evalueringresuméI januar 2011 stemte 99 procent af de vælge-re, der stemte ved afstemningen om Sydsu-dans fremtid, for Sydsudans løsrivelse og enfremtid som en uafhængig stat. Denne eva-luering er gennemført under optakten til fol-keafstemningen, og undersøger effekterne afdonorstøtten til konfliktforebyggelse og denfredsopbyggende indsats siden fredsaftalen,der i 2005 afsluttede 22 års borgerkrig.Formålet med evalueringen er at bidragemed erfaringer til brug for den fremtidigestøtte til Sudan. Evalueringen omfatter devigtigste donorprogrammer i Sydsudan, her-under et bredt spektrum af aktiviteter på om-råderne regeringsførelse, retsvæsen, lokalfredsopbygning og socioøkonomisk bistand.Evalueringen er gennemført på vegne af 15bilaterale og multilaterale donorer underledelse af evalueringskontorerne i Neder-landene, Danmark og FNs Fødevareprogram(WFP). Evalueringen er udført af konsulentfir-maerne ITAD Ltd.(UK) samt Channel Research(Belgien) i perioden oktober 2009 til decem-ber 2010.Overordnede konklusionerstøtten til konfliktforebyggelse og freds-skabelse i sydsudan har været omfattende- men kun en delvis succes. Opgaven har daogså været enestående og yderst vanskelig- at skabe en ny stat næsten fra bunden påbare seks år.det er ikke lykkedes for donorerne og rege-ringen i sydsudan at nå frem til en overbe-visende og gensidigt accepteret model for,hvordan sydsudan som stat skal se ud indenfor en årrække. i stedet er man gået til opga-ven som en udelukkende teknisk øvelse i ka-pacitetsopbygning og levering af offentligeydelser. donorerne har ikke i tilstrækkeliggrad beskæftiget sig med voldens årsagerog sikring af sikkerhed og frihed fra konflik-ter. Resultatet har været et for stort fokus påleveringen af basale serviceydelser på be-kostning af de elementer, der er afgørendei statsdannelse, nemlig sikkerhed, politi ogopbygning af en retsstat.

det står i dag klart, at de samlede spæn-dinger i sydsudan ikke er blevet mindre. defortsatte uroligheder er gået ud over effek-tiviteten og holdbarheden af de offentligeydelser og bestræbelserne på at gøre folkselvforsørgende.Evalueringen sætter spørgsmålstegn vedden grundlæggende antagelse, som dono-rerne har arbejdet ud fra, nemlig at leveringaf basale sociale ydelser i sig selv vil væremed til at opbygge statens legitimitet, sikreen fredsdividende og mindske spændinger-ne. Manglen på basale ydelser kan skabeutilfredshed, ligesom kampen om begræn-sede ressourcer kan være med til at forværreeksisterende konflikter. Men evalueringenvurderer, at manglen på serviceydelser ikkei sig selv er det, der har været kimen til kon-flikt i sydsudan og dermed heller ikke i sigselv løsningen i konfliktforebyggelse. Årsa-gerne til de voldelige konflikter skal snarerefindes i etniske skillelinjer, stridigheder omland og kvæg, samt utilfredse unge – forhold

Støtte til en sårbar stat:sydsudan er en af verdens fattigste og mindst udviklede regioner. Et ud af syv børn dør, inden det fylder fem år. Kun to procent af enårgang fuldfører grundskolen og 88 procent af kvinderne er analfabeter. sudan som helhed indtog sidste år plads nummer 154 (ud af 169) på Fns udviklings-organisation UndP’s rangliste over verdens lande målt på en række udviklingsindikatorer.danmark har siden fredsaftalen i 2005 støttet fredsprocessen med mere end 700 mio. kr., foruden en betydelig humanitær bistand. Udviklingen i sudan, derer afrikas største land med grænse til ni nabolande, er afgørende for udviklingen i en sårbar region med mange skrøbelige stater.

