TRU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 44: Review af rejsekortprojektet

LedelsesresuméIndledningDette dokument opsummerer hovedkonklusionerne fra rapporten ”Review af Rejsekortet”, somGartner har udarbejdet for Transportministeriet.Gartner har af Transportministeriet fået i opdrag at vurdere, hvorvidt det er sandsynligt atrejsekortprojektet kan levere et velfungerende, landsdækkende, elektronisk rejsekort indenudgangen af 2012. For at kunne fortage denne vurdering er der blevet taget udgangspunkt i enrække tekniske, økonomiske, kontraktuelle, organisatoriske og styringsmæssige udfordringer, idetdisse udfordringer har spillet en rolle for en række af de udfordringer, som rejsekortprojektet harværet udsat for. Reviewet er gennemført på grundlag af interviews, gennemgang af relevantdokumentation samt de tidligere ”reviews” af rejsekortet, som Gartner har været involveret i.Gartner konkluderer følgende:Der kan ”udrulles” et velfungerende landsdækkende elektronisk rejsekort frem til 2012Den version, VS 4.1.3, der kan rulles ud, vil dog ikke opfylde alle visionerne og kravene tilrejsekortet, som de oprindeligt er formuleret og udviklet i takt med udviklingsprojektetsgennemførelsePå sigt kan den version, der kan rulles ud frem mod 2012 (baseret på version 4.1.3), blivemigreret til den fulde aftalte løsning (version 5) frem mod 2014I den periode, hvor rejsekortet støttes af version 4.1.3 frem mod version 5, vil der ikke blivetale om en markant ringere betjening af kunderne – dog må det såkaldte ”månedskort”skulle fortsætte i perioden ligesom adgangen til at etablere allehånde typer afrejsekortpakker vil være begrænsedeDe største begrænsninger ved version 4.1.3 er, at versionen fordrer en række manuelleprocedurer af administrativ art – fx ved bortkomne kort, økonomiske afstemninger o.lign. –hvilket også berører kundebetjeningsmæssige forhold.De manuelle procedurer, der er knyttet til version 4.1.3, vil medføre en ekstra økonomiskbyrde for Rejsekortet og trafikselskaberne frem mod migrering til version 5, men kanbegrænses ved ikke at udbyde et serviceniveau, der dårligt understøttes af version 4.1.3For at kunne rulle version 4.1.3 ud frem mod 2012 skal følgende betingelser opfyldes:oAt Rejsekortet A/S indtager en mere fremtrædende rolle for sammen med EW atstyre det samlede program, herunder foretager relevante prioriteringer ogbeslutningeroAt Rejsekortet A/S’ organisation professionaliseres yderligere med tilførsel af deressourcer og kompetencer, der er nødvendige for aktivt at medvirke til styringen afprogrammet

oAt der skabes en samlet programorganisering, som iagttager bedste praksis i forholdtil fremdriftsstyring, leverancekontrol, ændringer af krav mm. i lyset af denforestående opgaveoAt EW bidrager med fuld gennemsigtighed i forhold til grundlaget for de delløsninger,der udvikles, herunder potentielle stabilitetsudfordringeroAt EW's leveranceorganisation forbedresoAt EW ikke purer afviser at rulle version 4.1.3 med henvisning til alvorlige tekniskeproblemer, manglende kompetencer til at afslutte projektet eller lignendeoAt der foreligger et tilfredsstillende grundlag for revisionsmæssigt at revidere degennemførte transaktioner i systemetEndelig er det en forudsætning for initial udrulning på version 4.1.3, at der indgås en CR elleranden aftale vedrørende de dækkede geografiske områder, bl.a. fordi der i Tillæg IV ikke ergrundlag for at anvende version 4.1.3 uden for Movia S og V.

