TRU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 370: Evaluering af OPP-udbuddet af Kliplev-Sønderborg

1. BaggrundFolketingets Finansudvalg godkendte med aktstykke 84 af 21. januar 2010, atVejdirektoratet indgik en 30-årig Offentlig-Privat-Partnerskabsaftale (OPP)med KMG – Kliplev Motorway Group. Aftalen omfatter finansiering, projekte-ring, anlæg og efterfølgende drift og vedligeholdelse af motorvejsprojektet Kli-plev-Sønderborg. KMG består af østrigske STRABAG SE og Züblin ScandinaviaA/S fra Trige ved Århus, der også er en del af STRABAG koncernen.Forinden var fire konsortier i slutningen af 2008 blevet prækvalificeret til at gi-ve tilbud på projektet. Efter at have gennemført den såkaldte konkurrencepræ-gede dialog med de fire konsortier modtog Vejdirektoratet i november 2009tilbud fra tre konsortier. Det økonomisk mest fordelagtige tilbud blev afgivet afKMG.Projektet er overdraget fra Sønderjyllands Amt til staten, jf. aktstykke 86 af 26.januar 2006. Projektet skal i henhold til aktstykket gennemføres som et OPP-projekt. Dog skal der forinden foretages en sammenligning med et tilsvarendetraditionelt motorvejsprojekt gennemført som en totalentreprise.Resultatet af denne sammenligning blev forelagt i aktstykke 84 af 21. januar2010 i form af nedenstående tabel 1. Som det fremgår af tabellen, er det samle-de tilbud fra KMG 70 mio. kr. billigere end Vejdirektoratets bygherreoverslagfor en traditionel totalentreprise. Det fremgår endvidere af tabellen, at denøkonomiske gevinst knytter sig til anlægsomkostningerne. Anlægsomkostnin-gerne er i KMG’s tilbud 262 mio. kr. lavere end Vejdirektoratets overslag, mensdriftsomkostningerne er 192 mio. kr. højere.Tabel 1:Sammenligning mellem KMG-tilbud og overslag for traditionel totalentreprise

Af aktstykke 84 fremgår det, at Vejdirektoratet vil evaluere OPP-udbuddet medhenblik på at opsamle erfaringer med at organisere større anlægsprojekter somOPP. Herunder vil det blive vurderet, om de lave priser på anlægsdelen af Kli-plev-Sønderborg kan tilskrives OPP-organisationsformen, eller om en traditio-nel totalentreprise – eller en mellemform – også vil kunne tiltrække nye til-budsgivere på det danske marked og dermed opnå samme gunstige resultat.Derudover vil forskellen i driftsudgifterne mellem KMG’s tilbud og Vejdirekto-ratets opgjorte udgifter blive undersøgt.Nærværende notat er et led i denne evaluering, hvor der er foretaget en nærme-re analyse af de af OPP-selskaberne tilbudte anlægs- og driftspriser for Kliplev-Sønderborg motorvejen.OPP-selskaberne har i forbindelse med tilbudsgivningen vedlagt deres under-liggende kalkulationer i forbindelse med tilbudsgivningen. Disse oplysninger erbrugt i forbindelse med analysen af de tilbudte driftspriser.2. SammenfatningKliplev-Sønderborg motorvejen er det første OPP-projekt på vejområdet iDanmark. I OPP-organisationsformen er finansiering, projektering, anlæg ogefterfølgende drift og vedligeholdelse samlet hos den private part. Samtidigplaceres en større del af ansvar og risiko hos den private part end i andre ud-budsformer.På OPP-projektet Kliplev-Sønderborg har entreprenøren ansvaret for anlæg-gets kvalitet i hele den 26-årige driftsperiode, hvor entreprenøren i en traditio-nel totalentreprise kun har fem års ansvar for fejl og mangler. OPP indeholderpå den måde incitamenter til, at entreprenøren i statens interesse tænker nytog innovativt for at optimere sine løsninger i hele kontraktperioden. Entrepre-nørens længerevarende driftsansvar i et OPP-projekt repræsenterer samtidigen værdi for staten, idet risikoen i forbindelse med anlæggets kvalitet i driftspe-rioden ligger hos entreprenøren og ikke staten. Denne værdi er dog vanskelig atvurdere konkret, hvorfor den ikke indgår i tallene i tabel 1.Udgangspunktet for en hensigtsmæssig projektgennemførelse er generelt, atden part, som bedst kan håndtere en given risiko på et givent tidspunkt i pro-jektforløbet, skal have det økonomiske ansvar herfor.Den valgte risikodeling mellem staten og entreprenørerne vil afspejle sig i en-treprenørernes afgivne tilbud. I Kliplev-Sønderborg projektet er der f.eks.blandt OPP-konsortierne med dansk deltagelse blevet udtrykt skepsis over atpåtage sig tekniske risici såsom jordbundsforhold, som entreprenørerne tradi-tionelt har ansvaret for ved OPP-projekter på vejområdet, hvilket må forventesat have afspejlet sig i de konkrete tilbud.

