Sundhedsudvalget 2010-11 (1. samling)
SUU Alm.del Bilag 104
Offentligt
Beretning til Statsrevisorerne omsygehusenes økonomi i 2009
December2010
BERETNING OM SYGEHUSENES ØKONOMI I 2009
Indholdsfortegnelse
I.II.
Introduktion og resultater ............................................................................................. 1Indledning .................................................................................................................... 6A. Baggrund .............................................................................................................. 6B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 7Sygehusenes budgetoverskridelser i 2009 .................................................................. 9A. Budgetoverskridelser og de forventede konsekvenser ......................................... 9Sygehusenes og afdelingernes budgetter i 2009....................................................... 14A. Sygehusenes budgetter ...................................................................................... 14B. Afdelingernes budgetter ...................................................................................... 20Opfølgning på sygehusenes aktiviteter og udgifter i 2009 ......................................... 26A. Regionernes opfølgning ...................................................................................... 26B. Sygehusenes og afdelingernes opfølgning ......................................................... 29
III.IV.
V.
Bilag 1. Ordliste................................................................................................................... 33
Rigsrevisionen afgiver denne beretning til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lovnr. 590 af 13. juni 2006.Beretningen vedrører finanslovens § 16. Indenrigs- og Sundhedsministeriet.I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:Jakob Axel Nielsen: november 2007 - februar 2010Bertel Haarder: februar 2010 -
0
B
INTRODUKTION OG RESULTATER
1
I. Introduktion og resultater
1. Denne beretning handler om sygehusenes økonomi i 2009. Det er regionerne, som haransvaret for driften af sygehusene.2. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen af egen drift i marts 2010. Baggrunden forundersøgelsen var de budgetoverskridelser på sygehusene, som blev konstateret i foråret2010. Nogle sygehuse har efterfølgende været nødt til at reducere deres udgifter og somfølge heraf afskedige medarbejdere.3. Den samlede økonomiske ramme for regionernes drift af sundhedsområdet fastsætteshvert år i den årlige økonomiaftale mellem regeringen og Danske Regioner. Økonomiaftalenfastsætter også, hvilken aktivitet der samlet set skal være på sygehusene. Der har desudenpå finansloven hvert år siden 2002 været afsat midler til det statslige aktivitetsafhængige til-skud, der udbetales ved meraktivitet på sygehusene.Den økonomiske ramme skal dække al behandling af regionernes borgere, herunder bådebehandling i praksissektoren og behandling på sygehusene. Behandling på sygehusene om-fatter regionernes udgifter til behandling på egne sygehuse, behandling på andre regionerssygehuse, behandling på private sygehuse efter udbud og behandling på private sygehusesom følge af ordningen om det udvidede frie sygehusvalg. Regionerne skal i deres styringtage højde for dette.Den økonomiske ramme er udgangspunktet for regionernes styring, og regionerne skal indenfor denne ramme fastsætte de nærmere principper for styring af sundhedsområdet og syge-husene.4. Regionerne udfordres på sundhedsområdet af en række eksterne forhold, som påvirkerregionernes og sygehusenes muligheder for at styre sygehusenes økonomi. Der er et presfor øget aktivitet på regionernes sygehuse, bl.a. som følge af, at flere patienter henvises tilbehandling på sygehusene og ordningen om det udvidede frie sygehusvalg. Regionerne erifølge sundhedsloven ansvarlige for, at sundhedsvæsenet tilbyder den enkelte patient be-handling. Endvidere tilskynder statens aktivitetsafhængige tilskud til meraktivitet og princip-pet om aktivitetsbestemte budgetter på sygehusene til øget aktivitet på sygehusene.Ud over de eksterne forhold er der også internt på sygehusene en kompleks styringsmæs-sig udfordring, som kræver ledelsesmæssige prioriteringer for at styre sygehusenes aktivi-teter og udgifter inden for de økonomiske rammer.5. Formålet med undersøgelsen er at kortlægge omfanget af sygehusenes budgetoverskri-delser i 2009 og undersøge årsager hertil. Formålet er undersøgt ved at besvare følgendespørgsmål:•••Hvad var omfanget og konsekvenserne af sygehusenes budgetoverskridelser i 2009?Har sygehusene og afdelingerne haft et sikkert grundlag for budgetstyringen i 2009?Har regionerne og sygehusene i 2009 løbende fulgt op på og tilpasset sygehusenes ak-tiviteter og udgifter til budgetterne?
Aktivitetenpå et syge-hus er de behandlingermv., som foregår påsygehuset.Meraktivitet er den ak-tivitet, der ligger ud overdet aftalte for sygehu-sene.
Statens tilskud tilmeraktivitetStaten har siden 2002årligt på finansloven af-sat midler til det stats-lige aktivitetsafhængi-ge tilskud. Sygehuse-ne kan ved meraktivi-tet få del i dette tilskud,indtil puljen er opbrugt.I 2009 var tilskuddet tilregionerne 2.538 mio.kr.Tilskuddet fordelesmellem regionerne ef-ter samme fordelings-nøgle som bloktilskud-det. Den enkelte regionudmønter derefter sinandel til de sygehuse,som har gennemførtmeraktivitet, indtil pul-jen er opbrugt.
20
B
INTRODUKTION OG RESULTATER
Undersøgelsen peger endvidere på initiativer, som kan styrke budgetstyringen på sygehu-sene.6. I undersøgelsen indgår Indenrigs- og Sundhedsministeriet og regionerne, herunder syge-husene. Der er p.t. 37 sygehuse i Danmark. Endvidere er budgetoverskridelserne på 3 ud-valgte sygehuse undersøgt nærmere. På hvert af de 3 sygehuse er der udvalgt en afdelingmed stor budgetoverskridelse, som også indgår i undersøgelsen.7. Undersøgelsen vedrører budgetåret 2009. Oplysningerne i beretningen er indsamlet framarts 2010 til november 2010.
UNDERSØGELSENS RESULTATERFlertallet af de offentlige sygehuse havde budgetoverskridelser i 2009. Selv om ho-vedparten af sygehusene havde relativt beskedne budgetoverskridelser, har noglesygehuse i absolutte tal haft store budgetoverskridelser. Overskridelserne har på nog-le sygehuse og afdelinger haft væsentlige konsekvenser, bl.a. i form af afskedigelserog ansættelsesstop.Det er en særlig udfordring for regionerne og sygehusene at styre sygehusenes øko-nomi. Sundhedsområdet skal styres inden for en fast økonomisk ramme, som sætteren grænse for sygehusenes forbrug, samtidig med at sygehusene ved at gennemfø-re meraktivitet kan øge deres budget og dermed deres forbrug.Sundhedsområdet var i 2009 særligt påvirket af en lavere vækst i de økonomiskerammer set i forhold til tidligere år. Tillige medførte strejken i 2008 lange ventelistertil behandling på sygehusene. Hertil kom hensynet til patienterne, herunder pakke-forløbene på kræftområdet, ordningen om det udvidede frie sygehusvalg og de mak-simale ventetider for visse livstruende sygdomme, som tilskyndede sygehusene til enhøj aktivitet.Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at det er en kompleks opgave at styre sy-gehusenes økonomi, og at der også fremover vil være risiko for budgetoverskridelser.Rigsrevisionens undersøgelse viser, at regionerne og sygehusene på en række punk-ter kan forbedre styringen af sygehusene. Styringen kan bl.a. forbedres ved at:•••sikre afdelingerne realistiske budgettersikre et bedre grundlag for at vurdere sammenhængen mellem budgettet og per-sonalenormeringen på afdelingernesikre et bedre løbende kendskab til omkostningerne ved de enkelte behandlinger,som kan forbedre grundlaget for sygehusenes prioriteringer og vurderinger af, omaktiviteten kan øges inden for den budgetmæssige rammesikre mere tidstro og pålidelige data for aktiviteten på afdelingerne, så afdelinger-ne løbende kan vurdere de økonomiske konsekvenser af den aktuelle aktivitetregionerne og Indenrigs- og Sundhedsministeriet i fællesskab overvejer, hvordanaktivitetsbestemt finansiering bedst anvendes, så fordelene ved incitamentsstyrin-gen høstes, samtidig med at usikkerheden i den økonomiske styring minimeresregionerne fortsat styrker deres økonomiopfølgning.
••
•
0
B
INTRODUKTION OG RESULTATER
3
Denne samlede vurdering er baseret på følgende:Alle regionerne havde i 2009 større udgifter til sygehusene, end der var bud-getteret med. 21 ud af regionernes 37 sygehuse havde budgetoverskridelser.Budgetoverskridelserne har på nogle sygehuse haft væsentlige konsekvenser,bl.a. i form af afskedigelser og ansættelsesstop.•Regionerne overskred samlet set i 2009 den økonomiske ramme for sundheds-området med 1,817 mia. kr., svarende til 2,2 %. Regionerne havde således stør-re udgifter til sundhedsområdet end aftalt i økonomiaftalen mellem regeringen ogDanske Regioner.Alle regioner havde i 2009 større udgifter til deres sygehuse, end regionerne hav-de budgetteret med i deres korrigerede budgetter. Sygehusenes samlede budget-overskridelser var i 2009 på 662 mio. kr., svarende til 1,2 %.Hovedparten af sygehusene havde relativt beskedne budgetoverskridelser. Noglesygehuse har dog i absolutte tal haft store budgetoverskridelser.Konsekvenserne af sygehusenes budgetoverskridelser er bl.a. tilpasning af per-sonalenormeringen. Der er i 2010 bl.a. gennemført afskedigelser, indført ansæt-telsesstop, nedlagt et større antal stillinger og reduceret i forbruget af vikarer ogover-/merarbejde.
•
•
•
De 3 sygehuse og de 3 afdelinger i undersøgelsen havde ikke et sikkert grund-lag for budgetstyringen i 2009. Det endelige mål for sygehusenes og afdelinger-nes produktionsværdi forelå først i foråret 2009, og sygehusenes budgetter blevændret adskillige gange i løbet af året. Dette gjorde styringen vanskelig. Ende-lig havde ikke alle afdelinger realistiske budgetter ved årets start, bl.a. fordi derikke var sammenhæng mellem budgettet og de udgifter, den aktuelle persona-lenormering medførte. Hertil kom den usikkerhed, der på nogle afdelinger knyt-tede sig til afregningen for meraktivitet.Sygehusenes budgetter•Regionerne udarbejdede sygehusenes budgetter for 2009 på baggrund af videnom udviklingen på sundhedsområdet.Hvert sygehus fik fra regionen i starten af 2009 et basisbudget og et foreløbigt målfor værdien af sygehusets produktion. Den endelige produktionsværdi for 2009blev udmeldt i løbet af foråret 2009. Indtil da planlagde de enkelte sygehuse og af-delinger ud fra en foreløbig produktionsværdi og regionernes krav til antal ambu-lante besøg, operationer og udskrivninger for de enkelte sygehuse.Den sene udmelding af den endelige produktionsværdi kan bidrage til usikkerhedi styringen. Dette skyldes, at afdelingerne på nogle sygehuse kun havde 3. og 4.kvartal til at tilpasse aktiviteten og udgifterne. Selv små ændringer i et sygehus’samlede produktionsværdi kan have betydning for de enkelte afdelinger. Fra 2011udmeldes den endelige produktionsværdi tidligt på året.På 2 af sygehusene i undersøgelsen blev der i 2009 gennemført meraktivitet forat dække de budgetoverskridelser, som de 2 sygehuse allerede primo 2009 for-ventede for året. Underskuddene blev imidlertid ikke dækket, da meraktivitetenblev gennemført til for høje omkostninger.
ProduktionsværdiRegionerne fastsætterårligt et mål for produk-tionen på det enkeltesygehus.Målet fastsættes somen produktionsværdi,der udtrykker værdienaf sygehusets produk-tion. Denne produk-tionsværdi kaldes og-så baseline.Baseline udregnes vedat gange sygehusetsydelser med den værdii kroner, som ydelsernehar. Derved kan syge-husets aktiviteter ud-trykkes i en samlet vær-di i kroner.
•
•
•
40
B
INTRODUKTION OG RESULTATER
•
Det er væsentligt for både sygehus og afdelinger, at de råder over et opdateretbasisbudget og en opdateret produktionsværdi. Sygehusenes basisbudgetter,produktionsværdier og aktivitetsmål blev løbende ændret i 2008, 2009 og ind i2010, og sygehusene skulle således forholde sig til et betydeligt antal ændringer.Flere af regionerne var i 2009 tilbageholdende med at fordele budgetterne mel-lem sygehusene ved sammenlægninger og flytning af opgaver. Budgettet og per-sonalenormeringen blev således i nogle tilfælde først endeligt aftalt, efter at detmodtagende sygehus havde overtaget opgaven. Uklarhed om budgetterne vedsammenlægninger af afdelinger på tværs af sygehuse medfører usikkerhed ombudgetstyringen på de involverede afdelinger.
•
Afdelingernes budgetter•De 3 afdelinger i undersøgelsen fremhæver alle, at deres budgetter for 2009 ikkevar realistiske. Afdelingernes budgetter tog enten ikke højde for en øget aktiviteteller kendte organisatoriske ændringer på afdelingerne.Der var igennem 2009 et betydeligt antal ændringer i afdelingernes basisbudget-ter og baseline, som afdelingerne skulle forholde sig til.På 2 af sygehusene i undersøgelsen var der ikke tilstrækkelig sammenhæng mel-lem den enkelte afdelings budget og personalenormering. Alle 3 sygehuse harhaft for lidt fokus på sammensætningen af lønudgifter til fast personale, vikarer ogover-/merarbejde.Regionerne styrer aktiviteten på sygehusene ved hjælp af takststyring. Sygehuse-ne fastsætter selv, hvordan regionens takststyring anvendes på de enkelte afde-linger. Alle 3 afdelinger i undersøgelsen afregnes for deres meraktivitet, men påforskellig vis. På ét af sygehusene kendte afdelingerne på forhånd afregningenfor meraktivitet. På de 2 andre sygehuse kendte afdelingerne ikke på forhånd af-regningen for henholdsvis meraktivitet og ikke-aftalt meraktivitet, og det bidrog tilusikkerhed i afdelingernes budgetstyring.