BaggrundRejsekort A/S (Rejsekortet) blev dannet i 2003 af Movia, DSB, Metroselskabet, Sydtrafik, Midttrafikog Nordjyllands Trafikselskab med det formål at udbyde og indgå kontrakt om en landsdækkendee-billetløsning til offentlig transport. Udbuddet blev indledt i 2003. I 2005 underskrev RejsekortA/S og EW konsortiet (Thales + Accenture) en kontrakt for udvikling, levering og drift af enelektronisk billetløsning, som kan være fælles for langt størstedelen af den offentlige transport iDanmark. Ifølge kontrakten skulle rejsekortsystemet være fuldt udrullet i hele landet i 2009.EW har ikke kunnet overholde tidsfristen i kontrakten for leverancen af en færdigtestet løsning.Som konsekvens heraf har Rejsekort A/S og East-West i perioden 2006-2008 indgået 4tillægsaftaler, som alle har givet East-West tidsfristforlængelser. Den seneste heraf er TillægsaftaleIV fra juli 2008, hvorved EW betalte forsinkelsesbod og frafaldt enhver tidligere fremsat indsigelseom, at de hidtidige forsinkelser skyldtes Rejsekorts forhold.EW har skriftligt varslet yderligere forsinkelser (endelig levering af den fulde version 5 vil efterEW's breve finde sted 1. oktober 2013). EW har generelt anført, at Rejsekort bærer det primæreansvar for de yderligere forsinkelser. EW har ikke konkretiseret indsigelserne, hvorfor de ikke harkunnet efterprøves. Indsigelserne er endvidere irrelevante for de opgaver under projektet, derefter kontrakten ligger alene hos leverandøren (f.eks. udvikling af “back office“ delen).Den løsning, der p.t. etableres af EW, er i vid udstrækning en brugerdefineret løsning, hvor ”frontenden”, det vil sige den kundevendte infrastruktur (validatorer på stationer og i busser), ser ud tilat fungere tilfredsstillende, mens “back office”-delen, det vil sige den del af systemet, derunderstøtter kunde- og økonomitransaktioner, ikke fungerer hensigtsmæssigt.

Der afvikles i dag rejser med elektronisk rejsekort for et meget begrænset antal kunder medhenblik på test og læring. Rejsekortet fungerer i og for sig. Blot er den nuværende løsning ikkeskalérbar nok i forhold til et stort antal kunder, ligesom der udestår opfyldelsen af en lang rækkefunktionelle krav. Der arbejdes p.t. på færdiggørelsen af en version 4.1.3 af systemet, som kanskaleres op til ca. 500.000 kunder, og som samtidig indeholder flere af de funktionelle elementer,der oprindeligt blev aftalt med konsortiet EW. Samtidig arbejdes der på den endelige løsning –versionerne 5.1 og 5.2, som principielt vil indeholde den funktionalitet og den driftsmæssigestabilitet, som blev aftalt leveret i 2005. Grundet problemer med “back office”-delen af systemethar EW arbejdet med forskellige planer for at udbedre ”skaderne”. En af planerne var megetvidtgående og inkluderede, at hele systemet fik en ny arkitektur1. At en sådan plan var påtegnebrættet, men dog ikke fulgt, vidner om ganske alvorlige stabilitetsproblemer med løsningen.EW har dog stadig planer om at ændre en række grundlæggende elementer i systemet fra version4.1.3 til version 5. Disse ændringer drejer sig primært om at optimere håndteringen af kunde- ogøkonomitransaktioner i systemets ”back office”-del. EW har overfor Gartner oplyst, at det samledeprojekt kan resultere i et samlet tab for konsortiet på et tre cifret millionbeløb (Euro), hvilketunderstreger konsekvenserne af forsinkelserne og behovet for at ”omskrive” dele af systemet.Der pågår p.t. centrale forhandlinger mellem Rejsekortet og EW om hvilken systemstrategi, derskal følges. På den ene side er der hensynet til at skabe resultater på kundesiden, hvilket taler forhurtig udrulning af version 4.1.3. På den anden side taler hensynet til, at den visionerede løsningleveres, og at den fungerer optimalt. Forhandlingerne om vejen frem for projektet er blandt andetkompliceret pga. en af EW ønsket ændring af EW’s kontraktmæssige position i forhold til denoprindelige aftale alt efter udfaldet af forhandlingerne.

UdfordringerTeknikDe tekniske elementer handler primært om version 4.1.3, som de er præsenteret for Gartner ogdiskuteret med nøglepersoner i EW og Rejsekortet. EW arbejder på en række forbedringer i lysetaf de tekniske udfordringer til version 5, men da versionen ikke er i test eller åben for inspektion,er fokus rettet mod version 4.1.3.Der knytter sig en række tekniske udfordringer til primært ”“back office”” delen af systemet, detvil sige den centrale del af systemet, der håndterer kunde- og økonomitransaktioner. Kvaliteten afløsningen, herunder dens tekniske design, er ikke optimalt i lyset af de mange transaktioner, derskal håndteres. Herudover er der en række omstændelige procedurer for matchning af rejser,betalinger o.lign. ”Front enden” af system, det vil sige den infrastruktur der betjener kunderne ogsamler rejsedata op, ser ud til at fungere efter hensigten. Der er primært behov for at optimere“back office” delen af systemet, før det er robust nok til anvendelse på landsplan.1

