe, hvis det på baggrund af dengenerelle trusselsvurdering for områ-det må anses for påkrævet, og sagensoplysninger, herunder om efterlevelseaf Best Management Practices, i øvrigtikke taler imod. Der er ikke tale om enlangsigtet løsning på piratproblemet,

men det har vist sig, at brugen af be-væbnede vagter aktuelt giver en effektivbeskyttelse mod piratangreb.For at tilgodese branchens behov mestmuligt arbejder regeringen løbende ogi tæt dialog med erhvervet på at gøreansøgningsprocessen så fleksibel ogubureaukratisk som muligt, samtidigmed at det fortsat påses, at der ikkeforeligger oplysninger om vagternespersonlige forhold, der gør det betæn-keligt at udstede en våbentilladelse.INTERNATIONALE RETNINGSLINJER FORANVENDELSE AF CIVILE BEVÆBNEDEVAGTER

internationale retningslinjer for vag-ternes adfærd mv. Sådanne retnings-linjer vil bl.a. kunne medvirke til atundgå episoder, hvor bevæbnede vagterbidrager til en optrapning af situationenmed fare for besætning og skib til følge.Internationale retningslinjer vil muligvistillige kunne medvirke til at facilitereprocessen for civile vagtfirmaer medat indhente de fornødne tilladelser iudlandet.Regeringen vil derfor understøtte, at derinternationalt udarbejdes retningslinjerfor anvendelsen af civilt bevæbnedevagter. Dette arbejde er allerede indledtinternationalt.KONKRET VIL DANMARK:

Meget taler for, at en vigtig faktor for,om et skib bliver angrebet, er skibetsfysiske karakteristika, herunder bl.a.fribord og fart, kombineret med synliganvendelse af en række forholdsregler.I bestræbelserne på at øge beskyttelseaf skibsfarten er det derfor væsentligtat inddrage rederierne, der selv haret ansvar for skibenes sikkerhed vedanvendelse af forholdsregler til forebyg-gelse af pirateri.

FN’s søfartsorganisation, IMO, harudstedt vejledninger både til skibe,besætninger og medlemslandenes ad-ministrationer. Et i praksis meget vigtigtværktøj til forebyggelse af pirateri erBest Management Practices (BMP),som er udarbejdet af den internationaleskibsfartsindustri i samarbejde med bl.a.de internationale flådestyrker. BMP ret-ter sig specifikt til skibe, som befindersig i farvandene ud for Somalia.BMP’en indeholder anbefalinger tilskibene om, hvordan piratoverfaldforebygges. Alle skibe anbefales atregistrere og rapportere deres sejladsgennem Adenbugten og Det IndiskeOcean til internationale kontaktpunkter(MSC-HOA og UKMTO) for at sikre,at flådestyrkerne har overblik over deskibe, som sejler i området, og derigen-nem kan koordinere indsatsen. Anbe-

falingen om registrering/rapporteringaf sejladsen er den eneste objektive mål-bare foranstaltning i BMP’en. De øvrigetiltag afhænger af en risikovurderingfor det individuelle skib, hvori indgåren række forhold. Skibene er megetforskellige, og den risiko de er udsatfor afhænger derfor af det individuelleskibs karakteristika (f.eks. om det sejlerhurtigt eller langsomt, om det har højeller lav fribord). Derfor er de forebyg-gelsesforanstaltninger, der skal træffes,også forskellige.Danmark (Søfartsstyrelsen) udstedtei 2008 en bekendtgørelse, hvorefterhandelsskibe, hvis de sejler i områder,hvor der er risiko for pirateri, skal haveprocedurer og forholdsregler til fore-byggelse af pirateri. Heri indgår ogsåIMO’s anbefalinger, herunder BMP.