•
•
•
Regionerne fulgte i 2009 sygehusenes aktiviteter og udgifter, og regionsrådenehar været orienteret om udviklingen i sygehusenes økonomi. Erfaringerne fra2009 viser behovet for, at regionerne fortsat styrker deres opfølgning på syge-husenes økonomi. Der er desuden behov for en skærpet opfølgning på, om deigangsatte initiativer for at overholde budgetterne virker. Flere regioner har fra2010 indført krav om, at sygehusene hver måned rapporterer til regionen omøkonomien. Regionerne og sygehusene gennemførte ikke i 2009 tilstrækkeligeinitiativer til at imødegå budgetproblemerne.Regionernes opfølgning•Regionerne fulgte i 2009 løbende udviklingen i sygehusenes aktiviteter og udgif-ter i forbindelse med økonomirapporterne til regionsrådene. Det fremgik klart aføkonomirapporterne, at sygehusene havde problemer med at overholde budget-terne. Regionsrådene var således i 2009 orienteret om udviklingen i sygehusenesøkonomi.2 af sygehusene i undersøgelsen havde også budgetoverskridelser i 2008 ogskulle således allerede ved starten af 2009 reducere deres udgifter for at over-holde budgetterne.
•
0
B
INTRODUKTION OG RESULTATER
5
•
Nogle af regionerne stillede ultimo 2009 krav om en månedlig økonomirapporte-ring fra sygehusene. Dette var sent i forhold til, hvornår det stod klart, at sygehu-sene ikke kunne overholde deres budgetter. Andre regioner har fra 2010 stilletkrav om månedlig økonomirapportering fra sygehusene.Da sygehusenes budgetproblemer i 2009 stod klart for regionerne, pålagde desygehusene at udarbejde handlingsplaner og tage konkrete initiativer til at imøde-gå budgetproblemerne. Planerne var dog ikke tilstrækkelige til, at budgetterneblev overholdt.
•
Sygehusenes og afdelingernes opfølgning•De 3 sygehuse i undersøgelsen overvågede løbende i 2009 deres aktiviteter ogudgifter, og der blev holdt møder mellem de forskellige ledelsesniveauer på syge-husene.De 3 afdelinger havde i 2009 de data for løn og øvrig drift, som var nødvendigefor at følge økonomien. Tidstro og pålidelige data om aktiviteten på afdelingernehavde givet afdelingerne bedre muligheder for at følge op på budgetterne.De 3 afdelinger havde også budgetoverskridelser i 2008 og skulle således allere-de ved starten af 2009 reducere deres udgifter for at overholde budgettet.Der var på alle 3 afdelinger planer for, hvordan afdelingerne i 2009 kunne overhol-de budgetterne. Det lykkedes for de 3 afdelinger i 3. kvartal 2009 at bremse udvik-lingen i de samlede lønudgifter. For 2 af afdelingerne steg de samlede lønudgif-ter dog igen i 4. kvartal. Initiativerne var samlet set ikke tilstrækkelige til, at afde-lingerne kunne undgå budgetoverskridelser.
•
•
•
61
B
INDLEDNING
II. Indledning
A.
Baggrund
8. Denne beretning handler om sygehusenes økonomi i 2009. Baggrunden for undersøgel-sen er de budgetoverskridelser på sygehusene, som blev konstateret i foråret 2010. Fore-løbige tal pegede dengang på, at ca. 2.000 stillinger skulle nedlægges i de kommende år.9. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen af egen drift i marts 2010, da budgetoverskri-delserne på nogle sygehuse har haft store konsekvenser og bl.a. har ført til afskedigelser.I flere af regionerne var sygehusenes budgetoverskridelser af et sådant omfang, at sygehu-sene først i løbet af en årrække vil have tilbagebetalt deres budgetoverskridelser fra 2009.Rigsrevisionen ønsker med beretningen at pege på nogle af de væsentlige områder, hvorstyringen på sygehusene kan styrkes.Beretningen kortlægger omfanget og konsekvenserne af sygehusenes budgetoverskridelseri 2009. Endvidere undersøges årsager til budgetoverskridelserne.10. Regionerne udfordres på sundhedsområdet af en række eksterne forhold, som har be-tydning for regionernes og sygehusenes muligheder for at styre sygehusenes økonomi.Den samlede økonomiske ramme for regionernes drift af sundhedsområdet fastsættes hvertår i den årlige økonomiaftale mellem regeringen og Danske Regioner. Økonomiaftalen fast-sætter også, hvilken aktivitet der skal være på sygehusene.Den økonomiske ramme skal dække al behandling af regionernes borgere, herunder bådebehandling i praksissektoren og behandling på sygehusene. Behandling på sygehusene om-fatter regionernes udgifter til behandling på egne sygehuse, behandling på andre regionerssygehuse, behandling på private sygehuse efter udbud og behandling på private sygehusesom følge af ordningen om det udvidede frie sygehusvalg. Regionerne skal i deres styringtage højde for dette.I økonomiaftalen for 2009 var der en lavere stigning i væksten i sundhedsudgifterne end tid-ligere år. Regionerne måtte derfor tilpasse udgifterne på sundhedsområdet til en lavere stig-ningstakt end tidligere. Det statslige krav om en produktivitetsstigning på 2 % på sygehuse-ne blev videreført som i tidligere år i økonomiaftalen for 2009, hvilket betød, at sygehuseneogså i 2009 skulle præstere en stigning i aktiviteten på 2 % uden stigning i udgifterne.Ud over økonomiaftalen er regionerne underlagt aktivitetsbestemt finansiering, hvor regio-nerne kan få del i statens meraktivitetspulje (den såkaldte ”Løkkepose”), hvis sygehuseneproducerer mere aktivitet end aftalt med regionen.
Produktivitetskraveret krav om, at sygehu-set skal levere en høje-re aktivitet, uden derfølger finansiering med.Økonomiaftalen mel-lem regeringen ogDanske Regioner har imange år indeholdt etkrav om, at produktivi-teten på sygehusenehvert år skal stige med2 %.
1
B
INDLEDNING
7
Sideløbende med den aktivitetsbestemte finansiering har patienterne fået rettigheder på enrække områder, herunder ordningen om det udvidede frie sygehusvalg. Denne giver patien-ter, som er henvist til sygehusbehandling, ret til at vælge at blive behandlet på et andet of-fentligt eller privat sygehus eller en privatklinik, hvis regionen ikke kan tilbyde behandlinginden for 1 måned på egne sygehuse.I 2008 betød strejken på de offentlige sygehuse, at ventelisterne på sygehusene voksedebetydeligt. Der var derfor i forlængelse af strejken et betydeligt pres på sygehusene for atafvikle ventelisterne.Derudover var en del sygehuse i 2009 berørt af omorganiseringer som følge af Sundheds-styrelsens nye specialeplan, Sundhedsstyrelsens anbefalinger for det akutte område og re-gionernes hospitalsplaner. Formålet med den nye specialeplan er, at undersøgelse og be-handling sker med høj faglig kvalitet og helhed i patientforløbene under hensyn til en effek-tiv udnyttelse af resurserne. Med den nye specialeplan varetages specialiseret behandlingfremover kun på sygehuse, hvor det er godkendt af Sundhedsstyrelsen.Ud over de særlige forhold i 2009 er sygehusene generelt påvirket af en større efterspørg-sel efter behandling på sygehusene. Endvidere sker der en betydelig udvikling i sygdoms-behandlingen, hvor sygehusene indfører nye og dyrere behandlingsformer og ny medicin.Denne udfordring skærpes yderligere af en generel forventning om øget kvalitet i behand-lingen.Endelig udgør de akutte patienter for nogle sygehuse og afdelinger en stor del af det samle-de antal patienter. Kendetegnende for de akutte patienter er uforudsigelighed i, hvornår be-handlingen skal foretages, og sygdommenes kompleksitet. Der skal derfor på mange syge-huse – uafhængigt af patienttilgangen – altid være et beredskab til at behandle akutte patien-ter.Således er der en række forhold, der har betydning for regionernes og sygehusenes mulig-heder for at styre økonomien på sygehusene.
Sundhedsstyrelsensspecialeplanomlæg-ger den specialiseredebehandling på sygehu-sene i Danmark.Sundhedsstyrelsen hari samarbejde med defaglige selskaber og re-gionerne gennemgåetde 36 lægelige specia-ler og fastlagt kravenetil sygehusenes basis-behandling og til spe-cialiseret behandling.Sundhedsstyrelsenhar i juni 2010 ud-meldt, hvilke sygehusei landet der skal vare-tage de forskellige for-mer for specialiseretbehandling.
B.
Formål, afgrænsning og metode
Formål11. Formålet med undersøgelsen har været at kortlægge omfanget af sygehusenes budget-overskridelser i 2009 og undersøge årsager hertil. Formålet er belyst ved at besvare følgen-de spørgsmål:•••Hvad var omfanget og konsekvenserne af sygehusenes budgetoverskridelser i 2009?Har sygehusene og afdelingerne haft et sikkert grundlag for budgetstyringen i 2009?Har regionerne og sygehusene i 2009 løbende fulgt op på og tilpasset sygehusenes ak-tiviteter og udgifter til budgetterne?
12. Undersøgelsen belyser styringen af sygehusenes økonomi i 2009 og peger endvidere påinitiativer, som kan styrke budgetstyringen på sygehusene.Afgrænsning og metode13. Undersøgelsen omfatter de 5 regioner, herunder sygehusene. Undersøgelsen er afgræn-set til budgetåret 2009, dog omtales i enkelte tilfælde relevante forhold i 2008 og 2010.14. I undersøgelsen indgår Indenrigs- og Sundhedsministeriet og regionerne, herunder syge-husene. Endvidere er budgetoverskridelserne på 3 udvalgte sygehuse – Herlev Hospital,Odense Universitetshospital og Ålborg Sygehus – blevet undersøgt nærmere. De 3 sygehu-se er alle store sygehuse, hvor der har været betydelige budgetoverskridelser i 2009.
81
B
INDLEDNING
De 3 afdelingerI undersøgelsen indgik:
På de 3 sygehuse blev sygehusledelsen, økonomiafdelingen og en udvalgt afdeling inter-viewet for at undersøge dels procedurerne for budgetlægning og -opfølgning på sygehuse-ne og afdelingerne, dels initiativer til at genoprette økonomien. De 3 udvalgte afdelinger hav-de store budgetoverskridelser i 2009.15. Undersøgelsen baserer sig endvidere på materiale fra regionerne og sygehusene, her-under bl.a. regionernes årsregnskaber for 2009, regionernes økonomirapporter til regions-rådene i 2009 og sygehusenes retningslinjer for budgetlægning og -opfølgning. Regionernehar endvidere besvaret et spørgeskema fra Rigsrevisionen om omfanget og konsekvenser-ne af sygehusenes budgetoverskridelser.16. I beretningen bruges betegnelsen regioner som en samlet betegnelse for forvaltningenog regionsrådet. De steder i teksten, hvor det er væsentligt at præcisere regionsrådets rolle,er betegnelsen regionsrådet anvendt. Betegnelsen sygehus bruges om sygehuset som hel-hed inkl. sygehusledelsen. Enkelte steder, hvor det er relevant, er det præciseret, at der ertale om sygehusledelsen.17. Beretningen har i udkast været forelagt Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Desuden harberetningen (kap. III-V) været forelagt regionerne. Indenrigs- og Sundhedsministeriets og re-gionernes bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.18. Bilag 1 indeholder en ordliste med forklaringer på væsentlige udtryk og betegnelser.
•••
en onkologisk afde-ling (kræftbehand-ling)en ortopædkirurgiskafdeling (skader iknogler og led)en urologisk afde-ling (sygdomme inyrer, urinveje ogkønsorganer).
Alle 3 afdelinger var i2009 relativt store af-delinger med 139-400årsværk.
2
B
SYGEHUSENES BUDGETOVERSKRIDELSER I 2009
9
III. Sygehusenes budgetoverskridelser i 2009
UNDERSØGELSENS RESULTATAlle regionerne havde i 2009 større udgifter til sygehusene, end der var budgetteretmed. 21 ud af regionernes 37 sygehuse havde budgetoverskridelser. Budgetoverskri-delserne har på nogle sygehuse haft væsentlige konsekvenser, bl.a. i form af afske-digelser og ansættelsesstop.
19. Rigsrevisionen har undersøgt omfanget og konsekvenserne af sygehusenes budgetover-skridelser i 2009, herunder:••omfanget af regionernes budgetoverskridelser i 2009 for sundhedsområdet som helhedog samlet for hver regions sygehusede forventede konsekvenser af budgetoverskridelserne i 2009 for sygehusene.
20. Regionerne har ifølge sundhedsloven ansvaret for opgaverne på sundhedsområdet, her-under ansvaret for sygehusene og for, at borgerne har adgang til praksissektoren. Regioner-ne er endvidere ansvarlige for, at sundhedsvæsenet tilbyder den enkelte patient behandling,jf. lovbekendtgørelse nr. 913 af 13. juli 2010 med senere ændringer.21. Regionernes forvaltning var i 2009 reguleret ved regionsloven, jf. lovbekendtgørelse nr.693 af 3. juli 2009, og ved bekendtgørelse nr. 756 af 24. juni 2009 om regionernes budget-og regnskabsvæsen, revision mv. I bilag 1 til bekendtgørelsen fastsættes regler for regioner-nes budget- og regnskabssystem, herunder bl.a. for formen af regionernes årsbudget, fler-årige budgetoverslag og regnskab.Regionerne aflægger både et omkostningsbaseret og et udgiftsbaseret regnskab. Det frem-går af bekendtgørelse nr. 756 af 24. juni 2009, at det i økonomiaftalen for 2008 mellem re-geringen og Danske Regioner blev aftalt, at regionerne fra 2009 fuldt ud skulle overgå til om-kostningsbaserede bevillinger.