Det er Gartner’s vurdering, at der skabt et rimeligt grundlag for udrulning af et landsdækkenderejsekort, men at en række elementer i systemets administrative moduler skal optimeres ogændres før løsningen kan skaleres og driftes tilfredsstillende.ØkonomiForsinkelsen af rejsekortet betyder, at Rejsekortet er kommet i en likviditetsmæssig klemmegrundet udeblivelsen af indtægter pga. den forsinkede udrulning af systemet. Der tænkes primærther på finansiering af en fortsættelse af projektet, men i et bredere perspektiv kan der også pegespå udeblivelsen af yderligere indtægter til trafikselskaberne givet større kundetilgang pga.kundens oplevelse af en bedre og lettere betjening i forhold til de rejsehjemmeltyper, dereksisterer i dag.KontraktenDet samlede oprindelige aftalekompleks er relativt omfattende. Antallet af funktionelle krav ikontrakten er ca 2200 K krav, som efterfølgende er nedbrudt i op til ca. 17.000 tekniske krav fraEW’s side (som RK ikke har indsigt i) gør at vi her har med et komplekst systemudviklingsprojekt atgøre. En umiddelbar fare er, at det er vanskeligt at styre projektet i mål pga. ændringer i krav ogbehov. Givet grundlaget mellem Rejsekortet og EW, samt EW’s erkendelse af manglendeleverance i lyset af den oprindelige aftale, må det konkluderes, at Rejsekortet har et solidtaftalegrundlag at støtte sig til. Hvorvidt dette leder til en ny aftale afhænger dog i høj grad af EW’sappetit på fortsat at anvende det oprindelige aftalegrundlag. For Rejsekortet er det mesthensigtsmæssigt, at der holdes fast i det oprindelige aftalegrundlag, men at der gives køb på enrække funktionelle krav med henblik på at lette EW’s arbejde med at komme i mål med løsningen.En betydelig problemstilling har været den manglende fælles forståelse af mange afsystemkravene. Dette er ikke et ukendt fænomen i nyetablerede udviklingsprojekter, men børvære på plads efter relativ kort tid. Blandt årsagerne kan peges på den oprindelige konstruktion,hvor Rejsekortet primært har været tiltænkt rollen, som ”kontraktholder” og –controller mere endaktivt styrende i projektet.Gartner anbefaler, at der holdes fast i det oprindelige aftalegrundlag, men at eventuellefunktionelle krav, som ikke er bydende nødvendige for et velfungerende rejsekort fjernes (sådansom det er overvejet siden starten af 2010) og at styringsformen ændres, det vil sige af Rejsekortetfremover spiller en mere aktiv rolle i de beslutninger, der træffes i projektet. Dette blandt andetfor at imødekomme den forvirring og uenighed, der løbende er omkring hvordan eksaktefunktionelle krav skal forstås og udmøntes.Styring og organiseringDe samlede rammebetingelser for styringen af rejsekortprojektet er komplicerede. Kæden af enrække ejere, som etablerer et selskab, som entrerer med et konsortium, der består af en rækkeselskaber (med en skjult overenskomst) gør det vanskeligt at foretage en entydig styring af detsamlede program. Hertil kommer at Rejsekortet’s oprindelige opgave i højere grad var at håndtereselve kontrakten mere end direkte at styre projektet. Fokus har siden ændret sig, menReview af rejsekortet for Transportministeriet