En alternativ risikofordeling med større risiko hos staten kunne muligvis havemedført lavere tilbud fra entreprenørerne. Omvendt ville en sådan alternativ ri-sikofordeling have fjernet modellen længere væk fra, hvad man normalt anven-der på internationale OPP-projekter på vejområdet. Samtidig indebærer denvalgte risikofordeling, at en betydelig del af projektudgiften for staten ”liggerfast”, idet OPP-selskabet har påtaget sig det økonomiske ansvar, såfremt de på-gældende risici giver sig udslag i større udgifter end budgetteret.Der vil for OPP-selskabet umiddelbart være et incitament til i forbindelse medselve anlægget af projektet at sikre investeringen, herunder med henblik på atsikre et passende niveau for de efterfølgende vedligeholdelses- og driftsudgif-ter. Omvendt betyder den 26-årige periode for driftsansvaret, at OPP-selskaberne i deres tilbud har indarbejdet en risikopræmie for det længereva-rende driftsansvar i forhold til et traditionelt udbud.I OPP-udbuddet for Kliplev-Sønderborg motorvejen blev det økonomisk mestfordelagtige tilbud afgivet af KMG. Det samlede tilbud fra KMG er 70 mio. kr.lavere end Vejdirektoratets bygherreoverslag. Der blev endvidere afgivet tilbudfra to danske konsortier, hvis samlede tilbud var dyrere end Vejdirektoratetsbygherreoverslag. Det positive resultat kan således primært tilskrives tilbuddetfra KMG, som er ny udenlandsk og kapitalstærk aktør på det danske marked.Selvom OPP-modellen kan have afholdt nogle anlægsentreprenører fra at del-tage, har den således tilskyndet til skærpet konkurrence fra nye aktører.Den nærmere analyse viser, at driftsomkostningerne i tilbuddene fra OPP-selskaberne er en anelse højere end i såvel Vejdirektoratets overslag som i etoverslag baseret på en særskilt driftsanalyse, foretaget i andet regi, fra McKin-sey & Company. Det skyldes sandsynligvis stordriftsfordele ved at varetage til-syn, renhold, pleje af grønne arealer og vintertjeneste på et større vejnet end de26 km motorvej, som OPP-kontrakten omfatter.For så vidt angår anlægsomkostningerne, tyder Vejdirektoratets erfaring fraandre entrepriser under den økonomiske krise på, at der formentlig kunne væ-re opnået tilsvarende lave priser ved et traditionelt udbud. Et tilsvarende laverebygherreoverslag for en traditionel totalentreprise vil således ændre sammen-ligningsgrundlaget i tabel 1. Dette skal ses i sammenhæng med værdien af, atstaten i OPP-modellen bærer færre risici end ved et traditionelt udbud, og der-med sikrer sig mod, at de pågældende risici giver sig udslag i større udgifterend budgetteret.Endvidere vil anlægsprojekter af en lignende størrelsesorden og kompleksitetgennemført som et traditionelt udbud – eller en mellemform – formentlig ogsåkunne tiltrække udenlandske aktører. Den nye aktør, STRABAG SE, har ek-sempelvis tilkendegivet, at OPP-udbudsformen ikke er afgørende for selskabetsvidere strategiske tilgang til det skandinaviske marked, idet selskabet forventerat byde aktivt på fremtidige projekter uanset udbudsformen.