Omkostningsbaseretog udgiftsbaseretregnskabI et omkostningsbase-ret regnskab bogføresudgiften, i takt med atydelsen forbruges (ty-pisk over flere år).I et udgiftsbaseretregnskab bogføres ud-giften på det tidspunkt,hvor betalingen gen-nemføres. Der kan så-ledes mellem de 2regnskaber være enforskel i periodiserin-gen af udgiften, sommedfører en forskel iårets resultat.
A.
Budgetoverskridelser og de forventede konsekvenser
22. Rigsrevisionen har undersøgt omfanget af regionernes budgetoverskridelser i 2009 forsundhedsområdet som helhed og samlet for hver regions sygehuse.23. Regionernes udgifter til sundhedsområdet omfatter udgifter til:•••sygehusebehandling af regionens patienter i andre regioner og på private sygehusepatienterstatninger og patientbefordring
102
B
SYGEHUSENES BUDGETOVERSKRIDELSER I 2009
•••
praksissektorendiverse udgifter og indtægterandel af fælles formål og administration.
Praksissektoren omfatter bl.a. udgifter til alment praktiserende læger, praktiserende special-læger, tandlæger, tandplejere og fysioterapeuter.Diverse udgifter og indtægter omfatter administration af sundhedsområdet i regionen. Andelaf fælles formål og administration omfatter sundhedsområdets andel af administrative udgif-ter, der er fælles for regionens 3 aktivitetsområder: sundhed, social- og specialundervisningog regional udvikling.Regionernes budgetoverskridelse på sundhedsområdet24. Finansieringen af sundhedsområdet aftales i den årlige økonomiaftale mellem regeringenog Danske Regioner. Økonomiaftalen indgås for regionerne under ét (og ikke for den enkel-te region) og er den samlede ramme for regionernes budgetlægning. Aftalen for 2009 inde-holdt de økonomiske rammer og forudsætninger for sundhedsområdet i 2009, herunder hvil-ken aktivitet og stigning i produktiviteten der skulle være på sygehusene.25. Tabel 1 viser økonomiaftalen mellem regeringen og Danske Regioner for 2009 (efter for-deling mellem regionerne), regionernes regnskaber for 2009 og regionernes budgetoverskri-delse på sundhedsområdet i forhold til økonomiaftalen. Et negativt fortegn i tabellen marke-rer en budgetoverskridelse.
Tabel 1. Regionernes budgetoverskridelse i 2009(Mio. kr.)RegionHovedstadenSjællandSyddanmarkMidtjyllandNordjyllandI alt
Økonomiaftaleninkl. korrektioner26.55312.78017.85717.7518.69883.639
Regnskab for 200927.20113.19217.91618.1279.02085.456
Budgetafvigelse¶648¶412¶59¶376¶322¶1.817
Budgetafvigelsei%¶2,4¶3,2¶0,3¶2,1¶3,7¶2,2
Note: Tabellen viser nettodriftsudgifter til sundhedsområdet ekskl. medicintilskud til praksissektoren i pris- og lønniveau 2009.Tabellen tager ikke højde for overført mer- eller mindreforbrug fra 2008 til 2009. Det kan betyde, at den enkelte regionsunderskud kan være delvist dækket af et overført overskud fra 2008.Økonomiaftalen er inkl. korrektioner, som fx er kommet til under finanslovsforhandlingerne.Kilde: Danske Regioner.
Det fremgår af tabel 1, at 4 af regionerne havde budgetoverskridelser på sundhedsområdetpå mellem 2,1 % og 3,7 %, mens Region Syddanmark havde en overskridelse på 0,3 %.Det fremgår videre af tabel 1, at regionerne i 2009 havde en samlet budgetoverskridelse i for-hold til økonomiaftalen på 1,817 mia. kr., svarende til 2,2 %. Regionerne havde således stør-re udgifter til sundhedsområdet, end de fik dækket af økonomiaftalen mellem regeringen ogDanske Regioner.
2
B
SYGEHUSENES BUDGETOVERSKRIDELSER I 2009
11
26. Regionernes budgetoverskridelser på sundhedsområdet dækker dels overskridelser påsygehusene (se pkt. 29 ff.), dels budgetoverskridelser på andre dele af sundhedsområdet,herunder bl.a.:•Praksissektoren, hvor regionerne i 2009 samlet havde en budgetoverskridelse på ca.400 mio. kr. Dette skyldes ifølge regionerne bl.a. flere konsultationer hos praktiserendelæger og speciallæger, fysioterapeuter og tandlæger.Behandling uden for regionen (både på private sygehuse og i andre regioner).Patienterstatninger, patientbefordring og særlig dyr medicin. Regionernes udgifter til pa-tienterstatninger steg i 2009 med 131 mio. kr. til 568 mio. kr.
••
27. En del af regionernes budgetoverskridelser på sundhedsområdet ligger ifølge regioner-ne på de såkaldte vanskeligt styrbare områder. Det kan fx være områder som praksissekto-ren, behandling uden for regionen, patienterstatninger og patientbefordring. På disse områ-der er der ifølge regionerne ingen eller kun ringe muligheder for at styre aktiviteterne, da denafhænger af patienternes rettigheder og efterspørgsel efter behandling.Ifølge regionerne må de stigende udgifter på de vanskeligt styrbare områder finansieres vedeffektiviseringer og besparelser på de områder inden for sundhedsområdet, hvor styring ermulig. Det vil primært sige sygehusene. Én af regionerne fremhæver i den forbindelse, at be-sparelser, der reducerer aktiviteten på regionens sygehuse, kan betyde, at patienterne – somfølge af ordningen om det udvidede frie sygehusvalg – vælger at blive behandlet på privatesygehuse eller i andre regioner. Derved stiger regionens udgifter til behandling uden for re-gionen. Der er ifølge regionen en grænse for, hvor store besparelser der kan gennemførespå regionens sygehuse, uden at sygehusenes aktivitet falder, hvilket kan medføre endnustørre udgifter til behandling uden for regionen.28. Regionerne må ikke overføre udgifter mellem deres 3 aktivitetsområder: sundhed, social-og specialundervisning og regional udvikling.Sygehusenes budgetoverskridelser29. Regionernes budget til sygehusene gives i form af et basisbudget, under forudsætningaf at sygehuset opnår en aftalt aktivitet. Tabel 2 viser, hvor meget sygehusene samlet forhver region har overskredet budgettet med i 2009. Et negativt fortegn i tabellen markerer enbudgetoverskridelse.
Tabel 2. Sygehusenes budgetoverskridelser for hver region i 2009(Mio. kr.)RegionHovedstadenSjællandSyddanmarkMidtjyllandNordjyllandI alt
Kilde: Rigsrevisionen.Samlet korrigeret budgetfor regionens sygehuse19.4657.00712.43911.7385.80756.456
Samlede udgifterfor regionens sygehuse19.7517.05412.55911.8225.93257.118
Budgetafvigelse¶286¶47¶120¶ 84¶125¶662Budgetafvigelsei%¶1,5¶0,7¶1,0¶0,7¶2,2¶1,2
122
B
SYGEHUSENES BUDGETOVERSKRIDELSER I 2009
Tabel 2 viser forskellen mellem regionernes korrigerede budgetter for sygehusene og syge-husenes endelige regnskaber. Regionerne korrigerer løbende sygehusenes budgetter somfølge af fx økonomiaftalen mellem regeringen og Danske Regioner, organisatoriske ændrin-ger, nye opgaver og afregning af mer- eller mindreaktivitet. De korrigerede budgetter i tabel2 indeholder de budgetændringer, som regionerne foretog i løbet af 2009 i sygehusenesbudgetter. De korrigerede budgetter er dog opgjort uden den tillægsbevilling i årets sidsteøkonomirapport, som regionsrådet i nogle regioner giver til sygehusene for at tilpasse bevil-lingerne til det forventede regnskab.Det fremgår af tabel 2, at sygehusenes samlede budgetoverskridelse i 2009 var 662 mio. kr.,svarende til 1,2 %. Region Nordjylland og Region Hovedstaden havde de største budget-overskridelser på henholdsvis 2,2 % og 1,5 % af de korrigerede budgetter. Hver region hav-de i 2009 større udgifter til deres sygehuse, end regionen havde budgetteret med.30. Tabel 3 viser antallet af sygehuse med budgetoverskridelser i 2009.
Tabel 3. Sygehuse med budgetoverskridelser i 2009(Antal)Sygehuse i regionerne i alt (inkl. behandlingspsykiatrien)Sygehuse med budgetoverskridelser i 2009Sygehuse med budgetoverskridelser på mellem 0 % og 1 %Sygehuse med budgetoverskridelser på mellem 1 % og 2,5 %Sygehuse med budgetoverskridelser på mellem 2,5 % og 5 %Sygehuse med budgetoverskridelser på mere end 5 %Kilde: Rigsrevisionen.37215853
Det fremgår af tabel 3, at 21 ud af regionernes 37 sygehuse havde budgetoverskridelser i2009. 8 sygehuse havde overskridelser på mellem 1 % og 2,5 % af de korrigerede budget-ter, mens 5 sygehuse havde overskridelser på mellem 2,5 % og 5 %. 3 sygehuse havde enoverskridelse på mere end 5 %. I alt havde 16 sygehuse budgetoverskridelser på mere end1 % af de korrigerede budgetter.Konsekvenserne af budgetoverskridelserne31. Alle regioner har udarbejdet handlingsplaner og spareplaner for sygehusene. Regioner-ne har oplyst, at der på sygehusene har været og fortsat vil være følgende konsekvenser afbudgetoverskridelserne:•••••afskedigelser, nedlæggelse af stillinger og ansættelsesstopreduktion/stop for vikarer og reduktion i over-/merarbejdeændret tilrettelæggelse af opgaver, opgaveglidning, effektivisering af lægestrukturen ogoptimering af driften på alle områdergenerelle besparelser, kapacitetsreduktioner, begrænsninger i indkøb og omlægning afsengeafsnitnedsættelse af serviceniveauet, nedprioritering af udviklings- og forskningsopgaver ogreduktion i bemandingen til visse funktioner.
32. Én af regionerne har i forbindelse med afskedigelserne givet jobgaranti inden for regio-nen, mens en anden region har givet jobgaranti i forbindelse med en reduktion i antallet afadministrative stillinger i såvel regionen som på sygehusene.
2
B
SYGEHUSENES BUDGETOVERSKRIDELSER I 2009
13
33. Tabel 4 viser dels, om regionerne forventer, at sygehusene overholder deres budgetterfor 2010, dels hvornår sygehusene forventes at tilbagebetale deres budgetoverskridelser fra2009. Nogle af regionerne oplyser, at der knytter sig nogen usikkerhed til tabellens oplysnin-ger om sygehusenes budgetoverholdelse i 2010.
Tabel 4. Sygehusenes budgetoverholdelse i 2010 og tilbagebetaling af budgetoverskridelserne fra 2009RegionHovedstadenSjællandSygehusenes budgetoverholdelse i 2010Forventer, at 8 af regionens 13 sygehuseoverholder deres budgetter for 2010.Forventer, at regionens sygehuse over-holder deres budgetter for 2010.Forventer, at 4 af regionens 5 sygehuseoverholder deres budgetter for 2010.Forventer, at 4 af regionens 8 sygehuseoverholder deres budgetter for 2010.Forventer ikke budgetoverholdelse på alleregionens sygehuse i 2010 – heller ikkesamlet set.Tilbagebetaling af sygehusenes budget-overskridelser fra 2009I perioden 2010-2012.Sygehusenes bevilling reduceres ved budget-overskridelser med maks. 1 % det følgende år.Derudover afvikles der ikke gæld.I perioden 2013-2015, idet det pågældendesygehus først skal afdrage gæld fra 2007 og2008.I perioden 2010-2013.En eventuel tilbagebetaling af sygehusenesgæld indgår i regionens budgetdrøftelser afbudgettet for 2012.
Syddanmark
MidtjyllandNordjylland
Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af tabel 4, at én region forventer, at regionens sygehuse vil overholde deresbudgetter i 2010. De 4 andre regioner forventer, at ét eller flere af deres sygehuse får bud-getoverskridelser i 2010. Det fremgår videre af tabellen, at sygehusene forventes at tilbage-betale deres budgetoverskridelser fra 2009 over flere år.Vurdering34. Regionerne overskred samlet set i 2009 den økonomiske ramme for sundhedsområ-det med 1,817 mia. kr., svarende til 2,2 %. Regionerne havde således større udgifter tilsundhedsområdet end aftalt i økonomiaftalen mellem regeringen og Danske Regioner.35. Alle regioner havde i 2009 større udgifter til deres sygehuse, end regionerne havde bud-getteret med i deres korrigerede budgetter. Sygehusenes samlede budgetoverskridelservar i 2009 på 662 mio. kr., svarende til 1,2 %.36. Hovedparten af sygehusene havde relativt beskedne budgetoverskridelser. Nogle syge-huse har dog i absolutte tal haft store budgetoverskridelser.37. Konsekvenserne af sygehusenes budgetoverskridelser er bl.a. tilpasning af personale-normeringen. Der er i 2010 bl.a. gennemført afskedigelser, indført ansættelsesstop, nedlagtet større antal stillinger og reduceret i forbruget af vikarer og over-/merarbejde.
143
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
IV. Sygehusenes og afdelingernes budgetter i2009
UNDERSØGELSENS RESULTATDe 3 sygehuse og de 3 afdelinger i undersøgelsen havde ikke et sikkert grundlag forbudgetstyringen i 2009. Det endelige mål for sygehusenes og afdelingernes produk-tionsværdi forelå først i foråret 2009, og sygehusenes budgetter blev ændret adskilli-ge gange i løbet af året. Dette gjorde styringen vanskelig. Endelig havde ikke alle af-delinger realistiske budgetter ved årets start, bl.a. fordi der ikke var sammenhængmellem budgettet og de udgifter, den aktuelle personalenormering medførte. Hertilkom den usikkerhed, der på nogle afdelinger knyttede sig til afregningen for merak-tivitet.
