Trafikudvalget 2010-11 (1. samling)
TRU Alm.del Bilag 365
Offentligt
Beretning til Statsrevisorerne omrejsekortprojektet
Juni2011
BERETNING OM REJSEKORTPROJEKTET
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 7A. Baggrund .............................................................................................................. 7B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 9Rejsekort A/S’ forberedelse af rejsekortprojektet....................................................... 12Rejsekort A/S’ risikostyring af rejsekortprojektet........................................................ 19A. Risikostyring fra midten af 2005 til og med 2007 ................................................ 19B. Risikostyring fra 2008 til og med 2010 ................................................................ 25Økonomien i rejsekortprojektet .................................................................................. 31A. Kontraktpris og Rejsekort A/S’ interne udgifter ................................................... 31B. Takster og prisstruktur ........................................................................................ 36Transportministeriets tilsyn med rejsekortprojektet.................................................... 39
III.IV.
V.
VI.
Bilag 1. Ordliste................................................................................................................... 43
Rigsrevisionen afgiver denne beretning til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lovnr. 590 af 13. juni 2006.Beretningen vedrører finanslovens § 28. Transportministeriet.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Flemming Hansen: november 2001 – september 2007Jakob Axel Nielsen: september 2007 – november 2007Carina Christensen: november 2007 – september 2008Lars Barfoed: september 2008 – februar 2010Hans Christian Schmidt: februar 2010 –
0
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
I. Introduktion og konklusion
1. Denne beretning handler om, hvordan Rejsekort A/S har forberedt og styret udviklingenaf rejsekortet, og hvordan Transportministeriet som tilsynsmyndighed har fulgt rejsekort-projektet.2. Rejsekortprojektet er et it-projekt, der skal gøre det nemmere for passagererne at brugeden kollektive trafik, da passagererne ikke længere behøver at købe en papirbillet til en kon-kret rejse, men blot kan benytte et elektronisk rejsekort.Prisen for at udvikle og installere rejsekortsystemet forventes at udgøre maks. 1.068 mio. kr.(2010-priser inkl. moms). Hertil skal lægges Rejsekort A/S’ interne udgifter, der i perioden2005-2010 samlet udgjorde 177 mio. kr., og som forventes samlet at udgøre 173 mio. kr. iperioden 2011-2014, hvor systemet bliver udrullet.3. Rigsrevisionen igangsatte selv undersøgelsen i juni 2010, fordi rejsekortprojektet var for-sinket, og fordi den statslige medfinansiering af projektet i form af DSB’s og Metroselska-bet I/S’ indskud var betydelig. Statsrevisorerne bad i oktober 2010 om at få oplyst, om enrække emner indgik i Rigsrevisionens undersøgelse. Rigsrevisor afgav i december 2010 etnotat til Statsrevisorerne, som beskrev status i undersøgelsen, og hvilke emner der indgik iundersøgelsen.4. Rejsekort A/S blev stiftet af en række trafikselskaber den 18. august 2003 med det formålat etablere og stå for driften af rejsekortet. Rejsekort A/S indgik den 30. juni 2005 kontraktmed en privat leverandør om at udvikle rejsekortet. Leverandøren havde erfaringer med atudvikle rejsekortsystemer fra bl.a. Holland og Hong Kong.5. Rejsekort A/S har siden kontrakten blev underskrevet i juni 2005 indgået 5 tillægsaftalermed leverandøren. Oprindeligt skulle rejsekortsystemet have været i drift i februar 2009. Nuforventes systemet først sat i drift ultimo 2012 – dog i en udgave, som ikke indeholder allede bestilte funktioner. Fx vil månedskort ikke være inkluderet. Det endelige system med allefunktioner skal være klar til brug ultimo 2013. Systemet bliver dermed mindst 4 år forsinket.6. Rejsekortet har i dag afløst papirklippekortet til tog og busser i hele Vestsjælland. I Syd-sjælland kan rejsekortet bruges på alle togstrækninger og vidererejser med busser indenfor samme zone. Derudover kan rejsekortet bruges i bybusser i hele Roskilde. Rejsekortetblev sat i prøvedrift i og omkring Aalborg den 1. april 2011.7. Da regeringen i 2005 besluttede, at staten via DSB og Metroselskabet I/S kunne enga-gere sig i den videre udvikling og implementering af rejsekortet, blev der lagt vægt på, attransportministeren skulle følge fremdriften nøje.
Rejsekorteter et elek-tronisk betalingskort tilrejser med tog, bus ogmetro, der kan brugestil rejser lokalt, regionaltog på tværs af lands-dele.Rejsekortet kan brugesi de dele af landet, hvortrafikselskaberne harvalgt at tilslutte sig rej-sekortsystemet.
Ejerne af RejsekortA/Ser DSB RejsekortA/S, TrafikselskabetMovia, MetroselskabetI/S, Nordjyllands Trafik-selskab, Midttrafik ogSydtrafik.
20
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
8. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, hvordan Rejsekort A/S har forberedt og sty-ret rejsekortprojektet, og hvordan Transportministeriet har fulgt projektet. Formålet er under-søgt ved at besvare følgende 4 spørgsmål:••••Forberedte Rejsekort A/S rejsekortprojektet tilfredsstillende, inden kontrakten blev ind-gået?Har Rejsekort A/S risikostyret rejsekortprojektet tilfredsstillende?Har økonomien i rejsekortprojektet udviklet sig tilfredsstillende?Har Transportministeriet ført et tilfredsstillende tilsyn med rejsekortprojektet?
UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSIONDet landsdækkende rejsekortsystem er nu mindst 4 år forsinket.Rigsrevisionen finder, at Rejsekort A/S ikke forberedte rejsekortprojektet til-fredsstillende, da selskabet ikke sikrede, at leverandøren til fulde havde for-stået ønskerne til det danske rejsekortsystem.Leverandøren formåede ikke at overholde de aftalte tidsfrister for leveringenaf de enkelte dele af rejsekortløsningen. Rejsekort A/S prioriterede at sikre sinjuridiske position og reagerede ikke tilstrækkeligt i sin risikostyring på leveran-dørens problemer med at levere.3 år inde i projektet (i 2008) blev det tydeligt for Rejsekort A/S, at der var behovfor en anden tilgang til leverandøren, og selskabet styrkede derefter løbendeorganisationen og opfølgningen på leverandørens arbejde. Først i slutningenaf 2010 forpligtede selskabet og leverandøren sig med den seneste tillægsaf-tale til et tæt samarbejde om at få leveret den sidste del af systemet. Det tætte-re samarbejde udgør et godt grundlag for, at Rejsekort A/S får leveret det rejse-kortsystem, som selskabet forventer, men projektet er fortsat forbundet medrisici.
0
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
Hovedkonklusionen er baseret på følgende:Rejsekort A/S’ forberedelse af rejsekortprojektetRejsekort A/S forberedte ikke rejsekortprojektet tilfredsstillende, inden kontrak-ten blev indgået. Rejsekort A/S og leverandøren var enige om, at dele af syste-met skulle nyudvikles til det danske rejsekortprojekt. Selskabet sikrede dog ik-ke, at der var en gensidig forståelse af, hvor omfattende den danske rejsekort-løsning var. Rejsekort A/S’ krav til den tekniske løsning fulgte den måde, somvar vidt udbredt på daværende tidspunkt, men hvor svagheden var, at fastlag-te krav kunne opfyldes på mange måder. Selskabet havde imidlertid tillid til, aten af verdens førende leverandører af billetsystemer kunne løfte opgaven.Teknisk løsning•Både Rejsekort A/S og leverandøren forventede, at det bestilte rejsekortsystem iovervejende grad var en standardløsning i form af genbrug af tidligere leverederejsekortløsninger, og at kun en mindre del skulle nyudvikles. Dette viste sig ikkeat være tilfældet, fordi den valgte rejsekortløsning indebar mere nyudvikling endforventet.Rejsekort A/S udarbejdede en kravspecifikation på en måde, som var gængs pådaværende tidspunkt. Det har været et centralt problem i projektet, fordi leveran-døren ikke til fulde forstod selskabets ønsker til systemets funktioner, da kravenekunne tolkes i forskellige retninger, og kravspecifikationen ikke beskrev, hvilkekonkrete arbejdsopgaver der skulle understøttes.
•
Organisering•Ejerne etablerede Rejsekort A/S som en smal organisation, der primært havde tilformål at følge kontrakten.Rejsekort A/S vurderede, at de risici, der kunne påvirke tidsplanen og den tekni-ske løsning, ville blive behandlet og afklaret i forbindelse med kontraktforhandlin-gerne og efterfølgende i forløbet. Rejsekort A/S havde imidlertid ikke udarbejdetkonkrete planer for, hvordan risiciene skulle håndteres.Kontrakten mellem Rejsekort A/S og leverandøren var en standardkontrakt, dervar gængs på daværende tidspunkt. Kontrakten lagde alt ansvar over på leveran-døren, som dermed påtog sig hele risikoen for projektet. Kontraktformen betød,at Rejsekort A/S ikke kunne påtage sig leverandørens opgaver, men den forhin-drede ikke selskabet i at følge projektet aktivt og kritisk.
•
•
40
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
Rejsekort A/S’ risikostyring af rejsekortprojektetRejsekort A/S har ikke risikostyret rejsekortprojektet tilfredsstillende. Fra kon-trakten blev indgået i midten af 2005 til slutningen af 2007, lykkedes det ikkeRejsekort A/S i tilstrækkelig grad at imødegå de risici, som selskabet alleredeudpegede i forberedelsesfasen, og som medførte overskridelser af tidsplanenog problemer i udviklingen af den tekniske løsning. Rejsekort A/S baseredeprimært sin styring på kontraktens bestemmelser om, at leverandøren havdedet fulde ansvar, og fulgte dermed ikke fra starten leverandørens arbejde til-strækkeligt aktivt. Fra 2008 begyndte Rejsekort A/S dog at reagere på de tilta-gende problemer i projektet, og fra midten af 2008 begyndte selskabet at følgeleverandøren nærmere. Den seneste tillægsaftale fra slutningen af 2010 harmedført, at Rejsekort A/S nu arbejder tæt sammen med leverandøren for at si-kre, at selskabet får leveret det ønskede system efter den nuværende tidsplan.Risikostyring fra midten af 2005 til og med 2007•Leverandøren var forsinket med at levere alle dele af rejsekortløsningen, fx sy-stembeskrivelse, systemudvikling, udstyr og installation, og leverandøren ønske-de derfor tidsplanen ændret ad flere omgange, hvilket den blev i tillægsaftale I, IIog III. Alligevel skred tidsplanen hver gang, kort tid efter at den var blevet ændret.Rejsekort A/S sikrede fra midten af 2005 til og med 2007 sin juridiske position,bl.a. ved skriftligt at påpege, når leverandøren ikke overholdt tidsplanen, og vedikke at overtage leverandørens opgaver.Rejsekort A/S’ interne risikorapportering gav fra midten af 2005 til og med 2007ikke et overblik over de væsentligste risici i projektet, og selskabet formåede ikkei tilstrækkelig grad at imødegå de risici, som selskabet selv identificerede underforberedelsen af projektet.Rejsekort A/S sikrede ikke i tilstrækkelig grad, at leverandøren i systembeskrivel-sen beskrev det system, der indfriede Rejsekort A/S’ og trafikselskabernes behov.
•
•
•
Risikostyring fra 2008 til og med 2010•Rejsekort A/S opdagede først i slutningen af 2008 – ca. 3 år efter kontrakten blevindgået – at leverandørens rejsekortløsning ikke indfriede selskabets og trafiksel-skabernes behov. Efterfølgende var Rejsekort A/S og leverandøren uenige om,hvilke krav leverandøren kunne og skulle opfylde i henhold til kontrakten.Rejsekort A/S styrkede fra midten af 2008 sin organisation og begyndte at følgetættere op på leverancerne, på leverandørens arbejde og på de risici, der kunnepåvirke projektet. Det skete bl.a. med tillægsaftale IV, hvor der blev strammet oppå testprocedurer og stillet krav til leverandørens projekt- og risikostyring.
•
0
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
5
•
Rejsekort A/S ændrede i slutningen af 2010 tilgangen til leverandøren og indgik iet tæt samarbejde for at fastlægge indholdet af slutleverancerne. Selskabet for-pligtede sig med tillægsaftale V fra december 2010 til fortsat at arbejde tætteresammen med leverandøren og gik derudover i gang med at ændre risikostyringenfor at kunne følge projektet tættere.Rejsekortsystemet bliver med den seneste tidsplan mindst 4 år forsinket i forholdtil kontrakten.
•
Økonomien i rejsekortprojektetØkonomien i projektet har udviklet sig tilfredsstillende, da den samlede kon-traktpris stort set er fastholdt. Rejsekort A/S’ interne udgifter er dog blevetvæsentligt højere end forventet, som følge af at projektet er blevet forsinket.•Den samlede pris for rejsekortsystemet var i kontrakten opgjort til mellem 1.030mio. kr. og 1.067 mio. kr. og udgør nu mellem 1.055 mio. kr. og 1.068 mio. kr.(alle beløb er inkl. moms i 2010-priser).Rejsekort A/S’ årlige interne udgifter udgjorde 13 mio. kr. i 2005 og steg til 50 mio.kr. i 2010 (begge beløb i 2010-priser). Selskabet forventede fra og med 2009, atde årlige interne udgifter indtil systemovertagelsen ultimo 2013 ville udgøre ca. 40mio. kr., hvilket er ca. 20 mio. kr. mere om året end oprindeligt antaget. Efter sy-stemovertagelsen vil de årlige udgifter udgøre 34 mio. kr.Det fremgik af Akt 105 5/5 2011, at Rejsekort A/S skulle have tilført kapital påop til 667,5 mio. kr., for at selskabet havde tilstrækkelig likviditet i perioden 2011-2014. Heraf skulle DSB bidrage med op til 334,4 mio. kr., og Metroselskabet I/Sskulle bidrage med op til 53,2 mio. kr. Inden da havde ejerne tilført Rejsekort A/Skapital på i alt 592,2 mio. kr., hvoraf DSB og Metroselskabet I/S indskød henholds-vis 291 mio. kr. og 48 mio. kr. Dermed har Rejsekort A/S fået tilført kapital på optil 1,3 mia. kr.Prisstrukturen i rejsekortsystemet betyder, at nogle passagerer kan komme til atbetale mere og andre mindre end nu. Rejsekortsystemet betyder, at trafikselska-berne får et bedre grundlag for at fordele indtægterne, da hver enkelt rejse bliverregistreret. Dermed vil nogle trafikselskaber kunne miste indtægter, og andre kanfå højere indtægter, men den samlede forskydning forventes at være lille.
•
•
•
Transportministeriets tilsyn med rejsekortprojektetTransportministeriet har ført et tilfredsstillende tilsyn med rejsekortprojektet.Ministeriet tilrettelagde fra begyndelsen et tættere tilsyn end normalt og inten-siverede sit tilsyn, i takt med at projektet blev mere problematisk.•Transportministeriet fastlagde et tættere tilsyn med rejsekortprojektet, end hvadder er normalt i forhold til aktieselskaber med statslig deltagelse. Rejsekortprojek-tet har siden 2005 været et fast punkt på dagsordenen på transportministerenskvartalsmøder med henholdsvis DSB og Metroselskabet I/S. Oplysningerne fradisse møder pegede først fra midten af 2008 på, at der var store problemer medprojektet.
60
B
INTRODUKTION OG KONKLUSION
•
Transportministeriets tilsyn blev fra 2006 til begyndelsen af 2008 understøttet afTrafikstyrelsen, som forsøgte at tilvejebringe mere detaljerede oplysninger omrejsekortprojektet. Trafikstyrelsen havde dog vanskeligheder med at få de nød-vendige oplysninger fra Rejsekort A/S.Transportministeriet har fra midten af 2008 holdt selvstændige møder med Rej-sekort A/S og har i 2010 fået udarbejdet 3 konsulentrapporter om rejsekortpro-jektet.
•
1
B
INDLEDNING
7
II. Indledning
A.