På baggrund af Kliplev-Sønderborg projektet kan det konkluderes, at den valg-te OPP-model med betaling ved anlæggets åbning giver stærke incitamenter tilhurtigere færdiggørelse. KMG forventer således, at motorvejen vil være klar tilbrug i foråret 2012, dvs. mere end et år tidligere end den fastsatte tidsfrist ikontrakten. Samfundsøkonomisk er dette en gevinst, da lokale borgere ogpendlere får hurtigere adgang til en bedre vej.En betalingsmodel med betaling ved anlæggets åbning er ikke nødvendigviskun anvendeligt i OPP-projekter, men vil kunne overvejes i andre organise-rings- og udbudsformer, hvis der ønskes stærkere fokus på anlægsperiodensudstrækning.Den anvendte betalingsmodel forudsætter, at entreprenørerne besidder en visfinansiel styrke. Modellen med tilbagehold i betalingen vil derfor potentieltkunne reducere konkurrencen, da den vil kunne afholde nogle entreprenørerfra at afgive tilbud. Omvendt er det muligt, at nye OPP-projekter med densamme betalingsmodel igen kan tiltrække nye udenlandske aktører til gavn forkonkurrencen. Men samtidig kan det ikke afvises, at andre udbudsformer meddenne eller evt. en tilpasset betalingsmodel også vil kunne give en tilsvarendekonkurrence.3. AnlægDer skal tages højde for to forhold, som komplicerer sammenligningen mellemOPP-selskabernes priser for anlæg af motorvejen og prisen på en traditionel to-talentreprise.For det første er det et centralt element i OPP, at de bydende konsortier påtagersig en større andel af projektets samlede risici i forhold til en totalentreprise,hvor bl.a. ansvarsfordeling mellem bygherre og entreprenør er fastlagt i ”Al-mindelige Betingelser for Totalentrepriser, Boligministeriet 1993 (ABT 93)”. Ioverslaget for en traditionel totalentreprise er prisen på disse risici anslået.For det andet er det kun OPP-tilbuddene for det konkrete projekt, som er ind-kommet i den aktuelle markedssituation, hvorimod overslaget for totalentre-prisen samt efterfølgende drift i 26 år baserer sig på erfaringspriser opnået itidligere anlægs- og driftsentrepriser.Endvidere skal man være opmærksom på, at OPP-selskaberne i deres samledetilbud på forskellig måde har indplaceret omkostninger under henholdsvis ”an-læg” og ”drift”. Dette komplicerer yderligere en detailanalyse af de enkelte til-budsposter.Vejdirektoratets kalkulation af et overslag for en totalentreprise er gennemførtpå basis af Vejdirektoratets overslagssystem, der indeholder gennemsnitspriserfor de tre laveste tilbud for en række sammenlignelige projekter. For at tage

højde for de risici, som er indeholdt i OPP-tilbuddet, er dette overslag tillagt 10pct., 15 pct. og 20 pct. for henholdsvis low case, base case og high case som kor-rektion for overflytning af mængderisiko, designansvar samt risiko for jord-bundsforhold og vejrlig m.m. til OPP-selskabet. Base case udgør det sammen-lignelige traditionelle totalentrepriseprojekt.Til sammenligning har Vejdirektoratet inden for de seneste år gennemført tostørre totalentrepriser omfattende både vej- og broarbejder. For de to projekterRiis-Ølholm (tilbud på 180 mio. kr.) og Odense-Ringe (tilbud på 260 mio. kr.)endte den samlede slutregning (inkl. ekstraarbejder mv. som Vejdirektoratetskulle betale) med at udgøre henholdsvis 5 pct. og 7 pct. mere end det afgivnetilbud. Tillæg på henholdsvis 10 pct., 15 pct. og 20 pct. som korrektion anserVejdirektoratet derfor for et konservativt og sikkert estimat, hvor der også ertaget højde for, at entreprisestørrelsen for Kliplev-Sønderborg motorvejen ervæsentlig større. Det bemærkes særskilt, at de risikotillæg, som benyttes vedudarbejdelse af anlægsoverslag efter principperne i ny anlægsbudgettering, ogsom tillægges med henblik på at tage højde for en række usikkerheder på