der for en stor del ikke bliver berørt af traditi-onelle socioøkonomiske former for bistand. ikonfliktramte områder består løsningen i før-ste omgang snarere i at afvæbne stridendegrupper, opbygge en uddannet og pålideligpolitistyrke, bygge veje og iværksætte pro-grammer målrettet unge, for dermed at ska-be forudsætninger for en længerevarendeudvikling.donorstøtten kritiseres for ikke at være base-ret på en nuanceret analyse af magtrelatio-nerne og de bagvedliggende årsager til kon-flikterne. det har medført, at man til en visgrad har overbetonet konflikten med nord-sudan og undervurderet de magtkampe, derfinder sted inden for sydsudans grænser.der er flere årsager til den manglende brug afkonfliktanalyse: Højniveau-donormødernehar typisk fundet sted i Khartoum eller inter-nationalt, hvor detaljer i de lokale konflikterer gledet i baggrunden til fordel for overord-nede spørgsmål vedrørende fredsaftalen.desuden har der manglet en klar strategi fraregeringens side for donorstøtte til fremmeaf større sikkerhed. Herudover har brugenaf flerårige rimeligt fastdefinerede program-mer for donorstøtte gjort det vanskeligt attilpasse støtten til de hastigt skiftende om-stændigheder. En stor fælles forundersø-gelse fra 2005 (Joint assessment Mission),der har ligget til grund for mange af donor-programmerne, har også spillet en stor rollefor, hvordan støtten er blevet udformet.Missionen var ifølge evalueringen snarereen behovsanalyse end en konfliktanalyse,der havde som underliggende antagelse, atmanglen på udvikling i sig selv var en årsagtil konflikt. Endelig gjorde realpolitiske hen-syn det svært – særligt i begyndelsen – atsatse på støtte til f.eks. god regeringsførelsei sydsudan, da donorerne ikke på forhåndkunne tage resultatet af folkeafstemningenom selvstændighed for givet.

Evalueringen påpeger, at bistand ikke er enneutral størrelse. internationale interventio-ner kan ikke drages til ansvar for lokale kon-flikter, men donorerne skal være opmærk-somme på, hvordan deres støtte spiller ind ide lokale magtstrukturer og eventuelt udnyt-tes i forskellige lokale magtkampe.Baggrundsudan befinder sig på et kritisk punkt i sinhistorie. Under folkeafstemningen i januar2011 besluttede et overvældende flertal afbefolkningen i syd sig for at bakke op om etselvstændigt sydsudan. afstemningen, derblev vedtaget med fredsaftalen fra 2005,markerede den endelige afslutning på su-dans 22 år lange borgerkrig, der nåede at ko-ste to millioner mennesker livet og fordriveandre fire millioner.På trods af den indgåede fredsaftale lignersituation i sydsudan mere en pause i krigenmed hyppige udbrud af lokale konflikter,end det ligner egentlig fred. Regionen vrimlermed våben, og stemningen er mange stederletantændelig. skal det lykkes for sydsudansnye regering at etablere sig som en funkti-onsdygtig og legitim myndighed, kræver det,at den – med hjælp fra det internationalesamfund – får mindsket konfliktpotentialetblandt områdets mange magtgrupperinger.donorindsatsen i sydsudan siden fredsaf-talen har været massiv. Over en periode påfem år (2005 - 2009) er den samlede bistandnået op på ca. 4,1 milliarder dollars, hvorafca. halvdelen er gået til humanitære aktivi-teter. Hertil skal lægges bidragene til Fnsfredsbevarende mission i sudan (UnMis)på omkring en milliard dollars pr. år.