Baggrund
9. Denne beretning handler om, hvordan Rejsekort A/S har forberedt og styret udviklingenaf rejsekortet, og hvordan Transportministeriet som tilsynsmyndighed har fulgt rejsekortpro-jektet.10. Rejsekort A/S har i perioden 2005-2010 indgået 5 tillægsaftaler til kontrakten med leve-randøren. Figur 1 giver en oversigt over, hvornår kontrakten og de 5 tillægsaftaler blev ind-gået, og hvordan tidspunktet for den endelige levering af rejsekortsystemet blev flyttet medtillægsaftalerne.Figur 1. Oversigt over kontrakt, tillægsaftaler og forventede leveringstidspunkterTillægsaftale V indgået21. december 2010Tillægsaftale IV indgået8. juli 2008Tillægsaftale III indgået21. juni 2007Tillægsaftale II indgået21. december 2006Endelig levering30. juli 2009Endelig levering28. februar 2009Endelig levering8. juli 2011Endelig levering31. december 2013
Tillægsaftale I indgået31. marts 2006Kontrakt indgået30. juni 2005
Endelig levering28. februar 2009Endelig levering28. februar 2009
Samlet tidsplan inkl. forlængelser for levering af rejsekortsystemet
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Figur 1 viser, at den endelige leveringsdato blev rykket ved de 3 seneste tillægsaftaler. Fi-guren viser også, at tillægsaftale I-III blev indgået inden for en kort periode. Ifølge projektetsoprindelige tidsplan skulle rejsekortsystemet have været i brug for de tilsluttede trafikselska-ber i februar 2009. Som følge af problemerne i rejsekortprojektet er tidsplanen blevet ændretflere gange, og den endelige version af systemet forventes nu taget i brug ultimo 2013.
81
B
INDLEDNING
11. Rejsekort A/S blev stiftet i august 2003 med det formål at etablere og stå for driften afrejsekortsystemet. Rejsekort A/S ejes af en række trafikselskaber. Figur 2 viser hovedaktø-rerne i rejsekortprojektet.Figur 2. Hovedaktører i rejsekortprojektetTransportministerietDSB Rejsekort A/S50,1 %Metroselskabet I/S8%Rejsekort A/SLeverandørRegionale trafikselskaber41,9 %
Note: Blandt de regionale trafikselskaber har Trafikselskabet Movia en aktieandel på ca. 33,1 %,mens de øvrige regionale trafikselskaber tilsammen har en aktieandel på ca. 8,8 %.
Figur 2 viser, at DSB Rejsekort A/S er den største aktionær med 50,1 % af aktierne, hvorMetroselskabet I/S har 8 %, og de regionale trafikselskaber 41,9 %.12. Transportministeriet fik til opgave at følge nøje med i projektet i forbindelse med rege-ringens beslutning om, at staten kunne engagere sig i den videre udvikling og implemente-ring af rejsekortet. Transportministeriet får oplysninger om udviklingen i rejsekortprojektetgennem statens ejerskab af DSB og medejerskab i Metroselskabet I/S.13. Rejsekort A/S indgik kontrakt med leverandøren af rejsekortsystemet den 30. juni 2005.Den valgte leverandør har tidligere leveret rejsekortsystemer til bl.a. Oslo, Hong Kong ogParis og er næsten færdig med leverancen af et landsdækkende rejsekort i Holland. Leve-randøren skal både levere et rejsekortsystem, levere udstyr og installere det på stationerog i busser samt vedligeholde og varetage driften i 11 år fra den endelige leveringsdato.
1
B
INDLEDNING
9
14. I figur 3 er vist, hvordan passageren bruger rejsekortet.Figur 3. Sådan bruger passageren rejsekortet
Før den første rejse
Før rejsen
Efter rejsen
1. Rejsekortet købes påRejsekort A/S’ hjemme-side eller ved et betjentsalgssted.
2. Indbetaling af penge påkortet via hjemmesiden,en automat eller etbetjent salgssted.
3. Tjek ind.
4. Tjek ud. Rejsens pris ogresterende saldo vises.
Løbende manuel ellerautomatisk indbetaling afpenge på rejsekortet.
5. Ved fortsat rejse tjekkesind igen.
Note: IC3-tog og S-tog er fotograferet af René Strandbygaard.
Figur 3 viser, at passageren før den første rejse skal bestille rejsekortet på Rejsekort A/S’hjemmeside eller ved et betjent salgssted. Når passageren har indbetalt penge på rejse-kortet, kan kortet bruges. Før en rejse tjekker passageren ind ved at føre kortet forbi en stan-der på stationen eller i bussen. Efter rejsen tjekker passageren ud, og rejsens pris og denresterende saldo fremgår af displayet på standeren.På Rejsekort A/S’ hjemmeside kan passageren få oplysninger om den aktuelle saldo påkortet, de foretagne rejser og det aktuelle rabatniveau samt indbetale penge.
B.
Formål, afgrænsning og metode
Formål15. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, hvordan Rejsekort A/S har forberedt ogstyret rejsekortprojektet, og hvordan Transportministeriet har fulgt projektet. Formålet erundersøgt ved at besvare følgende 4 spørgsmål:••••Forberedte Rejsekort A/S rejsekortprojektet tilfredsstillende, inden kontrakten blev ind-gået?Har Rejsekort A/S risikostyret rejsekortprojektet tilfredsstillende?Har økonomien i rejsekortprojektet udviklet sig tilfredsstillende?Har Transportministeriet ført et tilfredsstillende tilsyn med rejsekortprojektet?
101
B
INDLEDNING
16. Statsrevisorerne bad i oktober 2010 om at få oplyst, om en række emner indgik i Rigs-revisionens undersøgelse, jf. boks 1. Rigsrevisor har i et notat til Statsrevisorerne i decem-ber 2010 oplyst, at de pågældende emner indgår i undersøgelsen.
BOKS 1. STATSREVISORERNE ØNSKEDE AT FÅ OPLYST, OM FØLGENDE EMNER INDGIKI UNDERSØGELSEN AF REJSEKORTPROJEKTET•••••Forsinkelsen af rejsekortet, omfang og årsagerFormål og funktionalitetBudget og estimater for rejsekortets prisFinansieringNy prisstruktur og dens konsekvenser.
Afgrænsning og metode17. Rigsrevisionens undersøgelse af rejsekortprojektet omfatter primært Rejsekort A/S’ sty-ring af projektet. Rejsekortprojektet består både af leverancen af rejsekortsystemet, imple-menteringen af systemet i de forskellige trafikselskabers organisation og den videre drift.Rigsrevisionens undersøgelse omfatter alene leverancen af rejsekortsystemet. Undersøgel-sen er afgrænset til perioden 2002-2010, men oplysninger fra 2011 indgår også i relevantomfang.18. Rigsrevisionen vurderer Rejsekort A/S’ forberedelse og styring af rejsekortprojektet udfra et risikoperspektiv. ”Finansministeriets vejledning om risikostyring af it-projekter” fra 2001og rapporten ”Erfaringer fra statslige it-projekter – hvordan gør man det bedre” (den såkaldteBonnerup-rapport) fra 2001 er lagt til grund for Rigsrevisionens vurderinger. Bonnerup-rap-porten blev udarbejdet af en arbejdsgruppe under Teknologirådet og indeholder erfaringerfra en række statslige it-projekter samt en række anbefalinger og råd til, hvordan den offent-lige sektor kan gribe kommende it-projekter an. Derudover har Rigsrevisionen ladet sig in-spirere af Finansministeriets rapport ”Professionalisering af arbejdet med it-projekter i sta-ten” fra 2010. Boks 2 indeholder de væsentligste krav og anbefalinger til risikostyring af it-projekter, som de første 2 publikationer peger på.
BOKS 2. KRAV OG ANBEFALINGER TIL RISIKOSTYRING AF IT-PROJEKTERAf”Finansministeriets vejledning om risikostyring af it-projekter”fra 2001 fremgår det, at derbør foretages en risikovurdering, før et it-projekt sættes i gang, der som minimum vurderer de rele-vante risici i forhold til organisation, teknisk løsning, leverandører og interessenter. Risikostyring børifølge vejledningen være med fra projektets start, og det er afgørende for værdien af en risikovurde-ring, at den bruges som et løbende værktøj til at følge udviklingen i et it-projekt, herunder risicienesindvirkning på projektets tidsplan, budget og it-systemets funktionalitet.IfølgeBonnerup-rapportenfra 2001 er det tekniske og organisatoriske samspil, der skal etableresi et it-projekt, så komplekst, at det er uundgåeligt med uforudsete problemer og afvigelser fra planer-ne undervejs. Derfor er det vigtigt med en systematisk risikostyring af projektet. Risikostyringen skalbl.a. identificere mulige risici, vurdere den enkelte risikos sandsynlighed og konsekvenser samt op-stille planer for, hvordan man kan eliminere eller håndtere hver enkelt risiko.
Som det fremgår af boks 2, skal risikovurderingen allerede foretages ved et it-projekts startog derudover anvendes løbende gennem projektet. Risikostyringen består af 2 trin. Førstskal risiciene identificeres og vurderes, og dernæst skal der lægges en plan for, hvordandisse risici kan håndteres.
1
B
INDLEDNING
11
19. Rigsrevisionen fokuserer på de tekniske og organisatoriske aspekter ved rejsekortpro-jektet, som ifølge Bonnerup-rapporten typisk er komplekse i et it-projekt. Rigsrevisionen harfokuseret på de dele af systemet, der har givet tekniske udfordringer i projektet. Det organi-satoriske omfatter i undersøgelsen Rejsekort A/S’ opbygning af selskabets projektorganisa-tion, risikostyring og styring af leverandør.20. Økonomien i rejsekortprojektet er opgjort i 2010-priser inkl. moms for at sikre sammen-lignelighed til Akt 105 5/5 2011, hvor DSB og Metroselskabet I/S fik Finansudvalgets tilslut-ning til at indskyde yderligere kapital i Rejsekort A/S.21. Rigsrevisionens undersøgelse bygger på gennemgang af materiale fra Rejsekort A/S,DSB, Trafikstyrelsen og Transportministeriet. Fra Rejsekort A/S drejer det sig fx om kontrakt,tillægsaftaler, kravspecifikation, leverandørens løsningsforslag og systembeskrivelse, besty-relsesreferater, fremdriftsrapporter, direktionsrapporter, organisationsbeskrivelser, økono-mirapporter og -prognoser, konsulentrapporter, breve til leverandøren, mødereferater og ri-sikorapporter. Fra DSB har Rigsrevisionen gennemgået bestyrelsesmateriale om rejsekort-projektet, herunder DSB’s businesscase. Derudover har Rigsrevisionen gennemgået akt-stykker, Transportministeriets sager om rejsekortprojektet, referater fra transportministerenskvartalsmøder med DSB og Metroselskabet I/S og Trafikstyrelsens sager om rejsekortpro-jektet.Endvidere har Rigsrevisionen holdt møder med Rejsekort A/S, DSB, Trafikstyrelsen, Trans-portministeriet og Bus & Tog samarbejdet. Rigsrevisionen har også holdt møde med leve-randøren for at afklare faktuelle forhold.22. Rigsrevisionen har modtaget ekstern bistand fra en it-ekspert fra IT-Universitetet i Kø-benhavn i forbindelse med vurderingen af kravspecifikationen, løsningsforslaget, system-beskrivelsen, de tekniske bilag til tillægsaftalerne og de gennemførte test af systemet.23. Beretningen har i udkast været forelagt Transportministeriet. Desuden har beretningenskap. III, IV og V været forelagt Rejsekort A/S, DSB og Metroselskabet I/S. Bus & Tog sam-arbejdet har fået forelagt kap. V.B om takster og prisstruktur. Transportministeriets, Rejse-kort A/S’, DSB’s, Metroselskabet I/S’ og Bus & Tog samarbejdets bemærkninger er i videstmuligt omfang indarbejdet i beretningen.24. Bilag 1 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
122
B
REJSEKORT A/S’ FORBEREDELSE AF REJSEKORTPROJEKTET
III. Rejsekort A/S’ forberedelse af rejsekort-projektet
Rejsekort A/S forberedte ikke rejsekortprojektet tilfredsstillende, inden kontrakten blevindgået. Rejsekort A/S og leverandøren var enige om, at dele af systemet skulle ny-udvikles til det danske rejsekortprojekt. Selskabet sikrede dog ikke, at der var en gen-sidig forståelse af, hvor omfattende den danske rejsekortløsning var. Rejsekort A/S’krav til den tekniske løsning fulgte den måde, som var vidt udbredt på daværendetidspunkt, men hvor svagheden var, at fastlagte krav kunne opfyldes på mange må-der. Selskabet havde imidlertid tillid til, at en af verdens førende leverandører af bil-letsystemer kunne løfte opgaven.
25. Rigsrevisionens undersøgelse af Rejsekort A/S’ forberedelse af rejsekortprojektet harvist følgende:•Både Rejsekort A/S og leverandøren forventede, at det bestilte rejsekortsystem i over-vejende grad var en standardløsning i form af genbrug af tidligere leverede rejsekort-løsninger, og at kun en mindre del skulle nyudvikles. Dette viste sig ikke at være tilfæl-det, fordi den valgte rejsekortløsning indebar mere nyudvikling end forventet.Rejsekort A/S udarbejdede en kravspecifikation på en måde, som var gængs på davæ-rende tidspunkt. Det har været et centralt problem i projektet, fordi leverandøren ikke tilfulde forstod selskabets ønsker til systemets funktioner, da kravene kunne tolkes i for-skellige retninger, og kravspecifikationen ikke beskrev, hvilke konkrete arbejdsopgaverder skulle understøttes.Ejerne etablerede Rejsekort A/S som en smal organisation, der primært havde til formålat følge kontrakten.Rejsekort A/S vurderede, at de risici, der kunne påvirke tidsplanen og den tekniske løs-ning, ville blive behandlet og afklaret i forbindelse med kontraktforhandlingerne og efter-følgende i forløbet. Rejsekort A/S havde imidlertid ikke udarbejdet konkrete planer for,hvordan risiciene skulle håndteres.Kontrakten mellem Rejsekort A/S og leverandøren var en standardkontrakt, der vargængs på daværende tidspunkt. Kontrakten lagde alt ansvar over på leverandøren,som dermed påtog sig hele risikoen for projektet. Kontraktformen betød, at RejsekortA/S ikke kunne påtage sig leverandørens opgaver, men den forhindrede ikke selska-bet i at følge projektet aktivt og kritisk.
•
•
•
•
2
B
REJSEKORT A/S’ FORBEREDELSE AF REJSEKORTPROJEKTET
13
26. Rejsekortprojektet var gennem en række procestrin, inden kontrakten blev underskreveti 2005. Disse er illustreret i figur 4.Figur 4. Procestrin frem til kontraktRejsekort A/Sudarbejdedekravspecifikation,der beskrev,hvilket systemselskabetønskede, oghvad det skullekunneKrav-specifikationenblev godkendtaf trafik-selskaberneRejsekort A/SudarbejdedeudbudsmaterialetTilbudsgiverneafgav tilbud,hvor løsningenvar beskrevetLeverandørenblev valgtDer blevindgået kontraktmellemRejsekort A/Sog leverandøren
Figur 4 viser, at Rejsekort A/S udformede en kravspecifikation, der beskrev, hvilket systemselskabet ønskede, og hvad det skulle kunne. Dernæst udarbejdede Rejsekort A/S udbuds-materialet, hvor kravspecifikationen indgik, og rejsekortprojektet blev udbudt. Rejsekort A/Smodtog tilbudsgivernes tilbud, som indeholdt et løsningsforslag, hvorefter en leverandør blevvalgt, og kontrakten underskrevet.27. Rejsekort A/S udbød rejsekortprojektet i november 2003 efter de gældende regler forEU-udbud efter forhandling. Kravet i udbuddet var, at systemet skulle sættes i drift i 2008med en pilotdrift i 2006. De 3 prækvalificerede tilbudsgivere meldte dog tilbage, at dettevar urealistisk. Tilbudsgiverne vurderede, at pilotdriften tidligst kunne ske i 2007, og at detsamlede system først ville kunne sættes i drift i 2009, hvilket Rejsekort A/S accepterede.28. Rejsekort A/S valgte i december 2004 den leverandør, der skulle levere rejsekortsyste-met. Rejsekort A/S evaluerede i november 2004 leverandørens tilbudte løsning og vurde-rede, at leverandørens tidsplan så robust og gennemarbejdet ud.Rejsekort A/S udarbejdede i december 2004 en risikovurdering af leverandøren, hvor for-skellige risici blev inddelt i 3 kategorier: høj, middel og lav sandsynlighed for, at risicienekunne indtræffe. Rejsekort A/S klassificerede på dette tidspunkt risikoen ”at de aftalte leve-ringsfrister ikke overholdes” i kategorien ”høj sandsynlighed”.Det fremgik ikke af risikovurderingen, hvorfor Rejsekort A/S klassificerede tidsplanen i den-ne kategori, når Rejsekort A/S en måned tidligere vurderede, at tidsplanen så robust oggennemarbejdet ud.Teknisk løsning29. Kravspecifikationen blev godkendt af alle involverede trafikselskaber i november 2003.Kravspecifikationen blev primært udarbejdet af et eksternt konsulentfirma, men baseret påindspil fra en række nedsatte arbejdsgrupper, hvor trafikselskaberne deltog.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kravspecifikationen på fx takstområdet var klartbeskrevet, men at kravene ikke var entydige på stort set hele back office-delen, som sene-re i projektet var den del af systemet, der gav problemer. I boks 3 illustreres kravenes mang-lende entydighed, som betød, at der var en risiko for, at kravene blev fortolket forskelligt afhenholdsvis Rejsekort A/S og leverandøren.30. Rejsekort A/S har oplyst, at kravspecifikationen har været mere udspecificeret på områ-der, der var særegne for det danske rejsekortsystem, fx taksterne, hvorimod de områder,der var alment kendte, bl.a. økonomidelen, var mindre udspecificerede. I og med at leve-randøren var en af de førende på området, antog Rejsekort A/S, at leverandøren var be-kendt med hele området.Back officeer admini-strative støttefunktio-ner. I rejsekortsyste-met er det bl.a. de pro-grammer, der:•gør, at passagerer-ne kan købe rejse-kort, tanke det opog se status•støtter trafikselska-bernes salg af rejse-kort, overvågning afmisbrug mv.•støtter bogføring ogregnskab•kan ændre taksterog regler.
