evalueringresuméFællesstrategien for udviklingsbistandtil Zambia (JASZ) 2007-10 blev udvikleti perioden 2005-7 og er underskrevetaf 16 donorer, som – i tråd med Paris-erklæringen fra 2005 – forpligtede sigtil at forbedre deres bistand på en rækkeområder. Evalueringen er bestilt af tre afde 16 donorer, nemlig Danida, Irish Aidog Sida, men alle 16 donorers bistandhar været omfattet af evalueringsholdetsarbejde og vil indgå i opfølgningen påevalueringen. Evalueringen skal væremed til at danne grundlag for den næstefase af JASZ’en og for Zambias SjetteNationale Udviklingsplan. Den fandt stedi perioden januar-maj 2010 og omfatterdesuden fem case-studier af sektorerneuddannelse, landbrug, sundhed, miljøog regeringsførelse. Evalueringen erforetaget af det engelske konsulentfirmaOxford Policy Management i samarbejdemed konsulenter fra Zambia.Overordnede konklusionerFællesstrategien for udviklingsbistand tilZambia (JASZ) har i nogen grad bidraget tilat effektivisere bistanden til Zambia, isærved at forbedre arbejdsdelingen og harmo-niseringen og øge informationsniveauetimellem donorerne. Et af de vigtigsteresultater af JASZ’en er måske, at den hargjort det muligt for de donorer, der ikke iforvejen deltog i dialogen om at effektivise-re og harmonisere bistanden, at indgå i ettættere samarbejde med de øvrige donorer.JASZ’en har dog ikke kunnet erstatte deenkelte donorers egne Zambia-strategier,og de enkelte donorlandes handlingerer stadig dikteret af deres egne krav ogbeslutninger.JASZ’en har i højere grad forbedret proces-ser, end den har ført til konkrete udvik-lingsresultater, og den har kun i begrænsetomfang ført til, at donorerne gør mere brugaf de bistandsformer, Zambias regering

foretrækker, nemlig budgetstøtte og sektor-programstøtte.Resultaterne af JASZ’en bærer præg af, atden i realiteten har fungeret som et donor-initiativ med henblik på at harmoniserebistanden – ikke som et zambisk ledetinitiativ, der skulle udstikke hver enkeltdonors forpligtelser i forhold til at gen-nemføre Zambias regerings egen udvik-lingspolitik og -strategi. Det er sigende, atZambias regering hverken har underskrevetJASZ’en eller JASZ-handlingsplanen, og derer ikke meget, der tyder på, at JASZ’en harmedvirket til at øge Zambias ejerskab overudviklingsprocessen.Dialogen mellem parterne er præget af mis-tillid. Donorerne tvivler på regeringens viljetil at leve op til sit ansvar, mens regeringener frustreret over, at donorerne ofte ignore-rer regeringens systemer og kommandovejeog mest bruger JASZ’en som et instrumenttil at organisere sig bedre på donorsiden.

Dansk bistand til Zambia:Zambia har i årtier været en af hovedmodtagerne af dansk udviklingsbistand. I 2009 løb den samlede danske bistandop i 255 mio. kr. Danmark støtter transport, vand og sanitet, uddannelse, god regeringsførelse og menneskerettigheder, hiv/aids og miljø. Dan-mark har tidligere også støttet sundhedssektoren, men denne støtte er udfaset. Så sent som i 2009 tilbageholdt Danmark støtten til transportsek-toren, da der her blev afsløret misbrug af offentlige midler.