bud-getteringstidspunktet, ikke er relevante i nærværende sammenligning, da pro-jektet på sammenligningstidspunktet er så fremskredent, at en række af disseusikkerheder er håndteret.Tilsvarende skal der tages højde for, at de afgivne OPP-tilbud har været udsatfor konkurrence på det aktuelle projekt, mens overslaget for en totalentrepriseer baseret på gennemsnitspriser for de tre laveste tilbud for en række sammen-lignelige projekter. Til brug for sammenligningen blev der valgt en korrektionmed -8 pct., 0 pct. og 6 pct. for henholdsvis low case, base case og high casesom afspejling af spredningen ved et udbud.Samlet giver dette følgende sammenligningsgrundlag mellem de afgivne OPP-tilbud og en traditionel totalentreprise kombineret med 26 års drift:Tabel 2:Sammenligning af de afgivne OPP-tilbud med det beregnede interval for en tradi-tionel totalentreprise kombineret med 26 års drift i diskonterede 2013-priser

danske tilbudsgivere svarer disse tilbud på anlægsdelen til Vejdirektoratetsbase case eller over dette niveau. Anlægsprisen skal dog ses i sammenhængmed prisen for det samlede tilbud, da der er tale om én samlet aftale, hvor til-budsgiverne på forskellig måde kan have fordelt tilbuddet mellem ”anlæg” og”drift”.I forbindelse med den nærmere analyse af de afgivne tilbud har Vejdirektoratetudarbejdet en oversigt over større entrepriseudbud (fag-, hoved- og totalentre-priser), der har været sendt i udbud i perioden august 2009 til og med april2010. Her sammenlignes licitationspriserne med det forventede prisniveau(bygherreoverslaget) for henholdsvis det billigste tilbud og for et gennemsnit afalle tilbud på de enkelte entrepriser.Opgørelsen viser, at den økonomiske krise har haft stor betydning for aktivi-tetsniveauet i byggeriet, hvilket har øget interessen og dermed også konkurren-cen om Vejdirektoratets anlægsentrepriser. Samlet set har tilbudsprisen for deøkonomisk mest fordelagtige tilbud i denne periode været 22 pct. lavere endVejdirektoratets bygherreoverslag. Det er det samme niveau som forskellenmellem KMG’s tilbud på anlægsdelen og Vejdirektoratets base case overslag.Det er derfor Vejdirektoratets vurdering på basis af de nærmere undersøgelseraf de afgivne tilbud, at man sandsynligvis også kunne have opnået et megetfordelagtigt tilbud ved en traditionel totalentreprise. Det er dog væsentligt atbemærke, at entreprisens størrelse og OPP-udbudsformen givetvis har forstær-ket udenlandske entreprenørers interesse for projektet. Kliplev-Sønderborgprojektet har således været en god adgang til det danske marked for nye aktø-rer.Set i lyset af den betydelige forskel mellem KMG’s tilbud på anlægsdelen og dedanske tilbudsgivere inden for rammerne af en OPP-løsning tyder meget på, atden prismæssige succes for OPP-udbudsformen i dette tilfælde har været af-hængigt af, at der kom en ny udenlandsk og kapitalstærk aktør på markedet.Ud over den konkurrence- og markedsmæssige situation har Vejdirektoratetvia det fortsatte samarbejde med KMG erfaret, at ejerne bag STRABAG SE harhaft flere strategiske overvejelser i forhold til at byde på OPP-projektet. De harønsket at udvide deres aktiviteter til også at omfatte det skandinaviske marked,og samtidig har den økonomiske krise sat markedet i Nordtyskland helt i stå.Det har således ikke været noget problem at skaffe materiel og mandskab tildenne store opgave, der dog fortsat har en række danske underentreprenørerog leverandører tilknyttet.Ifølge STRABAGs eget udsagn er OPP-organiseringsformen ikke afgørende forselskabets videre strategiske tilgang til det skandinaviske marked, idet selska-bet forventer at byde aktivt på fremtidige projekter uanset udbudsformen. Se-nest har de i august 2010 afgivet tilbud på en jordentreprise, dog uden at de harvundet.