142
B
REJSEKORT A/S’ FORBEREDELSE AF REJSEKORTPROJEKTET
Forretningsområdet,som leverandøren skalkende til, omfatter bå-de billetsystemer, tak-ster, den danske lov-givning på området,arbejdsgange og ar-bejdsprocesser i Rej-sekort A/S og trafik-selskaberne.
31. Rigsrevisionen kan konstatere, at leverandøren har leveret rejsekortsystemer til andrelande, men at leverandøren til disse systemer benyttede en anden underleverandør til atudvikle dele af back office.Rigsrevisionen er opmærksom på, at Rejsekort A/S udformede kravspecifikationen på enmåde, som var gængs på daværende tidspunkt, og at det ikke er unormalt, at en kravspe-cifikation ikke er entydig på alle områder og ikke kan være fuldstændigt udtømmende. Deter Rigsrevisionens opfattelse, at i de tilfælde, hvor kravspecifikationen ikke klart beskriver,hvilke arbejdsopgaver og funktioner systemet skal understøtte, er det særligt vigtigt, at be-stilleren (her Rejsekort A/S) er opmærksom på at sikre sig, at leverandøren har forståetforretningsområdet, fordi kravene kan fortolkes forskelligt.32. Rigsrevisionen har gennemgået alle kravene til funktionalitet og brugervenlighed i krav-specifikationen for at vurdere, hvor klare disse er. Gennemgangen viste, at kravspecifikatio-nen i forhold til back office kun indeholdt meget generelle krav til funktionaliteten af bruger-grænsefladerne. I boks 3 er vist et repræsentativt udsnit af de funktionelle krav.
Brugergrænsefladener den dialog, sombrugerne har med rej-sekortsystemet, hvorbrugerne via skærm-billeder kan indtasteoplysninger og få op-lysninger. Skærmdia-logen foregår på bl.a.automater, skannere,Rejsekort A/S’ hjem-meside, i salgssyste-met og i økonomisy-stemet. Brugerne erbl.a. kunder, salgsper-sonale og administra-tivt personale.
BOKS 3. INFORMATION OM BRUGERGRÆNSEFLADER I KRAVSPECIFIKATIONENKravspecifikationen mangler information om, hvilke arbejdsopgaver systemet skal understøtte. Fxstår der i Rejsekort A/S’ kravspecifikation:••Krav nr. 23: Systemet skal inkludere faciliteter til at fremkalde, vedligeholde og fjerne brugere.Krav nr. 30: Der skal være faciliteter til at indberette bedrageri.
Krav nr. 23 og 30 kan både fortolkes som et krav om en teknisk grænseflade, som kundens egneprogrammer kan bruge, og som et krav om, at en bruger kan udføre disse funktioner ved hjælp af etskærmbillede, som leverandøren har leveret. Hvis Rejsekort A/S forventede det sidste, skal leveran-døren kende den situation, det drejer sig om. Er situationen fx den, at medarbejderen får beskedom, at kort nr. xx skal registreres som ”bedragerisk”, eller skal medarbejderen kigge på lister over”mistænkelige” kort og selv afgøre, om det skal registreres som ”bedragerisk”? De 2 situationer kræ-ver 2 meget forskellige brugergrænseflader.Rejsekort A/S’ kravspecifikation indeholder imidlertid kun generelle krav til brugergrænsefladerne, fx:••••Krav nr. 11: Det skal være muligt at arbejde med back office-applikationerne fra en webbrowser.Krav nr. 12: Back office-applikationerne skal kunne kommunikere med medarbejderne på dansk.Krav nr. 275: Det skal være muligt enten at bruge mus eller tastatur til at arbejde og navigeremed inden for applikationerne.Krav nr. 276: Brugen af farver og grafik skal være konsistent og simpel, så præsentationerne afinformationerne på skærmen er klare og stabile.
Som det er illustreret i boks 3, kunne de krav, som Rejsekort A/S havde formuleret, fortolkesforskelligt, da kravene manglede informationer om, hvilke arbejdsopgaver der skulle støttesi back office.Boks 3 viser også, at kravspecifikationen kun havde meget generelle krav om brugergræn-sefladerne i back office, som ikke hjalp leverandøren med at udvikle egnede skærmbilleder.Rigsrevisionens gennemgang af leverandørens løsningsforslag viste, at leverandøren hav-de indsat 8 eksempler på skærmbilleder efter krav nr. 275 og 276 som svar på kravene tilback office. Disse skærmbilleder indikerede, at leverandøren ikke havde en god forståelseaf, hvilke typer arbejdsopgaver back office skulle understøtte.33. Gennemgangen af kravene til brugervenlighed viste derimod, at Rejsekort A/S havdestillet mange fornuftige krav, herunder at brugervenligheden skulle testes ved at lade bru-gerne anvende systemet i et forsøg.
Løsningsforslagerleverandørens beskri-velse i tilbuddet af denit-løsning, som leve-randøren vil levere påbaggrund af kravspeci-fikationen fra udbuds-materialet.
2
B
REJSEKORT A/S’ FORBEREDELSE AF REJSEKORTPROJEKTET
15
34. Det blev i efteråret 2008 klart, at leverandøren ikke til fulde havde forstået Rejsekort A/S’og trafikselskabernes forretningsområde, hvilket bl.a. viste sig ved, at de brugergrænsefla-der, som leverandøren havde udviklet, ikke understøttede de arbejdsopgaver, som Rejse-kort A/S’ og trafikselskabernes medarbejdere skulle bruge systemet til.35. Transportministeriet fik i efteråret 2010 et konsulentfirma til at vurdere rejsekortprojek-tet. Konsulentfirmaet udarbejdede følgende 3 rapporter:•••”Review af Rejsekortprojektet”, oktober 2010.”Review af rejsekortprojektets back-office system”, november 2010.”Leverancemæssigt review af Tillægsaftale 5”, december 2010.
Det fremgår af rapporten ”Review af Rejsekortprojektet” fra oktober 2010, at en betydeligproblemstilling var den manglende fælles forståelse af mange af systemkravene. Dette erikke et ukendt fænomen i nyetablerede it-udviklingsprojekter, men burde være på plads ef-ter relativt kort tid.36. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der ikke tidligt i projektet var sikret en klar gensi-dig forståelse mellem Rejsekort A/S og leverandøren om, hvad der skulle leveres. Selska-bet kunne dog have sikret, at leverandøren fik en forståelse af forretningsområdet, ved atindgå i en tæt dialog om, hvilke arbejdsopgaver systemet skulle understøtte.OrganiseringRisikostyring37. Efter at Rejsekort A/S havde udarbejdet kravspecifikationen og havde modtaget leve-randørens løsningsforslag, foretog selskabet i slutningen af 2004 en risikovurdering af hen-holdsvis projektets generelle risici og leverandøren. Derudover besøgte Rejsekort A/S i fe-bruar 2005 den hollandske rejsekortorganisation – som skulle have et landsdækkende rej-sekortsystem, og som havde samme leverandør – for at hente erfaringer fra det holland-ske rejsekortprojekt. I boks 4 er vist udvalgte generelle risici, leverandørspecifikke risiciog input fra Holland.
BOKS 4. GENERELLE RISICI, LEVERANDØRSPECIFIKKE RISICI OG INPUT FRA HOLLANDRisikovurdering af de generelle risiciI Rejsekort A/S’ risikoanalyse fra december 2004 har selskabet gennemgået nogle enkelte risici, derknytter sig til den tekniske it-løsning, som Rejsekort A/S placerede i kategorien ”høj sandsynlighed”og ”middel sandsynlighed”. Det drejer sig bl.a. om følgende:•Det samlede system præsenterer sig ikke som ét samlet system over for brugerne, da der er risi-ko for, at det har mange forskellige og uensartede brugergrænseflader (middel).•Utilstrækkelig koordinering mellem rejsekortsystemet og trafikselskabernes systemers grænse-flader (høj).•Uforudsete tekniske problemer (middel).Risikovurdering af leverandørenI denne vurdering udpegede Rejsekort A/S bl.a. nogle risici, som selskabet placerede i kategorien”høj sandsynlighed”, herunder:•at dele af back office-systemet viser sig at være utilstrækkeligt beskrevet•at delleverancerne er fejlbehæftede•at leverandøren har lovet mere, end leverandøren kan holde.Primære input fra Holland•Leverandøren leverer ikke altid ordentlige specifikationer.•Leverandøren siger indimellem ok til at levere tekniske løsninger, som leverandøren ikke nøjehar vurderet, om det faktisk er muligt at levere.
162
B
REJSEKORT A/S’ FORBEREDELSE AF REJSEKORTPROJEKTET
Boks 4 viser, at Rejsekort A/S udpegede en række generelle risici. Rejsekort A/S har op-lyst, at selskabet ikke regnede med, at der var betydelige risici forbundet med udviklingenaf systemet, da selskabet forventede at få et system, hvor 80 % var genanvendelse af pro-grammeringsarbejde fra leverandørens øvrige rejsekortprojekter – særligt det hollandske –mens de resterende 20 % var nyudvikling.Boks 4 viser videre, at de risici, der blev identificeret ved besøget i Holland, svarede til nogleaf de leverandørspecifikke risici, som Rejsekort A/S identificerede i slutningen af 2004, fxat specifikationerne ikke var ordentlige, og at leverandøren sagde ok til løsninger, som leve-randøren måske ikke kunne levere.Rejsekort A/S’ strategi for at imødegå de risici, som er nævnt i boks 4, var, at de skulle be-handles og afklares i forbindelse med kontraktforhandlingerne og efterfølgende i forløbet.Rigsrevisionen har ikke kunnet se, hvilke planer Rejsekort A/S ville iværksætte for at imø-degå disse risici.Rejsekort A/S har oplyst, at selskabet netop valgte en stor international leverandør, somhavde ekspertviden inden for elektroniske billetsystemer og derfor måtte formodes at ken-de til forretningsområdet.38. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Rejsekort A/S burde have været særligt opmærk-som på, hvordan leverandøren havde beskrevet back office i løsningsforslaget, når selska-bet allerede i 2004 identificerede en række risici i forhold til den tekniske løsning.Kontraktform39. Den indgåede kontrakt af 30. juni 2005 er baseret på standardkontrakten K33, som varden gængse kontrakt på dette tidspunkt for offentlige it-udviklingsprojekter fra totalleveran-dører. Den blev udviklet af Kammeradvokaten i 1987. Med denne kontraktform påtager le-verandøren sig hele risikoen for projektet. Bonnerup-rapporten fra 2001 kritiserede dennekontraktform, jf. boks 5.
BOKS 5. BONNERUP-RAPPORTENS KRITIK AF K33Bonnerup-rapporten fra 2001 kritiserede K33 for at være stiv og reelt forældet og for at varetage kun-dens interesser, idet kontraktformen ikke giver kunden et incitament til at medvirke ved løsning afproblemer. Kontraktformen lægger netop op til juridisk kontraktstyring med fokus på leverandørenstotalansvar frem for den fleksible projektstyring, der er nødvendig for at udvikle et kompliceret it-sy-stem.
K33 blev i 2007 erstattet af ”K02 – Standardkontrakt for længerevarende it-projekter”.40. Rejsekort A/S har oplyst, at kontraktformen (K33) gør det nødvendigt hele tiden at væ-re bevidst om, hvilken rolle eller ansvar parterne har. Hvis Rejsekort A/S påtager sig nogenopgaver, som leverandøren ifølge kontrakten skal varetage, påtager selskabet sig også etøget ansvar – og dermed risiko.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Rejsekort A/S godt kan følge leverandørens projekt-styring aktivt og kritisk uden at påtage sig opgaverne – og dermed et ansvar.
2
B
REJSEKORT A/S’ FORBEREDELSE AF REJSEKORTPROJEKTET
17
Projektorganisering41. Rejsekort A/S har oplyst, at selskabet valgte en anden kontraktkonstruktion end denhollandske model som ramme for samarbejdet med leverandøren.I Holland havde Translink (som er den centrale hollandske rejsekortorganisation) én kon-trakt med leverandøren om den centrale del af back office-systemet, mens alle de involve-rede trafikselskaber havde sideordnede kontrakter med leverandøren om de decentrale le-verancer.Rejsekort A/S har oplyst, at i Holland brugte leverandøren de mange kontraktindgange tilat udnytte uenighederne mellem trafikselskaberne.Rejsekort A/S valgte i stedet at styre samarbejdet ved blot at have én organisation og kon-traktholder som bindeled mellem leverandøren og trafikselskaberne. Rejsekort A/S har såle-des indgået kontrakten med leverandøren, mens trafikselskaberne er forbundet til selskabetvia tilslutningsaftaler, der styrer trafikselskabernes køb af decentralt udstyr. Rejsekort A/Svurderede i 2005, at denne enstrengede danske konstruktion var mere robust end den hol-landske.42. Rejsekort A/S blev etableret som en smal organisation, der alene havde resurser til ethelt overordnet opsyn med kontraktens opfyldelse. Dette var leverandøren bekendt med.43. Da Rejsekort A/S blev etableret, skulle der tages hensyn til, at ejerne kunne se deresegne interesser varetaget i den fælles organisation, som selskabet skulle være. Der blevderfor etableret en organisation, hvor aktionæroverenskomsten indeholdt vetoret for ejernepå udvalgte punkter.44. Trafikselskaberne er ejere af Rejsekort A/S og er i kraft heraf repræsenteret i selskabetsbestyrelse. Formandsposten for bestyrelsen gik indtil 2008 på skift mellem DSB og Trafik-selskabet Movia. Ud over bestyrelsen havde Rejsekort A/S en følgegruppe, der blev ledetaf Rejsekort A/S’ direktør og bestod af en ledelsesansvarlig fra hvert trafikselskab. Følge-gruppen skulle formidle trafikselskabernes interesser til Rejsekort A/S, hvor bestyrelsen ale-ne skulle varetage selskabets interesser.Rejsekort A/S’ organisatoriske setup bestod herudover af en række arbejdsgrupper, som al-le var ledet af selskabet. Arbejdsgrupperne håndterede forskellige forhold, herunder koordi-nation mellem Rejsekort A/S og trafikselskaberne, og var kanal for trafikselskabernes med-arbejdere til at bidrage med input med det formål at sikre, at trafikselskabernes tekniske in-teresser blev tilgodeset. Trafikselskaberne var dermed involveret både direkte og indirektei Rejsekort A/S’ beslutninger gennem selskabets bestyrelse, følgegruppe og arbejdsgrupper.45. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at valget af én kontrakt med leverandøren mindskederisikoen for, at leverandøren kunne udnytte trafikselskabernes uenigheder og interesser.Eventuelle uenigheder skulle i givet fald håndteres internt i Rejsekort A/S. Efter Rigsrevisio-nens opfattelse stillede det krav til, at selskabet i sin interne organisering var bevidst om, atder kunne være forskellige interesser, og at der dermed var behov for at sikre en klar og en-tydig beslutningsstruktur i organisationen for at sikre fremdrift i projektet.For at fastlægge ansvars- og opgavefordeling udarbejdede Rejsekort A/S kommissorier forde forskellige grupper. Der var derudover lagt op til, at trafikselskaberne kommunikerededirekte med leverandøren, idet en betydelig del af leverancerne skulle benyttes af trafiksel-skaberne.