Det er svært at se, hvordan der skal skeyderligere fremgang, hvis ikke donorerneog Zambias regering bliver enige om en fæl-les vision for, hvordan bistanden effektivi-seres, og konkretiserer visionen med merespecifikke forpligtelser og handleplaner,der overvåges i fællesskab.BaggrundI perioden 1990-2005 udgjorde udvik-lingsbistanden i gennemsnit 23 pct. afZambias samlede BNI, men der har væretstore udsving. Donorernes tillid til Zambiasvilje til at fremme god regeringsførelse ogbekæmpe korruption nåede et lavpunkt i2001 efter ti år med præsident Chiluba vedmagten. Her nåede bistanden helt ned på10 pct. af BNI.Valget af Mwanawasa til præsident i 2001varslede nye og bedre tider for Zambiaog donorsamarbejdet. Den nye regeringtog skridt til at forbedre regeringsførelsenog bekæmpe korruptionen, og et styrketcivilsamfund indtog en stadig mere aktivrolle. I 2002 lancerede regeringen en stra-tegi for bekæmpelse af fattigdom, og denbanede vejen for betydelig gældslettelse i2005-06. Det var også i 2002, at Zambiasregering og syv donorer, herunder Dan-mark, indgik en aftale om ”harmonisering ipraksis” med flere konkrete tiltag. Den blevsiden fulgt op af en endnu mere vidtgåendeaftale. I 2005 underskrev regeringen ogni donorer en aftale om ”Fattigdomsredu-cerende budgetstøtte”, og i 2006 fulgteZambias Femte Nationale Udviklingsplansom skulle udgøre en strategisk ramme forudviklingsbistanden til Zambia. Hele denneudvikling i Zambia foregik sideløbendemed de internationale bestræbelser på ateffektivisere udviklingssamarbejdet mederklæringerne fra Rom, Paris og Accra. Menfaktisk var processen i Zambia i perioder

hurtigere end og forud for den tilsvarendeproces i det internationale bistandssamar-bejde.Fællesstrategien for udviklingsbistand tilZambia – JASZ’en – er således blot et en-kelt af mange initiativer til at effektivisereudviklingssamarbejdet over en længereperiode. Det gør det vanskeligt præcist atfastslå hvilke ændringer, der er sket somkonsekvens af JASZ’en, og hvordan situa-tionen kunne have været, hvis JASZ’en ikkehavde eksisteret. Evalueringen fokusererderfor mere bredt på de ændringer, der harfundet sted i perioden med JASZ’en, og påat vurdere i hvilket omfang, JASZ-processenkan have øvet indflydelse på forandrin-gerne.Det er helt centralt for en evaluering somdenne at have pålidelige statistiske datafor de enkelte donorers udbetalinger af ogløfter om bistand i de forskellige sektorerog fordelt på forskellige bistandsformer.Det har imidlertid vist sig overraskendesvært at tilvejebringe disse data. I før-ste omgang blev OECD/DAC’s officielletal brugt, men de blev af flere donorer iZambia afvist som langt fra den konkretevirkelighed. Og eftersom den planlagtenationale database over bistand i Zambiaikke er kommet i gang endnu, har evalu-eringsholdet selv måttet indsamle data frade enkelte donorer med den usikkerhed,det giver.Den hyppige udskiftning på ambassader oglandekontorer i Zambia betød endvidere,at det viste sig næsten umuligt at mødedonorrepræsentanter i Zambia, der havdearbejdet i landet før 2007, hvor JASZ’en blevlanceret, og dermed kunne sammenlignemed perioden før JASZ’en.

Delkonklusioner

Mere en strategi af navn

Fællesstrategien for udviklingsbistand tilZambia er – som det fremgår af navnet –tænkt som en strategi, men den manglerflere af de elementer, der kendetegner enstrategi. F.eks. indeholder den hverkenspecifikke mål eller indikatorer, der kanbruges til at vurdere fremskridt, og selv omder blev lavet en handlingsplan for JASZ’en,er den ikke fulgt systematisk.

Zambia står udenfor

Den zambiske regering har hverken under-skrevet JASZ’en eller JASZ-handlingsplanen,selv om succesen for JASZ’en står og faldermed regeringens aktive engagement.Institutionerne er svage, og Finans og Plan-lægningsministeriet har problemer med atkoordinere bistandssamarbejdet. Det pro-blem har donorerne tacklet ved at udvikleet system for dialog og konsultation, somi højere grad er drevet af donorhensyn endaf respekt for Zambias regerings arbejds-metoder.JASZ’en har således ikke bidraget til, at dengensidige ansvarlighed imellem Zambiasregering på den ene side og donorerne påden anden er øget. Den har heller ikke gjortmeget for at udvikle et system, der kanstyrke den gensidige ansvarlighed.