38. Rigsrevisionen har undersøgt, om sygehusene og afdelingerne har haft et sikkert grund-lag for budgetstyringen i 2009.
A.
Sygehusenes budgetter
39. For at vurdere, om sygehusene i 2009 havde et sikkert grundlag for budgetstyringen, harRigsrevisionen undersøgt, om:•Service- og kvalitets-måler enten politiskfastsatte i de enkelteregioner eller lovbe-stemte. Målene ud-trykker den kvalitet ogservice, som patien-terne kan forvente imødet med regionenssundhedsvæsen. Etservicemål er fx, atden 1. undersøgelseaf en patient højst måligge 4 uger efter, atsygehuset har modta-get patientens henvis-ning.
••
regionerne har udarbejdet sygehusenes budgetter for 2009 på baggrund af viden om ud-viklingen på sundhedsområdetsygehusene i 2009 havde et basisbudget og et mål for værdien af sygehusets produktionsygehusene i 2009 havde klarhed over budgetterne ved sammenlægninger af afdelingerpå tværs af sygehuse.
40. I alle 5 regioner indgår regionerne en driftsaftale med det enkelte sygehus, hvor sygehu-sets økonomiske ramme knyttes til aktivitets- og produktivitetsmål og service- og kvalitets-mål.Sygehuset har ansvaret for sygehusets drift, herunder ansvaret for, at behandlingen af pa-tienterne følger lovgivningen, og at sygehuset overholder sit budget. Sygehuset kan selv dis-ponere inden for sit budget. Fx kan sygehuset omplacere midler mellem løn og øvrig drift.Derudover har sygehuset ansvaret for at leve op til de aktivitets- og produktivitetsmål og ser-vice- og kvalitetsmål, som regionen fastsætter for sygehuset. Det er praksis, at et eventueltoverskud eller underskud på sygehuset overføres helt eller delvist til sygehusets budget detfølgende år.
3
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
15
Grundlaget for sygehusenes budgetter41. Regionerne fastlagde sygehusenes budgetter for 2009 ved en løbende proces, der star-tede i foråret 2008. Regionerne tog i forhold til udarbejdelsen af sygehusenes budgetter for2009 et lidt forskelligt udgangspunkt. Budgetteringen for 2009 baserede sig enten på budget-terne for 2007 eller 2008 med efterfølgende pris- og lønregulering eller på budgetoverslagetfor 2009. Endvidere blev budgetterne reguleret for eventuelle ændringer i struktur og organi-sation samt for nye opgaver.42. Figur 1 viser en tidslinje for udarbejdelsen af en regions budget for 2009. Økonomirap-porterne foreligger ikke på samme tidspunkt i alle regionerne, og figuren skal derfor betrag-tes som et eksempel.Figur 1. Tidslinje for udarbejdelse af en regions budget for 2009Januar2008Februar2008Marts2008April2008Maj2008Juni2008Juli2008August2008September2008Oktober2008November December20082008
1. økonomirapportfor 2008
2. økonomirapportfor 2008
3. økonomirapportfor 2008Budgetforslag1. behandlingBudget for 2009vedtages
4. økonomirapportfor 2008
Regnskabfor 2007Økonomiaftalenfor 2009
Kilde: Rigsrevisionen.
I løbet af foråret og sommeren 2008 indarbejdede regionerne en række ændringer i budget-terne for 2009, bl.a. på baggrund af budgetopfølgninger og regnskabet for 2007. Da økono-miaftalen for 2009 mellem regeringen og Danske Regioner forelå i juni 2008, blev budget-terne revurderet på baggrund af aftalen, jf. figur 1. Endvidere blev budgetterne revurderetpå baggrund af regeringens lov- og cirkulæreprogram. Endelig var der en dialog med de en-kelte sygehuse om budgettet samt nye initiativer og de økonomiske konsekvenser deraf. Detskal bemærkes, at 2008 var et atypisk år på grund af den langvarige strejke på sygehusene.43. Regionerne vedtog deres budgetter for 2009, herunder sygehusenes budgetter, i oktober2008.
En budgetopfølgningviser, hvordan udgifterog indtægter har udvik-let sig i forhold til bud-gettet i en given perio-de.Budgetopfølgningerkan bl.a. vise, hvor derer væsentlige ændrin-ger og nye forhold, somkan få indflydelse påårets resultat, fx hvisder er markant stigen-de udgifter på et områ-de som fx patienterstat-ninger.
BOKS 1. BEKENDTGØRELSEN OM REGIONERNES BUDGET OG REGNSKABSVÆSEN,REVISION MV.Ifølge bekendtgørelse nr. 475 af 4. maj 2010 om regionernes budget- og regnskabsvæsen, revisionmv. skal forretningsudvalget i regionen senest den 15. august forud for det pågældende regnskabs-år udarbejde et forslag til regionens årsbudget og flerårige budgetoverslag til regionsrådet.Regionrådets 1. behandling af forslaget til årsbudget og flerårige budgetoverslag skal ske senest den24. august, og 2. behandlingen senest den 1. oktober.
163
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
Sygehusenes budgetter44. Regionerne fastlægger ved deres årlige budgetlægning for hvert sygehus et basisbud-get og et mål for værdien af sygehusets produktion – også kaldet baseline.Basisbudgettet er den ramme, sygehuset må disponere over det pågældende år til bl.a. løn.Baseline er et mål for den produktion, som sygehuset skal nå det pågældende år. Baselineudregnes ved at gange sygehusets ydelser med de DRG-takster, som ydelserne har. Dervedkan sygehusets aktivitet udtrykkes i en samlet værdi i kroner.Ud over baseline fastsætter nogle regioner ved årets start også andre mål for sygehusetsaktiviteter, fx krav om et bestemt antal ambulante besøg, operationer og udskrivninger. Ba-seline er således ikke det eneste mål for aktiviteten på sygehusene, jf. boks 2.Sygehuset skal således både styre i forhold til at gennemføre en bestemt aktivitet (målt vedbaseline og aktivitetsmål) og samtidig holde sig inden for basisbudgettets ramme.
DRG-taksterDer er for de flesteydelser på sygehuse-ne tilknyttet en takst,dvs. et beløb i kroner.Dette beløb udtrykkerde landsgennemsnitli-ge omkostninger, derer ved at gennemføreden pågældende ydel-se, fx en operation.Baseline beregnes vedat gange sygehusetsydelser med de DRG-takster, som ydelsernehar. Derved kan syge-husets aktivitet udtryk-kes i en samlet værdii kroner.
BOKS 2. EKSEMPEL PÅ ET SYGEHUS’ BASISBUDGET, BASELINE OG AKTIVITETSMÅL VEDÅRETS START
Basisbudget
Baseline:
Foreløbig baseline (DRG-værdi af aktiviteterne)Foreløbig baseline inkl. meraktivitet på sygehusetAktivitetsmål:
Antal udskrivninger inkl. meraktivitetAntal ambulante besøg inkl. meraktivitetAntal operationer inkl. meraktivitetKilde: Rigsrevisionen.2.581 mio. kr.2.786 mio. kr.2.913 mio. kr.63.848416.44335.524
Sygehusets basisbudget gives under forudsætning af, at sygehuset opnår den aftalte aktivi-tet fastsat ved sygehusets baseline. Gennemføres den aftalte aktivitet ikke, reduceres syge-husets basisbudget. Tilsvarende hæves sygehusets basisbudget, hvis der gennemføres me-re aktivitet end det aftalte.Basisbudgettet øges med midler fra regionens pulje til meraktivitet (jf. pkt. 3 ff.). Denne pul-je er imidlertid af begrænset størrelse, og sygehuset kan således kun få del i puljen, indtil dener opbrugt. Har sygehuset aktivitet ud over dette, får sygehuset ingen betaling for denne mer-aktivitet.Baseline45. I 2009 fik sygehusene ved årets start en foreløbig baseline. Sygehusenes og dermed af-delingernes endelige baseline for 2009 forelå på forskellige tidspunkter i regionerne fra me-dio marts til primo juni 2009. Før den endelige baseline kunne udmeldes, skulle sygehuse-ne afslutte registreringen af deres aktiviteter for 2008. Herefter behandlede Sundhedsstyrel-sen de sidste tal for aktiviteten og meldte den endelige aktivitet for 2009 ud til regionerne.På baggrund heraf beregnede regionerne sygehusenes endelige baseline for 2009, og syge-husene den endelige baseline for hver afdeling.
3
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
17
Afdelingerne kan løbende følge deres aktiviteter ud fra data om antal ambulante besøg, ud-skrivninger og operationer, som findes i sygehusenes ledelsesinformationssystem. Data omdisse aktivitetsmål er ikke afhængige af data fra Sundhedsstyrelsen, og afdelingerne kan udfra disse data vurdere, om de når deres aktivitetsmål i form af antal besøg osv. En vurderingaf, om afdelingerne når deres aktivitetsmål, giver dog ikke nødvendigvis et korrekt billede af,om afdelingerne også når deres baseline.46. Det kan have stor betydning for de enkelte afdelinger på sygehusene, hvornår den ende-lige baseline udmeldes. Fx gør den sene udmelding af den endelige baseline i juni det van-skeligt for afdelingerne at tilpasse aktiviteten og udgifterne, da afdelingerne så kun har 3. og4. kvartal til at tilpasse aktiviteten i forhold til den endelige baseline. Selv små ændringer i etsygehus’ samlede baseline kan have betydning for de enkelte afdelinger.47. Én af regionerne fremhæver, at sygehuse og afdelinger i regionen også har 2. kvartal tilat tilpasse aktiviteten i forhold til baseline, da den pågældende region udmelder sygehuse-nes endelige baseline i marts. Regionen fremhæver endvidere, at regionens sygehuse efterbudgetlægningen i vid udstrækning har sikkerhed for såvel basisbudget som aktivitetsmål,da regionen ikke gennemfører væsentlige ændringer efter budgetvedtagelsen, og sygehu-senes driftsaftaler også indeholder aktivitetsmål i form af antal udskrivninger, besøg og ope-rationer.48. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har aftalt med Danske Regioner, at ministeriet på bag-grund af det datagrundlag, der foreligger i januar 2011, udmelder den endelige baseline for2011. Dette er ca. 2 måneder tidligere end i de foregående år, og regionerne vil således tid-ligere kunne melde den endelige baseline ud til de enkelte sygehuse.Sygehusenes interne mål for produktionen49. På 2 af sygehusene i undersøgelsen vidste sygehusene allerede i starten af 2009, at deformodentlig ikke kunne overholde deres basisbudget for 2009.Det ene sygehus valgte som løsning at budgettere med mere aktivitet på sygehuset end denbaseline, som regionen havde udmeldt til sygehuset. Strategien på sygehuset var at gen-nemføre meraktivitet, uden at udgifterne steg tilsvarende. På den måde kunne sygehusetgennem regionens betaling for meraktivitet (fra regionens meraktivitetspulje) få dækket syge-husets underskud. Den pågældende region var orienteret om sygehusets strategi.På det andet sygehus blev der ikke budgetteret med mere aktivitet, men til gengæld blev dermånedligt igennem 2009 udarbejdet prognoser over aktiviteten. Prognoserne forudså mer-aktivitet på sygehuset, og sygehuset forventede derfor afregning for meraktiviteten fra regio-nen. Sygehuset planlagde med, at meraktiviteten kunne gennemføres, uden at udgifternesteg tilsvarende. Dette indgik i sygehusets styring og i handlingsplanerne for nogle af de af-delinger, som havde problemer med at overholde budgetterne. Ved at fastholde udgifterne– trods stigningen i aktiviteten – kunne afregningen for meraktiviteten medvirke til at løse sy-gehusets problemer med at overholde budgettet.50. Det ene sygehus nåede i 2009 den aktivitet, som var udmeldt af regionen, men nåedeikke den meraktivitet, der var fastsat som et internt mål af sygehuset selv. Ifølge den nuvæ-rende sygehusledelse var den planlagte meraktivitet urealistisk høj. Meraktiviteten blev påbegge sygehuse gennemført med større udgifter til personale end forudsat, og det lykkedessåledes ikke at gennemføre meraktiviteten uden stigning i udgifterne. De 2 sygehuse fik der-for ikke et tilstrækkeligt økonomisk overskud ud af meraktiviteten til at dække de 2 sygehu-ses budgetunderskud. Begge sygehuse havde budgetoverskridelser i 2009.
Ledelsesinforma-tionssystemeter etit-system, der indehol-der ledelsesinforma-tion.Ledelsesinformation ercentrale informationerom sygehusets og af-delingernes aktiviteter,forbrug på løn og vika-rer og øvrige omkost-ninger. Ledelsesinfor-mation skal understøt-te ledelsens mulighe-der for at tage kvalifi-cerede beslutninger.
183
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
Ændringer i sygehusenes basisbudget og baseline51. Både sygehusenes basisbudget og baseline ændres løbende gennem året af regioner-ne, fx som følge af økonomiaftalen mellem regeringen og Danske Regioner, organisatoriskeændringer, nye opgaver og afregning af mer- eller mindreaktivitet. Ændringerne sker ifølgeregionerne i dialog med de enkelte sygehuse.52. I tabel 5 er antallet af ændringer i 2009 i basisbudgettet for 2009 opgjort for de 3 syge-huse i undersøgelsen.
Tabel 5. Ændringer i 2009 i sygehusenes basisbudget for 2009(Antal)Sygehus A86Kilde: Rigsrevisionen.Sygehus B81Sygehus C64
Det fremgår af tabel 5, at de 3 regioner, hvis sygehuse indgik i undersøgelsen, i 2009 fore-tog henholdsvis 86, 81 og 64 ændringer i de 3 sygehuses basisbudget for 2009. Der var så-ledes et betydeligt antal ændringer i de 3 sygehuses basisbudgetter, som sygehusene skul-le forholde sig til.53. I tabel 6 er ændringer i baseline og aktivitetsmål for 2009 opgjort for 2 sygehuse i under-søgelsen.