Forholdsreglerne i BMP (f.eks. pigtråd,ekstra udkig mv.) gør det vanskeli-gere for piraterne at overfalde skibene.BMP er derfor central for at hindre ogforebygge piratoverfald. Det vurderesimidlertid, at der fortsat er et betydeligtantal af verdens skibe, der ikke følgeranbefalingerne i BMP.I et forsøg på at øge overholdelsen afBMP er de internationale flådestyrkerbegyndt at overvåge skibenes anven-delse af BMP, dels de objektivt målbareelementer (registrering/rapporteringaf sejladsen), dels en vurdering af desynlige foranstaltninger for at forebyggepiratangreb (f.eks. pigtråd). Danmarkbakker op om og støtter dette initiativ.Fra januar 2011 modtager flagstaternemånedlige rapporter, der viser, hvilkeaf dets skibe, der vurderes ikke at

have overholdt BMP. Det er herefterop til flagstaterne at træffe de foran-staltninger, de måtte finde relevante.Oversigter over samtlige skibe i heleverden, der vurderes ikke at have fulgtBMP, sendes endvidere til InternationalChamber of Shipping, der videre-distribuerer listen til dets medlemmeraf rederiforeninger i hele verden – derer således tale om en slags ”name andshame” liste.I de (få) tilfælde, hvor danske skibeoptræder på listen over skibe, som deinternationale flådestyrker vurderer ikkehar fulgt BMP, kontakter de danskemyndigheder (Søfartsstyrelsen) rederietdirekte for at få en redegørelse. Medhenblik på at fastholde industrienseget ansvar for overholdelsen af BMP,sendes oplysningerne også tilDanmarks RederiforeningBESKYTTELSEAF SKIBSFARTEN

og Rederiforeningen af 2010, så de kanfølge op i forhold til deres medlemmer.Regeringen vil undersøge behovet forat gøre den objektive målbare del afBMP, dvs. registrering/rapportering afskibenes sejlads, obligatorisk for danskeskibe.Problemet med den manglende over-holdelse af BMP vedrører dog i rea-liteten særligt udenlandske skibe. Deter således vigtigt, at der internationaltgøres mere for at sikre overholdelsen.Det er i den forbindelse vigtigt, at detsamtidigt sikres, at BMP bevarer sindynamiske karakter, hvor den blivertilpasset de erfaringer, som skibsfarts-industrien drager ved sejlads i områ-det, og at der fortsat tages højde forskibenes individuelle karakteristika.Regeringen vil derfor internationalt ar-bejde for, at det undersøges og drøftes,

såvel som de omkringliggende nabo-lande. Der er i den forbindelse særligttre områder, der behøver støtte. Detdrejer sig for det første om opbygningaf kystvagtskapaciteter i regionen medhenblik på at gøre landene i regionenbedre i stand til at håndtere traditio-nel maritim myndighedsudøvelse ogdermed selv kunne bidrage aktivt til atdæmme op for pirateriet. For det andeter der et akut behov for at yde støtte tilopbygningen af rets- og sikkerhedssek-

toren i Somalia – herunder at opbyggeog udvide fængselskapaciteten i landet,således at personer dømt for pirateriudenfor landet vil kunne afsone deresstraf i Somalia. Endelig er der behovfor en dedikeret indsats imod bagmæn-dene til pirateriet. Disse indsatsområderunderstøtter de militære og juridisketiltag, som er beskrevet i de foregåendeafsnit og skal således ses i sammenhænghermed.

DANMARKS STØTTE TIL SOMALIASkal Somalia på længere sigt kunne tage hånd om de mange udfordringer landet ståroverfor – herunder også i forhold til varetagelse af den maritime sikkerhed og retsfor-følgning – er der et helt grundlæggende behov for at få situationen stabiliseret, så mankan skabe grundlaget for god offentlig forvaltning og velfungerende institutioner. Sombeskrevet i det danske politikpapir for Somalia støtter man fra dansk side centralreger-ingen med at få skabt sikkerhed i Mogadishu samt færdiggjort arbejdet med overgangs-forfatningen. I de områder af Somalia, hvor det er muligt, vil Danmark endvidere støtteopbygningen af repræsentative, transparente og velfungerende institutioner.

resultater er det afgørende, at indsat-serne tager udgangspunkt i lokale behovog ønsker for dermed at sikre lokaltejerskab, så indsatsen vil blive fortsat,når den danske og internationale støttepå et tidspunkt ophører.Kapacitetsopbygning kan være megetressourcekrævende, og Danmark kanikke løfte opgaverne alene. Et tætsamarbejde med øvrige donorer samtregionale og internationale organisa-tioner som for eksempel FN, vil derforvære påkrævet. Det gælder ikke mindstinternt i Somalia, herunder Somalilandog Puntland, hvor FN har erfaring medimplementering af projekter under deganske svære forhold. Et samarbejdemed f.eks. FN vil øge dansk indflydelsei form af medbestemmelse over bredereprojekter og medvirke til risikospred-ning.

