1. Indledning

1.1 Udvælgelse til lovovervågning

Lov om ændring af Lov om social service (SEL) (Lov nr. 369 af 1/5/2006) indførte en udvidelse afpersonkredsen for støtte- og kontaktpersonsordningen (SKP-ordningen). Med lovændringen udvidedesmålgruppen for SKP-ordningen fra udelukkende at omfatte personer med sindslidelser, til også at omfattepersoner med et stof- eller alkoholmisbrug, samt personer med særlige sociale problemer, der ikke har ellerikke kan opholde sig i egen bolig (hjemløse). Udvidelsen trådte i kraft den 1. oktober 2006.Loven blev udvalgt til lovovervågning med det overordnede formål at evaluere ordningens implementeringi kommunerne, som anført i betænkning til lovforslag nr. L 122 af 30. marts 2006. I forbindelse medlovovervågningen undersøges det, hvorvidt den udmøntede praksis stemmer overens med lovens hensigt.Lovovervågningen har fokus på følgende delområder:oooKommunernes administration af SKP-ordningenMålgruppen for SKP-ordningenEffekt af SKP-ordningen på brugerniveau

1.2 SKP-ordningen

I 1993 indledtes en forsøgsordning med støtte- og kontaktpersoner som en ny arbejdsform i det socialearbejde med de mest isolerede sindslidende. På baggrund af forsøgsordningens resultater, blev der ibistandsloven i 1996 givet hjemmel til, at kommunerne kunne tilbyde sindslidende en støtte- ogkontaktperson (Bistandsloven, § 68c). Med servicelovens ikrafttræden den 1. juli 1998, blev kommunerneforpligtet til at tilbyde støtte- og kontaktpersoner til målgruppen efter den daværende SEL § 80.Den 1. oktober 2006 blev målgruppen udvidet til også at omfatte personer med et stof- elleralkoholmisbrug og personer med særlige sociale problemer, som ikke har eller ikke kan opholde sig i egenbolig (hjemløse) jf. SEL § 99.Baggrunden for udvidelsen af personkredsen var en evaluering af forsøg med at tilbyde SKP-ordningen tilmålgrupper på misbrugs- og hjemløseområdet, jf. bemærkninger til lovforslag om udvidelse afpersonkredsen for SKP-ordningen. Evalueringen viste, at de nye målgrupper ville kunne profitere af en SKP-ordning, og at det var en gruppe, for hvem der kun i meget begrænset omfang fandtes alternative tilbud.SKP-ordningen er et opsøgende tilbud til de mest socialt udsatte og isolerede grupper og er et supplementtil de øvrige offentlige, sociale tilbud som f.eks. personlig hjælp efter SEL § 83, socialpædagogisk støtteefter SEL § 85 eller efterforsorg efter udflytning fra en boform efter SEL § 110. Formålet med SKP-ordningener at styrke brugerens mulighed for at opnå og bevare kontakt til omverdenen ud fra egne ønsker og behov,og dermed hjælpe den enkelte til i højere grad at kunne benytte eksisterende offentlige tilbud og

samfundets muligheder i øvrigt. Med SKP-ordningen tilbydes en hjælp, der understøtter og styrkermuligheden for et liv på egne præmisser med større personlig og social mestring1.Vilkårene for SKP-ordningen adskiller sig fra en række andre offentlige tilbud, idet ordningen hviler på enopsøgende indsats uden forudgående visitation, hvor brugeren har ret til at være anonym. I SKP-indsatsener relationen mellem SKP-medarbejderen og brugeren omdrejningspunktet, og arbejdet udføres påbrugerens præmisser.