fremadrettet er der behov for at Rejsekortet træder endnu mere i karakter styringsmæssigtoverfor EW og selve projektet.Da der er tale om en organisatorisk ”rammebetingelse” for rejsekortets etablering og drift vil detvære vanskeligt at ændre rammerne. Til gengæld kan rammerne for interessenternes deltagelseændres, hvilket Gartner ser som fordelagtigt. Der bør gives plads til at Rejsekortet i højere gradkan fungere som ”Branded Service Company”, der styrer EW mere aktivt med henblik påtilvejebringelsen af de ydelser, som ejerkredsen allerede har defineret. At forholdene ikke hidtilhar været således er i overensstemmelse med den indgåede kontrakt, som fastlægger ettotalansvar hos EW og en "smal" Rejsekort-organisation med få ressourcer. EW har ikke formået atrealisere projektet efter kontraktens model, hvorfor der allerede er sket en vis styrkelse afRejsekorts organisation. En sådan mere aktiv rolle kræver at Rejsekortet tilføres ressourcer ogkompetencer i overensstemmelse med styringsopgavens- og projektets omfang. Dette bør ske påalle Rejsekortets organisatoriske niveauer.LeverandørerneKonsortiedeltagerne i EW udgør sammen en slagkraftig enhed i forhold til tilvejebringelsen af etlandsdækkende elektronisk rejsekortsystem; Thales er en af verdens førende udbydere terminaler,validatorer mm., Accenture er stærke på systemintegration og drift og IBM er meget erfarne påhele hardware-siden fsva. servere mm. Det er dog Gartner’s vurdering, at rollefordelingen ikke harværet optimal. Samlet kan man sige, at EW konsortiet bestod af globale leverandører med de rettespidskompetencer til at tilvejebringe den ønskede løsning, men at den reelle arbejdsdeling ikonsortiet ikke snævert har hængt sammen med de reelle kompetencer. Thales har haftbetydelige udfordringer med at etablere et “back office” system a la det er der kravspecificeret irejsekortløsningen. Det bør dog her nævnes, at den danske løsning – givet den centraliserededatabehandling i et “back office” miljø - teknisk set er anderledes end tilsvarende installationer iandre landeTo scenarier for etablering af landsdækkende rejsekortDer pågår p.t. en række diskussioner om hvorvidt der indenfor en rimelig tidshorisont kantilvejebringes og udrulles et landsdækkende rejsekort. Spørgsmålet afhænger blandt andet af,hvor megen funktionalitet der er nødvendig for at rejsekortet er velfungerende set fra et kunde-og et operatørsynspunkt eller hvorvidt der skal satses på at få leveret den samlede pakke, somløsningen blev visioneret i forbindelse med det oprindelige udbud (med senere ændringer)Der eksisteres principielt to hovedscenarier for udrulning af et landsdækkende rejsekort:1. En rejsekortløsning baseret på den version 4.1.3 der p.t. arbejdes på (og som senere vilforudsættes migreret til version 5). Denne løsning kan være udrullet til landsdækkendebrug i 2012; dog med enkelte funktionelle svagheder særligt hvad angår “back office”funktionalitet2. En rejsekortløsning baseret på version 5 og dermed visionerne og løsningsdesignet for detendelige rejsekort. Denne løsning kan dog ikke færdiggøres til fuld udrulning i 2012, men vilskulle vente et eller to år mere.Review af rejsekortet for Transportministeriet

Rejsekortet står principielt for valget mellem det ”systematiske” scenarium (version 5), hvor denrigtige løsning færdiggøres under iagttagelse af de fulde funktionelle krav og med anvendelse af derigtige udviklingsmetoder, planer, ressourcer mm., og det ”“formålstjenlige” scenarium (version4.1.3), hvor det endnu ikke perfekte system færdiggøres til udrulning med henblik på seneremigrering til den systematiske løsning.Det vil tage længere tid at rulle version 5 ud. Til gengæld vil versionen ligge tættere op af idealetfor rejsekortet, det vil sige indbefatter alle forretningskravene til systemet og dermed den mestoptimale betjening af kunderne. Forudsat at EW's leveranceorganisation forbedres, vil version4.1.3 kunne rulles ud tidligere og være i fuld drift i 2012, men vil til gengæld være behæftet meduhensigtsmæssigheder særligt for så vidt angår “back office” funktionerne, dvs. primært detkunderne ikke ser. Dette er et klassisk beslutningsproblem i forhold til mange større IT-projekter.Der kan etableres en rimelig løsning med en række svagheder på kortere tid end den forkromedemodel. Men det er ikke blot tids- og kvalitetsperspektivet, der bør inddrages. Fx er den”formålstjenlige” løsning ofte hensigtsmæssig, hvis der ikke er helt klarhed over hvordan denforkromede systematisk udviklede model skal se ud. Udviklingen af de fleste bankersinternetløsninger for snart 10 år siden var ekstremt “formålstjenlige”, idet bankerne ikke kunnegennemskue hvor vidt ”bank over internettet” ville vinde indpas. Det gjorde det og systematiskeløsninger blev rullet ud og udgør i dag grundstammen i de fleste banktransaktioner overinternettet.Samlet set er fordelene ved version 5, at der kan leveres et mere robust system, som liggertættere op af de oprindelige visioner for løsningen.Som sagt vil en udrulning i 2012 tage udgangspunkt i version 4.1.3 da V5 ikke er fuldt udviklet pådette tidspunkt. Med 4.1.3 kan der som udgangspunkt leveres et rejsekort som fungerer. Forkunderne vil der være tale om et rejsekort der dækker de fundamentale behov; det kan udstedes,der kan tjekkes ind og ud, ske betaling, kortet kan spærres og der kan optjenes point mm. Det erdog vigtigt at bemærke, at der vil være visse mangler i forhold til version 5; Se bilag for enbeskrivelse af hvad man får med version 4.1.3 og hvad der først bliver adgang til ved version 5.De vigtigste elementer af hvad der ikke bliver leveret i 4.1.3 er – fra kundernes synsvinkel –manglende anvendelse af et elektronisk periodekort2. Hertil kommer manglende muligheder foranvendelse af flere betalingskort udover dankortet og brugen af NemID. Det er vigtigt her at tagehøjde for, at dette kun er set fra kundernes synspunkt og at disse elementer for mangler i 4.1.3ikke er nødvendige for at rejsekortet kan fungere tilfredsstillende, men kun fraværet af mereavancerede services. I “back office” har 4.1.3 en række mangler, som ikke vil have nogenindflydelse på kundens brug af rejsekortet. Disse udfordringer, der primært vedrører håndtering afkunde- og økonomiske data, vil i perioden frem til migrering til version 5 medføre en række ekstramanuelle procedurer for Rejsekortet og operatørerne2