Den centrale delbestår af back office.Den decentrale delbestår af skannere,automater, betjenings-terminal i mobile enhe-der (chaufførkonsol)og bærbare kontrol-enheder.
182
B
REJSEKORT A/S’ FORBEREDELSE AF REJSEKORTPROJEKTET
46. I risikoanalysen fra december 2004 kategoriserede Rejsekort A/S risikoen for, at sam-arbejdet mellem selskabet og trafikselskaberne ikke fungerede godt, som ”lav sandsynlig-hed”.DSB har oplyst, at både Rejsekort A/S og trafikselskaberne var opmærksomme på ikke atlade eventuelle uoverensstemmelser på ejersiden påvirke selskabets kommunikation medleverandøren, ligesom det har været afgørende at gøre det klart for leverandøren, at enhverkommunikation skete på Rejsekort A/S’ vegne.
3
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
19
IV. Rejsekort A/S’ risikostyring af rejsekort-projektet
Rejsekort A/S har ikke risikostyret rejsekortprojektet tilfredsstillende. Fra kontraktenblev indgået i midten af 2005 til slutningen af 2007, lykkedes det ikke Rejsekort A/Si tilstrækkelig grad at imødegå de risici, som selskabet allerede udpegede i forbere-delsesfasen, og som medførte overskridelser af tidsplanen og problemer i udviklingenaf den tekniske løsning. Rejsekort A/S baserede primært sin styring på kontraktensbestemmelser om, at leverandøren havde det fulde ansvar, og fulgte dermed ikke frastarten leverandørens arbejde tilstrækkeligt aktivt. Fra 2008 begyndte Rejsekort A/Sdog at reagere på de tiltagende problemer i projektet, og fra midten af 2008 begynd-te selskabet at følge leverandøren nærmere. Den seneste tillægsaftale fra slutningenaf 2010 har medført, at Rejsekort A/S nu arbejder tæt sammen med leverandøren forat sikre, at selskabet får leveret det ønskede system efter den nuværende tidsplan.
A.
Risikostyring fra midten af 2005 til og med 2007
47. Rigsrevisionens undersøgelse af Rejsekort A/S’ risikostyring af rejsekortprojektet, frakontrakten blev underskrevet i juni 2005 til og med 2007, har vist følgende:•Leverandøren var forsinket med at levere alle dele af rejsekortløsningen, fx systembe-skrivelse, systemudvikling, udstyr og installation, og leverandøren ønskede derfor tids-planen ændret ad flere omgange, hvilket den blev i tillægsaftale I, II og III. Alligevel skredtidsplanen hver gang, kort tid efter at den var blevet ændret.Rejsekort A/S sikrede fra midten af 2005 til og med 2007 sin juridiske position, bl.a. vedskriftligt at påpege, når leverandøren ikke overholdt tidsplanen, og ved ikke at overtageleverandørens opgaver.Rejsekort A/S’ interne risikorapportering gav fra midten af 2005 til og med 2007 ikke etoverblik over de væsentligste risici i projektet, og selskabet formåede ikke i tilstrækkeliggrad at imødegå de risici, som selskabet selv identificerede under forberedelsen af pro-jektet.Rejsekort A/S sikrede ikke i tilstrækkelig grad, at leverandøren i systembeskrivelsen be-skrev det system, der indfriede Rejsekort A/S’ og trafikselskabernes behov.
•
•
•
203
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
Tidsplan48. Kontrakten mellem Rejsekort A/S og leverandøren indeholdt en detaljeret tidsplan forleveringen af rejsekortsystemet. Hovedmilepælene fra kontrakten fremgår af figur 5.Figur 5. Tidsplan i kontrakt af 30. juni 2005Trin 4–
28. februar 2009Vejle amts Trafikselskabs og Nord-jyllands Trafikselskabs områder, DSB-strækninger på Fyn og i Jylland samtDSB/Arriva-strækninger i JyllandTrin 2/3–
30. juni 2008Hovedstadsregionen, VestsjællandsTrafikselskabs og Storstrøms Trafik-selskabs områder samt DSB-stræk-ninger på Sjælland og Lolland-Falster15. december 2005SystembeskrivelseKontrakt indgået30. juni 20052005200620072008
Trin 1–
30. juni 2007PilotsystemEndelig levering28. februar 20092009
Figur 5 viser, at der var 4 hovedmilepæle i kontrakten:Systembeskrivelsener det dokument, hvorleverandøren detalje-ret beskriver, hvordanleverandøren vil ud-forme it-systemet, sådet lever op til kravenei kravspecifikationen.
••••
systembeskrivelsen, som er leverandørens svar på Rejsekort A/S’ kravspecifikationtrin 1, som er pilotsystemettrin 2/3, som er leverancerne til udrulning på Sjællandtrin 4, som er leverancerne til udrulning på Fyn og i Jylland.
Figuren viser også, at de tilsluttede trafikselskaber ifølge tidsplanen skulle kunne tage rejse-kortet i brug ved udgangen af februar 2009.49. Leverandørens manglende evner til at overholde leveringsfristerne blev identificeret somen risiko tilbage i 2004.
3
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
21
Fra kontrakten blev underskrevet i juni 2005 og frem til juni 2007, indgik Rejsekort A/S ogleverandøren 3 tillægsaftaler, fordi leverandøren var forsinket med forskellige dele af projek-tet. Figur 6 viser, hvordan tidsplanens forskellige milepæle blev rykket i de 3 tillægsaftaler.Figur 6. Tidsplan i tillægsaftale I, II og III i forhold til kontraktenTrin 1.0 ogTrin 1.1
Trin 1.2
Trin 2/3
Tillægsaftale III indgået21. juni 2007
Endelig levering30. juli 2009
Trin 1.0
Trin 1.1
Trin 1.2
Trin 2/3
Tillægsaftale II indgået21. december 2006
Endelig levering28. februar 2009
Trin 2/3
Trin 1
System-beskrivelseTillægsaftale I indgået31. marts 2006
Endelig levering28. februar 2009
Trin 1
Trin 2/3
System-beskrivelseKontrakt indgået30. juni 200520052006
Endelig levering28. februar 2009200720082009
Figur 6 viser, at Rejsekort A/S og leverandøren første gang rykkede en milepæl i tidsplanenmed tillægsaftale I af 31. marts 2006, hvor leveringen af systembeskrivelsen blev udskudt½ år uden konsekvenser for de øvrige milepæle. Figuren viser også, at den overordnedetidsplan blev fastholdt med tillægsaftale II af 21. december 2006. For at kunne fastholdetidsplanen aftalte Rejsekort A/S og leverandøren at opsplitte leverancen af pilotsystemet(trin 1) i 3 delleverancer (trin 1.0, 1.1 og 1.2), hvor leverandøren først skulle levere de sid-ste dele (trin 1.1 og 1.2) senere. Ved tillægsaftale III af 21. juni 2007 blev pilotdriften ud-skudt 5 måneder, hvilket betød, at de efterfølgende milepæle og dermed hele tidsplanenogså blev udskudt 5 måneder.50. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at selv om tidsplanen blev rykket i alle 3 tillægs-aftaler, så skred den justerede tidsplan blot få måneder efter, at tillægsaftalerne blev indgå-et. Rigsrevisionen kan konstatere, at leverandøren hver gang leverede en urealistisk tids-plan.Rejsekort A/S har oplyst, at tidsplanen blev ændret med udgangspunkt i leverandørens ud-meldinger, og selskabet havde i de første år grundlæggende tillid til leverandørens forsikrin-ger om, at tidsplanen ville holde, og at leverandøren ville styrke sin organisation. Desudenønskede Rejsekort A/S ikke at forsinke projektet mere end højst nødvendigt, men ville fast-holde et pres på leverandøren og samtidig fastholde en stærk juridisk position ved bl.a. atforankre den nye tidsplan i tillægsaftaler. Rejsekort A/S kom derfor heller ikke med forslagtil ændringer af tidsplanen, da selskabet efter kontraktens bestemmelser dermed ville på-drage sig et ansvar for forsinkelserne.
Trin 4
Trin 4
Trin 4
Trin 4
223
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
51. Rigsrevisionen er enig i, at Rejsekort A/S ikke skulle fravige kontraktens bestemmelser,men finder ikke, at kontrakten forhindrede, at selskabet kunne have forholdt sig mere kritisktil leverandørens forslag til ændringer af tidsplanen. Det er Rigsrevisionens opfattelse, atRejsekort A/S – særligt efter tillægsaftale I – burde have krævet dokumentation for robust-heden i de nye forslag til tidsplanen og sikret, at parterne var enige om den kvalitet, leveran-cerne skulle have ved levering.Teknisk løsning52. Det var problemer med udviklingen af flere dele af rejsekortløsningen, der forsinkedeprojektet i perioden fra midten af 2005 til og med 2007.Systembeskrivelsen53. I 2004 kategoriserede Rejsekort A/S som væsentlige risici, at leverandøren lovede me-re, end leverandøren kunne holde, og at dele af systemets back office viste sig at være util-strækkeligt beskrevet.54. Efter kontrakten var underskrevet, begyndte leverandøren at udarbejde en systembe-skrivelse, der ifølge kontrakten detaljeret skulle angive, hvordan leverandøren ville opfyldekravene i kravspecifikationen. Ifølge kontrakten skulle Rejsekort A/S kommentere system-beskrivelsens dokumenter og godkende dem senest en måned efter, at de var leveret, dvs.senest den 15. januar 2006.Rejsekort A/S nedsatte en række emneopdelte arbejdsgrupper med deltagere fra RejsekortA/S og trafikselskaberne, der skulle kommentere systembeskrivelsens mange dokumenterfør godkendelse. Som led i denne proces holdt arbejdsgrupperne og leverandøren 17 work-shopper af 2-4 dages varighed, hvor dokumenterne blev diskuteret.55. I december 2005 stod det klart, at milepælene for levering og godkendelse af system-beskrivelsen ikke kunne overholdes. Forsinkelserne skyldtes, at de dokumenter, som leve-randøren leverede, ikke levede op til Rejsekort A/S’ forventninger, og at selskabet og trafik-selskaberne havde mange bemærkninger til dokumenterne, som skulle indarbejdes ad fle-re omgange, samt at dialogen med leverandøren tog længere tid end forventet.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at systembeskrivelsen bestod af mange tekniskedetaljer, der var vanskelige at relatere til kravene fra kravspecifikationen. Rejsekort A/S harbekræftet, at selskabet ikke kunne vurdere denne sammenhæng. Derudover viser Rigsrevi-sionens undersøgelse, at systembeskrivelsen manglede beskrivelser af flere af de arbejds-opgaver og sammenhænge, som brugergrænsefladerne i back office skulle understøtte, fxhåndtering af kunder, der klager over, at deres rejser ikke passer med registreringer på de-res rejsekort.Overensstemmelses-matrixenskal vise,hvor i systembeskrivel-sen de enkelte krav ikravspecifikationen eropfyldt, og skal ifølgekontrakten udarbejdesaf leverandøren og le-veres samtidig medsystembeskrivelsen.
Systembeskrivelsenaf rejsekortløsningenbestod af ca. 50 doku-menter, hvoraf detlængste var på ca.500 sider.
Arbejdsgruppernevar opdelt efter dele afleverancen, fx salg,back office, installationog takster. Grupperneforholdt sig til de doku-menter i systembeskri-velsen, der beskrevderes område.
Leverandøren leverede en overensstemmelsesmatrix, som med krydser angav sammen-hængen mellem krav og systembeskrivelse, og påtog sig dermed i henhold til kontraktenansvaret for, at systembeskrivelsen opfyldte kravspecifikationen, og risikoen, hvis det se-nere skulle vise sig ikke at være tilfældet. På den baggrund vurderede Rejsekort A/S imarts 2006, at leverandøren havde besvaret 95 % af kravene tilfredsstillende.Rejsekort A/S har oplyst, at selskabet havde tillid til, at leverandøren vidste, hvad der skulleleveres, da leverandøren var en af de førende leverandører af elektroniske billetsystemerpå verdensmarkedet.
3
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
23
56. Den 30. juni 2006 godkendte Rejsekort A/S systembeskrivelsen med bemærkninger,som selskabet i øvrigt vurderede ikke var afgørende. Rejsekort A/S vurderede, at det varuhensigtsmæssigt at nægte en godkendelse af systembeskrivelsen, da selskabet dermedpotentielt pådrog sig et ansvar for forsinkelserne, hvis det viste sig, at nægtelsen var ube-rettiget. Rejsekort A/S og leverandøren holdt yderligere 10 workshopper i løbet af efteråret2007 for at afklare de sidste udeståender.57. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Rejsekort A/S burde have sikret sig, at systembe-skrivelsen på alle områder klart beskrev det system, som selskabet og trafikselskaberneforventede at få. Rigsrevisionen finder, at matrixen ikke kunne bruges som redskab til at af-klare, om leverandøren havde forstået, hvilket system Rejsekort A/S og trafikselskaberneønskede. Det er desuden Rigsrevisionens opfattelse, at de mange workshopper gav godemuligheder for at diskutere sammenhængen mellem systembeskrivelsen og kontraktenskravspecifikation.Udvikling af rejsekortløsningen58. I løbet af 2006 rapporterede Rejsekort A/S’ direktion løbende til bestyrelsen, at leveran-døren var forsinket med installationsarbejdet, med at designe og producere udstyret til sta-tioner og busser og med at udarbejde procedurerne for testning af systemet.59. Leverandøren gik efter udarbejdelsen af systembeskrivelsen i gang med at udvikle selveit-systemet. En vigtig del af udviklingen af rejsekortsystemet var at udvikle de brugergræn-seflader, der skal sikre, at systemet understøtter et effektivt arbejdsflow for de medarbejde-re, der skal bruge det, herunder designe de skærmbilleder, som de rejsende og trafiksel-skabernes medarbejdere skal bruge. Ifølge kontrakten skulle brugergrænsefladerne testesfor deres brugervenlighed som led i det samlede testforløb.60. Rejsekort A/S har oplyst, at udviklingen af systemet og de indledende test af softwarenblev udført hos leverandøren. Testene afslørede en del programmeringsfejl. Ud over dissefejl var Rejsekort A/S og leverandøren uenige om, hvorvidt nogle af de problemer, der vistesig i testene, var fejl, som leverandøren skulle rette i henhold til kontrakten, eller ændrings-ønsker, som Rejsekort A/S skulle betale.Rejsekort A/S forventede imidlertid ikke, at der var større problemer med udviklingen af sy-stemet. I et internt notat fra marts 2007 var vurderingen, at det danske rejsekortprojektstekniske og systemmæssige risici ikke adskilte sig fra andre rejsekortprojekters, og at leve-randørens problemer var overkommelige.61. Fra sommeren 2007 deltog Rejsekort A/S og trafikselskaberne i brugervenlighedstestaf de forskellige brugergrænseflader, som bl.a. skulle afklare, om systemet understøttedenogle effektive arbejdsprocesser. Testene blev gennemført på systemdele, som var næ-sten færdigudviklede, hvilket var langt dyrere at rette, end hvis fejlene var blevet opdagetallerede på tidlige skitser af brugergrænseflader.Rejsekort A/S vurderede, at bl.a. brugergrænsefladerne på den del af back office, der varudviklet på dette tidspunkt, var mangelfulde. Ligesom i forbindelse med testene af syste-mets software var parterne uenige om, hvorvidt der var tale om fejl eller ændringsønsker.I oktober 2007 klagede Rejsekort A/S til leverandøren over, at leverandøren ikke havde ettilstrækkeligt fokus på systemets brugervenlighed, selv om leverandøren ifølge kontraktenskulle levere et brugervenligt system.62. De forskellige forsinkelser betød, at pilotdriften blev udskudt ad flere omgange, bl.a.fordi Rejsekort A/S fandt, at der var for mange fejl i systemleverancerne, og at systemetvar for ustabilt til, at leverancerne kunne godkendes.