1.3 Lovovervågningen – formål og fremgangsmåde

I forbindelse med lovovervågningen har Socialministeriets departement bedt Servicestyrelsen følgeimplementeringen af SKP-ordningen. Lovovervågningens resultater er samlet i rapporten ”Lovovervågningaf støtte- og kontaktpersonordningen 2007-2009” (bilag 1). Udover at følge kommunernes implementeringaf ordningen, med henblik på at vurdere i hvilken grad loven er blevet implementeret i kommunerne,hvordan loven er blevet implementeret, samt hvorvidt der sker en styrkelse af implementeringen over tid,er der i lovovervågningen sat fokus på både at undersøge, hvorvidt den nye målgruppe får tilbuddet ogeffekten af SKP-ordningen på brugerniveau.Der er et vist overlap mellem målgrupperne for SKP-ordningen, og derfor er der i lovovervågningenindsamlet oplysninger både om brugernes hoved- og bikarakteristika. Det afgørende i forhold til SKP-ordningen er, at målgruppen skal omfatte de mest udsatte, ensomme og isolerede blandt de sindslidende,alkohol- og stofmisbrugere og de hjemløse. Isolation betyder i denne sammenhæng, at brugeren ”ikke er istand til at benytte de sociale hjælpesystemer, ikke kan etablere og fastholde konstruktive relationer tilderes netværk[…] og derfor lever uden for eller på kanten af samfundet, i ensomhed og uden den støtte dehar behov for”2.I forbindelse med vurderingen af SKP-ordningens effekt har lovovervågningen fokus på, hvorvidt brugerneved afslutning af SKP-forløbet har opnået positive forandringer i forhold til mestring af hverdagslivet. Påbaggrund af en beskrivelse af de logiske sammenhænge mellem indsatsen og de ønskede effekter er derudvalgt en række indikatorer, som kan beskrive effekten af ordningen på brugerniveau. Disse indikatorervedrører overordnet set genetablering af kontakt til det sociale system, kontakt til sundhedssystemet,personlige relationer og større hverdagsmestring, herunder f.eks. håndtering af privatøkonomi ellerdagligvareindkøb.Lovovervågningen er gennemført via Servicestyrelsen, som i perioden 2007 til 2009 har indsamletinformationer fra kommunerne. Informationerne er indsamlet dels gennem årlige indberetninger fra allelandets 98 kommuner og dels gennem løbende indberetninger vedrørende samtlige brugerforløb fra et12

stratificeret udvalg af kommuner. Der er i alt indberettet oplysninger om 3.534 brugerforløb fra 16kommuner, hvoraf 1.691 forløb er indberettet af Københavns Kommune. Beskrivelserne i afsnit 1.4, 1.7samt 1.8 baserer sig på disse oplysninger. Uddybende informationer vedrørende undersøgelsens metodefindes i rapporten ”Lovovervågning af støtte- og kontaktpersonordningen 2007-2009” (bilag 1).

1.4 Generelle informationer om SKP-forløb

Omfanget og intensiteten af brugerkontakten i SKP-forløbene kan beskrives ved varigheden af forløb ogantallet af møder under forløbet. SKP-forløbet er et midlertidigt forløb, som ideelt set afsluttes, nårformålet med ordningen er opnået. I vejledningen til SEL § 99 er det beskrevet, at der ikke kan fastsættestidsmæssige rammer for forløbet, og gode resultater af SKP-arbejdet beror på en tidsmæssig rummelighedog fleksibilitet, jf. bemærkningerne til lovforslaget.Lovovervågningen viser, at SKP-forløbene i gennemsnit varer 130 dage, mens halvdelen af forløbene varermellem 1 og 78 dage. Antallet af møder med brugere er i halvdelen af forløbene mellem 0 og 10. Der ersåledes mange korte forløb, færre langvarige forløb, og desuden er der en del forløb med relativt fåkontakter med brugeren. Forløb med kort varighed (1-30 dage) er i højere grad karakteriseret ved, atkontakten er blevet afbrudt efter brugerens ønske, eller fordi brugerne ikke er i målgruppen. En andenforklaring på de mange korte forløb kan være, at mange brugere tilhører en del af målgruppen med mindrekomplicerede problemstillinger og derfor ikke har behov for et langt forløb.I vejledningen til SEL § 99 beskrives det, hvorledes kontakten til målgruppen sker gennem opsøgendearbejde. SKP-ordningen er ikke en visiteret ordning, og alle kan henvende sig til kommunen og bede om enstøtte- og kontaktperson eller gøre opmærksom på, at en person har behov for hjælp. I 78 pct. af SKP-forløbene er kontakten til brugeren skabt efter henvisning eller henvendelse fra anden side. Henvisningeller henvendelse kommer primært fra kommunale sagsbehandlere eller fra et etableret offentligt ellerprivat tilbud, f.eks. et botilbud, et værested eller fra en hjemmehjælper. Kun få henvendelser er fra borgeremed kendskab til brugeren. I 22 pct. af brugerforløbene er kontakten til brugerne skabt uden henvendelsefra anden side. Størstedelen af disse kontakter er skabt via direkte opsøgende arbejde og en mindre delefter henvendelse fra brugerne selv. Det er i vejledningen ikke beskrevet, hvor stor en del af arbejdet, derbør foregå opsøgende, dog kan henvendelser fra f.eks. en sagsbehandler bevirke, at kontaktetableringenkommer til at grænse op til henvisning eller visitation. Forholdene omkring visitation uddybes i det følgendeafsnit (afsnit 1.5).