Tabel 6. Ændringer i 2008, 2009 og 2010 i 2 sygehuses baseline og aktivitetsmål for 2009Ændringer i baseline for 2009 og densamlede ændring i kronerSygehus A2008: 8 ændringer.2009: 16 ændringer.Baseline blev ændret fra 1.955 mio. kr. til2.466 mio. kr., svarende til 26 %.2009: 7 ændringer.2010: 1 ændring.Baseline blev ændret fra 2.907 mio. kr. til2.989 mio. kr., svarende til 3 %.Ændringer i aktivitetsmål for 2009Udskrivninger stiger fra 38.306 til 53.215,svarende til 39 %.Ambulante besøg stiger fra 340.062 til408.500, svarende til 20 %.Udskrivninger stiger fra 63.849 til 64.005,svarende til 0,2 %.Ambulante besøg stiger fra 411.880 til433.416, svarende til 5 %.Operationer stiger fra 35.126 til 35.841,svarende til 2 %.
Sygehus B
Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af tabel 6, at der er en del ændringer i sygehus A’s baseline, som samlet set sti-ger med 26 % i løbet af 2009. Det fremgår endvidere af tabellen, at regionens krav til syge-hus A i form af antal udskrivninger og ambulante besøg stiger markant – henholdsvis 39 %og 20 %. På sygehus B er den samlede ændring af baseline 3 %, mens kravet til antal ud-skrivninger og ambulante besøg stiger henholdsvis 0,2 % og 5 %.
3
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
19
Ændringer i sygehusenes basisbudgetter og baseline for 2009 kan ikke forelægges til poli-tisk beslutning efter 2009. Dog korrigeres sygehusenes budgetter i nogle regioner i 2010 forden mer- eller mindreaktivitet, som sygehusene har gennemført i 2009.54. Regionerne fremhæver, at hensigten med hovedparten af ændringerne er at sikre sta-bile og uforandrede driftsvilkår for sygehusene, og det er ifølge regionerne væsentligt medløbende ændringer, da dette styrker sikkerheden for sygehusene. Endvidere peger regio-nerne på, at:••en stor del af ændringerne i basisbudgettet er tekniske, hvor budgettet står på centralekonti, men reelt er aftalt omplaceret til sygehusetbasisbudgettet og baseline løbende skal tilpasses som led i økonomistyringen og ændrin-ger i sygehusenes opgaver, fx hvor ændret behandling eller organisatoriske ændringer,herunder flytninger af opgaver mellem sygehusene, medfører ændringer i basisbudget-tet og aktivitetensygehusenes basisbudgetter typisk ændres som følge af bl.a. afregning for meraktivitet,pris- og lønfremskrivninger, helårseffekter af tidligere besluttede nye aktiviteter og inter-ne omflytninger på sygehusene som en følge af tilsvarende flytninger af bogføringermange af ændringerne kun har en marginal nettovirkning på afdelingerne og derfor ikkeændrer afdelingernes styringsgrundlag.
•
•
Økonomiske rammer ved sammenlægninger55. 4 af regionerne har i forskellig grad gennemført sammenlægninger af afdelinger og syge-huse.56. 2 af sygehusene i undersøgelsen havde i 2009 selv ansvaret for at dele budgettet vedsammenlægninger mellem den afdeling, som afgav opgaven, og den afdeling, som modtogopgaven.Der var på de 2 sygehuse forud for de organisatoriske ændringer et meget langt forløb, hvorde involverede sygehuse ikke kunne blive enige om konsekvenserne af sammenlægninger-ne. På det ene sygehus blev problemerne endvidere forstærket af, at en del personale sag-de op fra den afgivende afdeling, hvorfor det modtagende sygehus hurtigere end forudsatmåtte overtage opgaven. Det betød bl.a., at sygehuset måtte opsætte pavilloner og etable-re andre midlertidige funktioner.Uenigheden om budgetterne betød, at budgetter og personalenormering i nogle tilfælde førstblev aftalt, efter at sammenlægningen var gennemført. Indtil budgettet blev afklaret, arbej-dede de berørte afdelinger efter et internt budget, hvor sygehuset havde anslået budget ognormering. Samtidig betød de midlertidige lokaler og behovet for ansættelse af nyt persona-le, at den sammenlagte afdeling ikke kunne gennemføre en så høj aktivitet som forudsat.Det lykkedes derfor ikke sygehuset på kort sigt at opnå den aktivitet og effektivisering, dervar forudsat ved sammenlægningen.Først da de 2 sygehuse opgav at løse uenighederne om budgetterne, traf de 2 regioner enafgørelse.57. Én af regionerne fremhæver, at hovedparten af sammenlægningerne økonomisk setblev afklaret inden 2009 eller primo 2009. De resterende sager, som blev afklaret i løbet af2009, var enten af mindre størrelse eller sager, hvor sygehuset overtog en udefunktion. Veden udefunktion sker der ikke en fysisk sammenlægning, men derimod overtager sygehusetdet økonomiske og ledelsesmæssige ansvar for en funktion på et andet sygehus. Regionenkonstaterer dog videre, at der ved visse sammenlægninger har været en forsinkelse i forholdtil at afklare den økonomiske ramme. Endelig fremhæver regionen, at sammenlægninger si-den starten af 2010 følges tættere, og at regionen tidligere fastlægger budget- og persona-lenormering ved uenighed mellem det afgivende og det modtagende sygehus.
Normeringenpå afde-lingen fastsætter antal-let af medarbejdere ide forskellige stillinger,fx antallet af sygeple-jersker på afdelingen.
203
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
I en anden region blev der i 2009 gennemført specifikke analyser af de enkelte sammen-lægninger. Fremover vil regionen anvende en fælles model for, hvordan budgettet fordelesved sammenlægninger og omstruktureringer på sygehusene, så det afgivende sygehus ikkeefterlades med et krav om en ekstra besparelse, som sygehuset ikke kan realisere.Vurdering58. Regionerne udarbejdede sygehusenes budgetter for 2009 på baggrund af viden om ud-viklingen på sundhedsområdet.59. Hvert sygehus fik fra regionen i starten af 2009 et basisbudget og et foreløbigt mål forværdien af sygehusets produktion. Den endelige produktionsværdi for 2009 blev udmeldt iløbet af foråret 2009. Indtil da planlagde de enkelte sygehuse og afdelinger ud fra en fore-løbig produktionsværdi og regionernes krav til antal ambulante besøg, operationer og ud-skrivninger for de enkelte sygehuse.60. Den sene udmelding af den endelige produktionsværdi kan bidrage til usikkerhed i sty-ringen. Dette skyldes, at afdelingerne på nogle sygehuse kun havde 3. og 4. kvartal til at til-passe aktiviteten og udgifterne. Selv små ændringer i et sygehus’ samlede produktionsvær-di kan have betydning for de enkelte afdelinger. Fra 2011 udmeldes den endelige produk-tionsværdi tidligt på året.61. På 2 af sygehusene i undersøgelsen blev der i 2009 gennemført meraktivitet for at dæk-ke de budgetoverskridelser, som de 2 sygehuse allerede primo 2009 forventede for året. Un-derskuddene blev imidlertid ikke dækket, da meraktiviteten blev gennemført til for høje om-kostninger.62. Det er væsentligt for både sygehus og afdelinger, at de råder over et opdateret basisbud-get og en opdateret produktionsværdi. Sygehusenes basisbudgetter, produktionsværdier ogaktivitetsmål blev løbende ændret i 2008, 2009 og ind i 2010, og sygehusene skulle såledesforholde sig til et betydeligt antal ændringer.63. Flere af regionerne var i 2009 tilbageholdende med at fordele budgetterne mellem syge-husene ved sammenlægninger og flytning af opgaver. Budgettet og personalenormeringenblev således i nogle tilfælde først endeligt aftalt, efter at det modtagende sygehus havdeovertaget opgaven. Uklarhed om budgetterne ved sammenlægninger af afdelinger på tværsaf sygehuse medfører usikkerhed om budgetstyringen på de involverede afdelinger.
B.
Afdelingernes budgetter
64. For at vurdere, om afdelingerne i 2009 havde et sikkert grundlag for budgetstyringen, harRigsrevisionen undersøgt, om:•••sygehusene i 2009 sikrede afdelingerne realistiske budgettersygehusene i 2009 sikrede sammenhæng mellem afdelingernes budget og personale-normeringsygehusenes takststyring af afdelingerne i 2009 bidrog til en sikker budgetstyring på af-delingerne.
3
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
21
Realistiske budgetter65. Et realistisk budget er en forudsætning for, at budgettet kan fungere som et styringsværk-tøj for opgaveløsningen.66. Sygehusledelsen er ansvarlig for at udarbejde afdelingernes budgetter. På de 3 sygehu-se i undersøgelsen er de besøgte afdelingers budget udarbejdet på lidt forskelligt grundlag.Sygehusene har således i forskellig grad inddraget budgettet for sygehuset som helhed, af-delingens budget for 2008, udviklingen i afdelingens forbrug og aktivitet i 2008, afdelingensregnskab for 2007 og eventuelle ønsker fra den enkelte afdeling.På ét af sygehusene var afdelingernes budgetter for 2009 i vid udstrækning en videreførel-se af budgetterne fra 2008, dog blev alle afdelingernes budgetter reduceret for at dække etfælles udgiftsbehov.67. Alle 3 afdelinger i undersøgelsen fremhæver, at deres budget for 2009 ikke var realistisk.Budgetterne tog bl.a. ikke højde for øget efterspørgsel efter behandling eller kendte organi-satoriske ændringer, og ifølge afdelingerne forventede de primo 2009, at afdelingernes bud-getter ikke ville holde.Én afdeling fremhæver således, at afdelingen gennem de senere år har udvidet aktivitetenmarkant som følge af, at opgaver er blevet flyttet, og pakkeforløbene på kræftområdet ind-ført. I samme periode havde afdelingen ubalance mellem budgettet og aktiviteten. Den på-gældende region anerkender, at afdelingen i 2009 havde et skævt budget forbundet mednogen usikkerhed.På en anden afdeling gik sygehuset ind i 2009 med et krav om at finde besparelser for 120mio. kr., bl.a. som følge af et underskud på sygehuset i 2008. Sygehusledelsen vidste godt,at det ville betyde, at nogle afdelinger kom til at stå over for en stor styringsopgave, som deikke kunne løse. Afdelingen orienterede i januar 2009 sygehusledelsen om, at afdelingenuden initiativer ville ende med et underskud på 40 mio. kr. De 40 mio. kr. var dels en budget-usikkerhed i forbindelse med, at opgaver skulle flyttes fra afdelingen, dels en reel styrings-opgave, der handlede om at reducere afdelingens udgifter med 20 mio. kr.Desuden kendte afdelingen først sent på året det endelige basisbudget. Afdelingsledelsenunderskriver normalt i februar eller marts en driftsaftale for budgetåret, der indeholder afde-lingens basisbudget, baseline og aktivitetsmål. I maj 2009 underskrev afdelingsledelsen enforeløbig aftale med et foreløbigt basisbudget på 246 mio. kr. Den endelig aftale underskrevafdelingsledelsen i oktober 2009 med et basisbudget på 229 mio. kr.Den 3. afdeling oplyser, at afdelingens budget for 2009 var baseret på budgettet for 2008 ogaktiviteten i 2008, hvor afdelingen havde underskud. Afdelingen havde høj aktivitet i både2007 og 2008, men udgifterne hertil blev ikke indarbejdet i afdelingens budget for 2009, ogafdelingen forventede derfor heller ikke, at budgettet for 2009 kunne holde. Et budget medøget aktivitet uden tilsvarende stigning i udgifterne var dog netop sygehusets strategi for atdække sygehusets underskud, jf. pkt. 49 ff., hvilket blev afspejlet i de enkelte afdelingersbudgetter.Endvidere var en del af afdelingens aktivitet i tidligere år blevet afregnet på forventet tillægs-bevilling. Afdelingen havde i 2007 og 2008 fået tillægsbevillinger for at kunne leve op til demaksimale ventetider for visse livstruende sygdomme. Disse tillægsbevillinger var ikke ind-regnet i afdelingens budget for 2009.
Pakkeforløbene påkræftområdetbeskri-ver patientforløbet in-den for specifikke kræft-sygdomme og fastlæg-ger, hvornår de enkel-te undersøgelser ogbehandlinger skal fo-regå i et på forhåndplanlagt forløb. Pakke-forløbene omfatter he-le forløbet fra begrun-det mistanke om kræft-sygdom, gennem ud-redning, diagnose ogbehandling til efterbe-handling.Formålet med pakke-forløbene er at tilbydepatienterne optimalundersøgelse og be-handling uden unødigventetid og derved for-bedre prognosen, op-nå bedre livskvalitet ogmindske utrygheden.
Maksimale ventetiderfor visse livstruendesygdommePatienter med en livs-truende kræftsygdomog visse tilstande afhjertesygdomme harret til, at behandlings-forløbet sættes i ganginden for en bestemttidsperiode.De maksimale venteti-der er ikke en samletventetid, men derimoden række maksimaleventetider til forunder-søgelse, behandling ogefterbehandling, somsygehusene skal for-søge at leve op til.
223
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
68. I tabel 7 er ændringer i 2009 i basisbudgettet og baseline for 2009 opgjort for de 3 af-delinger i undersøgelsen.
Tabel 7. Ændringer i 2009 i de 3 afdelingers basisbudget og baseline for 2009Ændringer i basisbudgettetog baseline for 2009Afdeling AAfdeling BAfdeling C163615Ændring i afdelingernes basisbudget i 2009 i kronerBasisbudgettet blev ændret fra 355 mio. kr. til377 mio. kr., svarende til 6 %.Basisbudgettet blev ændret fra 247 mio. kr. til229 mio. kr., svarende til ¶7 %.Basisbudgettet blev ændret fra 60 mio. kr. til73 mio. kr., svarende til 21 %.