Stærkere donorsammenhold

JASZ’en har derimod bidraget kraftigt til atøge harmoniseringen imellem donorerneog til at sætte donorsamarbejdet i system.F.eks. er der indført månedlige møderblandt alle donorer i de enkelte sektorerog et trojka-system i hver sektor, hvor tredonorer i samarbejde repræsenterer alledonorer. Det har ført til et langt bedre in-formationsniveau, som især værdsættes afde donorer, der ikke tidligere har deltaget

så meget i donorsamarbejdet. Derimodsynes mere ambitiøse donorer af og til, atsamarbejdet går for langsomt og dikteres aflaveste fællesnævner. Også repræsentanterfor civilsamfundet og ikke-JASZ-donorerinviteres til møderne i de rådgivende sek-torgrupper, men det må konstateres, at destore, nye donorer – Kina og Indien – ikkehar taget imod invitationen til at deltage isamarbejdet.

Ingen vil træde ud i kulissen

I alle sektorer er donorerne blevet inddelti tre kategorier: ledende, aktiv og bag-grundsdonor. De enkelte donorer har imid-lertid haft forskellige opfattelser af, hvaddisse roller indebar, og det har til tiderskabt spændinger. Særligt har baggrunds-donorer – især deres hovedkvarterer – iflere tilfælde haft vanskeligt ved at affindesig med denne rolle.

Øget arbejdsdeling, men langt igen

Zambia er blandt de udviklingslande, der ernået længst med en arbejdsdeling imellemdonorerne, og det er i sig selv en præsta-tion. En øget arbejdsdeling var også et afJASZ’ens vigtigste redskaber til at effekti-visere bistanden, og der er underskreveten aftale om arbejdsdeling, men den harsnarere karakter af en fremskrivning end enoprydning, så på det felt har JASZ’en stortset ikke bragt yderligere fremskridt. Der erganske vist blevet lidt færre donorer i demest ”overbefolkede” sektorer, men det ersnarere et resultat af donorernes skif-tende politiske fokus end af den konkretesituation i Zambia. Herudover er målet medmaksimalt fem aktive donorer i hver sektorlangt fra nået. I de mest populære sektorerer der stadig op mod det dobbelte, mensder i de mindre populære sektorer blot erto-tre donorer.

Mindre pres på Zambias regering

Det øgede donorsamarbejde – både på detoverordnede plan og i de enkelte sektorer –har forenklet dialogen med donorerne for –i hvert fald dele af – Zambias regeringsap-parat. Men presset på det meget centrale,men også underbemandede, Finans ogPlanlægningsministerium er stadig betyde-ligt. JASZ’en har ikke ført til færre projektereller en reduktion i de mange donorbesøg,som det kræver store ressourcer for Zam-bias underbemandede regeringssystem atbetjene.

Mere arbejde for donorerne

Det øgede samarbejde synes derimod athave givet donorerne mere arbejde, i hvertfald på kort sigt. Det gælder især de dono-rer, der har påtaget sig rollen som ledendedonorer i sektorer. De har i flere tilfældeværet nødt til at ansætte ekstra folk. Der erogså mange flere møder blandt donorerne,og de er ofte lange, for som én udtrykkerdet: ”Det tager tid at blive enige.”

Erfaringer fra de enkelte sektorer

Erfaringerne fra de forskellige sektorersynes at afsløre et mønster. I de sektorer– f.eks. sundhed og uddannelse - hvorsamarbejdet mellem donorerne og Zambiasregering i forvejen var nået længst, harJASZ’en kunnet bygge på og konsoli-dere samarbejdet. Inden for den stærktopsplittede landbrugssektor, derimod, harJASZ’en nok medvirket til et bedre informa-tionsniveau blandt alle involverede aktører,men ikke til øget samarbejde, og her er derfortsat lige så mange enkeltstående projek-ter og projektimplementeringsenheder somtidligere. I ”nyere” sektorer – som miljø ogregeringsførelse – synes JASZ’en at havebidraget til en bedre koordination.