1.5 Administration af SKP-ordningen

Kommunalbestyrelserne er efter SEL § 99, forpligtet til at sørge for tilbud om en støtte- og kontaktperson tilpersoner omfattet af bestemmelsen. I 2007 havde 89 ud af 98 kommuner en SKP-ordning og vedindberetning ultimo 2009 angav 96 kommuner at have en SKP-ordning. Yderligere har én kommune

oprettet en SKP-ordning i december 2009, og én kommune har et SKP-tilbud til sindslidende, som varetagesaf bostøttemedarbejdere. Oplysninger fra disse to kommuner indgår ikke i de følgende opgørelser.Støtte- og kontaktpersonordningen beskrives i vejledningen til serviceloven som et supplement til de øvrigesociale tilbud, ligesom det fremgår, at ordningen ikke skal erstatte beslægtede tilbud eller deres fagligeindhold.I 2009 angiver 40 kommuner, at SKP-ordningen varetages i direkte sammenhæng med andre tilbud somf.eks. SEL § 85. Denne tendens er aftagende gennem lovovervågningsperioden, hvilket indikerer enudvikling i retning af øget specialisering i forhold til SKP-arbejdet. At kommuner administrerer ordningen isammenhæng med andre ydelser kan f.eks. dreje sig om, at en medarbejder er ansat til at varetage flerefunktioner eller, at der i praksis er problemer med at skelne mellem støtte efter SEL §§ 99 og 85. Flerekommuner angiver, at der, specielt tidligere, har været vanskeligheder forbundet med at afgrænse SKP-ordningen (SEL § 99) og bostøttefunktionen (SEL § 85), bl.a. fordi bostøtte-medarbejdere flere steder bliverbetegnet som støtte- og kontaktpersoner. En sammenblanding mellem disse ordninger er uheldigt, dabostøttefunktionen, i modsætning til SKP-ordningen, er en visiteret ordning. I SKP-ordningen harmedarbejderen en omsorgsfunktion, som det er væsentlig fagligt at adskille fra myndighedsudøvelse. Dettehar bl.a. betydning for muligheden for kontaktskabelse til de dele af målgruppen, som ikke har tillid til’systemet’, samt betydning for, hvorledes kontakten med brugeren forløber. Den manglende skelnenmellem ordningerne kan desuden have bevirket, at antallet af brugere tilknyttet en SKP-ordning har væretoverrapporteret i forbindelse med kommunernes indberetninger til Danmarks Statistik.I vejledningen til SEL § 99 beskrives det, at SKP-ordningen er visitationsfri, og at brugeren skal havemulighed for anonymitet. Lovovervågningen viser, at antallet af kommuner, som udelukkende tildeler SKPefter visitation, er faldet fra 17 kommuner i 2007 til 5 kommuner i 2009. At SKP-forløb i nogle kommunertildeles efter visitation, strider mod intentionerne med ordningen, og er ikke i tråd med, at kontakten tilmålgruppen bl.a. foregår gennem opsøgende arbejde.Af bemærkninger til lovforslaget og vejledningen til SKP-ordningen fremgår, at SKP-ordningenorganisationsmæssigt kan indplaceres som en del af den kommunale forvaltning, men at ordningen dog børtilrettelægges på en måde, der sikrer en adskillelse af omsorgs- og myndighedsfunktionen.Lovovervågningen viser, at den praktiske del af SKP-ordningen og administrationen af ordningen i 2007 varplaceret sammen i 48 af de 89 kommuner, mens den praktiske del og administrationen i de resterende 41kommuner var placeret adskilt. Det udgør ikke i sig selv et problem, at den praktiske del ogadministrationen af ordningen placeres sammen, så længe den enkelte støtte- og kontaktperson kanfungere som uafhængig i forhold til kommunens myndighedsfunktion3. Man skal i kommunerne være3