243
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
Organisering63. Fra kontrakten blev underskrevet i 2005 til og med 2007, var Rejsekort A/S en smal or-ganisation med ca. 10 medarbejdere. Derudover deltog repræsentanter fra trafikselskaber-ne i bestyrelsen, følgegruppen og arbejdsgrupperne. Rejsekort A/S havde til opgave at sik-re, at leverandøren levede op til kontraktens forpligtelser, og varetog al formel kommunika-tion med leverandøren, mens både Rejsekort A/S’ og trafikselskabernes medarbejdere kom-munikerede med leverandøren i tekniske detaljespørgsmål.Rejsekort A/S har oplyst, at selskabet var meget opmærksom på ikke at overtage leveran-dørens opgaver for ikke at påtage sig et ansvar for leverancen og dermed forringe sin juri-diske position.Risikostyring64. I perioden 2005-2006 var risikostyringen organiseret, så Rejsekort A/S, DSB, Trafiksel-skabet Movia og leverandøren i et fælles risikoforum identificerede projektets risici og sam-lede dem i en konsolideret risikooversigt. De væsentligste risici skulle rapporteres videre tilRejsekort A/S’ bestyrelse som en del af fremdriftsrapporteringen.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at de konsoliderede risikooversigter indeholdt man-ge detaljerede forhold. Dette afspejlede sig i den videre rapportering til bestyrelsen, hvor ri-siciene ikke var prioriteret efter deres væsentlighed. Derudover fremgik det bl.a. ikke, hvilkekonsekvenser disse risici ville have for projektets tidsplan, kvalitet og økonomi. Ligesom vedforberedelsen af projektet fremgik det heller ikke, hvilke planer Rejsekort A/S havde lagt forat imødegå disse risici.Rejsekort A/S har oplyst, at arbejdet med at skabe et samlet risikobillede har været en storudfordring gennem hele projektet, da traditionerne for risikorapportering var forskellige hosde deltagende trafikselskaber og leverandøren, der alle mente, at det var mest hensigts-mæssigt at benytte de principper, som de gjorde i deres egne selskaber. Derudover reage-rede Rejsekort A/S på de tiltagende forsinkelser ved i efteråret 2006 at rejse skriftlig kritikaf leverandørens mangler i planlægningsindsatsen, bl.a. på installations- og testområdet,hvorefter leverandøren tilførte flere resurser til projektet. Tillægsaftalerne havde også til for-mål at imødegå risici i projektet, i og med at Rejsekort A/S dermed kunne fastholde sin ju-ridiske position, og at projektet kunne fortsætte i henhold til aftalte planer.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Rejsekort A/S med de 2 første tillægsaftaler sikredesin juridiske position og juridisk forpligtede leverandøren på en bestemt leveringsdato, menat aftalerne ikke derudover imødegik risikoen for yderligere forsinkelser. Aftalerne adresse-rede nemlig blot tidsplanen, men hverken projektstyringen eller indholdet af leverancen.65. På grund af de stigende problemer med leverancerne besluttede Rejsekort A/S og tra-fikselskaberne i slutningen af 2006 at hyre et rådgivningsfirma, som skulle hjælpe med atstyrke Rejsekort A/S’ risiko- og leverandørstyring. Som led heri skulle firmaet også under-søge leverandørens risikostyring. Det eksterne rådgivningsfirma udarbejdede 4 kvartals-rapporter i løbet af 2007.I den første rapport fra marts 2007 konkluderede rådgivningsfirmaet bl.a., at Rejsekort A/Shavde etableret nogle gode rammer for en effektiv risikostyring, men at selskabet kun hav-de begrænset fokus på projektets overordnede kritiske succesfaktorer, at leverandøren ik-ke havde en formel organisering af sin risikostyring, og at Rejsekort A/S ikke fulgte aktivtop på leverandørens risikostyring.
3
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
25
På den baggrund valgte Rejsekort A/S at justere organiseringen af sin risikostyring, så denbl.a. skulle sikre en mere klar rolle- og ansvarsdeling i rejsekortprojektet. I den forbindelseblev risikoforummet erstattet med en risikokomité, som leverandøren skulle rapportere sinerisici til, men ikke deltage i. Leverandøren ville derudover styrke sin risikostyring, så den le-vede op til kravene i kontrakten. Rådgivningsfirmaet konkluderede dog i juni 2007, at leve-randøren fortsat ikke levede op til kontraktens krav.66. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at selv om Rejsekort A/S justerede sin risikorap-portering til bestyrelsen i 2007, handlede rapporteringen fortsat om detaljerede forhold ogrisici ved projektet, men den gav ikke et tilstrækkeligt overblik over, hvilke risici der var devæsentligste for projektets gennemførelse, og hvilke planer selskabet havde for at imøde-gå dem.67. Efter at rådgivningsfirmaet blev inddraget, skærpede Rejsekort A/S fra starten af 2007sine reaktioner på leverandørens forsinkelser ved bl.a. at afholde møder med leverandørenpå direktørniveau og ved med tillægsaftale III fra juni 2007 at forpligte leverandøren til atstyrke sin projekt- og risikostyring efter kontraktens krav. Derudover opgraderede både Rej-sekort A/S og leverandøren deres organisationer på installationsområdet fra slutningen af2007.I rapporten for 4. kvartal 2007 vurderede rådgivningsfirmaet bl.a., at leverandørens risikosty-ring ikke var effektiv, og at leverandørens rapportering ikke gav Rejsekort A/S et retvisen-de billede af projektets risici. Rejsekort A/S burde derfor udøve en mere aktiv indsats overfor leverandørens styring og risikorapportering. Derudover vurderede rådgivningsfirmaet,at Rejsekort A/S’ bestyrelse ikke fuldt ud kunne bruge selskabets egen rapportering om ri-sici som styringsværktøj, da rapporteringen manglede oplysninger om, hvordan de identifi-cerede risici påvirkede projektet, og hvilke strategier selskabet havde for at imødegå dem.68. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Rejsekort A/S gennem sine skriftlige indsigelserover for leverandøren havde fokus på selskabets juridiske position. Rejsekort A/S burdesamtidig have krævet tilstrækkelig dokumentation for leverandørens oplysninger om, at denye forslag til tidsplanen var robuste, og have identificeret de områder, hvor selskabet selvkunne bidrage til at sikre en bedre tidsplanlægning og projektstyring hos leverandøren.
B.
Risikostyring fra 2008 til og med 2010
69. Rigsrevisionens undersøgelse af Rejsekort A/S’ risikostyring af rejsekortprojektet frastarten af 2008 til december 2010 har vist følgende:•Rejsekort A/S opdagede først i slutningen af 2008 – ca. 3 år efter kontrakten blev indgå-et – at leverandørens rejsekortløsning ikke indfriede selskabets og trafikselskabernesbehov. Efterfølgende var Rejsekort A/S og leverandøren uenige om, hvilke krav leveran-døren kunne og skulle opfylde i henhold til kontrakten.Rejsekort A/S styrkede fra midten af 2008 sin organisation og begyndte at følge tættereop på leverancerne, på leverandørens arbejde og på de risici, der kunne påvirke projek-tet. Det skete bl.a. med tillægsaftale IV, hvor der blev strammet op på testprocedurerog stillet krav til leverandørens projekt- og risikostyring.Rejsekort A/S ændrede i slutningen af 2010 tilgangen til leverandøren og indgik i et tætsamarbejde for at fastlægge indholdet af slutleverancerne. Selskabet forpligtede sig medtillægsaftale V fra december 2010 til fortsat at arbejde tættere sammen med leverandørenog gik derudover i gang med at ændre risikostyringen for at kunne følge projektet tættere.Rejsekortsystemet bliver med den seneste tidsplan mindst 4 år forsinket i forhold til kon-trakten.
•
•
•
263
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
Tidsplan70. I perioden 2008-2010 indgik Rejsekort A/S og leverandøren yderligere 2 tillægsaftalertil kontrakten. Figur 7 viser, hvordan tidsplanen blev rykket i de 2 tillægsaftaler.Figur 7. Tidsplan i tillægsaftale IV og V i forhold til kontraktenEndelig udrulningTrin 4.b-3Tillægsaftale V indgået21. december 2010Tillægsaftale IV indgået8. juli 2008Endelig levering8. juli 2011Endelig levering31. december 2013
Kontrakt indgået30. juni 20052008
Endelig levering28. februar 200920092010201120122013
Figur 7 viser, at Rejsekort A/S og leverandøren med de 2 tillægsaftaler rykkede tidsplanenfor den endelige levering. Med tillægsaftale IV af 8. juli 2008 blev leveringsdatoen for detendelige system rykket fra februar 2009 i kontrakten til juli 2011. Med tillægsaftale V af 21.december 2010 blev rejsekortsystemet leveret i 2 faser, hvor selve udrulningen i hele landetblev skudt til december 2012, mens leveringen af det endelige system blev skudt til slutnin-gen af 2013. Dermed blev tidsfristen for levering af rejsekortsystemet rykket med mere end4 år i forhold til kontrakten.71. Allerede et par måneder efter at tillægsaftale IV blev indgået, skred tidsplanen igen, ogi marts 2009 var flere milepæle kritiske. I sommeren 2009 begyndte de indledende diskus-sioner om tillægsaftale V.72. Tillægsaftale IV introducerede en ny strategi for levering og udrulning af systemet, hvorleverancerne blev opdelt i forskellige delleverancer. På baggrund af leverandørens forslagskulle systemet nu leveres i en række versioner, hvor funktionerne gradvist blev udbygget,og hvor den sidste version (version 5) indeholdt alle de bestilte funktioner. På Rejsekort A/S’opfordring skulle den geografiske udrulning derudover ske i mindre områder ad gangen, endkontrakten lagde op til. Det skyldtes bl.a., at selskabet havde erfaret, at udrulningen nu fore-gik mere trinvist i Holland og London. Med tillægsaftale V blev de enkelte delleverancer yder-ligere opdelt i delleverancer. Opdelingen i delleverancer var udtryk for, at projektet viste sigat være mere komplekst end først antaget, og at risiciene ved en hurtig udrulning blev ansetfor at være for store.Det system, der sættes i drift i 2012, indeholder således ikke alle bestilte funktioner. Fx vildet først være muligt at anvende et månedskort ultimo 2013. Det endelige system indehol-der ligeledes funktioner, som ikke oprindeligt var inkluderet i kontrakten.
3
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
27
OrganiseringOrganisationsændringer73. Rejsekort A/S havde indtil starten af 2008 ikke fokuseret på de risici, der var forbundetmed, at organisationen repræsenterede en række trafikselskaber, der på trods af forskelligeforretningsmæssige interesser og problemstillinger skulle blive enige om en fælles løsning.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at selv om der var udarbejdet kommissorier for deenkelte arbejdsgrupper mv. i Rejsekort A/S, var det i praksis ikke entydigt, hvem der traf be-slutninger, og hvem der blot skulle bidrage med input i selskabet. Derudover brugte Rejse-kort A/S mange resurser på at håndtere trafikselskabernes forskellige interesser, og sam-menblandingen af Rejsekort A/S og trafikselskaber havde skabt uklarhed i kommunikatio-nen til leverandøren.74. I starten af 2008 blev det klart for Rejsekort A/S og trafikselskaberne, at der var behovfor en ændring i tilgangen til at styre rejsekortprojektet og leverandøren. På et møde i febru-ar 2008 konkluderede bestyrelsen bl.a., at hverken leverandøren eller selskabets direktionhavde informeret tilstrækkeligt om problemerne i projektet, at Rejsekort A/S’ projektstyringskulle styrkes, og at bestyrelsen skulle arbejde mindre detailorienteret.75. I april 2008 vedtog Rejsekort A/S’ bestyrelse at reorganisere rejsekortprojektet, så sel-skabet fremover udelukkende skulle fokusere på leverancen fra leverandøren, mens trafik-selskaberne skulle håndtere de kundevendte problemstillinger og forberedelserne til indfø-relsen af rejsekortsystemet i Bus & Tog samarbejdet.Bestyrelsen besluttede også at styrke Rejsekort A/S for at sikre en mere aktiv styring af le-verandøren, og i juni 2008 blev der udnævnt en ny administrerende direktør for selskabet.Organisationen voksede derudover fra 11 til 16 medarbejdere i løbet af 2008 og kom i 2009op på 31 medarbejdere.I sommeren 2008 besluttede ejerkredsen at ansætte en ekstern bestyrelsesformand, der ik-ke samtidig repræsenterede nogen ejerinteresser, og som havde erfaring fra projekter medtilsvarende kompleksitet. DSB har oplyst, at formålet hermed var at få en formand, der ikkerepræsenterede nogen særinteresser og dermed udelukkende kunne fokusere på RejsekortA/S’ interesser.Risikostyring76. Rejsekort A/S indledte fra sommeren 2008 en hyppigere mødeaktivitet med leverandø-ren og en tættere opfølgning på leverandørens planlægning. Desuden strammede selska-bet op på testprocedurerne med tillægsaftale IV, som også indeholdt krav til leverandørensprojektledelse og risikostyring.Rejsekort A/S har oplyst, at testforløbene blev ændret både med tillægsaftale IV og V, såselskabet nu inddrages allerede i designfasen, når arbejdsflow og brugergrænseflader skaldefineres.Dette finder Rigsrevisionen positivt, da det giver Rejsekort A/S og leverandøren mulighedfor at afstemme forventningerne tidligere i udviklingsforløbet.I efteråret 2008 benyttede Rejsekort A/S også kontraktens muligheder for at søge indsigt ileverandørens tekniske løsning ved at bestille rådgivningsfirmaet til at undersøge kvalitetenaf den del af it-systemet, som hidtil var udviklet. Firmaet konkluderede, at der inden for deundersøgte områder ikke var alvorlige mangler ved systemarkitekturen.
Bus & Tog samarbej-detomfatter de parter,der står for driften afden kollektive trafik.Parterne samarbejderom at tilbyde fællesbilletter til bus og togog om at informere omdet fælles produkt: kol-lektiv trafik.
283
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
77. I efteråret 2008 vurderede rådgivningsfirmaet for sidste gang risikostyringen af rejse-kortprojektet. Firmaet konkluderede, at Rejsekort A/S havde forbedret sin risikostyring ogvar blevet mere proaktiv, men fortsat manglede at dokumentere fyldestgørende og præcist,hvordan selskabet ville imødegå risiciene. Bestyrelsen fulgte op ved at efterlyse orienterin-ger fra selskabets direktion om de aktiviteter, der blev sat i gang for at imødegå risiciene.Rejsekort A/S og DSB har oplyst, at risikostyringen i 2009 og 2010 tog udgangspunkt i vur-deringen af, om kontrakten måtte ophæves på grund af de væsentlige forsinkelser, eller omder var grundlag for en tilfredsstillende tillægsaftale V. For at kunne belyse risiciene ved demulige scenarier og dermed prioritere mellem dem foretog Rejsekort A/S en række omfat-tende juridiske, tekniske og økonomiske undersøgelser, bl.a. med hjælp fra forskellige kon-sulenter, som medvirkede til beslutningen om at indgå tillægsaftale V.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Rejsekort A/S’ risikostyringsaktiviteter i 2009 og2010 primært var orienteret mod at afklare, om rejsekortprojektet skulle fortsætte eller ej.Selskabets rapportering om risici ændrede sig derfor ikke markant i 2009 og 2010.Rejsekort A/S har i foråret 2011 fået hjælp fra et konsulentfirma til at ændre organiseringenaf risikostyringen i lyset af den seneste tillægsaftale, som indebærer, at selskabet og leve-randøren skal arbejde tættere sammen end tidligere. Den nye organisering af risikostyrin-gen inkluderer begge parter og skal sikre fuldstændig gennemsigtighed, så styringen af ri-sici kan blive mere effektiv, og projektet kan følges tættere.Teknisk løsningUdviklingen i efteråret 2008 til og med 200978. Rejsekort A/S har oplyst, at der i alt har været ca. 3.000 fejl i det leverede software, hvor-af de 2.500 var simple programmeringsfejl, som kunne være undgået eller rettet tidligt, hvisleverandøren havde haft et bedre udviklingsforløb og havde gennemført ordentlige test afsin software, inden den blev leveret til Rejsekort A/S’ godkendelse. I 2009 rettede leverandø-ren op på den dårlige kodekvalitet ved at styrke sin udviklingsfunktion og rette en del fejl.79. I efteråret 2008 intensiverede alle parter forberedelserne til pilotdriften, der var blevet ud-skudt til december 2008. På dette tidspunkt blev de endelige brugere inddraget i at teste sy-stemet. Det drejede sig bl.a. om trafikselskabernes salgspersonale, regnskabsfolk og revi-sorer. Her blev det klart, at der på visse områder var en væsentlig forskel på, hvad Rejse-kort A/S og trafikselskaberne havde forventet og den løsning, som leverandøren leverede.Brugergrænseflader-ne til back officesi-krer, at brugerne kanudføre forskellige op-gaver. For fx at trækkeøkonomidata skal bru-gerne via skærmbille-der indtaste bestemteoplysninger i systemet,som så giver bestemteoplysninger tilbage.Systemets back office-del mangler noget afden funktionalitet, dergør denne skærmdia-log mulig, og som tra-fikselskaberne havdeforventet på områdersom fx bogføring.