SOMALIA POLITIKKENS STØTTE TIL ALTERNATIV INDKOMSTSKABELSEEn kystvagt ville – udover at kunne bekæmpe pirater - bidrage til at løse en storudfordring i Somalia, nemlig behovet for indtægtskilder. Større dele af den somaliskebefolkning kunne ernære sig ved fiskeri, såfremt der kunne håndhæves fiskerikontrol, in-troduceres et licensregime for fiskeritilladelser og såfremt lokale fiskere kunne beskyttesmod pirater. Samtidig kunne alternative indkomstmuligheder give potentielle piratermeningsfuld beskæftigelse i et mere fredeligt erhverv. Somalia programmet støttervækst og beskæftigelse igennem skabelse af bedre rammebetingelser og faciliteter forden private sektor med særlig fokus på landbrug og fiskeri.

Med forsvarsforliget 2010-14 blev deretableret en globalramme beståendeaf både udviklingsbistand og ikke-ud-viklingsbistand (150 mio. kr årligt), derskaber nye muligheder for at finansiereindsatser i skrøbelige stater i spændings-feltet mellem sikkerhed og udvikling. Iperioden 2011-2014 forventer regerin-gen at afsætte i alt 200 mio. kr. til et nytregionalt program i Østafrika/AfrikasHorn. En del af disse midler forventes

at gå til kapacitetsopbygningsindsatsermed henblik på den langsigtede bekæm-pelse af pirateriet.Med henblik på at undgå duplikeringaf indsatser og opnåelse af synergi vilDanmark aktivt bidrage til transparensog åbenhed omkring egne aktiviteter.Det vil blandt andet finde sted gennemindgåelse af relevante partnerskaberog deltagelse i internationale fora med

Opbygning af kystvagter er et væsentligtelement i indsatsen mod pirater. Eneffektiv kystvagt i regionen ville ikkealene kunne patruljere for pirater, menville også kunne udøve fiskerikontrol,miljøovervågning, søredning m.m.,hvilket ville kunne skabe øgede indtæg-ter for staten og alternative indkomst-muligheder i de lokalsamfund, hvorfrapiraterne udgår. En effektiv kystvagt erimidlertid afhængig af både maritimekapaciteter og en række strukturer på

land. På nuværende tidspunkt vil detikke være muligt at opbygge en nationalsomalisk kystvagt i fraværet af en funk-tionel centralregering. I blandt andetSomaliland findes der dog begrænsede_kapaciteter inden for kystvagtsområdet,som på sigt vil kunne styrkes. Der ertale om en langsigtet indsats, der kræverbetydelige ressourcer og ikke vil kunneløftes af Danmark alene.Pirateriet er dog - selv om det udgår fraSomalia - i høj grad også et regionalt oginternationalt problem. De omkring-liggende lande påvirkes af problemet,idet deres territorialfarvande i stigendegrad indgår i piraternes operationsom-råde, og det har store konsekvenser forden internationale skibsfart og sam-handlen i området. Indsejlingen tilMombasa havn er så udsat, at flererederier undlader at anvende havnen.

Løsninger på pirateriet må derfor ogsåsøges uden for Somalias grænser. Detgælder ikke mindst i forhold til opbyg-ningen af maritime kapaciteter.Det internationale samfunds støtte tilkapacitetsopbygning koordineres i ar-bejdsgruppe 1 under den internationalekontaktgruppe for pirateri. Der er imid-lertid ikke en egentlig samlet strategifor kystvagtsopbygning og heller ikkeen sammenhængende ramme for de

bestræbelser, der gøres. FN har pt. kunbegrænset kapacitet på det maritimeområde, og den Afrikanske Union hartraditionelt ikke prioriteret maritimsikkerhed. Indsatsen indenfor maritimkapacitetsopbygning må derfor på kortsigt rette sig direkte mod landene iregionen på det bilaterale niveau, samtdet igangværende regionale samarbejde.Samtidig bør der arbejdes for at skabeen mere sammenhængende inter-national ramme for indsatsen.