opmærksom på, at en fælles placering, i nogle tilfælde, kan besværliggøre kontakten til de potentiellebrugere, som har vanskeligst ved kontakt til det offentlige system i det hele taget. Et andet hensyn er dogde fordele, der kan afledes af at sammenkoble omsorgs- og myndighedsfunktion, som kommunerne pegerpå.I de kommuner, hvor den praktiske del af SKP-ordningen er tilknyttet flere forskellige tilbud, kan detorganisatoriske anknytningspunkt ofte være et værested, et misbrugscenter eller en boform.Der er kun ganske få kommuner4, som har bindende samarbejdsaftaler med eksterne leverandørerherunder f.eks. frivillige organisationer omkring varetagelse af SKP-opgaven. I bemærkningerne tillovforslaget beskrives det med baggrund i erfaringerne fra forsøgene på området, at kommunerne medfordel kan samarbejde med forsorgshjem, misbrugscentre og frivillige organisationer. I forbindelse med denpolitiske behandling af lovforslaget var der endvidere et klart politisk ønske om inddragelse af bl.a. defrivillige organisationer. En forankring af SKP-arbejdet i de frivillige sociale organisationer kan være enfaktor, der giver bedre betingelser for kontaktskabelse til målgruppen, ligesom inddragelse af de frivilligeorganisationer betyder bedre integration af den viden og erfaring med målgruppen, som findes iorganisationerne.

1.6 Ressourcer til SKP-ordningen

Kompensation til kommunerne for den forventede merudgift i forbindelse med udvidelsen af målgruppenudbetales i forbindelse med statens bloktilskud til kommunerne. I følge beregningerne af de økonomiskekonsekvenser af udvidelsen, ville den på årsbasis medføre en merudgift for kommunerne på 65 mio. kr. i2006-priser. (74,4 mio. kr. årligt i 2010-priser), og kommunerne er dermed samlet set kompenseret med ialt 201,1 mio. kr. årligt i 2010-priser for SKP-ordningen5.I forbindelse med lovovervågningen oplyste kommunerne i 2007, at de samlede budgetterede midler tilSKP-ordningen var 180 mio. kr., og i 2009 oplyste kommunerne, at de samlede budgetterede midler var188,5 mio. kr. Det bemærkes, at antallet af kommuner med en SKP-ordning er steget i samme periode.Antallet af ansatte i SKP-ordningen, opgjort i årsværk, falder i perioden 2007 til 2009 fra 488 til 440årsværk, hvilket på landsplan er et fald på 10 pct. Tages der højde for, at antallet af kommuner, der tilbyderSKP-ordningen i perioden stiger fra 89 til 96 kommuner, er det gennemsnitlige fald i kommunerne i antalletaf årsværk 16,4 pct.