DelkonklusionerBlandede socioøkonomiske resultaterEvalueringen viser blandede resultater forden socioøkonomiske bistand, der har ud-gjort ca. 75 procent af de samlede bistands-midler og omfatter støtte til infrastruktur,basale offentlige ydelser og hjælp til at gørefolk selvforsørgende. Bestræbelserne påhurtigt at udvide serviceudbuddet i sydsu-dan er blevet hæmmet af de fortsatte urolig-heder, den lave kapacitet på alle niveaueraf forvaltningsapparatet og den langsommeog i nogle tilfælde ineffektive implemente-ring, der er sket via de fælles donorpuljer.der er gjort fremskridt i forhold til at opbyggeforvaltningsstrukturer, men de fleste stederer adgangen til basale ydelser fortsat stærktbegrænset. Generelt har der været for få ak-tiviteter, som specifikt fokuserer på at skabejobs og selvforsørgelse til unge mennesker.Men faktisk udgør manglen på jobmulighe-der for unge, ifølge evalueringen, en reel farefor at skabe øgede spændinger og lokalekonflikter.siden fredsaftalen er over to millioner flygt-ninge vendt tilbage til sydsudan – langt defleste på egen hånd og uden støtte. Her harhjælpeindsatsen ramt skævt, idet den navn-lig i starten har fokuseret på en storstilet oglogistisk krævende ”organiseret” hjemven-delsesproces, selv om denne kun omfatterca. ti procent af de hjemvendte flygtninge.Støtte til god regeringsførelse – for lille støttetil decentraliseringden hastige decentralisering af beslutnings-tagning og budgetter i forvaltningsapparateti sydsudan har medført problemer i styrin-gen af de offentlige finanser. Programmernefor regeringsførelse har været for ambitiøseog tekniske, og der er blevet lagt for megetvægt på de formelle institutioner, uden atinitiativerne er blevet forbundet med den

Striden om olien:sudan har i de senere år oplevet en bemærkelsesværdig økonomisk vækst takket være udnyttelsen af landets olieforekomster. den årligegennemsnitsindkomst pr. indbygger i sudan er steget fra 506 dollar i 2003 til 1.199 dollar i 2007. størstedelen af sudans olie ligger i sydsudan, mens de raf-finaderier, der gør olien salgbar, har adresse i nord. det er først med fredsaftalen i 2005, at sydsudan er blevet sikret omtrent halvdelen af sudans samledeolieindtægter, hvad der årligt beløber sig til omkring to mia. dollarGrænsen mellem nord- og sydsudan er fortsat ikke lagt endelig fast og er genstand for tilbagevendende konflikter. En afklaring af de omstridte grænseområder,herunder abyei, der rummer en stor del af sudans olie, betragtes som lakmusprøven for den deling af magt og ressourcer, som ligger i 2005-fredsaftalen.

eksisterende sædvaneret. støtten har førstog fremmest været rettet mod det nationaleniveau og undladt at bygge på de alleredeeksisterende strukturer i de ti stater i sydsu-dan. det internationale samfund har væretlangsomt til at levere støtte til udviklingenaf god regeringsførelse, der dog har væretstigende og i dag udgør 27 procent af bistan-den til sydsudan.Positive reformer inden for retsvæsen og sik-kerhedResultaterne af støtten til at reformere rets-væsen, politi og militær har været mere posi-tive – især mod slutningen af evalueringspe-rioden. Trods begrænsede ressourcer er dergjort betydelige fremskridt. det er afgørendeat få opbygget et uafhængigt retssystem,men donorerne har hovedsageligt fokuse-ret på retssikkerheden som en del af denlangsigtede statsdannelse uden specifikt atsigte på områder berørt af volden. samtidighar Fns fredsbevarende mission i sudan tiltrods for den senere tids indsættelse af eks-tra mandskab ikke i tilstrækkelig grad sikretden civile sikkerhed.Usammenhængende og uforberedte freds-bestræbelserarbejdet med at skabe fred og forsoning harhovedsageligt været begrænset til enkeltstå-ende projekter, der sjældent er indgået somen del af en mere sammenhængende natio-nal indsats. Projekterne har desuden væretplaget af ringe monitorering og manglendeopfølgning. det internationale engagementhar til en vis grad været for dårligt forberedt,i forhold til at forstå hvem nøglespillerne erog deres motivation for at deltage i fredspro-cessen. nGO’erne har dog i stigende gradbevæget sig i retning af et længerevarendeengagement, herunder inddragelse af denlokale politiske ledelse.