Danmark har gennem

Afrikaprogrammet for Fred

siden 2004 støttet opbygningen afregional kapacitet til konflikthåndtering og forebyggelse. Indsatsen, som bl.a. haromfattet den Afrikanske Union, IGAD og EASF, har ikke direkte været rettet mod pirateri.Den danske støtte har imidlertid styrket organisationernes generelle kapacitet og evnetil at håndtere de afrikanske sikkerhedspolitiske udfordringer, herunder pirateri.

På det regionale niveau er det af særligstor betydning, at samarbejdet mel-lem de berørte kyststater styrkes, hvadangår den overordnede planlægning ogkoordination af indsatser, information-sdeling og efterretningsudveksling samtfælles træningsaktiviteter. Danmarkhar siden 2009 sammen med de øvrigenordiske lande støttet etableringen afen regional maritim kapacitet i ram-men af de østafrikanske reaktions-styrker (Eastern Africa Stand-by Forces– EASF), herunder oprettelsen af enmaritim planlægningscelle (MPC) ihovedkvarteret i Nairobi. På baggrundaf de opnåede erfaringer er der basis forogså fremadrettet at støtte dette arbej-de og derigennem bidrage til at styrkedet regionale samarbejde inden for detmaritime område.

For at underbygge og supplere denregionale indsats vil der være behovfor sideløbende at yde direkte støttetil opbygning af kystvagtsfunktionertil enkeltstående lande i regionen.Danmark har som flådenation stærkekompetencer indenfor kystvagt og vilkunne bidrage med kapacitetsopbyg-ning, herunder rådgivningsvirksomhedog træningsaktiviteter, samt eventuelt

mindre udstyrsdonationer. Danmark harallerede begrænsede kapacitetsopbyg-ningsaktiviteter i Djibouti. Ligeledeshar Danmark siden 2010 indgået i engruppe af lande, der yder kapacitets-opbygning til Yemens kystvagt. Pågrund af den nuværende situation iYemen er det uvist om disse aktiviteterkan fortsætte, men døren holdes åbenherfor. Som noget nyt undersøges detdesuden, hvordan Danmark kan biståkapacitetsopbygning af den kenyan-ske flådes kystvagtsfunktioner. NetopKenya vil være en vigtig partner – ikkemindst på grund af Mombasa havn.MULIGE KYSTVAGTSINDSATSER I SOMALIAI EN FN-RAMME

kapaciteter i de dele af Somalia, hvordet er muligt, herunder Somaliland. Etdansk bidrag til en sådan indsats må skei en bredere international ramme. Derer dog på nuværende tidspunkt ikkenogen multilateral ramme for kystvagts-opbygning. FN’s Søfartsorganisation,IMO faciliterer det regionale kystvagts-samarbejde i rammen af Djibouti Codeof Conduct, herunder i forhold tilSomalia. Danmark vil arbejde aktivt for,at FN styrker sin rolle i relation til op-bygning af kystvagtskapaciteter i blandtandet Somaliland. Når der er etablereten bæredygtig ramme for en multilateralindsats, vil Danmark støtte med bistand.KONKRET VIL DANMARK

Somalia. På kort sigt må det sikres, atdømte pirater kan afsone deres straf påsomalisk jord.Under det danske formandskab for denjuridiske arbejdsgruppe under den inter-nationale Kontaktgruppe om pirateri udfor Somalias kyst er der opnået enighedom en ordning, hvor pirater dømt i etandet land kan overføres til afsoning iSomalia. Denne løsning er en forudsæt-ning for landene i regionens villighed tilat varetage retssager mod piraterne, oger derfor en hjørnesten i indsatsen påkort og mellemlangt sigt for at straffepirateriet. Løsningen kræver en betyde-lig udvidelse af fængselskapaciteten iSomalia, herunder særligt i Somalilandog Puntland, der i øjeblikket er deeneste regioner i Somalia, der realistiskville kunne modtage de dømte pirater.Der er behov for international