Note: For afdeling B har regionen oplyst, at både budget og forbrug er ændret i 18 ud af de 36 budgetændringer. Der er så-ledes ifølge regionen ingen styringsmæssige konsekvenser af disse ændringer.Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af tabel 7, at der i 2009 var henholdsvis 16, 36 og 15 ændringer i de 3 afdelin-gers basisbudget og baseline. Der var således løbende igennem 2009 et betydeligt antalændringer af basisbudgetterne og baseline, som afdelingerne skulle forholde sig til. Det frem-går videre af tabellen, at basisbudgettet på de 3 afdelinger blev ændret med henholdsvis6 %, ¶7 % og 21 % i løbet af 2009.Sammenhæng mellem budget og personalenormering69. Rammerne for afdelingernes opgaver beskrives typisk i en driftsaftale, som afdelingenindgår med sygehusledelsen. Af driftsaftalen fremgår bl.a. afdelingens basisbudget, base-line og aktivitetsmål. Hovedparten af afdelingernes budget går til lønudgifter.Ud fra afdelingens budget udarbejdes en såkaldt fremmødeplan, der beskriver det antalsygeplejersker, SOSU-assistenter og læger, der skal være på afdelingen i dag-, aften- ogweekendvagter. Fremmødeplanen viser ikke, hvem der konkret skal være på arbejde, menalene hvilken personalenormering afdelingen kan have i de forskellige vagter.Såfremt fremmødeplanen hænger sammen med afdelingens budget, vil fremmødeplanenangive, hvilken personalenormering afdelingen kan have i de forskellige vagter, når afdelin-gen skal holde sig inden for budgettet.Ud fra fremmødeplanen udarbejdes afdelingens vagtplan. Vagtplanen beskriver konkret,hvem af afdelingens ansatte der skal være på arbejde og hvornår.Vagtplanenbeskriverkonkret, hvem af afde-lingens ansatte derskal være på arbejdeog hvornår.
Fremmødeplanenfastlægger den norme-ring af sygeplejersker,SOSU-assistenter oglæger, der skal værepå afdelingen i dag-,aften- og weekendvag-ter.
70. På 2 af sygehusene i undersøgelsen blev afdelingernes vagtplaner i 2009 ofte udarbej-det ud fra tilgangen af patienter til den pågældende afdeling – og ikke ud fra afdelingensfremmødeplan og dermed afdelingens budget. Vagtplanen kunne således medføre, at afde-lingen overskred sit budget. Samtidig var afdelingerne på de 2 sygehuse i mindre grad op-mærksomme på muligheden for at reducere afdelingernes lønudgifter i forbindelse med vagt-planen, fx gennem reduktion af vikarforbrug, over-/merarbejde og sammensætningen af per-sonalet.
3
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
23
De 2 sygehuse er i 2010 ved at indføre fremmødeplaner til brug for vagtplanlægningen påalle afdelinger, så personaleforbruget afspejler den enkelte afdelings budget. Det ene syge-hus har også udarbejdet et økonomisk styringsværktøj til at beregne lønudgifterne til syge-plejerskerne i fremmødeplanerne. Værktøjet kan udregne, hvad ændringer i sygeplejersker-nes normering betyder for afdelingens budget.71. På det sidste af de 3 sygehuse i undersøgelsen var afdelingernes fremmødeplaner knyt-tet til afdelingernes budgetter. Ved ændringer af afdelingernes budgetter blev også fremmø-deplanerne og efterfølgende vagtplanerne ændret. Sygehusledelsen fremhæver dog, at derhar været behov for øget fokus på dels afdelingernes budgetoverholdelse, dels på udviklingaf styringsværktøjer, hvor det kan følges, om lønforbruget passer til afdelingens budget.Takststyring på sygehusene72. Regionerne styrer aktiviteten på sygehusene ved hjælp af takststyring og aktivitetsmålom et bestemt antal ambulante besøg, operationer og udskrivninger. Som led i takststyrin-gen fastsætter regionerne via sygehusets baseline værdien af den aktivitet, sygehuset skalhave det pågældende år, jf. pkt. 45 ff.Hvis sygehuset gennemfører mere aktivitet end aftalt med regionen i baseline, får sygehu-set hævet sit basisbudget. Gennemfører sygehuset mindre aktivitet end aftalt, reduceressygehusets basisbudget. Det er sygehusledelsens ansvar at fastlægge, hvordan regionenstakststyring anvendes på de enkelte afdelinger.73. Regionerne og sygehusene takststyrer på forskellig vis. Tabel 8 viser, hvordan de 3 re-gioner, hvis sygehuse indgår i undersøgelsen, anvender takststyring.
Takststyringbetyder,at sygehusets bevillingafhænger af sygehu-sets aktivitet. Et syge-hus, der gennemførermere aktivitet end af-talt med regionen, fårsåledes øget sin bevil-ling.
Tabel 8. Afregning af sygehuse og afdelingerAfregning af sygehuset
RegionHovedstadenAfregning vedmeraktivitet50 % af DRG-taksten.Afregning vedmindreaktivitet50 % af DRG-taksten.Afregning ved ikke-aftalt meraktivitetRegionen skelnerikke mellem aftaltog ikke-aftalt mer-aktivitet.Regionen skelnerikke mellem aftaltog ikke-aftalt mer-aktivitet.Afdelingerne ved ikke påforhånd, om og hvor megetaf meraktiviteten de får af-regning for.Afdelingerne får 40-49 % afDRG-taksten ved indlagtepatienter. Ved ambulantepatienter får afdelingen52 %.Afdelingerne får afregningved aftalt aktivitet. Ved ikke-aftalt aktivitet ved afdelin-gerne ikke på forhånd, omde får afregning.Afregning af afdelingerne
Syddanmark
55 % af DRG-taksten.
55 % af DRG-taksten.
Nordjylland
70 % af DRG-taksten, hvismeraktiviteter aftalt.
70 % af DRG-taksten.
20 % af DRG-taksten.
Note: Hvilken procentsats af DRG-taksten sygehusene afregnes med, afhænger af, hvilket incitament regionen ønsker, atsygehusene skal have til at nå deres baseline og producere meraktivitet.2 af regionerne skelner ikke mellem aftalt og ikke-aftalt meraktivitet. Sygehusene får således samme afregning (fx 50 %af DRG-taksten) ved ikke-aftalt meraktivitet som ved aftalt meraktivitet.Kilde: Rigsrevisionen.
243
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
Det fremgår af tabel 8, at de 3 sygehuse i undersøgelsen får afregnet deres mer- og min-dreaktivitet med forskellige procentsatser af DRG-taksten. Sygehusene afregnes såledesmed enten 50 %, 55 % eller 70 % af DRG-taksten ved både mer- og mindreaktivitet alt af-hængigt af, hvilken region sygehuset er lokaliseret i. I Region Nordjylland gælder dette dogkun, hvis sygehusenes meraktivitet er aftalt på forhånd. Er sygehusenes meraktivitet ikkeaftalt på forhånd med regionen, får sygehusene 20 % af DRG-taksten.Det fremgår videre af tabel 8, at afdelingerne afregnes på forskellig vis, når de gennemfø-rer meraktivitet.I Region Hovedstaden fører sygehuset i undersøgelsen ikke takststyringen direkte ud påafdelingerne. Begrundelsen er, at mange afdelinger – ud over de afdelinger, der behandlerpatienter – er involveret i at skabe aktiviteten. Samtidig ønsker sygehuset ikke at reducerebudgettet for de afdelinger, der har mindreaktivitet, bl.a. på grund af ordningen om det ud-videde frie sygehusvalg og maksimale ventetider for visse livstruende sygdomme. Afdelin-gerne bliver dog ofte afregnet for en del af meraktiviteten, men dette sker ikke automatisk,og afdelingerne ved ikke på forhånd, hvor meget de får afregning for. Afdelingerne har så-ledes ikke sikkerhed for afregningens størrelse, og det er derfor usikkert for den enkelte af-deling, om meraktiviteten vil bidrage til et underskud for afdelingen.I Region Syddanmark fører sygehuset i undersøgelsen takststyringen ud på afdelingerne,så afdelingerne automatisk får finansieret meraktivitet med 40-49 % af DRG-taksten. Vedambulante patienter får afdelingerne 52 % af taksten. Den øvrige del af afregningen op til55 % går til de tværfaglige afdelinger, fx røntgenafdelingen og laboratoriet.I Region Nordjylland fører sygehuset i undersøgelsen takststyringen ud på afdelingerne vedaftalt meraktivitet med en afregning på 70 % af DRG-taksten. Hvis afdelingerne gennemfø-rer ikke-aftalt meraktivitet, er situationen dog en anden. Her er det uvist for afdelingerne, omde får afregning for meraktiviteten. Den enkelte afdeling har således en usikkerhed ved ikke-aftalt meraktivitet. Den maksimale afregning på 20 % giver afdelingen et økonomisk incita-ment til at begrænse ikke-aftalt meraktivitet, da afregningen måske ikke dækker afdelingensudgifter til meraktiviteten, og afdelingen risikerer således budgetoverskridelse.74. Afdelingerne har peget på, at deres fokus på at overholde budgetterne udfordres af pak-keforløbene på kræftområdet, ordningen om det udvidede frie sygehusvalg og de maksima-le ventetider for visse livstruende sygdomme, der tilskynder til et højt aktivitetsniveau. Dettehar betydet, at nogle afdelinger har gennemført meraktivitet trods risikoen for budgetover-skridelser.Én af regionerne har oplyst, at sygehusene i 2009 bestræbte sig på at løse alle de pålagteopgaver som følge af ordningen om det udvidede frie sygehusvalg, maksimale ventetiderfor visse livstruende sygdomme og pakkeforløbene på kræftområdet. Regionen har nu ind-skærpet over for sygehusene, at der også fremover skal fokuseres på at overholde budget-terne. En anden region har oplyst, at sygehusene fra 2010 kun kan planlægge med at få af-regnet meraktivitet, hvis det på forhånd er aftalt med regionen.Vurdering75. De 3 afdelinger i undersøgelsen fremhæver alle, at deres budgetter for 2009 ikke varrealistiske. Afdelingernes budgetter tog enten ikke højde for en øget aktivitet eller kendteorganisatoriske ændringer på afdelingerne.76. Der var igennem 2009 et betydeligt antal ændringer i afdelingernes basisbudgetter ogbaseline, som afdelingerne skulle forholde sig til.
3
B
SYGEHUSENES OG AFDELINGERNES BUDGETTER I 2009
25
77. På 2 af sygehusene i undersøgelsen var der ikke tilstrækkelig sammenhæng mellemden enkelte afdelings budget og personalenormering. Alle 3 sygehuse har haft for lidt fo-kus på sammensætningen af lønudgifter til fast personale, vikarer og over-/merarbejde.78. Regionerne styrer aktiviteten på sygehusene ved hjælp af takststyring. Sygehusenefastsætter selv, hvordan regionens takststyring anvendes på de enkelte afdelinger. Alle 3afdelinger i undersøgelsen afregnes for deres meraktivitet, men på forskellig vis. På ét afsygehusene kendte afdelingerne på forhånd afregningen for meraktivitet. På de 2 andresygehuse kendte afdelingerne ikke på forhånd afregningen for henholdsvis meraktivitet ogikke-aftalt meraktivitet, og det bidrog til usikkerhed i afdelingernes budgetstyring.
264
B
OPFØLGNING PÅ SYGEHUSENES AKTIVITETER OG UDGIFTER I 2009
V. Opfølgning på sygehusenes aktiviteter ogudgifter i 2009
UNDERSØGELSENS RESULTATRegionerne fulgte i 2009 sygehusenes aktiviteter og udgifter, og regionsrådene harværet orienteret om udviklingen i sygehusenes økonomi. Erfaringerne fra 2009 viserbehovet for, at regionerne fortsat styrker deres opfølgning på sygehusenes økonomi.Der er desuden behov for en skærpet opfølgning på, om de igangsatte initiativer forat overholde budgetterne virker. Flere regioner har fra 2010 indført krav om, at syge-husene hver måned rapporterer til regionen om økonomien. Regionerne og sygehu-sene gennemførte ikke i 2009 tilstrækkelige initiativer til at imødegå budgetproble-merne.
79. Rigsrevisionen har undersøgt, om regionerne og sygehusene i 2009 løbende fulgte oppå og tilpassede sygehusenes aktiviteter og udgifter til budgetterne. For at vurdere dette harRigsrevisionen undersøgt, om:••regionerne i 2009 fulgte udviklingen i sygehusenes økonomi og tog initiativer til at imøde-gå eventuelle budgetproblemersygehusene løbende i 2009 fulgte op på og tilpassede udgifterne for at imødegå even-tuelle budgetproblemer.
A.
Regionernes opfølgning
80. Regionerne har ansvaret for, at deres budgetter på sundhedsområdet overholdes, mensdet er det enkelte sygehus, som har ansvaret for sygehusets budget.Det er både regionernes og sygehusenes ansvar, at der ved budgetoverskridelser på syge-husene tages de nødvendige initiativer til at opnå balance i sygehusenes økonomi. Dettekræver bl.a. en tæt opfølgning på sygehusenes aktiviteter og udgifter samt viden om effek-terne af de initiativer, der gennemføres for at sikre balance mellem sygehusenes budgetterog udgifter.Økonomirapporter81. Det er en væsentlig opgave for regionerne at følge udviklingen i økonomien på sund-hedsområdet, herunder sygehusenes aktiviteter og udgifter, og rapportere om dette til re-gionsrådene.Der rapporteres til regionsrådene 3-4 gange om året via økonomirapporter, som indeholderøkonomiske nøgletal for sygehusene, herunder forventet årsforbrug og sygehusenes korri-gerede budgetter. Derudover rapporteres der om sygehusenes aktivitet. Grundlaget for øko-nomirapporterne til regionsrådene udgøres af indberetninger fra sygehusene.