Fælles kriseplan mangler

Trods det tætte donorsamarbejde, JASZ’enhar været med til at befordre, reagerededonorerne vidt forskelligt, da der i 2009blev afsløret omfattende svindel i Sund-hedsministeriet, og det afslørede et behovfor at etablere et beredskab, der kan trædei kraft, når samarbejdet går galt.Anbefalinger•Den næste fase af JASZ’en bør plan-lægges, så den bedst muligt under-støtter realiseringen af Zambias SjetteUdviklingsplan, og det bør kortlægges,hvordan donorerne bedst kan bidragemed økonomisk og teknisk støtte påde områder, planen prioriterer.Den næste fase af JASZ’en bør foku-sere mere på de elementer af Paris-erklæringen, der endnu ikke er gjortfremskridt på: Gensidig ansvarlighedog fokus på konkrete udviklingsresul-tater. Det kræver kapacitet og færdig-heder, som den zambiske regeringendnu ikke råder over. Donorerne børstøtte opbygningen af den nødvendigekapacitet.Zambias regering og donorerne børudvikle procedurer for den gensidigedialog, der sikrer, at den ikke kunforegår på højt niveau, men også påteknisk niveau i fagministerierne.Donorerne bør – i samarbejde medZambias regering – udvikle databasenfor bistand til Zambia, så den kandanne et solidt grundlag for planlæg-ning og budgettering.Donorerne bør – i samarbejde medZambias regering – udvikle fælles

rammer for at udvikle den gensidigeansvarlighed og for at sikre fokus påkonkrete udviklingsresultater.•Donorerne bør lave en fælles definitionaf, hvad rollerne som henholdsvis føre-nde donor, aktiv donor og baggrunds-donor indebærer i de enkelte sektorer,og baggrundsdonorer bør overveje atdelegere/overlade deres bistand tilaktive donorer.

Udenrigsministeriet kan generelt tilsluttesig evalueringens konklusioner og anbe-falinger og er enigt i, at det er vanskeligtat forestille sig yderligere fremskridt isamarbejdet, medmindre donorgruppen ogZambias regering når til enighed om noglefælles rammer og en fælles vision for, hvor-dan bistanden kan effektiviseres. Samtidigbør der laves konkrete aftaler med merespecifikke forpligtelser og handlingsplaner,der overvåges i fællesskab.Evalueringens konklusioner og anbefalin-ger er ikke rettet imod enkelte donorer,men mod alle 16 JASZ-donorer, og det vilderfor være den samlede donorgruppe, dervil følge op på evalueringen. Det arbejde eri gang. Zambias regering er i øjeblikket vedat udforme Den Sjette Nationale Udvik-lingsplan, og den næste fase af JASZ’en vilblive udformet med udgangspunkt i Zam-

bias udviklingsplan og have særligt fokuspå de områder, evalueringen identificeredesom de svage punkter i samarbejdet. Zam-bias regering har endvidere efter evaluerin-gens gennemførelse nævnt, at man gernevil samarbejde om udformningen af dennye JASZ.Særligt fra dansk side skal det beklages, atden beskrevne forberedelse af Den SjetteNationale Udviklingsplan og den næstefase af JASZ’en foregår i parallelle forløbog ikke som én samlet proces. Danmarkvil arbejde for den størst mulige tilpasningaf JASZ’en til Udviklingsplanen og støtteetableringen af en uafhængig gruppe til atovervåge den samlede proces – som detkendes fra andre lande. Derudover vil manfra dansk side støtte forslaget om at opretteet fælles JASZ-sekretariat.

Erfaringerne fra Zambia er ikke kun rele-vante for bistandssamarbejdet med Zam-bia, men også for andre lande, hvor der erudarbejdet fælles strategier. Dette gælderikke mindst vigtigheden af, at partnerlan-det påtager sig et ansvar for at koordinerebistandssamarbejdet, at der udarbejdeskonkrete handlingsplaner, og at man søgerat inddrage nye donorer i bistandssamar-bejdet.