4. DriftDer er stor forskel på OPP-selskabernes tilbud på drift og Vejdirektoratetsoverslag, jf. tabel 1. Dette kan ses i lyset af, at det er det samlede tilbud, somOPP-selskaberne er blevet bedømt på, og at selskaberne på forskellig måde kanhave placeret deres udgifter under henholdsvis ”anlæg” eller ”drift”. Vejdirekto-ratet har derfor gennemført en nærmere analyse af de afgivne tilbud for ”drift”.OPP-selskaberne skulle i forbindelse med tilbudsafgivelsen vedlægge deres kal-kulationsgrundlag for de afgivne tilbud. Baggrunden herfor er, at disse oplys-ninger skal danne grundlag for aftale om pris for eventuelle ændringer, somstaten måtte ønske i OPP-kontraktens 30-årige løbetid. Disse tilbudsfortroligeoplysninger er anvendt til en nærmere analyse af de afgivne tilbud på drift.Vejdirektoratets overslag for drift, jf. tabel 2, er baseret på fremskrevne erfa-ringspriser for drift af motorveje i 2004, korrigeret for prisstigninger, ændredekrav mv. Overslaget indeholder på lige fod med OPP-selskabernes tilbud deadministrative omkostninger, som Vejdirektoratet traditionelt har i forbindelsemed drift (forvaltning samt udbud og styring af entrepriser).Som et ekstra sammenligningsgrundlag er resultatet af McKinsey & Companysrapport "Analyse af drift og vedligeholdelse af statsvejnettet” med tilhørende”Teknisk Bilag 2010-priser” af 24. juni 2009 også anvendt.Driftsomkostninger i McKinseys analyse er baseret på gennemsnitsvurderingerfor det eksisterende vejnet, hvor belægningerne "fra starten" består af forskelli-ge slidlagstyper, der er mere eller mindre nedbrudt. Der er reguleret for detteved at beregne gennemsnitsomkostningerne for de førstkommende 15 år efterførst at have fjernet omkostningerne til udbedring af efterslæb. Der er indar-bejdet et tillæg til McKinsey-priserne, da belægningerne i henhold til OPP-kontrakten skal kunne holde fem år ud over kontraktperioden uden forstær-kende tiltag.McKinsey analysen er baseret på den gennemførte drift af statsveje i 2008. Foren række løbende driftsarbejder blev disse ikke udbudt som tilstandskrav. Detudbudte kvalitetsniveau for Kliplev-Sønderborg motorvejen er på tilstandskravog er sandsynligvis lidt højere på enkelte punkter end den gennemsnitligestandard for det samlede statsvejnet i 2008. Som følge heraf må det antages, atMcKinsey-analysens priser for ”øvrige driftsarbejder” forholdsmæssigt er lidtfor lave. På trods af denne usikkerhed anses McKinsey-prisen for at være detbedst mulige sammenligningsgrundlag for denne undersøgelse.

Tabel 3:Sammenligning af OPP-selskabernes tilbud for drift og vedligeholdelse, Vejdirek-toratets overslag samt et sammenligningsgrundlag baseret på McKinseys analyse i diskonte-rede 2013-priserMcKinsey(= indeks 100)Selskab ABelægningsvedligeholdDriftsomkostningerDriftsarbejder, i alttil indeks 100.OPP-selskabernes afgivne tilbud for ”drift” (jf. tabel 1) indeholder både driftsomkostninger og finansiel-le omkostninger m.v. (garanti, sikkerhedsstillelse og overordnede administrative omkostninger).Sidstnævnte type omkostninger, som udgør mellem 20-40% af det afgivne tilbud for ”drift”, er ikkemedtaget i ovenstående sammenligning.(*) VD´s overslag for driftsomkostningerne indeholder de administrative omkostninger, som Vejdirek-toratet har ved særskilt udbud af driftsarbejderne.