Det var særligt back office-systemets funktionaliteter, der ikke levede op til trafikselskabernesforventninger. Problemet var bl.a., at de ikke understøttede selskabernes arbejdsgange, ogfra oktober 2008 anførte DSB og Rejsekort A/S, at de forskellige økonomirapporter var man-gelfulde, og at der var en væsentlig risiko for, at bogføringsloven ikke kunne overholdes. Det-te indebar, at man ikke i tilstrækkelig grad kunne spore sammenhængen mellem rejsekort-systemets økonomiske registreringer og de økonomiske transaktioner, der var foretaget afkunder og personale. Leverandøren har efterfølgende arbejdet videre med at udvikle syste-met for at sikre, at loven kan overholdes.80. I januar 2009 meddelte leverandøren, at de resterende dele af systemet ikke ville bliveudviklet, før det var afklaret, hvad der skulle leveres. I foråret 2009 begyndte Rejsekort A/Sog leverandøren at undersøge og drøfte, hvilke krav fra kontrakten der allerede var opfyldt,og hvilke der udestod, med det formål at etablere en fælles forståelse af, hvad der var leve-ret, og hvad der manglede.I juli 2009 meddelte leverandøren, at der i det hele taget var tvivl om, hvorvidt den system-arkitektur, systemet var bygget på, kunne bære de samlede krav, og at leverandøren der-for skulle bruge mindst 1 år mere på at udvikle systemet.
3
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
29
Drøftelserne af, hvilke krav leverandøren manglede at levere, fortsatte i efteråret 2009.Undervejs indgik Rejsekort A/S og leverandøren den 5. oktober 2009 et Memorandum ofUnderstanding, som fastlagde de fremadrettede handlinger og fastholdt Rejsekort A/S’ ju-ridiske position. Heri aftalte Rejsekort A/S og leverandøren at indlede forhandlingerne omindholdet af systemversion 5, som skulle baseres på en dybdegående forståelse af Rejse-kort A/S’ og trafikselskabernes forretningsmæssige behov for at undgå senere misforståel-ser og forsinkelser. Forhandlingerne skulle lede frem til indgåelsen af tillægsaftale V.Rejsekort A/S noterede i oktober 2009, at arbejdet med at specificere indholdet af system-version 5 var resursekrævende, fordi arbejdet grundigt afdækkede de faktiske brugerbehov,som ikke tidligere havde været beskrevet og ikke kunne udledes af kravene i kontrakten.Udviklingen i 201081. I foråret 2010 stoppede leverandøren arbejdet med at specificere systemversion 5, daparterne fortsat ikke var blevet enige om, præcis hvad der manglede at blive leveret. Leve-randøren ville derudover ikke underskrive en leveranceplan, før det var endeligt afklaret,hvad systemversion 5 skulle indeholde.Rejsekort A/S har oplyst, at leverandøren udelukkende såede tvivl om, hvad der efter kon-traktens krav skulle leveres, for at flytte ansvaret for forsinkelserne over på Rejsekort A/Sog få selskabet til at stille nye krav, der kunne bruges som argument for en længere leve-ringstid og en højere pris.82. Rejsekort A/S bad et konsulentfirma om at undersøge rejsekortsystemets arkitektur.Konsulentfirmaet vurderede i april 2010, at systemarkitekturen kunne klare en national ud-rulning. Samtidig meddelte leverandøren også, at systemarkitekturen var tilstrækkelig.Konsulentfirmaet konstaterede, at rejsekortløsningen i stort omfang var en tilpasset løsning,hvor transaktionssystemet var kendt, mens økonomisystemet var unikt for den danske rej-sekortløsning og uhensigtsmæssigt opbygget. Senere vurderede konsulentfirmaet i en an-den rapport, at leverandørens uhensigtsmæssige opbygning af økonomisystemet måskekunne tilskrives leverandørens manglende erfaring med back office-løsninger og specieltmanglende forståelse for bogføring, afstemning og sporbarhed.I rapporten fra april 2010 pegede konsulentfirmaet også på, at de primære risici for projek-tet bl.a. var, at væsentlige dele af funktionaliteten skulle udvikles til systemversion 5, og atRejsekort A/S og leverandøren ikke havde en fælles forståelse af, hvordan kravene skulleog kunne mødes.Konsulentfirmaet anbefalede derfor bl.a., at Rejsekort A/S prioriterede de krav, der var tilba-ge, i 3 kategorier – ”nødvendige”, ”rare at have” og ”ikke vigtige” – som kunne give fleksibleforhandlinger om systemversion 5. Konsulentfirmaet anbefalede derudover, at selskabetinvesterede i at arbejde tættere sammen med leverandøren til trods for kontraktens bestem-melser.83. I slutningen af 2010 fulgte Rejsekort A/S konsulentfirmaets anbefalinger fra april 2010og indledte et tæt samarbejde med leverandøren om klart og entydigt at beskrive de reste-rende leverancer. Herefter lykkedes det parterne i december 2010 at indgå tillægsaftale V,som bl.a. indeholdt et bilag på ca. 225 sider, der beskrev, hvad der manglede at blive leve-ret fra den oprindelige kontrakt. Tillægsaftale V beskrev også, hvordan Rejsekort A/S ogleverandøren skulle arbejde tættere sammen fremover for at sikre, at man kom i mål medslutleverancen.
Memorandum ofUnderstandinger ensamarbejdsaftale mel-lem 2 eller flere parter,som indeholder en fæl-les forståelsesramme.
303
B
REJSEKORT A/S’ RISIKOSTYRING AF REJSEKORTPROJEKTET
Tillægsaftale V adskiller sig med sin detaljerede beskrivelse af de resterende leverancermarkant fra de øvrige 4 tillægsaftaler, der fokuserede på tidsplanen samt styring og kvali-tetssikring af leverancerne.Rejsekort A/S har oplyst, at selskabet ved tillægsaftale I-IV stadig forventede at modtageet rejsekortsystem, hvor størstedelen byggede på allerede kendte løsninger fra bl.a. Hol-land. I forløbet frem mod tillægsaftale V var både Rejsekort A/S og leverandøren klar over,at dette ikke længere var tilfældet.84. Konsulentfirmaet vurderede i december 2010 oplægget til tillægsaftale V for Transport-ministeriet. Firmaet konkluderede, at tillægsaftalen udgjorde et godt udgangspunkt for at fårejsekortsystemet med de bestilte funktioner leveret i henhold til den nye tidsplan. Firmaetpegede også på nogle væsentlige forudsætninger herfor, bl.a. at Rejsekort A/S og leveran-døren ikke omfortolkede kravene til systemet, at præmisserne for at teste systemet var kla-re, og at der blev tilført de nødvendige resurser og kompetencer til at gennemføre resten afprojektet.Rejsekort A/S har oplyst, at leverandøren har overholdt de første milepæle i tillægsaftale V.85. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det tætte samarbejde om udarbejdelse af en detal-jeret beskrivelse af de resterende systemleverancer og udviklingen af brugergrænsefladerøger sandsynligheden for, at leverandøren kan levere et velfungerende system.
4
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
31
V. Økonomien i rejsekortprojektet
Økonomien i projektet har udviklet sig tilfredsstillende, da den samlede kontraktprisstort set er fastholdt. Rejsekort A/S’ interne udgifter er dog blevet væsentligt højereend forventet, som følge af at projektet er blevet forsinket.
86. Rigsrevisionens undersøgelse af økonomien i rejsekortprojektet har vist følgende:•Den samlede pris for rejsekortsystemet var i kontrakten opgjort til mellem 1.030 mio. kr.og 1.067 mio. kr. og udgør nu mellem 1.055 mio. kr. og 1.068 mio. kr. (alle beløb er inkl.moms i 2010-priser).Rejsekort A/S’ årlige interne udgifter udgjorde 13 mio. kr. i 2005 og steg til 50 mio. kr. i2010 (begge beløb i 2010-priser). Selskabet forventede fra og med 2009, at de årligeinterne udgifter indtil systemovertagelsen ultimo 2013 ville udgøre ca. 40 mio. kr., hvil-ket er ca. 20 mio. kr. mere om året end oprindeligt antaget. Efter systemovertagelsenvil de årlige udgifter udgøre 34 mio. kr.Det fremgik af Akt 105 5/5 2011, at Rejsekort A/S skulle have tilført kapital på op til 667,5mio. kr., for at selskabet havde tilstrækkelig likviditet i perioden 2011-2014. Heraf skulleDSB bidrage med op til 334,4 mio. kr., og Metroselskabet I/S skulle bidrage med op til53,2 mio. kr. Inden da havde ejerne tilført Rejsekort A/S kapital på i alt 592,2 mio. kr.,hvoraf DSB og Metroselskabet I/S indskød henholdsvis 291 mio. kr. og 48 mio. kr. Der-med har Rejsekort A/S fået tilført kapital på op til 1,3 mia. kr.
•
•
A.
Kontraktpris og Rejsekort A/S’ interne udgifter
Prisen for det samlede rejsekortsystem87. Rejsekort A/S indgik i juni 2005 kontrakt med leverandøren. Kontrakten fastlagde prisenfor rejsekortsystemet, som består af en central del (back office), hvor Rejsekort A/S afholderudgifterne, og en decentral del, hvor trafikselskaberne afholder udgifterne. Rejsekort A/Sindgik samtidig aftale om en række optioner, som Rejsekort A/S og trafikselskaberne efter-følgende havde mulighed for at benytte.
324
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
88. I tabel 1 er vist udviklingen i kontraktprisen fra kontraktindgåelse i juni 2005 til indgåelseaf tillægsaftale V i december 2010. Prisen blev fastholdt ved tillægsaftale V, hvorfor kun til-lægsaftale IV er vist i tabellen.
Tabel 1. Udvikling i kontraktpris inkl. moms (2010-priser)(Mio. kr.)Pris vedkontrakt-indgåelseRejsekort A/S(central del)Trafikselskaberne(decentral del)I altOptioner vedkontrakt-indgåelsePris vedkontrakt-indgåelseinkl. optioner513517-5541.030-1.067Pris vedtillægs-aftale IVOptioner vedtillægs-aftale IVPris vedtillægs-aftale IVinkl. optioner514541-5541.055-1.068
488468956
2549-8674-111
488473961
2668-8194-107
En optiongiver Rejse-kort A/S og trafiksel-skaberne ret, men ikkepligt, til at købe en va-re inden for en aftalttidshorisont til en påforhånd aftalt pris.Eksempler på optionerer månedskortet ogvalg af printer i busser-ne til at printe billetterud. Trafikselskabernehar mulighed for atvælge den type prin-ter, der passer til dem,samt placering.
Tabel 1 viser, at kontraktprisen udgjorde 956 mio. kr. uden optioner, og med kendte optio-ner udgjorde kontraktprisen mellem 1.030 mio. kr. og 1.067 mio. kr. Årsagen til udsvingetvar, at der var mulighed for at benytte optionerne, men at Rejsekort A/S og trafikselskaber-ne ikke nødvendigvis ville gøre brug af dem.Tillægsaftale IV betød, at kontraktprisen uden optioner steg med 5 mio. kr. til 961 mio. kr.,og med optioner udgjorde kontraktprisen mellem 1.055 mio. kr. og 1.068 mio. kr., dvs. enstigning på 1 mio. kr. i forhold til den maksimale pris.89. I tabel 2 er vist, hvor meget Rejsekort A/S og trafikselskaberne har betalt leverandørenfor at etablere henholdsvis det centrale og det decentrale rejsekortsystem.
Tabel 2. Betaling inkl. moms til leverandøren i perioden 2005-2010 (2010-priser)(Mio. kr.)2005Rejsekort A/S(central del)Trafikselskaberne(decentral del)I alt662389200619511206200731336420088629115200919157176201012425I alt398277675
Tabel 2 viser, at de samlede betalinger til leverandøren for at etablere systemet i alt ud-gjorde 675 mio. kr. i perioden 2005-2010. Tabellen viser også, at Rejsekort A/S i alt harbetalt 398 mio. kr. til leverandøren i perioden 2005-2010. Den største betaling fandt sted i2006, hvor Rejsekort A/S betalte 195 mio. kr. Tabellen viser endelig, at trafikselskaberne ialt har betalt 277 mio. kr. i perioden 2005-2010 til leverandøren, hvor den største betalingfandt sted i 2009.
4
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
33
90. Leverandøren skal også forestå drift og vedligeholdelse af rejsekortsystemet i 11 år frasystemovertagelsesdagen. Rejsekort A/S har løbende overtaget enkelte dele af rejsekortsy-stemet og har siden 2007 betalt drifts- og vedligeholdelsesudgifter for disse dele. Tabel 3viser udviklingen i drifts- og vedligeholdelsesudgifterne.
Tabel 3. Udviklingen i de årlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter inkl. moms iperioden 2007-2010 (2010-priser)(Mio. kr.)2007Rejsekort A/S(central del)Trafikselskaberne(decentral del)I alt66122008781520095811692010601171I alt13136167
Tabel 3 viser, at de samlede årlige drifts- og vedligeholdelsesudgifter i alt udgjorde 167 mio.kr. i perioden 2007-2010. Udgifterne udgjorde 12 mio. kr. i 2007 og steg til 71 mio. kr. i 2010.Når Rejsekort A/S overtager rejsekortsystemet, vil de samlede drifts- og vedligeholdelses-udgifter fra 2014 udgøre 131,2 mio. kr. om året. I dette beløb indgår Midttrafik, FynBus ogBornholmstrafikken ikke, da disse selskaber endnu ikke har tilsluttet sig.Ved tillægsaftale IV pågik der en forhandling om de årlige driftsomkostninger. Rejsekort A/Sforhandlede i den forbindelse et årligt nedslag på 26 mio. kr. for de årlige driftsudgifter for detrafikselskaber, som ikke fra starten var tilsluttet rejsekortprojektet. Dette nedslag vil dog førstblive realiseret, når og hvis disse trafikselskaber tilslutter sig.91. Rejsekort A/S har i alt betalt 758 mio. kr. inkl. moms i 2010-priser (svarende til 719 mio.kr. i løbende priser) til leverandøren. Dette inkluderer alle betalinger til leverandøren inkl.moms (675 mio. kr. for betalinger til leverandøren og 167 mio. kr. for drift og vedligeholdel-se til leverandøren), men fratrukket engangsbetaling af moms i 2010 vedrørende tidligereår på 84 mio. kr.92. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Rejsekort A/S frem for at opkræve bod for deforsinkelser, der var opstået i nogle tilfælde, i stedet forhandlede sig frem til at få en rækkeyderligere funktioner gratis eller til nedsat pris. Kun ved tillægsaftale IV opkrævede selska-bet en bod på 18 mio. kr. Fx fik Rejsekort A/S med tillægsaftale V fra december 2010 enrække produktforbedringer uden meromkostning, svarende til ca. 50 funktioner ud over deneksisterende kontrakt, som gør rejsekortsystemet mere tidssvarende. Det drejer sig bl.a.om en forbedret kunderegistrering og bestilling af rejsekort på internettet, anvendelse afNemID, øget sikkerhed mod hacking af rejsekortet, forbedrede muligheder for at servicerekunder, der henvender sig telefonisk til kundeservicecentre, og forbedret prisoplysning påwww.rejseplanen.dk.