4
B
OPFØLGNING PÅ SYGEHUSENES AKTIVITETER OG UDGIFTER I 2009
27
82. Tabel 9 viser regionernes forventninger til sygehusenes regnskaber i 2009 ved 1.-4.økonomirapport. Et negativt fortegn i tabellen markerer en budgetoverskridelse.
Tabel 9. Forventet og endeligt regnskab samlet for hver regions sygehuse i 2009(Mio. kr.)RegionHovedstadenSjællandSyddanmarkMidtjyllandNordjylland1. økonomi-rapportBalanceBalance¶37Balance¶272. økonomi-rapport¶50Balance¶210¶100¶483. økonomi-rapport¶120¶129¶184¶100¶694. økonomi-rapport¶291¶100Udarbejdes ikke¶144¶125Endeligtregnskab¶286¶47¶121¶84¶125
Note: Sygehusene i Region Syddanmark rapporterer 3 gange årligt til regionen.Kilde: Økonomirapporterne til regionsrådene i de 5 regioner.
Det fremgår af tabel 9, at Region Syddanmark og Region Nordjylland ved 1. økonomirap-port forventede, at deres sygehuse ville ende året med budgetoverskridelser på henholds-vis 37 mio. kr. og 27 mio. kr. Ved 2. økonomirapport var det 4 regioner, der forventede bud-getoverskridelser for sygehusene ved årets udgang.Ved 3. økonomirapport forventede alle 5 regioner budgetoverskridelser samlet for sygehu-sene i størrelsesordenen 69-184 mio. kr. Den endelige budgetoverskridelse (endeligt regn-skab) var dog i Region Sjælland, Region Syddanmark og Region Midtjylland væsentligt la-vere end forventet i 3. og 4. økonomirapport.83. Der er i økonomirapporterne forskellige forklaringer på sygehusenes budgetoverskridel-ser. Der peges dog på 3 hovedforklaringer:•Flere sygehuse havde en højere aktivitet, end der var aftalt med regionen i sygehuse-nes driftsaftaler. Den høje aktivitet krævede brug af eksterne vikarer, over-/merarbejdeog frivilligt ekstraarbejde fra personalet, og dette medførte høje lønudgifter. De høje løn-udgifter betød, at sygehusenes udgifter til meraktivitet var større end den betaling formeraktivitet, som sygehusene modtog fra regionen.Andre sygehuse havde mindre aktivitet end forudsat i driftsaftalerne, uden at sygehuse-nes udgifter blevet tilpasset. Særligt personaleforbruget blev ikke nedjusteret svarendetil den mindre aktivitet.Endelig nåede nogle sygehuse deres mål for aktiviteten, men til for høje udgifter som føl-ge af især øgede lønudgifter. Herudover bidrog især en stigning i medicinudgifterne nog-le steder til et merforbrug.Merarbejde og frivil-ligt ekstraarbejdeSygehuset kan indgåaftale med medarbej-derne om merarbejdeog frivilligt ekstraarbej-de. En aftale om mer-arbejde skal være mid-lertidig, af væsentligtomfang og sædvanlig-vis over en periode påmindst 4 uger.Frivilligt ekstraarbejdesigter på aktiviteter,der ikke kan nås medden aktuelle normeringeller via over-/merar-bejde. Frivilligt ekstra-arbejde er typisk op-gavemæssigt og tids-mæssigt afgrænset ogplanlagt, fx projekter tilnedbringelse af vente-lister.
•
•
I økonomirapporterne peger nogle af regionerne desuden på strejken i 2008 og de deraf for-øgede ventelister til behandling som baggrund for sygehusenes høje aktivitet. Desuden hav-de flere sygehuse problemer med at rekruttere personale, hvorfor sygehusene måtte brugeeksterne vikarer. Endelig peger regionerne på øgede krav til behandlingen, fx som følge afpakkeforløbene på kræftområdet, som en medvirkende årsag til de stigende udgifter.84. 2 af sygehusene i undersøgelsen havde også budgetoverskridelser i 2008 og skulle så-ledes allerede ved starten af 2009 reducere deres udgifter for at overholde budgettet.
284
B
OPFØLGNING PÅ SYGEHUSENES AKTIVITETER OG UDGIFTER I 2009
Sygehusenes handlingsplaner85. Da det i 2009 stod klart for regionerne, at sygehusene havde vanskeligt ved at overhol-de budgetterne, pålagde regionerne sygehusene at udarbejde handlingsplaner og tage kon-krete initiativer til at imødegå budgetproblemerne. Flere sygehuse havde dog forudgåendeselv taget initiativ til at udarbejde handlingsplaner og over for regionen redegjort for deresøkonomiske problemer.Handlingsplanerne omfattede bl.a. såkaldte kvalificerede ansættelsesstop, hvor fastansæt-telse af personale på forhånd skulle godkendes af sygehusledelsen. Endvidere omfattedeplanerne reduktion eller stop for brug af vikarer, over-/merarbejde og frivilligt ekstraarbejde.Flere steder forsøgte sygehusene at undgå afskedigelser og reducerede primært persona-leforbruget ved at undlade at genbesætte vakante stillinger. Regionerne forventede på bag-grund af handlingsplanerne, at sygehusene kunne overholde budgetterne, eller at overskri-delserne blev minimeret.86. Trods sygehusenes handlingsplaner gik hovedparten af regionernes sygehuse ud af2009 med budgetoverskridelser, jf. tabel 3. Dette skyldes til dels, at handlingsplanerne ikkeblev gennemført som planlagt. Bl.a. blev der fortsat gjort brug af vikarer, over-/merarbejdeog frivilligt ekstraarbejde. Samtidig var det vanskeligt på kort sigt at reducere en række afsygehusenes øvrige driftsudgifter, fx medicinudgifter.Rigsrevisionen har ikke undersøgt, i hvilken udstrækning handlingsplanerne har reduceretsygehusenes budgetoverskridelser. Den reduktion i budgetoverskridelserne, der ses i regio-nernes endelige regnskab i forhold til 3. eller 4. økonomirapport, jf. tabel 9, kan indikere, athandlingsplanerne har haft en effekt. Der kan dog også knytte sig usikkerhed til økonomirap-porterne, hvilket kan afspejle sig i opgørelserne.87. Én region fremhæver, at opgaven for sygehusene i 2009 særligt var at sikre stigendeaktivitet og etablere pakkeforløb på kræftområdet. Sygehusene havde derfor særligt fokuspå initiativer, der skulle sikre, at regionen kunne leve op til pakkeforløbene på kræftområdet.88. Regionerne drøftede løbende i 2009 budgetter og handlingsplaner med sygehusene.Nogle regioner stillede endvidere krav om en månedlig økonomirapportering fra sygehuse-ne. Den øgede rapportering blev dog først indført ultimo 2009 eller primo 2010, hvilket varsent i forhold til, hvornår det stod klart, at sygehusene havde budgetproblemer. En enkeltregion iværksatte på baggrund af betydelige budgetproblemer på ét af regionens sygehusedesuden en analyse af sygehusets budgetproblemer.Vurdering89. Regionerne fulgte i 2009 løbende udviklingen i sygehusenes aktiviteter og udgifter i for-bindelse med økonomirapporterne til regionsrådene. Det fremgik klart af økonomirapporter-ne, at sygehusene havde problemer med at overholde budgetterne. Regionsrådene var så-ledes i 2009 orienteret om udviklingen i sygehusenes økonomi.90. 2 af sygehusene i undersøgelsen havde også budgetoverskridelser i 2008 og skulle så-ledes allerede ved starten af 2009 reducere deres udgifter for at overholde budgetterne.91. Nogle af regionerne stillede ultimo 2009 krav om en månedlig økonomirapportering frasygehusene. Dette var sent i forhold til, hvornår det stod klart, at sygehusene ikke kunneoverholde deres budgetter. Andre regioner har fra 2010 stillet krav om månedlig økonomi-rapportering fra sygehusene.92. Da sygehusenes budgetproblemer i 2009 stod klart for regionerne, pålagde de sygehu-sene at udarbejde handlingsplaner og tage konkrete initiativer til at imødegå budgetproble-merne. Planerne var dog ikke tilstrækkelige til, at budgetterne blev overholdt.
4
B
OPFØLGNING PÅ SYGEHUSENES AKTIVITETER OG UDGIFTER I 2009
29
B.
Sygehusenes og afdelingernes opfølgning
93. Rigsrevisionen har videre undersøgt, hvordan sygehusene og afdelingerne overvåge-de aktiviteter og udgifter, sygehusenes og afdelingernes grundlag for at følge op og afdelin-gernes tilpasning af økonomien.Overvågning af aktiviteter og udgifter på sygehusene94. På de 3 sygehuse overvågede og drøftede sygehusledelsen og økonomiafdelingen i2009 sygehusets aktiviteter og udgifter på månedlige møder. Endvidere afholdt sygehusle-delsen og afdelingsledelserne faste månedlige møder, hvor økonomiafdelingen som regeldeltog. På møderne blev afdelingernes budget, forbrug, aktiviteter og eventuelle planer forat rationalisere og omlægge behandlingen drøftet. På nogle af sygehusene blev møderneugentlige, da det blev klart, at afdelingerne ville få betydelige budgetoverskridelser i 2009.95. På afdelingerne var der ligeledes faste møder (i nogle tilfælde ugentlige møder) mellemafdelingsledelsen, de ansvarlige læger og afdelingssygeplejerskerne, hvor økonomi og drifti afdelingen blev drøftet.Sygehusenes og afdelingernes grundlag for opfølgning96. Sygehusledelsen og afdelingerne modtog lønrapporter og økonomioversigter månedligtom forbrug på løn og øvrig drift inden hvert økonomimøde. Endvidere havde sygehusledel-sen og afdelingsledelserne selv mulighed for løbende at danne økonomirapporter.Ud fra rapporterne kunne afdelingerne følge udviklingen i lønforbruget, herunder løn til vika-rer, og øvrige driftsudgifter. Afdelingerne havde desuden mulighed for via lønsystemet atfølge lønforbruget og udbetaling af over-/merarbejde. Afdelingerne kunne ud fra rapporternetage stilling til, om lønforbruget lå over eller under budgettet.97. Sygehusledelsen og afdelingerne har på et overordnet niveau mulighed for at følge ud-viklingen i antallet af operationer, ambulante besøg og udskrivninger via sygehusenes ledel-sesinformationssystem. Afdelingerne kan ud fra disse oplysninger vurdere, om de lever optil aktivitetsmålene i den driftsaftale, afdelingen har indgået med sygehusledelsen. De 3 af-delinger i undersøgelsen havde dog i forhold til disse opgørelser 3 problemer, som kan på-virke afdelingernes mulighed for at styre aktiviteten.For det første manglede afdelingerne tidstro og pålidelige data for aktiviteten. Tidstro og på-lidelige data om afdelingens aktivitet, fx om fordelingen af bestemte typer operationer og un-dersøgelser i ambulatoriet, kan give afdelingen en bedre mulighed for løbende at tilpassebemandingen på afdelingen, så den i højere grad er tilpasset de aktiviteter, som gennem-føres på afdelingen.For det andet kunne aktivitetsdata opdelt på de enkelte afsnit i afdelingen give afdelingsle-delsen et mere detaljeret grundlag for at tilpasse bemandingen til det enkelte afsnits aktivi-tet. Dermed får afdelingsledelsen mulighed for en bedre samlet udnyttelse af personalere-surserne i afdelingen.For det tredje var data for afdelingernes produktionsværdi ikke altid opdaterede og pålide-lige. De afdelinger, som styres ud fra et aktivitetsbestemt budget, havde således ikke altidet aktuelt billede af afdelingens produktionsværdi. Det gjorde det vanskeligt at følge op på,om afdelingen nåede sin baseline.AfsnitEn afdeling kan væreopdelt i flere afsnit, dervaretager forskelligeopgaver. Fx kan enonkologisk afdeling(kræftafdeling) væreopdelt i 3 afsnit: ensengeafdeling, et am-bulatorium og en strå-leterapi.
Afdelingens produk-tionsværdiopgøresved at gange afdelin-gens ydelser med denenkelte ydelses DRG-takst. Derved fås enværdi for afdelingensaktivitet.
304
B
OPFØLGNING PÅ SYGEHUSENES AKTIVITETER OG UDGIFTER I 2009
Det patientadministra-tive systemer et it-sy-stem, der indeholderdata om patienterne.
98. Én af regionerne fremhæver, at der i sygehusenes ledelsesinformationssystemer og pa-tientadministrative systemer allerede er en betydelig mængde information, som i vidt omfanger til rådighed for afdelingerne. Endvidere fremhæver regionen, at strømmen af informationtil afdelingerne hele tiden vurderes kritisk af sygehusledelserne, så afdelingerne understøt-tes bedst muligt i deres styrings- og prioriteringsopgaver.Endelig fremhæver en anden region, at der ikke i regionen har været forsinkede data i ensådan grad, at det har gjort opfølgningen på afdelingernes økonomi vanskelig.99. Aktivitetsdata er af forskellige grunde ikke altid opdaterede, fx hvis registreringen på af-delingerne og/eller Sundhedsstyrelsens behandling af aktivitetsdataene er forsinket. Regio-nerne fremhæver, at de bl.a. er afhængige af de opgørelser, som de modtager fra Sund-hedsstyrelsen. Det er derfor væsentligt, at Sundhedsstyrelsen ikke leverer data for sent tilregionerne. Data kan også forsinkes, fra regionerne modtager data fra Sundhedsstyrelsen,til de fremgår af sygehusenes ledelsesinformationssystem.Sygehusene og afdelingerne kan med fuldstændige og tidstro registreringer, hvor færdigre-gistreringen af patienterne sker umiddelbart efter, at patienterne er færdigbehandlet, løben-de følge deres aktivitet.I 2009 var nogle afdelinger i perioder bagud med at registrere deres aktivitet. Dette betød, atafdelingernes månedlige opgørelser over gennemført aktivitet ikke indeholdt alle afdelinger-nes færdigbehandlede patienter. Dette var dog ikke afgørende for at følge den overordnedeudvikling i afdelingernes udgifter og aktiviteter.Afdelingernes tilpasning af økonomi i 2009100. De 3 afdelinger i undersøgelsen havde allerede budgetoverskridelser i 2008 og skullederfor i starten af 2009 reducere udgifterne.2 af afdelingerne havde på den baggrund allerede primo 2009 udarbejdet handlingsplanerfor, hvordan afdelingerne i 2009 kunne opnå budgetoverholdelse. Den 3. afdeling blev un-derlagt de besparelseskrav, som sygehusledelsen indførte på sygehuset i april 2009.Planerne omfattede bl.a., at arbejdsgange skulle omlægges og optimeres, at ny arbejdskraft-besparende teknologi skulle tages i brug, og at behandling skulle omlægges fra indlæggel-se til ambulant behandling. Endvidere skulle der på den ene af afdelingerne udarbejdes nyefremmødeplaner som grundlag for at styre personaleforbruget. Derudover skulle alle afde-linger reducere forbruget af vikarer og over-/merarbejde, og endelig skulle indkøb af appara-tur og vedligeholdelse begrænses.