Det er Gartner’s samlede vurdering, at Rejsekortet bør sigte på at starte udrulningen af version4.1.3 i 2011 med henblik på fuld drift i 2012, såfremt der er mulighed for tilfredsstillende revisionaf de økonomiske transaktioner3og at EW ikke pure afviser dette scenarium med henvisning tiltekniske, ressource-, eller kompetencemæssige problemer. Revisionssporet og de tilknyttederevisionsmuligheder skal selvsagt være til stede før end der kan foretages en udrulning udovertestniveauet. Spørgsmålet om EW’s holdning til scenariet er essentielt, idet konsortiet selv skalkunne se vejen frem mod en succesfuld implementering af version 4.1.3.Hvis EW, af fx tekniskegrunde afviser, at version 4.1.3 kan rulles ud til fuld anvendelse i 2012, er det Gartners vurdering, atfundamentet for hele løsningen er så nødlidende, at der reelt heller ikke kan udrulles entilfredsstillende løsning baseret på version 5 indenfor en overskuelig årrække.I mod at vente på leverancen af version 5 taler endvidere, at EW endnu ikke har været i stand til atlevere en løsning med lang udviklingstid og at der først fra 2014 reelt kan opsamles erfaringer frasystemet i fuld drift. Endvidere viser al erfaring, at systemudviklingsprojekter, der overstiger 18måneder mister momentum og udsættes for ”scope creeping”, det vil at fokus over tid skifterretning i forhold til det oprindelige projekt.Hvad er forskellen på V4.1.3 og V5.1Med version 4.1.3 kan der som udgangspunkt leveres et rejsekort som fungerer. For kunderne vilder være tale om et rejsekort der dækker de fundamentale behov; det kan udstedes, der kantjekkes ind og ud, ske betaling, kortet kan spærres, og der kan optjenes point mm. Det er dogvigtigt at bemærke, at der vil være visse mangler i forhold til version 54.Med hensyn til ”back office” delen af systemet vil en række procedurer i version 4.1.3 væremanuelle ift. den oprindelige kravspecifikation og i lyset af version 5. Fx vil ”logningen” af data iversion 4.1.3 ikke være ledsaget af effektive søge- og rapporterings-værktøjer, hvilket indebærerat kontrol med snyd vil skulle ske på ad hoc basis. Vigtigst er det dog, at den ubrydelige logning afdata er på plads med version 4.1.3. På samme måde skal registreringen - og den administrativehåndtering - af dårlige betalere ske med involvering af en række manuelle procedurer i version4.1.3 men ikke version 5. Hvis et trafikselskab vælger at en kunde kan få godskrevet optjent rabatfra et bortkommet kort til et ny kort skal dette i version 4.1.3 ske manuelt, medens det i version 5er planlagt til at kunne ske automatisk ved en kloning af kortet.