344
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
Rejsekort A/S’ interne udgifter til udvikling af rejsekortsystemet93. Rejsekort A/S’ opgaver består i at definere kravene for rejsekortsystemet og følge op på,at leverandøren leverer det bestilte system i forhold til kontrakten. Selskabet skal også føl-ge op på, om leverandøren forestår drift og vedligeholdelse af rejsekortsystemet. Leveran-dørens opgave består i at planlægge, udvikle og installere rejsekortsystemet samt efterføl-gende vedligeholde og drive systemet.94. I tabel 4 er vist en opgørelse over Rejsekort A/S’ forbrug af interne udgifter til persona-le, konsulenter samt lokaler og administration.
Tabel 4. Rejsekort A/S’ interne udgifter i perioden 2005-2010 (2010-priser)(Mio. kr.)2005PersonaleKonsulenterLokaler ogadministrationI alt73313200685316200798320200815156362009221464220102321650I alt846627177
Tabel 4 viser, at de samlede interne udgifter i Rejsekort A/S i perioden 2005-2010 udgjor-de 177 mio. kr. De interne udgifter steg fra 13 mio. kr. i 2005 til 50 mio. kr. i 2010. Den pri-mære årsag til stigningen er, at udgifterne til personale og konsulenter er steget. Persona-leudgifterne steg fra 7 mio. kr. i 2005 til 15 mio. kr. i 2008 for igen at stige til 22 mio. kr. i2009. Udgifterne til konsulenter steg fra 3 mio. kr. i 2005 til 15 mio. kr. i 2008 for igen atstige til 21 mio. kr. i 2010.Konsulentudgifter dækker især risiko- og revisionsgennemgang og forhandlingsbistand fraadvokater.Fra 2007 blev det besluttet, at trafikselskaberne ikke skulle varetage opgaven med at udvik-le hele den kunderelaterede kommunikation, herunder hjemmeside og operationel hverv-ning af pilotkunder. Denne opgave skulle Rejsekort A/S i stedet varetage. Udgifterne hertilhar i perioden 2007-2010 samlet udgjort 11 mio. kr. (2010-priser).95. Rejsekort A/S har oplyst, at selskabets egne udgifter er steget, bl.a. på grund af forsin-kelserne med projektet. Det var forventet, at de samlede interne udgifter ville udgøre ca.20 mio. kr. om året i forbindelse med udvikling af rejsekortsystemet, hvor forventningen fraog med 2009 var, at de samlede udgifter ville ligge på ca. 40 mio. kr. om året, dvs. en stig-ning på mindst 20 mio. kr. om året. Selskabet forventer, at dette niveau vil fortsætte indtilsystemovertagelse ultimo 2013, hvorefter udgifterne vil udgøre 34 mio. kr. om året.96. Forsinkelsen af rejsekortsystemet betød, at Rejsekort A/S ville være underskudsgiven-de i en længere periode end forventet. Indtægterne udeblev på grund af den forsinkede ud-rulning af systemet, og derudover valgte Rejsekort A/S en mere forsigtig udrulning end op-rindeligt forventet. I Rejsekort A/S’ langsigtede prognose fra 2005 var det forventet, at sel-skabet ville være underskudsgivende til og med 2013. I prognosen fra september 2010 frem-gik det, at selskabet ville være underskudsgivende til og med 2020.
4
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
35
97. Forsinkelsen af rejsekortsystemet betød også, at Rejsekort A/S’ likviditet blev påvirket,da indtægterne udeblev. Ejerne underskrev derfor i april 2010 – til kortsigtet afhjælpning aflikviditetsbehovet – et tillæg til aktionæroverenskomsten for at kunne stille yderligere kapitalpå 78 mio. kr. til rådighed for selskabet. I henhold til tillægget stillede DSB lånekapital på39 mio. kr. til rådighed for selskabet.98. Transportministeriet orienterede ved brev af 25. maj 2010 Finansudvalget om likviditets-behovet og tillægget og om, at der ville blive forelagt et aktstykke for Finansudvalget, nårder var en afklaring på Rejsekort A/S’ langsigtede likviditetsbehov og på den langsigtedeløsning på likviditetssituationen.Det fremgik af Akt 105 5/5 2011, at Rejsekort A/S havde behov for at få tilført kapital på optil 667,5 mio. kr., for at selskabet havde tilstrækkelig likviditet i perioden 2011-2014. Efter2014 ville selskabet selv via driftsindtægterne tilvejebringe den nødvendige likviditet. Afden samlede kapitaltilførsel indskød DSB op til 334,3 mio. kr., og Metroselskabet I/S ind-skød op til 53,2 mio. kr. i Rejsekort A/S, dvs. et samlet indskud på op til 387,5 mio. kr. frade 2 selskaber. De resterende midler kommer fra de andre ejere.Trafikselskaberne har frem til indskuddet af den midlertidige likviditet indskudt kapital i sel-skabet på i alt 592,2 mio. kr. DSB’s og Metroselskabet I/S’ indskud udgjorde da henholds-vis 291 mio. kr. og 48 mio. kr., dvs. et samlet indskud på 339 mio. kr.Trafikselskabernes samlede indskud vil dermed kunne udgøre op til i alt 1,3 mia. kr. i sel-skabet, hvor DSB’s indskud er på op til i alt 625,3 mio. kr., og Metroselskabet I/S’ indskuder på op til i alt 101,2 mio. kr. Det samlede indskud i Rejsekort A/S fra de 2 selskaber ud-gør således op til 726,5 mio. kr.DSB’s businesscase99. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at forsinkelserne med rejsekortprojektet betød,at de involverede trafikselskabers egne udgifter til projektet steg. Rigsrevisionen har derforgennemgået DSB’s businesscase for at vurdere, hvordan forsinkelserne påvirkede denne.100. DSB udarbejdede i april 2005 en businesscase. Businesscasen viste, at DSB forven-tede, at projektet ville have en positiv nutidsværdi på 169 mio. kr., dvs. at det kunne betalesig for DSB at investere i rejsekortsystemet.DSB vurderede i den forbindelse, at den største økonomiske risiko knyttede sig til passager-indtægterne. DSB forventede, at rejsekortet ville medføre stigende indtægter svarende til enstigning på 4,5 % i det gamle HUR-område og 2,5 % i resten af landet. Den rene passager-effekt blev vurderet til 2 %.Merindtægterne var begrundet med, at når passageren havde rejsekortet i sin pung, villepassageren være mere tilbøjelig til at bruge de offentlige transportmidler. Derudover forven-tedes der mindre snyd. Det fremgik samtidig, at forventningen til passagerindtægter var kon-servativt sat og var lavere end ved tilsvarende tidligere ændringer af billetsystemerne.Rigsrevisionen kan konstatere, at forudsætningen om øgede passagerindtægter som følgeaf indførelsen af rejsekort især baserede sig på erfaringer fra Bus & Tog samarbejdets æn-dring i 1998, der gjorde det muligt at bruge samme billet i både bus og tog i hele landet.101. Risikovurderingen indeholdt en følsomhedsberegning, der viste, hvordan projektets nu-tidsværdi ville blive påvirket af ændringer i forventningerne til passagerindtægter og forsin-kelse af projektet. Følsomhedsberegningen viste, at hvis den rene passagereffekt kun stegmed 1 %, ville projektet have en negativ nutidsværdi på 116 mio. kr., og hvis projektet blevforsinket 1 år, ville projektets nutidsværdi være på 92 mio. kr.Enbusinesscaseeret selskabs vurderingaf de økonomiske ge-vinster og risici ved atdeltage i et projekt el-ler foretage en investe-ring. Businesscasendanner grundlag forbeslutningen om atdeltage i projektet.
Nutidsværdiviserværdien af en rækkefremtidige indtægterog udgifter, der er til-bagediskonteret til denværdi, de ville have idag. Nutidsværdien vi-ser, om en investeringkan betale sig.
Den rene passager-effektviser, hvor man-ge ekstra passagererder vil komme til, somfølge af at rejsekortetbliver indført.
364
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
102. DSB opdaterede businesscasen i henholdsvis 2008 og 2010, bl.a. på baggrund af Rej-sekort A/S’ reviderede langtidsprognoser. Begge opdateringer viste, at nutidsværdien fort-sat var positiv, selv om projektet var forsinket. Opdateringerne viste også, at nutidsværdienfortsat var meget følsom over for ændringer i indtægterne. Fx ville en indtægtsstigning frafjerntog på 2 % i forhold til en forventning på 2,5 % betyde, at nutidsværdien blev negativ,hvilket betød, at rejsekortsystemet ikke længere ville være en god investering.
B.
Takster og prisstruktur
103. Rigsrevisionens undersøgelse af takster og prisstruktur har vist følgende:•Prisstrukturen i rejsekortsystemet betyder, at nogle passagerer kan komme til at betalemere og andre mindre end nu. Rejsekortsystemet betyder, at trafikselskaberne får etbedre grundlag for at fordele indtægterne, da hver enkelt rejse bliver registreret. Dermedvil nogle trafikselskaber kunne miste indtægter, og andre kan få højere indtægter, menden samlede forskydning forventes at være lille.
IBus & Tog samar-bejdetdeltager DSB,DSB S-tog, Arriva,Trafikstyrelsen (Kyst-banen), Metroselska-bet I/S og de 6 regio-nale trafikselskaber.Danske Regioner,Kommunernes Lands-forening og RejsekortA/S er med i Bus &Tog styregruppen og ien del arbejdsgrupper.
104. Bus & Tog samarbejdet blev etableret i 1996 som et samarbejde mellem de parter, derdengang stod for driften af den kollektive trafik i Danmark. Gennem Bus & Tog samarbejdetfik alle landets trafikselskaber ved en frivillig aftale et udvidet samarbejde om et fælles sy-stem, som resulterede i, at passagerer i den kollektive trafik kan købe én billet til hele rejsen,selv om de benytter flere forskellige selskaber. Rejsekortet bygger videre på dette princip.105. Bus & Tog samarbejdet betjenes af en organisation på ca. 6 personer, der bl.a. tilveje-bringer grundlaget for fordelingen af indtægterne mellem trafikselskaberne.Parterne bag rejsekortet har fra 2011 valgt at viderebehandle oplysningerne om rejser ogindtægter i Bus & Tog samarbejdet. Bus & Tog samarbejdet bruger oplysningerne om deforetagne rejser og de dertil hørende indtægter fra rejsekortsystemet til at give trafikselska-berne viden til brug for indtægtsfordeling mellem selskaberne.Teknologien i rejsekortet gør det muligt for de deltagende trafikselskaber at få meget detal-jeret information om stort set hver enkelt rejse. Det giver et væsentligt bedre grundlag for atfordele indtægterne mellem selskaberne end i dag, hvor fordelingen sker på baggrund af enrække statistiske data, som Bus & Tog samarbejdet indsamler, bl.a. ved interviews med kun-der, spørgeskemaundersøgelser og årlige tælledage.At den fremtidige indtægtsfordeling bliver baseret på data om faktiske rejser betyder, at nogletrafikselskaber vil kunne miste indtægter, mens andre vil kunne få lidt højere. Den konkreteindtægtsfordeling aftales dog fortsat af trafikselskaberne.
Taksterne fastsættesinden for et takstområ-de af de parter, derkører i takstområdet.I tilfælde af uenighedhar det regionale tra-fikselskab det afgøren-de ord.På tværs af takstområ-der i et trafikselskabsområde aftales tak-sterne mellem de sel-skaber, der kører i om-råderne. I tilfælde afuenighed har togope-ratørerne det afgøren-de ord.
Bus & Tog samarbejdet kan med rejsekortteknologien levere en række statistiske data frarejsekortsystemet til trafikselskaberne. Det drejer sig om passageranalyser, kortbrug ogrejsemønsterinformationer, som sammen med øvrige datakilder kan bidrage til planlægningaf ruter, takstanalyser mv. Trafikselskaberne kan derudover selv foretage eller tilkøbe ud-dybende analyser og statistiske udregninger.106. Når rejsekortet bliver indført, skal de nuværende klippekort og periodekort erstattes afrejsekortet. Den konkrete model for prissætning af den givne rejse er dog ikke givet i rejse-kortteknologien, men fastsættes fortsat af de enkelte takstmyndigheder i deres område in-den for rammerne af lov om trafikselskaber (lov nr. 582 af 24. juni 2005) og ændring af lovom trafikselskaber og lov om jernbane (lov nr. 26 af 5. februar 2009).Loven fastsætter, at kommunerne selv skal betale for lokale busruter, mens regionerneskal betale for de længere busruter af regional karakter og for privatbanerne. Desuden hartrafikselskaberne bl.a. ansvaret for offentlig servicetrafik, herunder fastsættelse af taksterog billetteringssystemer.
4
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
37
I 2008 blev der indført et loft for stigningerne af trafikselskabernes takster – det såkaldtetakstloft. Takstloftet indebærer, at der årligt fastsættes et loft, som den gennemsnitlige takst-stigning ikke må overskride i de enkelte trafikselskaber. Takstloftet udelukker således ikke,at nogle billettyper stiger mere end det fastsatte takstloft, når bare taksterne i gennemsnitikke stiger mere end loftet. Taksterne i den statslige jernbanetrafik følger takstloftet medvirkning fra 2009, så reguleringen af udviklingen i taksterne for bus og tog bliver ens.Takstloftet medfører, at passagerernes samlede betaling ikke øges med mere, end takst-loftet tillader.107. Rejsekortet medfører, at principperne bag takstsystemet bliver ændret. En rejses prisudregnes på baggrund af en kombination af en række faktorer. Boks 6 viser forskellen mel-lem det nuværende system og rejsekortsystemet. Forskellene er markeret med fed skrift.
BOKS 6. UDREGNING AF PRISEN NU OG MED REJSEKORT
Nuværende parametre for udregning1. Passagertype:Barn, voksen, pensionist mv.2. Rejsens længde:Periodekort: antal zoner, sompassageren rejser igennem.Klippekort og kontantbillet: antalzoneringe.3. Geografisk:Ét takstområde eller flere.4. Tidsafhængig rabat:Aften/nat, billigdage mv.5. Frekvens:Kontantbillet, klippekort, periode-kort.
Parametre for udregning med rejsekort1. Passagertype:Barn, voksen, pensionist mv.2. Rejsens længde:Antal zoner i luftlinje ellerrejsetid.3. Geografisk:Ét takstområde eller flere.4. Tidsafhængig rabat:Aften/nat, billigdage mv.5. Frekvens:Mængderabat baseret på deforegående 3 måneders rejse-mønster.6. Korttype:Personligt, flex, anonymt.7. Pris for anskaffelse af rejsekort.
Som det fremgår af boks 6, ændres beregningen af en rejses pris på 4 måder. Beregningenaf prisen på en rejse tager med rejsekortet udgangspunkt i et luftlinjeprincip, hvor passage-ren betaler det samme for en rejse fra én destination til en anden, uanset valget af trafiksel-skab. Rejsekort A/S har oplyst, at formålet er at gøre beregningen af prisen for en rejse gen-nemskuelig og retfærdig.Prisberegningen for en konkret rejse kan endvidere afhænge af rejsemønstret i de foregå-ende 3 måneder. Med rejsekortets prisberegningssystem vil kunden således kunne oplevefaldende gennemsnitspriser i takt med et stigende forbrug.