Der er gennemsnitligt 15 brugere pr. årsværk i 2009, og i halvdelen af kommunerne er der op til 13 brugerepr. årsværk. Dette er en lille stigning i forhold til tidligere, hvor gennemsnittet varierede mellem 8 og 12brugere pr. årsværk.Der er en umiddelbar sammenhæng mellem antallet af ansatte og antallet af brugere pr. 1.000 indbyggere ide enkelte kommuner med tendens til større ensartethed kommunerne imellem i 2009 end i 2007.Kommuner, der har flest brugere, har også generelt flest ansatte til at løfte opgaven.Det gennemsnitlige budgetterede beløb til SKP-ordningen pr. 1.000 indbyggere stiger en smule i perioden2007 til 2009. Godt halvdelen af landets kommuner afsatte under 30.000 kr. pr. 1.000 indbyggere i 2009 og6 kommuner afsatte over 120.000 kr. pr. 1.000 indbyggere. Et begrænset antal kommuner trækker altsålandsgennemsnittet betragteligt op.Der er overordnet set en sammenhæng mellem de enkelte kommuners budgetterede midler til ordningenpr. 1.000 indbyggere og antallet af SKP-brugere pr. 1.000 indbyggere. De kommuner, der har flest brugere,har også generelt afsat flest midler til at løfte opgaven. Dog har omfanget af midler også indflydelse påantallet af brugere, idet ordningen som udgangspunkt er opsøgende.

1.7 Brugerne af SKP-ordningen

Til trods for udvidelsen af målgruppen for SKP-ordningen viser lovovervågningen, at størstedelen af SKP-brugerne fortsat er sindslidende. Derudover er det især mandlige alkohol- eller stofmisbrugere, sombenytter ordningen. SKP-ordningen tilbydes de nye målgrupper i tilnærmelsesvis den forventede andel,men ikke i det forventede antal jf. bemærkningerne om lovforslagets økonomiske konsekvenser.En væsentlig del af brugerne har flere SKP-relevante problemstillinger (37 pct.). Når der ses bort fra, om derer tale om hoved- eller bikarakteristika for den enkelte bruger, viser det sig, at 70 pct. af brugerne har ensindslidelse, 37 pct. af brugerne har et alkoholmisbrug, 27 pct. har et stofmisbrug og 8 pct. er hjemløse.Fordelingen af brugernes problemstillinger afspejler en kønsforskel, idet sindslidelse hyppigere er enproblemstilling blandt kvinderne. Modsat er alkohol- og stofmisbrug samt hjemløshed oftere et problemblandt mændene.Brugernes demografiske karakteristika (køn, alder og samlivsforhold) er i tråd med målgruppebeskrivelsenfor SKP-ordningen og tidligere opgørelser over målgruppen. 60 pct. af brugerne er mænd, 40 pct. er kvinderog ca. halvdelen af brugerne er mellem 36 og 55 år. Hovedparten er ugift eller skilt og en stor del bor alene.Dette er forventet, da målgruppen for ordningen beskrives som isolerede, hvor de fleste har ingen eller kunlidt kontakt med deres familie og venner. 5,9 pct. af brugerne, som indgår i lovovervågningen, er