Af tabel 3 fremgår det, at et driftsoverslag baseret på McKinsey & Companysanalyse ligger mellem 5-18 pct. under OPP-selskabernes prissætning af drift ogvedligehold.Tallene indikerer, at drift af motorvejen Kliplev-Sønderborg kan gennemføresmindst lige så billigt ved at indgå i den samlede drift af statsvejene. Dette kansandsynligvis primært tilskrives stordriftsfordele for en række af de løbendedriftsarbejder. Der er blandt andet betydelige fordele ved at varetage tilsyn,renhold, pleje af grønne arealer og vintertjeneste på et større vejnet end de 26km motorvej, som OPP-kontrakten omfatter.Oveni OPP-selskabernes prissætning af drift og vedligehold skal lægges de fi-nansielle omkostninger til forsikringer og sikkerhedsstillelser m.m., som er endel af det samlede tilbud for ”drift”. Disse udgør en forholdsvis stor andel afOPP-selskabernes samlede tilbud på drift, svarende til 17-39 pct.I OPP-udbuddet har entreprenøren et ansvar for projektets kvalitet (funktions-krav) i hele kontraktperioden, mens der for en traditionel totalentreprise er femårs mangelansvar, jf. ABT93. Vejdirektoratet har ved en traditionel totalentre-prise således også omkostninger til ansvarsforsikring og til udbedring af even-tuelle mangler og skader efter de fem år. Dette kunne være dækket af en all-riskforsikring.Der er imidlertid ikke foretaget en kalkulation af denne omkostning for Vejdi-rektoratet, da staten som udgangspunkt er selvforsikret. Hvis man skulle tegneen sådan forsikring, ville den dog alt andet lige være billigere at tegne for etstort volumen end for et enkelt projekt på 26 km motorvej.

5. Øvrige erfaringer fra OPP-udbuddetVejdirektoratet og de involverede entreprenører har høstet en række erfaringerfra det gennemførte OPP-udbud af motorvejen Kliplev-Sønderborg. I forlæn-gelse af udbuddet har Vejdirektoratet blandt andet fået gennemført en evalue-ring af udbudsprocessen.Endvidere har Vejdirektoratet afholdt dialogmøde med en bred kreds af entre-prenører, som typisk giver tilbud på større anlægsprojekter.På basis heraf er der følgende forhold, som bør medtages ved en sammenlig-ning af OPP-organiseringsformen og en traditionel totalentreprise:Hurtigere projektgennemførelseEntreprenørernes udfordring med at stille garanti i driftsfasenEntreprenørernes incitament til at være ansvarlig for kvaliteten ud overde normale fem års mangelansvarFordeling af risici mellem OPP-selskabet og Vejdirektoratet

Hurtigere projektgennemførelseBetalingsmodellen i OPP-kontrakten for Kliplev-Sønderborg indebærer, atOPP-selskabet først betales for anlægget ved åbning. Ved en traditionel totalen-treprise efter ABT93 vil der typisk være en acontobetaling i anlægsfasen, sva-rende til den værdi entreprenøren løbende indbygger i anlægget.Når betalingen først forfalder ved åbning af anlægget, er der pres på entrepre-nøren for at nedbringe sine omkostninger til mellemfinansiering. Dette giverincitament til en hurtigere projektgennemførelse. I princippet vil entreprenø-ren kalkulere en optimeret tidslængde for projektgennemførelsen og sætte an-lægsomkostningerne hertil i forhold til entreprenørens omkostninger til mel-lemfinansiering.Mellemfinansieringen vil entreprenøren som regel have stillet til rådighed fraen finansiel partner. For at minimere sin risiko vil den finansielle part normaltogså følge tæt op på entreprenøren i relation til kontraktopfyldelsen.For Kliplev-Sønderborg motorvejen forudsætter KMG en forcering af sit arbej-de og forventer p.t. at blive færdig med anlægget mere end et år før tid, såledesat motorvejen vil stå klar i foråret 2012 i stedet for efteråret 2013. Med mindredette billede ændres markant, vil det stå som en klar konklusion, at modellenmed betaling ved anlæggets færdiggørelse har tilskyndet til langt hurtigeregennemførelse end hidtidige modeller på vejområdet.En betalingsmodel med en samlet betaling ved åbning af anlægget er ikke af-hængig af udbudsform, men kan i princippet både anvendes ved OPP-udbud ogi totalentreprise med en tilpasset betalingsmodel.