4
B
OPFØLGNING PÅ SYGEHUSENES AKTIVITETER OG UDGIFTER I 2009
31
101. Tabel 10 viser udviklingen i lønudgifter i 2009 til fastansat personale, overarbejde, fri-villigt ekstraarbejde og vikarer på de 3 afdelinger i undersøgelsen.
Tabel 10. Lønudgifter til personale på de 3 afdelinger i 2009(Mio. kr.)1. kvartalAfdeling A:
Fastansat personaleOverarbejdeFrivilligt ekstraarbejdeVikarer (interne og eksterne)I alt
Afdeling B:
Fastansat personaleOverarbejdeFrivilligt ekstraarbejdeVikarer (kun eksterne)I alt
Afdeling C:
Fastansat personaleOverarbejdeFrivilligt ekstraarbejdeVikarer (kun eksterne)I alt
14.58730060410715.598
15.4395453105716.351
14.5344641665315.217
15.237285759115.688
45.1811.524075947.464
50.7771.238056852.583
45.7921.83201.45749.081
46.6931.26601.60949.568
42.9551.0331.3043.03548.327
47.7121.0531.6681.96852.401
44.1619771.3261.03547.499
43.9091.0343141.93247.189
2. kvartal3. kvartal4. kvartal
Note: Fastansat personale og vikarer er defineret forskelligt i de 3 regioner.Kilde: Rigsrevisionen.
Det fremgår af tabel 10, at de samlede lønudgifter til personale på alle 3 afdelinger i under-søgelsen steg fra 1. kvartal til 2. kvartal 2009. Fx steg de samlede lønudgifter på afdeling Afra 48.327 mio. kr. i 1. kvartal til 52.401 mio. kr. i 2. kvartal. I 3. kvartal lykkedes det afdelin-gerne at bremse udviklingen, og alle 3 afdelinger fik reduceret deres lønudgifter i forhold til2. kvartal.For 2 af afdelingerne steg de samlede lønudgifter dog igen i 4. kvartal. Afdeling A fik i 4. kvar-tal reduceret afdelingens samlede lønudgifter til et lavere niveau end i 1. kvartal – fra 48.327mio. kr. i 1. kvartal til 47.189 mio. kr. i 4. kvartal. På de 2 afdelinger, der anvendte frivilligtekstraarbejde, blev udgifterne til frivilligt ekstraarbejde reduceret markant fra 1. kvartal til4. kvartal 2009.102. Afdelingerne har fremhævet, at de bl.a. var tilbageholdende med at afskedige perso-nale, da de tidligere havde oplevet problemer med at rekruttere. Endvidere har afdelinger-ne fremhævet, at de mente sig forpligtet til en høj aktivitet for at efterkomme den efterspørg-sel, der var for undersøgelse og behandling. Regionerne har også peget på, at baggrundenfor den høje aktivitet bl.a. er etablering af pakkeforløbene på kræftområdet, ordningen omdet udvidede frie sygehusvalg og maksimale ventetider for visse livstruende sygdomme.
324
B
OPFØLGNING PÅ SYGEHUSENES AKTIVITETER OG UDGIFTER I 2009
Vurdering103. De 3 sygehuse i undersøgelsen overvågede løbende i 2009 deres aktiviteter og udgif-ter, og der blev holdt møder mellem de forskellige ledelsesniveauer på sygehusene.104. De 3 afdelinger havde i 2009 de data for løn og øvrig drift, som var nødvendige for atfølge økonomien. Tidstro og pålidelige data om aktiviteten på afdelingerne havde givet afde-lingerne bedre muligheder for at følge op på budgetterne.105. De 3 afdelinger havde også budgetoverskridelser i 2008 og skulle således allerede vedstarten af 2009 reducere deres udgifter for at overholde budgettet.106. Der var på alle 3 afdelinger planer for, hvordan afdelingerne i 2009 kunne overholdebudgetterne. Det lykkedes for de 3 afdelinger i 3. kvartal 2009 at bremse udviklingen i desamlede lønudgifter. For 2 af afdelingerne steg de samlede lønudgifter dog igen i 4. kvartal.Initiativerne var samlet set ikke tilstrækkelige til, at afdelingerne kunne undgå budgetover-skridelser.Rigsrevisionen, den 8. december 2010
Henrik Otbo
/Henrik Berg Rasmussen
ORDLISTE
33
Bilag 1. Ordliste
Afsnit
En afdeling kan være opdelt i flere afsnit, der varetager forskellige opgaver. Fx kan enonkologisk afdeling (kræftafdeling) være opdelt i 3 afsnit: en sengeafdeling, et ambula-torium og en stråleterapi.Det samlede antal behandlinger, undersøgelser og operationer, som foregår på syge-huset.Et budget, der afhænger af afdelingens aktivitet. Afdelinger med et aktivitetsbestemtbudget får et mål for deres produktionsværdi (baseline), som afdelingen skal nå. Nårafdelingen ikke denne produktion, reduceres afdelingens budget, mens afdelingensbudget øges, hvis afdelingen når en højere produktion end målet for produktionsvær-dien.Når finansieringen afhænger af, at sygehuset gennemfører en bestemt aktivitet.Et mål for, hvilken aktivitet i form af antal operationer, ambulante besøg og udskriv-ninger sygehuset og afdelingerne skal gennemføre det pågældende år. Aktivitetsmålaftales mellem regionen og sygehuset og mellem sygehusledelsen og afdelingerne.Undersøgelser, behandlinger og efterkontroller, der sker, uden at patienten er indlagt.Et mål for værdien af den produktion, som sygehuset og afdelingerne skal nå det på-gældende år. Baseline udregnes ved at gange sygehusets ydelser med de DRG-tak-ster, som ydelserne har. Derved kan sygehusets aktivitet udtrykkes i en samlet værdii kroner. Baseline kaldes også produktionsværdi.Den ramme, som sygehuset må disponere over det pågældende år.Viser, hvordan udgifter og indtægter har udviklet sig i forhold til budgettet i en givenperiode. Budgetopfølgninger kan bl.a. vise, hvor der er væsentlige ændringer og nyeforhold, som kan få indflydelse på årets resultat.Der er til de fleste ydelser på sygehusene tilknyttet en takst, dvs. et beløb i kroner. Det-te beløb udtrykker de landsgennemsnitlige omkostninger, der er ved at gennemføre denpågældende ydelse, fx en operation.Fastlægger den normering af sygeplejersker, SOSU-assistenter og læger, der skal værepå afdelingen i dag-, aften- og weekendvagter.Sygehuset kan indgå aftale med medarbejderne om frivilligt ekstraarbejde. Frivilligt ek-straarbejde sigter på aktiviteter, der ikke kan nås med den aktuelle normering eller viaover-/merarbejde. Frivilligt ekstraarbejde er typisk opgavemæssigt og tidsmæssigt af-grænset og planlagt, fx projekter til nedbringelse af ventelister.Hver region skal ifølge sundhedsloven udarbejde en samlet plan for regionens virksom-hed på sundhedsområdet. Regionernes hospitalsplaner er et led i den samlede plan.Hospitalsplanerne beskriver bl.a. fordelingen af specialer og funktioner på regionerneshospitaler.Regionerne korrigerer i løbet af året sygehusenes budgetter som følge af fx økonomi-aftalen mellem regeringen og Danske Regioner, organisatoriske ændringer, nye opga-ver og afregning af mer- eller mindreaktivitet.Kvalitets- og servicemål er enten politisk fastsatte i de enkelte regioner eller lovbestem-te. Målene udtrykker den kvalitet og service, som patienterne kan forvente i mødet medregionens sundhedsvæsen.Et it-system, der indeholder ledelsesinformation, dvs. centrale informationer om syge-husets og afdelingernes aktiviteter, forbrug på løn og vikarer og øvrige omkostninger.Ledelsesinformation skal understøtte ledelsens muligheder for at tage kvalificerede be-slutninger.
AktivitetAktivitetsbestemt budget
Aktivitetsbestemt finansieringAktivitetsmål
Ambulante besøgBaseline
BasisbudgetBudgetopfølgning
DRG-takst
FremmødeplanFrivilligt ekstraarbejde
Hospitalsplaner
Korrigerede budgetter
Kvalitetsmål
Ledelsesinformationssystem
34
ORDLISTE
Maksimale ventetider for vissekræftsygdomme
Patienter med en livstruende kræftsygdom og visse tilstande af hjertesygdomme harret til, at behandlingsforløbet sættes i gang inden for en bestemt tidsperiode. De mak-simale ventetider er ikke en samlet ventetid, men derimod en række maksimale vente-tider til forundersøgelse, behandling og efterbehandling, som sygehusene skal forsø-ge at leve op til.Aktivitet, der ligger ud over det aftalte for sygehusene.Sygehuset kan indgå aftale med medarbejderne om merarbejde. En aftale om merar-bejde skal være midlertidig, af væsentligt omfang og sædvanligvis over en periode påmindst 4 uger.Fastsætter antallet af medarbejdere i de forskellige stillinger, fx antallet af sygeplejer-sker på afdelingen.I et omkostningsbaseret regnskab bogføres udgiften, i takt med at ydelsen forbruges(typisk over flere år).Betyder, at patienter, som er henvist til behandling på et sygehus, har ret til at vælgeet andet offentligt eller privat sygehus eller en privatklinik, hvis regionen ikke kan tilby-de behandling inden for 1 måned ved egne sygehuse.Beskriver patientforløbet inden for specifikke kræftsygdomme og fastlægger, hvornårde enkelte undersøgelser og behandlinger skal foregå i et på forhånd planlagt forløb.Pakkeforløbene omfatter hele forløbet fra begrundet mistanke om kræftsygdom, gen-nem udredning, diagnose og behandling til efterbehandling.Et it-system, der indeholder data om patienterne.Er et krav om, at sygehuset skal levere en højere aktivitet, uden der følger finansieringmed. Økonomiaftalen mellem regeringen og Danske Regioner har i mange år indeholdtet krav om, at produktiviteten på sygehusene hvert år skal stige med 2 %.Et mål for værdien af den produktion, som sygehuset og afdelingerne skal nå det på-gældende år. Produktionsværdien udregnes ved at gange sygehusets ydelser med deDRG-takster, som ydelserne har. Derved kan sygehusets aktiviteter udtrykkes i en sam-let værdi i kroner. Produktionsværdien kaldes også baseline.Service- og kvalitetsmål er enten politisk fastsatte i de enkelte regioner eller lovbestem-te. Målene udtrykker den kvalitet og service, som patienterne kan forvente i mødet medregionens sundhedsvæsen.Staten har siden 2002 årligt på finansloven afsat midler til det statslige aktivitetsafhæn-gige tilskud. Sygehusene kan ved meraktivitet få del i dette tilskud, indtil puljen er op-brugt. Tilskuddet fordeles mellem regionerne efter samme fordelingsnøgle som blok-tilskuddet. Den enkelte region udmønter derefter sin andel til de sygehuse, som harproduceret meraktivitet, indtil puljen er opbrugt.Sundhedsstyrelsen har gennemgået det akutte beredskab og efterfølgende opstilleten række krav og anbefalinger til regionerne og kommunerne til brug for deres plan-lægning af det akutte beredskab.Omlægger den specialiserede behandling på sygehusene i Danmark. Sundhedsstyrel-sen har i samarbejde med de faglige selskaber og regionerne fastlagt kravene til syge-husenes basisbehandling og til specialiseret behandling. Sundhedsstyrelsen har i juni2010 udmeldt, hvilke sygehuse i landet der skal varetage de forskellige former for spe-cialiseret behandling.Betyder, at sygehusets bevilling afhænger af sygehusets aktivitet. Et sygehus, der gen-nemfører mere aktivitet end aftalt med regionen, får således øget sin bevilling.
MeraktivitetMerarbejde
NormeringOmkostningsbaseret regnskabOrdningen om det udvidede friesygehusvalgPakkeforløbene på kræftområdet
Patientadministrative systemProduktivitetskrav
Produktionsværdi
Servicemål
Statslige aktivitetsafhængigetilskud
Sundhedsstyrelsens anbefalin-ger for det akutte områdeSundhedsstyrelsens speciale-plan
Takststyring
ORDLISTE
35
UdefunktionUdgiftsbaseret regnskabVagtplanØkonomiaftalen
Når et sygehus overtager det økonomiske og ledelsesmæssige ansvar for en funktionpå et andet sygehus.I et udgiftsbaseret regnskab bogføres udgiften på det tidspunkt, hvor betalingen gen-nemføres.Beskriver konkret, hvem af afdelingens ansatte der skal være på arbejde og hvornår.Fastsætter den samlede økonomiske ramme for regionernes drift af sundhedsområdet.Økonomiaftalen indgås hvert år mellem regeringen og Danske Regioner – og indgåsfor regionerne under ét.Indeholder økonomiske nøgletal for sygehusene, herunder forventet årsforbrug, syge-husenes korrigerede budgetter og sygehusenes aktiviteter.
Økonomirapporter