assistance for at sikre hurtig opbygningaf faciliteterne, men også for at sikreoverholdelsen af basale menneskeret-tigheder. Danmark har igennem FN’sKontor for Narkotika og Kriminalitet(UNODC) og FN’s Udviklingspro-gram (UNDP) støttet opbygningen affængsler, styrkelse af retssystemer oguddannelse af jurister i Somaliland ogPuntland. En yderligere dansk indsatsvil også bedst kunne realiseres gennemFN-systemet. Danmark vil i første om-gang sammen med blandt andet Norgestøtte UNODC’s opbygning af to nyefængsler i Somaliland og Puntland, derkan huse dømte pirater. Støtten dækkerogså træning af fængselspersonale ogopbygning af systemer, der skal sikre,at fængslerne drives i overensstemmelsemed basale menneskerettigheder.På mellemlangt sigt må fængselsop-

Nødvendigheden af en indsats modbagmændene og finansieringen afpirateri er i stigende grad i internatio-nalt fokus. Bagmændene er med til atplanlægge og fremme pirateriet – og deter bagmændene, der tjener størstedelenaf pengene. Der arbejdes i øjeblikket in-ternationalt på at ramme pirateriets bag-mænd, blandt andet med eksisterendehvidvaskinstrumenter, og Danmark vilfortsat deltage aktivt i dette arbejde.

Den dansk-ledede juridiske arbejds-gruppe under den internationalekontaktgruppe om pirateri ud forSomalias kyst har medvirket til at sættespørgsmålet om finansiering af pirateripå den internationale dagsorden. Deninternationale hvidvaskorganisationFinancial Action Task Force (FATF)har også rettet fokus mod pirateriog kidnapning for løsepenge. Blandtudfordringerne på området er, at deter vanskeligt at følge pengestrømmenefra pirateri, da de fleste økonomier i re-gionen er kontantbaserede, ligesom dergenerelt er meget begrænset viden om,hvad der sker med løsepengene.Kontaktgruppen om pirateri ud forSomalias kyst har identificeret en rækkeområder relateret til de finansielleaspekter af pirateri, hvor der er

behov for yderligere indsatser. Styrketsamarbejde mellem politi og militær i re-lation til informationsudveksling, bedresamarbejde med den private sektorom udveksling af informationer samtkapacitetsopbygning af de finansielleinstitutioner i regionen med henblik påimplementering af eksisterende hvid-vaskinstrumenter. Arbejdet med denfinansielle vinkel af pirateri vil fortsættei Kontaktgruppen, og Danmark vil del-tage aktivt i dette arbejde.Derudover præsenterer FATFs såkaldtetypologiarbejdsgruppe om pirateri ogkidnapning for løsepenge senest medio2011 en samlet rapport om de finansi-elle aspekter af pirateri og kidnapningfor løsepenge med en række anbefa-linger til, hvordan de eksisterende hvid-vaskinstrumenter kan anvendes på detteområde. Danmark deltager i typologi-arbejdsgruppen.38

En stor del af fortjenesten fra pi-rateriet menes at blive kanaliseret ud afSomalia. Fortjenesterne har negativekonsekvenser ikke bare i Somalia, menogså i landene i regionen, der berøresaf de kriminelle følgevirkninger i formaf blandt andet hvidvaskning af pengeog korruption. I fraværet af en funk-tionel regering i Somalia må indsatsenmod bagmændene derfor til dels liggeudenfor Somalia – først og fremmest inabolandene, hvor en fokuseret ind-sats kan bidrage til at hindre ulovligepengestrømme ind og ud af Soma-lia. Danmark har fra starten af 2011igangsat opbygningen af en yderligerekapacitet på Afrikas Horn til at imødegådette. I første omgang er vægten lagt påEtiopien og opbygningen af en Finan-cial Intelligence Unit, der er den enhedi et land, der kontrollerer mistænkeligepengestrømme. Initiativet skal sikre

en bedre forståelse af og kontrol med,hvordan uformelle somaliske udby-dere af pengeoverførsler opererer. Detvigtige er at opbygge et system, der ikkehindrer eller fordyrer de mange heltlegitime pengestrømme, men rammerde ulovlige. Den danske Statsadvokatfor Særlig Økonomisk Kriminalitet harstor ekspertise på dette område og erderfor aktivt involveret i arbejdet.Hovedfokus for det danske projekt erimødegåelse af finansiering af ter-rorisme. Samtidig er en væsentligsideeffekt, at øget transparens ompengestrømmene gør det vanskeligerefor pirateriets bagmænd at flytte derespenge rundt i regionen. Da en danskindsats ikke kan stå alene, er en centraldel af strategien samtidig at etablere etpartnerskab af de lande og internatio-nale organisationer, der samlet bidrager