Den anvendte betalingsmodel forudsætter, at entreprenørerne besidder en visfinansiel styrke. Modellen med tilbagehold i betalingen vil derfor potentieltkunne reducere konkurrencen, da den vil kunne afholde nogle entreprenørerfra at afgive tilbud. Omvendt er det muligt, at nye OPP-projekter med densamme betalingsmodel igen kan tiltrække nye udenlandske aktører til gavn forkonkurrencen. Det er derfor ikke muligt på det foreliggende grundlag at vurde-re, hvordan konkurrencen vil blive påvirket af en eventuel anvendelse af dennævnte betalingsmodel.Det er bygherren, som indirekte via tilbuddet betaler omkostningerne til entre-prenørens mellemfinansiering, der alt andet lige er dyrere end den rente, statenskal betale for en tilsvarende mellemfinansiering.En generel anvendelse af en betalingsmodel med en samlet betaling ved åbningændrer markant ved de nuværende aftaledokumenter som statslige bygherrerer forpligtiget til at anvende, jf. AB92 og ABT93, som hører under Økonomi- ogErhvervsministeriets ansvarsområde. I den sammenhæng kan det overvejes, atVejdirektoratet til brug for kommende projekter drøfter og udvikler modellensmuligheder med anlægsbranchen.Entreprenørernes udfordring med at stille garanti i driftsfasenOPP-udbuddet af Kliplev-Sønderborg projektet fandt sted under den finansiellekrise i 2008 og 2009. Blandt andet derfor var det særdeles vanskeligt for deprivate konsortier at tilvejebringe den samlede projektsum som langsigtet fi-nansiering ved projektets start.I dialogfasen for OPP-udbuddet af Kliplev-Sønderborg motorvejen blev derderfor udviklet en betalings- og garantimodel, som adskiller sig fra den beta-lingsmodel, man ofte tidligere har benyttet i international sammenhæng.I den ”internationale model” sker betaling for såvel anlæg som drift typisk somårlige ratebetalinger i løbet af hele projektets driftsperiode. I Kliplev-Sønderborg projektet foretages betalingen for anlægsarbejdet som nævnt vedmotorvejens åbning, mens der efterfølgende foretages en løbende årlig betalingfor driften. For at sikre, at OPP-selskabet efter betaling af anlægssummen fort-sat lever op til kontraktens kvalitetskrav, skal selskabet stille en sikkerhed på300 mio. kr. ved forfald af anlægsbetalingen. Sikkerhedsstillelsen kan reduce-res i løbet af den 26-årige driftsperiode.Den valgte betalingsmodel for Kliplev-Sønderborg indeholder et mindre ele-ment af privat finansiering for OPP-selskabet end den internationale model.Mellemfinansieringsomkostningerne er derfor mindre for OPP-selskabet ogdermed for staten i den valgte betalingsmodel. Valget af den konkrete modelskal dog, jf. ovenfor, ses i lyset af den daværende økonomiske situation med af-holdelse af udbuddet under den finansielle krise. Både den "internationale mo-del" og den valgte betalingsmodel indeholder incitamenter for OPP-selskabet

med henblik på hurtigere gennemførsel, hensigtsmæssig udførsel mv. Værdienheraf i de to modeller kan dog være svær at skønne over.Modsat skal OPP-selskabet i modellen for Kliplev-Sønderborg som nævnt stilleen garanti på 300 mio. kr. i driftsperioden. I forbindelse med den efterfølgendedialog med de bydende konsortier har flere givet udtryk for, at denne garanti-model giver en betydelig belastning af den garantiramme, entreprenørselska-berne har mulighed for at stille. Dette begrænser indirekte entreprenørens mu-lighed og konkurrenceevne i forbindelse med deres øvrige forretning, hvor dertypisk skal stilles en sikkerhed på 15 pct. af