384
B
ØKONOMIEN I REJSEKORTPROJEKTET
Rabatniveauet afhænger desuden af, hvilken type kort kunden anvender. Et rejsekort per-sonligt giver mulighed for den højeste rabat og mulighed for at få navn og foto på kortet.Kortet kan kun bruges af kortindehaveren. Et rejsekort flex giver mulighed for en lavere ra-bat og mulighed for, at fx en familie kan dele et kort. 2 personer kan dog ikke foretage 2forskellige rejser på samme tid, idet den rejsende skal være i besiddelse af rejsekortet un-der hele rejsen. Et rejsekort anonymt giver mulighed for den laveste rabat. For hver kortty-pe er det muligt at medtage op til 8 medrejsende inden for 3 af de 4 kundetyper (voksen,barn, cykel og hund). Når den fulde version af rejsekortsystemet indføres ultimo 2013, vildet være muligt at medtage op til 28 medrejsende.108. Den ændrede pris- og rabatstruktur betyder, at nogle passagerer vil opleve højere pri-ser, mens andre rejser billigere.Desuden kan passageren kun få oplyst rejsens faktiske pris, før rejsen påbegyndes, ved atindtaste oplysninger om rejsen og det aktuelle rabatniveau på Rejsekort A/S’ hjemmeside.En rejses maksimale normalpris (uden rabatter) kan findes ved at kende antallet af zoner iluftlinje.Efter rejsen oplyses prisen ved tjek ud. Alle rejser registreres på det enkelte kort og kan ef-ter rejsen ses i en rejsekortautomat eller efterfølgende på www.selvbetjening.rejsekort.dk.
5
B
TRANSPORTMINISTERIETS TILSYN MED REJSEKORTPROJEKTET
39
VI. Transportministeriets tilsyn med rejsekort-projektet
Transportministeriet har ført et tilfredsstillende tilsyn med rejsekortprojektet. Ministe-riet tilrettelagde fra begyndelsen et tættere tilsyn end normalt og intensiverede sit til-syn, i takt med at projektet blev mere problematisk.
109. Rigsrevisionens undersøgelse af Transportministeriets tilsyn med rejsekortprojektethar vist følgende:•Transportministeriet fastlagde et tættere tilsyn med rejsekortprojektet, end hvad der ernormalt i forhold til aktieselskaber med statslig deltagelse. Rejsekortprojektet har siden2005 været et fast punkt på dagsordenen på transportministerens kvartalsmøder medhenholdsvis DSB og Metroselskabet I/S. Oplysningerne fra disse møder pegede først framidten af 2008 på, at der var store problemer med projektet.Transportministeriets tilsyn blev fra 2006 til begyndelsen af 2008 understøttet af Trafik-styrelsen, som forsøgte at tilvejebringe mere detaljerede oplysninger om rejsekortpro-jektet. Trafikstyrelsen havde dog vanskeligheder med at få de nødvendige oplysningerfra Rejsekort A/S.Transportministeriet har fra midten af 2008 holdt selvstændige møder med RejsekortA/S og har i 2010 fået udarbejdet 3 konsulentrapporter om rejsekortprojektet.
•
•
110. Ifølge principperne i ”Staten som aktionær” fra 2004 har ministeren pligt til at føre etoverordnet tilsyn med og overvåge udviklingen i et aktieselskab med statslig deltagelse. Mi-nisteren skal derfor sikre, at lovformål mv. følges, og reagere, hvis statens midler trues.111. I forbindelse med regeringens beslutning i 2005 om at staten kunne engagere sig i denvidere udvikling og implementering af det elektroniske rejsekort, blev der lagt vægt på, attransportministeren skulle følge fremdriften nøje.Transportministeren fandt det hensigtsmæssigt, at statens engagement i rejsekortprojektetskete gennem DSB og Metroselskabet I/S, da de er medejere af Rejsekort A/S. Derfor harrejsekortprojektet siden 2005 været et fast punkt på dagsordenen på kvartalsmøderne medhenholdsvis DSB og Metroselskabet I/S.
405
B
TRANSPORTMINISTERIETS TILSYN MED REJSEKORTPROJEKTET
Transportministeriet valgte i 2005 – som supplement til kvartalsmøderne – at lade Trafik-styrelsen bidrage til ministeriets tilsyn med Rejsekort A/S. Udvidelsen af tilsynet blev eta-bleret, fordi rejsekortprojektet blev vurderet at være risikofyldt. Det overordnede ansvar fortilsynet lå dog fortsat i Transportministeriet. Ministeriet varetog ejerrelationen og lovgivnings-arbejdet, og Trafikstyrelsen skulle føre et tættere tilsyn med udviklingen og implementerin-gen af rejsekortsystemet.På baggrund af drøftelser mellem Transportministeriet, Trafikstyrelsen, DSB, Metroselska-bet I/S og Rejsekort A/S kom Trafikstyrelsens tilsyn til at bestå af følgende 4 fokusområder:••••fremdrift i forhold til tidsplanenkundeperspektivetkollektiv trafik-perspektivetudbredelse af rejsekortet.
Trafikstyrelsen skulle udarbejde kvartalvise statusrapporter til Transportministeriet, hvor der iforhold til de 4 fokusområder også skulle identificeres og beskrives de risici, der var i projek-tet. Desuden skulle rapporterne indeholde en kvartalvis status på rejsekortprojektets sam-lede økonomi. Trafikstyrelsen skulle indstille til ministeriet, hvis der var behov for særskilteorienteringer til Folketinget, igangsættelse af eventuelle undersøgelser eller nyregulering.Trafikstyrelsen udarbejdede 4 kvartalsvise statusrapporter til ministeriet i perioden 2007-2008.112. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Trafikstyrelsen i december 2005 foreslog Rej-sekort A/S, at styrelsens tilsyn blev baseret på, at selskabet skulle udlevere materiale til sty-relsen.Bestyrelsen i Rejsekort A/S foreslog i stedet, at selskabet selv udarbejdede kvartalsvise sta-tusrapporter, som efter behandling i bestyrelsen skulle fremsendes til selskabets ejerkredsog Trafikstyrelsen. Formålet med statusrapporterne var for det første at give informationertil ejerkredsen om udviklingen i rejsekortprojektet og for det andet at bidrage til Trafikstyrel-sens tilsyn med projektet.113. Rejsekort A/S sendte 7 statusrapporter til Trafikstyrelsen og ejerkredsen i perioden maj2006 – oktober 2007.114. Trafikstyrelsen påpegede i hele den periode, hvor styrelsen fulgte projektet, adskilligegange over for Rejsekort A/S og Transportministeriet, at styrelsen ikke kunne varetage opga-ven på tilfredsstillende vis, da styrelsen ikke fik de dokumenter, som indholdet af RejsekortA/S’ statusrapporter skulle sættes i forhold til.Transportministeren opfordrede på en række kvartalsmøder DSB til aktivt at bidrage til, atTrafikstyrelsen fik stillet de oplysninger til rådighed, som styrelsen fandt relevante for tilsynetmed rejsekortprojektet. Uanset at DSB var enig i, at Trafikstyrelsen skulle have oplysninger-ne, og ville bidrage aktivt hertil, fik styrelsen ikke oplysningerne.
5
B
TRANSPORTMINISTERIETS TILSYN MED REJSEKORTPROJEKTET
41
115. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Trafikstyrelsen i maj 2006 første gang påpe-gede over for Rejsekort A/S, at styrelsen havde vanskeligheder med at få den fornødnedokumentation til at kunne løfte tilsynsopgaven. Der blev efterfølgende holdt 3 møder i maj2006 med Rejsekort A/S, som udleverede yderligere dokumentation. Styrelsen havde dogfortsat vanskeligheder med at få indblik i:••••organiseringen omkring styregrupper og arbejdsgrupperansvarsfordelingen mellem grupperne og leverandørenhvordan Rejsekort A/S inddrog tidsplanen i risikostyringenkarakteren og indholdet af de korrigerende handlinger, som blev iværksat på baggrundaf risikostyringen.
116. Trafikstyrelsen sendte en rapport til brug for kvartalsmødet med DSB i juni 2006, derbar præg af, at styrelsen ikke havde fået et tilstrækkeligt materiale, hvilket transportministe-ren påpegede på kvartalsmødet. I juli 2006 modtog Trafikstyrelsen Rejsekort A/S’ statusrap-port, men styrelsen vurderede, at rapporten ikke i sig selv tilvejebragte den information omfremdrift, tidsplan og økonomi- og risikostyring, som styrelsen havde ønsket indsigt i.Transportministeriet besluttede derfor, at DSB fremover skulle udarbejde en rapport til brugfor ministerens kvartalsmøder med DSB. I rapporteringen skulle DSB redegøre for fremdrif-ten i projektet i forhold til tidsplan og budget, risikovurdering og hensynet til kunderne. DSBville i første omgang ikke udarbejde en rapport under henvisning til ”corporate governance-princippet” (god selskabsledelse), hvorved statens ejerskab må udøves under respekt forbestyrelsens og direktionens beslutningskompetence. Det fandt ministeriet problematisk, daDSB er forpligtet til at orientere transportministeren om de forhold, som ministeren finder re-levante. Derudover fandt ministeriet, at det var vanskeligt at føre et opmærksomt tilsyn, nårDSB ikke ville afrapportere til ministeriet. Ministeriet og DSB blev efterfølgende enige om enhensigtsmæssig afrapporteringsform.I oktober 2006 vurderede Trafikstyrelsen på baggrund af den modtagne kvartalsrapport fraRejsekort A/S, at risikostyringen blev håndteret relativt lemfældigt, og at der fortsat mangle-de en objektiv og gennemskuelig dokumentation for den realiserede fremdrift i projektet.Trafikstyrelsen arbejdede derfor i slutningen af 2006 på en model, hvor tilsynet med rejse-kortprojektet skulle udføres af en ekstern rådgiver. DSB oplyste hertil, at Rejsekort A/S alle-rede arbejdede på at få en ekstern rådgiver ind i arbejdet. I december 2006 holdt Trafiksty-relsen og Rejsekort A/S et møde om modellen, som begge parter besluttede at gennemføre.117. Transportministeriet vurderede i september 2007, at det eksterne rådgivningsfirma bi-drog til, at rapporteringen om projektets risikostyring blev udbygget, men at der fortsat varen række udeståender. DSB bekræftede i øvrigt, at DSB var trygge ved selskabskonstruk-tionen i Rejsekort A/S.118. Fra begyndelsen af 2008 var der drøftelser mellem Trafikstyrelsen og Transportmini-steriet om, hvorvidt styrelsen skulle fortsætte sit tilsyn med rejsekortprojektet, og ministeri-et overtog i maj 2008 hele tilsynsopgaven.Transportministeriet har oplyst, at det var en følge af, at problemerne begyndte at vise sig iprojektet, bl.a. med udsættelsen af pilotdriften i starten af 2007 og Trafikstyrelsens problemermed at få de nødvendige oplysninger. Ministeriet ønskede derfor at søge endnu mere indbliki projektet.119. Rigsrevisionens gennemgang af sagsmaterialet fra 2008 og frem viste, at Transportmi-nisteriet var tilfreds med de løbende afrapporteringer fra DSB, og at ministeriet har stillet re-levante spørgsmål til bl.a. Rejsekort A/S’ økonomi, fremdriften i rejsekortprojektet og den le-delsesmæssige kompetence i Rejsekort A/S.
425
B
TRANSPORTMINISTERIETS TILSYN MED REJSEKORTPROJEKTET
120. Transportministeriet har derudover holdt en række bilaterale møder med Rejsekort A/S.Herudover foranstaltede ministeriet i efteråret 2010, at der blev udarbejdet 3 konsulentrap-porter, bl.a. for at skaffe sig et beslutningsgrundlag for udarbejdelse af Akt 105 5/5 2011.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Transportministeriets tilsyn fortsat er baseret påDSB’s og Metroselskabet I/S’ medejerskab af Rejsekort A/S, og at ministeriets tilsyn er ble-vet tættere, i takt med at projektet er blevet mere problemfyldt.Rigsrevisionen, den 8. juni 2011
Henrik Otbo
/Claus Vejlø Thomsen
ORDLISTE
43
Bilag 1. Ordliste
AktionæroverenskomstBack office
Aftale, der regulerer forholdet mellem aktionærerne i et selskab – her Rejsekort A/S.Administrative støttefunktioner. I rejsekortsystemet er det bl.a. de programmer, der:••••gør, at passagererne kan købe rejsekort, tanke det op og se statusstøtter trafikselskabernes salg af rejsekort, overvågning af misbrug mv.støtter bogføring og regnskabkan ændre takster og regler.
Brugere af rejsekortsystemetBrugergrænseflade
Omfatter både passagerer, salgspersonale, bus- og togpersonale og administrativtpersonale i Rejsekort A/S og hos trafikselskaberne.Den dialog, som brugerne har med rejsekortsystemet, hvor brugerne via skærmbillederkan indtaste oplysninger og få oplysninger. Skærmdialogen foregår på bl.a. automater,skannere, Rejsekort A/S’ hjemmeside, i salgssystemet og i økonomisystemet. Bruger-ne er bl.a. kunder, salgspersonale og administrativt personale.Test af systemet, hvor brugere skal prøve at bruge skærmbillederne i tænkte, men rea-listiske situationer.Omfatter de parter, der står for driften af den kollektive trafik. Parterne samarbejderom at tilbyde fælles billetter til bus og tog og om at informere om det fælles produkt:kollektiv trafik.Et selskabs vurdering af de økonomiske gevinster og risici ved at deltage i et projekteller foretage en investering. Businesscasen danner grundlag for beslutningen om atdeltage i projektet.Er det samme som back office.Er alle de decentrale enheder, fx skannere til at tjekke ind og ud, automater, betjenings-terminaler i mobile enheder (chaufførkonsol) og bærbare kontrolenheder.For det elektroniske rejsekort omfatter forretningsområdet både billetsystemer, takster,den danske lovgivning på området, arbejdsgange og arbejdsprocesser i Rejsekort A/Sog trafikselskaberne.Dokument, der oplister alle de krav, som køberen ønsker, at den bestilte it-løsningskal kunne leve op til.Leverandørens beskrivelse i tilbuddet af den it-løsning, som leverandøren vil leverepå baggrund af kravspecifikationen fra udbudsmaterialet.Samarbejdsaftale mellem 2 eller flere parter, som indeholder en fælles forståelses-ramme.Viser værdien af en række fremtidige indtægter og udgifter, der er tilbagediskonterettil den værdi, de ville have i dag. Nutidsværdien viser, om en investering kan betale sig.En bestemt vare, som Rejsekort A/S og trafikselskaberne har ret, men ikke pligt, til atkøbe inden for en aftalt tidshorisont til en på forhånd aftalt pris. Eksempler på optionerfra kontrakten er månedskortet, valg af printere i busserne til at printe billetter ud, hvortrafikselskaberne kan vælge den type printer og placering, der passer dem, samt mulig-heden for at gøre rejsekortet personligt med de funktioner, der hører til det.Matrix, der viser, hvor i systembeskrivelsen de enkelte krav i kravspecifikationen eropfyldt. Skal ifølge kontrakten udarbejdes af leverandøren og leveres samtidig medsystembeskrivelsen.
BrugervenlighedstestBus & Tog samarbejdet
Businesscase
Central del af rejsekortsystemetDecentral del af rejsekort-systemet/decentralt udstyrForretningsområde
KravspecifikationLøsningsforslagMemorandum of UnderstandingNutidsværdiOptioner
Overensstemmelsesmatrix
44
ORDLISTE
Pilotsystem og pilotdrift
Pilotsystemet er et system med færre funktioner og med begrænset passagerkapacitet,som skulle sættes i drift i et begrænset geografisk område, før det endelige systemskulle udrulles over hele landet. Formålet var at indhente erfaringer, som skulle brugestil at fange fejl og optimere systemet, inden det blev sat i drift hos samtlige tilsluttedetrafikselskaber.Viser, hvor mange ekstra passagerer der vil komme til, som følge af at rejsekortet bliverindført.Beskrivelse af systemets forskellige funktioner.Forskellige systemkomponenter og deres samspil.Dokumenter, hvor leverandøren detaljeret beskriver, hvordan leverandøren vil udformeit-systemet, så det lever op til kravene i kravspecifikationen.Opdeling af det samlede system i en række versioner, som leveres successivt. Syste-mets funktioner bliver gradvist udbygget for hver version, sådan at den sidste version(version 5) indeholder alle de bestilte funktioner.Årlig fastsættelse af et loft for de gennemsnitlige stigninger i trafikselskabernes takster.Aftale, som trafikselskaberne indgår med Rejsekort A/S for at blive tilsluttet rejsekortet.Det er med denne aftale, at trafikselskaberne køber det decentrale udstyr.Når systemet tages i brug i et bestemt geografisk område.
Ren passagereffektSpecifikationerSystemarkitekturSystembeskrivelse/system-specifikationSystemversion
TakstloftTilslutningsaftaleUdrulning