For stor optimisme for kapacitetsopbygnin-genKapacitetsopbygning har haft høj prioritet,men er foregået for langsomt og spredt pågrund af en fragmentarisk og ukoordinerettilgang. indsatsen har været mere fokuseretpå træning end på at levere økonomisk støt-te eller fysisk infrastruktur, og den har ikketaget hensyn til de behov og ønsker, som re-geringen i sydsudan måtte have. de enkelteaktiviteter er sjældent blevet indtænkt i enbredere sammenhæng eller baseret på enmere overordnet analyse af behovene. an-tagelsen blandt donorerne om at regeringeni sydsudan hurtigt skulle blive i stand til atovertage ansvaret for en effektiv lokal ledel-se, har vist sig at være en fejlvurdering. detvil vare år, før nGO’er og andre, der fungerersom serviceleverandører, gradvist vil kunnetrække sig ud af sydsudan.Kvinderne glemt i analysenFredsaftalen har på mange måder været”kønsblind”. Kvinder bliver betragtet somofre for volden, men ikke som en integreretog nødvendig del af opbygningen af et nytsamfund. der er eksempler på donorpro-grammer, som er specifikt rettet mod kvinderog deres adgang til uddannelse, mikrokredit-ter og politisk deltagelse. Men generelt hardonorprogrammerne forsømt at indtænkekønsaspektet i den komplekse samfunds-udvikling i sydsudan. Evalueringen påpe-ger, at fremtidige tilgange til udvikling ogafvæbning i langt højere grad er nødt til atmedtænke kønsperspektivet.Problemer med de store fællesfondeder sættes spørgsmålstegn ved den omfat-tende brug af multilaterale programmer ogfælles donorpuljer administreret af hen-holdsvis verdensbanken og UndP. Menstanken var at begrænse antallet af aktørerog strømline og effektivisere bistanden, harstore forsinkelser i opstart og udbetaling

fået mange donorer til i stedet at kanaliserepengene bilateralt, eller oprette nye fælles,men mindre bureaukratiske, bistandspuljer.Resultatet er, at der i dag eksisterer ikke min-dre end syv forskellige fællespuljer til kanali-sering af bistandsmidler i sydsudan.ifølge evalueringen er det den bilaterale bi-stand – især det omfattende amerikanskeprogram – der har leveret den mest effektivestøtte. det skyldes blandt andet en tættereog hyppigere monitorering af de løbende re-sultater, der har kunnet lade sig gøre takketvære tilstedeværelsen af tilstrækkeligt medfolk ’i marken’.AnbefalingerEvalueringen giver følgende anbefalinger tilden fremtidige støtte i sydsudan:1.de støttede aktiviteter bør have

kon-

fliktforebyggelse og fredsskabelse som

indbyggede formål

på linje med tradi-tionelle effektmål. støtten bør baserespå en grundig og regelmæssigt opdate-ret konfliktanalyse, der sætter de lokaleforhold ind i en bredere sammenhæng.Parterne bør nå til enighed om

fordelin-

gen af olierigdommene i overensstem-

melse med betingelserne

i fredsaftalenfra 2005. det indebærer en betydelig op-gradering af regeringen i sydsudans ka-pacitet til at administrere oliesektoren.der bør allokeres ekstra ressourcer til

programmer, der hjælper især unge

mænd,

som ellers kan blive trukket ind ikriminalitet,

til at blive selvforsørgende.

i de mest konfliktramte stater bør der

arbejdes tæt sammen med de lokale

myndigheder om at håndtere sikker-

hedsproblemerne,

inden man satser

på adgang til basale ydelser. Beslut-ningerne bør basere sig på dialog,ikke kun med den lokale politiskeledelse, men også med civilsam-fundet, herunder lokale høvdinge.5.Bistand og kapacitetsopbygning børmålrettes de decentrale forvaltnings-niveauer.der er et presserende behov for

uddan-

nelse af de retslige myndigheder

bådepå det nationale og regionale niveau –en uddannelse der altid bør foregå i en

dialog med høvdinge og lokale lederemed ansvar for den traditionelle ret.7.der bør gennemføres

kapacitetsopbyg-

ningsprogrammer for de traditionelle

domstole,

der gør det muligt for tradi-tionelle autoriteter at tage hånd om deunderliggende årsager i stridighederom eksempelvis jord eller medgift.der bør ydes støtte til at udvikle effek-tive monitoreringssystemer, som sikrer