til at løfte opgaven. Koalitionen vendtmod ulovlige pengestrømme er underopbygning med aktiv dansk medvirken.Det danske projekt løber i første om-gang til medio 2012. I starten af 2012vil det blive vurderet, hvordan indsatsenbedst kan videreføres.I Danmark arbejder Justitsministerietog Udenrigsministeriet i øjeblikket på atgennemgå og styrke de nationale proce-durer for sikring af finansielle spor ogbeviser i konkrete piraterisager.KONKRET VIL DANMARK

RISIKOELEMENTERIndsatsen mod pirater er forbundet medvisse politiske, sikkerhedsmæssige ogfinansielle risici.Den militære indsats indebærer i sagensnatur sikkerhedsmæssige risici for detdanske personelbidrag, for piraterneog for de gidsler, der tilbageholdes afpiraterne. Det vil ikke kunne udelukkes,at piraterne som følge af en øget ogvedvarende international militær indsats,der truer deres indkomstgrundlag,eskalerer situationen ved at true medog gennemføre henrettelser af gidsler.Det til trods for, at gidslerne indgår somdet væsentligste element i piraternesforhandling om løsesum. I så fald stårDanmark og det internationale samfundi en ny situation, der vil fordre fornyedeovervejelser.I relation til den kapacitetsopbyggendeindsats vil hensynet til bæredygtighedvære en udfordring. I en region, deromfatter skrøbelige stater og mangesteder er karakteriseret ved lav kapacitetog relativt høje korruptionsniveauer, erder risiko for, at iværksatte tiltag ikke fården tiltænkte effekt. De finansielle risicisøges reduceret ved at arbejde igennemandre aktører og programmer, som kanforetage revision på stedet.Den overordnede og ganske offen-sive danske indsats vil endvidere væreforbundet med visse politiske risici, somfølge af den vanskeligt forudsigelige ud-vikling i piraternes virksomhed og denderaf følgende risiko for, at indsatsenikke får de ønskede resultater. Dette vilimidlertid blive håndteret ved løbendevurdering af resultaterne af strategiensmål med efterfølgende nødvendigejusteringer af indsatsen.Endelig vil den politiske udvikling iregionen, herunder særligt i Somaliaog Yemen, udgøre en risikofaktor forkapacitetsopbygningsindsatserne.

AFRAPPORTERINGAnsvaret for implementering af strate-gien ligger i Udenrigsministeriet,Forsvarsministeriet, Justitsministerietog Økonomi- og Erhvervsministeriet,der hver især vil monitorere indsatsentil pirateribekæmpelse. Med henblik påat sikre et samlet overblik og dermedmulighed for at vurdere indsatsensnytteværdi, sammenhængen mellemde forskellige tiltag og behovet foreventuelt at justere strategien i lyset afudviklingen, vil der blive afrapporterettil Folketinget en gang årligt.Udenrigsministeriet vil, med bidrag oggodkendelse fra de berørte ministerier,udvirke en samlet afrapportering, dervil indgå i den årlige sikkerhedspolitiskeredegørelse til Folketinget.

UDENRIGSMINISTERIETFORSVARSMINISTERIETJUSTITSMINISTERIET &ØKONOMI- OG ERHVERVS-MINISTERIETSTRATEGI FOR DEN DANSKEINDSATS MOD PIRATERI 2011-2014Maj 2011Udgiver:UdenrigsministerietAsiatisk Plads 21448 København KTelefon: 33 92 00 00Fax: 32 54 05 33E-mail: [email protected]Internet: www.um.dkLayout: Lene HessiltTryk: Rosendahl Schultz GrafiskPublikationen kan downloadeseller bestilles på:www.danida-publikationer.dkTeksten kan citeres fritISBN 978-87-7087-522-6 (trykt version)ISBN 978-87-7087-523-3 (internet version)