kontantsummen i anlægsfasen fornormale entrepriser efter AB92 og ABT 93.NCC Roads A/S har oplyst, at denne problemstilling var en hovedårsag til, atkonsortiet i sidste øjeblik valgte ikke at afgive tilbud. Tilsvarende har en af debydende efterfølgende oplyst, at de ligeledes nøje vil overveje, om de ønsker atgive tilbud på et tilsvarende OPP-udbud igen. Dette er forhold, som Vejdirekto-ratet skal være meget opmærksom på ved eventuelt fremtidige OPP-udbud, daen effektiv konkurrence forudsætter, at der er tilstrækkeligt mange bydende.Entreprenørens incitament til at være ansvarlig for kvaliteten udover de normale fem års mangelsansvarOPP-udbudsformen indebærer, at entreprenøren har ansvaret for anlæggetskvalitet i hele den 26-årige driftsperiode. I en traditionel totalentreprise efterABT93 har entreprenøren kun fem års ansvar for fejl og mangler. OPP-udbudsformen indeholder således incitament til, at entreprenøren i bygherrensinteresse ser på optimale løsninger i hele kontraktperioden. Dette er formentligsærligt interessant for den kapitalbevarende drift af belægninger og bygværker.Der kan med henblik på at indarbejde et lignende incitament i en traditionel to-talentreprise overvejes en tilpasset totalentreprise, hvor entreprenøren eksem-pelvis gøres ansvarlig for kvaliteten af den kapitalbevarende drift i en betydeliglængere periode end normalt efter ABT93.Vejdirektoratet har haft en dialog om dette med branchen, som ikke stiller sigafvisende over for en sådan løsning. Dette kan ligeledes evt. imødekomme denførnævnte problemstilling vedr. entreprenørernes garantiramme i driftsperio-den.Fordeling af risici mellem OPP-selskabet og VejdirektoratetOPP indebærer normalt, at en stor del af projektets risici overføres til OPP-selskabet. Derfor har det overrasket Vejdirektoratet, at nogle af OPP-selskaberne var af den opfattelse, at risikofordelingen i udbudsgrundlaget varensidigt. Blandt konsortierne med dansk deltagelse har der således i både ud-budsprocessen og den efterfølgende dialog været udtrykt skepsis over at påtagesig tekniske risici såsom jordbundsforhold, som entreprenørerne traditionelthar ansvaret for ved OPP-projekter på vejområdet.

Dette skal dog formentlig ses i sammenhæng med, at entreprenører generelt erskeptiske i forhold til at overtage risici hidhørende fra blandt andet myndig-hedsgodkendelser, fastlæggelse af linieføring, arealerhvervelse, trafikafvikling,jordbundsforhold samt fremmede ledninger.I forhold til Kliplev-Sønderborg vurderer flere af OPP-selskaberne, at en andenrisikofordeling kunne indeholde et besparelsespotentiale på 5-10 pct. Hvis Vej-direktoratet skal håndtere flere risici, vil entrepriseformen dog fjerne sig vækfra, hvad man normalt anvender på internationale OPP-projekter på vejområ-det, og i stedet nærme sig en totalentreprise. Samtidig indebærer den valgte ri-sikofordeling, at en betydelig del af projektudgiften for staten ”ligger fast”, idetOPP-selskabet har påtaget sig det økonomiske ansvar, såfremt de pågældenderisici giver sig udslag i større udgifter end budgetteret.Udgangspunktet for den billigste projektgennemførelse er normalt, at den part,som bedst og billigst kan håndtere en given risiko på et givent tidspunkt i pro-jektforløbet, skal have det økonomiske ansvar herfor.Afhængig af en vurdering af ønsket om budgetsikkerhed ved kontrahering oghvilken pris entreprenørerne tager for at afdække disse risici, bør risikoforde-lingen vurderes nærmere ved fremtidige udbud.