indvandrere fra EU/Norden. Dette er en overrepræsentation i forhold til befolkningssammensætningen iDanmark, idet alene 3,2 pct. af Danmarks befolkning er indvandrere fra vestlige lande6.I vejledningen til SEL § 99 beskrives målgruppen for SKP-ordningen som de mest socialt udsatte, somalmindeligvis ikke gør brug af, eller ikke kan gøre brug af de allerede eksisterende tilbud. Målgruppen ersåledes ikke klart afgrænset til udelukkende at omfatte personer, der ikke gør brug af de eksisterendetilbud. Lovovervågningen viser, at 41 pct. af SKP-brugerne ved opstart af SKP-forløbet allerede er i kontaktmed det etablerede offentlige system f.eks. i form af, at brugeren er tilknyttet distriktspsykiatrien,modtager hjemmehjælp, er i misbrugsbehandling, er tilknyttet bostøtte eller har kontakt til sagsbehandler.45 pct. modtager ved opstart offentlig forsørgelse, mens 12 pct. slet ikke er i kontakt med det offentligesystem. I lovovervågningen er det dog ikke belyst, om kontakten med det offentlige reelt fungerede ipraksis for de 41 pct., der allerede var i kontakt med det etablerede offentlige system.I socialt arbejde med svært stillede grupper er der en generel risiko for, at indsatsen glider væk fra denprimære målgruppe og over til nogle, der er nemmere at komme i kontakt med, eller som umiddelbart ermere motiverede for at modtage den pågældende ydelse og således befinder sig i udkanten af den primæremålgruppe7. Lovovervågningen dokumenterer en række forhold, der samlet giver indtryk af, at en del afSKP-indsatsen kan være fokuseret på brugerne, der tilhører den lettere del af målgruppen. Som beskrevetovenfor modtager 41 pct. af SKP-brugerne ved opstart af SKP-forløbet allerede støtte fra det etableredeoffentlige system. Opgørelsen over omfanget af kontakten med brugerne i de allerede afsluttede forløbviser, at der i mange forløb har været forholdsvis få møder, og at mange af de afsluttede forløb afsluttesinden for relativt kort tid. Desuden beskrives det, at der kun i en mindre del af forløbene er skabt kontakt tilbrugeren via opsøgende arbejde. Netop det opsøgende arbejde er en metode, hvormed det er muligt atkomme i kontakt med de mest isolerede i målgruppen, som ikke i forvejen modtager støtte via andreforanstaltninger.

1.8 Antal brugere i SKP-ordningen

I forbindelse med målgruppeudvidelsen i 2006 blev kommunerne kompenseret for den merudgift, somlovændringen forventedes at medføre. Beregningsgrundlaget for de forventede udgifter i forbindelse medlovændringen var 5.055 brugere af SKP-ordningen på et givent tidspunkt i 2004, jf. kommunernes årligeindberetninger til Danmarks Statistik. Den økonomiske kompensation af kommunerne byggede på enforventning om stigning i antallet af brugere i SKP-ordningen på ca. 2.300 brugere, hvormed det samledeantal brugere i ordningen på et givent tidspunkt forventedes at være ca. 7.400 brugere.Det samlede antal brugere i SKP-forløb på et givent tidspunkt i 2007 og et givent tidspunkt i 2009 var stabiltomkring 5.500 brugere, hvilket er en stigning på ca. 445 brugere ift. antallet af brugere i 2004. Til trods for6

målgruppeudvidelsen og stigningen i antallet af kommuner, der tilbyder SKP-forløb, har der således kunværet en begrænset stigning i antallet af forløb på et givent tidspunkt, og desuden har der været et fald iantallet af brugere med mindst én ugentlig samtale.Nogle kommuner beskriver et øget flow i SKP-forløbene, hvor forløbene er blevet kortere, men hvor dersamlet set over tid er flere brugerforløb, hvilket kan være en forklaring på den begrænsede stigning iantallet af SKP-brugere på et givent tidspunkt. Endvidere er det muligt, at SKP-forløbene med de nyemålgrupper er mere tidskrævende end forventet, samt at antallet af tidligere SKP-indberetninger frakommunerne til Danmarks Statistik har været overrapporteret bl.a. i kraft af problemer i nogle kommunermed at skelne mellem SEL §§ 85 og 99.

1.9 Kommunikation,

Kommunikation vedrørende SKP-ordningen dækker over information om ordningen såvel som kontakt medbrugerne. Generel oplysning om ordningen og gode kontaktmuligheder ved henvendelser til SKP-medarbejderne er bl.a. medvirkende til at give gode betingelser for brugerforløbene.Kommunerne informerer generelt bredt om ordningen, f.eks. via social- og sundhedsforvaltningen,psykiatriske afdelinger, væresteder, praktiserende læger, hjemmeplejen og misbrugscentre.Med hensyn til kontakttidspunkter har brugerne generelt gode muligheder for at kontakte SKP-medarbejderne telefonisk, også i nødstilfælde uden for normal arbejdstid. Servicen på dette område er dogblevet lidt indskrænket i perioden fra 2007 til 2009.