overvågning af politi og militær

for påden måde at fremme ansvarlighed og

gennemsigtighed både i beslutnings-tagningen og i håndhævelsen af loven.Fns sikkerhedsråd bør kraftigt tilskyn-des til yderligere at

styrke mandatet

for den fredsbevarende FN-mission i

Sudan

til at beskytte civilbefolkningen.9.der bør gives

langsigtet støtte til køns-

mainstreaming

i den sydsudanskeregering og administration. dette børomfatte politikker og lovgivning, sommodvirker diskrimination på baggrundaf køn.

danida finder, at evalueringen på nyttig ogbalanceret vis afdækker det internationalesamfunds udfordringer ved at yde effektivstøtte til konfliktforebyggelse og fredsska-belse i et post-konflikt sydsudan præget af50 års ustabilitet, konflikt og åben væbnetkonfrontation mellem syd og nord og internti syd.det internationale samfunds støtte til sydsu-dan blev givet i en ekstraordinær kontekst,hvor sydsudan var underlagt en sudanesiskenhedsregering. den 6-årige fredsaftale mel-lem nord og syd fra 2005 havde som erklæ-ret målsætning at gøre denne enhed attrak-tiv for begge parter. støtten blev derfor ydeti en overgangsperiode med usikkerhed om,hvorvidt sydsudan ville blive en uafhængigstat eller forblive en del af et forenet sudan.det vanskeliggjorde bl.a. en målrettet støttetil etablering af effektive statsstrukturer oginstitutionsopbygning nationalt og lokalt.På trods af disse særlige forhold vurdererdanida, at en række af evalueringens kon-klusioner og anbefalinger kan anvendes idanmarks og ligesindede donorers arbejde

i konfliktsituationer og skrøbelige stater.Evalueringen dækker en periode, hvor det in-ternationale samfund, ikke mindst danmark,i sin bistand har haft et stigende fokus påustabilitet, konflikt og skrøbelige stater oghar gjort sig en række værdifulde erfaringer.Bl.a. indeholder regeringens nye udviklings-politiske strategi, strategien for skrøbeligestater samt samtænkningstilgangen mangeparalleller til grundtankerne i evalueringen.Med den kommende uafhængighed i juli2011 ved fredsaftalens udløb er der nu etnyt grundlag for en koordineret internatio-nal indsats i sydsudan. i formuleringen affremtidig dansk støtte til sydsudan vil eva-lueringens anbefalinger være af relevans ogindgå i de danske overvejelser.Overordnet finder danida det værdifuldt,at evalueringen sætter spørgsmålstegn vednogle grundlæggende antagelser, navnlig atudvikling automatisk har en konfliktforebyg-gende effekt, og at mangel på udvikling i sigselv bidrager afgørende til konflikt og kon-

frontation. danida deler dermed en af evalu-eringens hovedkonklusioner – at sikkerhed,stabilitet og fungerende statsinstitutioner pånationalt og lokalt niveau er forudsætningerfor bæredygtig udvikling. Fremtidige ind-satser i sydsudan må bygge på en grundigkonflikt-analyse og bør direkte eller indirektebidrage til stabilitet, konfliktløsning og fredfor at danne grundlag for udvikling.Mere specifikt hilser danida også evalu-eringens anbefalinger vedrørende decen-tralisering, opbygning af kapacitet, samtbeskæftigelses- og indkomstmuligheder lo-kalt velkommen. danida er endvidere enigi behovet for et styrket fokus på kvinder ogderes muligheder og rettigheder i en post-konfliktsituation, ikke mindst som aktiveaktører i fredsskabelse og konfliktforebyg-gelse. Endelig finder danida, at et væsentligtbidrag til den nye stats levedygtig på sigt erøkonomisk vækst og beskæftigelse, ikkemindst for de unge, samt sikkerhedsmæssigog økonomisk integration i regionale struk-turer og samarbejdsfora. sidstnævnte er afgode grunde ikke omfattet af evalueringen.