1.10 Efteruddannelse og specialisering mv.

Ifølge bemærkningerne til lovforslaget er et væsentligt parameter i den kommunale kvalitetssikring ogudvikling af ordningen bl.a. adgang til supervision og kompetenceudvikling for medarbejdere. Næsten allekommuner tilbyder supervision til SKP-medarbejderne, og i ca. halvdelen af kommunerne sker dettemånedligt. Ligeledes tilbyder næsten alle kommuner efteruddannelse til SKP-medarbejderne. Antallet afkommuner, der ikke tilbyder efteruddannelse, er fra 2007 til 2009 faldet fra 9 til 5 kommuner, samtidigmed, at antallet af timer brugt på efteruddannelse generelt er steget væsentligt i perioden fra 2007 til2009. Stigningen hænger sammen med, at University College Lillebælt gennemførte en uddannelse af SKP-medarbejdere i perioden 2007-2009.I 2009 angiver 60 pct. af kommunerne, at de matcher bruger og SKP-medarbejdere. Kriterierne formatchning er meget varierende, men matchning foregår hyppigst i forhold til ledig kapacitet, kemi, kønsamt brugernes særlige ønsker. Andelen af kommuner, der foretager en sådan matchning, er faldende iperioden 2007 til 2009.

Andelen af kommuner med medarbejdere specialiserede inden for en af ordningens fire målgrupper, falderfra 21 til 16 kommuner i perioden 2007 til 2009. De specialiserede medarbejdere arbejder primært medsindslidende.

1.11 Effekt af SKP-ordningen

Formålet med SKP-ordningen er, at ”styrke brugerens mulighed for at opnå og bevare kontakt tilomverdenen ud fra egne ønsker og behov og dermed gøre vedkommende i stand til at benytte samfundetsmuligheder og allerede etablerede tilbud” (Vejledningen til SEL § 99). I lovovervågningen belyses effektenaf ordningen gennem en kvantitativ opgørelse af, hvorvidt formålet med SKP-indsatsen er indfriet vedafslutning af i alt 3.534 indberettede brugerforløb fra 16 kommuner. Med baggrund i de forventedesammenhænge mellem indsats og effekt beskrives desuden brugernes udvikling i forhold til målsætningerom genetablering af kontakt til det sociale system, kontakt til sundhedssystemet, personlige relationer ogkontakt til det private område.Ved afslutning af forløbene i undersøgelsen vurderes det i 39 pct. af forløbene, at brugeren har opnåetpositive resultater. Disse forløb afsluttes i de fleste tilfælde med, at brugerne kommer i kontakt med tilbudinden for det sociale område (70 pct.), hvoraf mange opnår kontakt til en sagsbehandler eller til en bostøtteefter SEL § 85. En mindre del af brugerne kommer i kontakt med sundhedsområdet (37 pct.), f.eks. kontakttil psykiatrien, og færre opnår en forbedring i de personlige relationer (19 pct.) og hverdagsmestring (10pct.). En del brugere profiterer formentlig af ordningen i mindre målestok, f.eks. ved at have skabt entillidsfuld relation til en SKP-medarbejder, hvilket dog ikke medtages i lovovervågningen.Når der i analysen af data tages højde for de brugere, som direkte angives ikke at være i målgruppen, viseranalysen, at 41 pct. af forløbene er afsluttet med succes.I 61 pct. af de afsluttede forløb er der ikke opnået varige positive resultater inden for de områder, somlovovervågningen omfatter. En del af disse forløb er afsluttet, fordi bruger har afbrudt forløbet, ellerbrugeren ikke ønsker kontakt med SKP-medarbejderen (37 pct.), og 13 pct. af brugerforløbene er afsluttet,fordi brugeren ikke er i målgruppen. Det kan bl.a. dreje sig om, at personen allerede har en god kontakt tiltilbud i det etablerede system, eller at vedkommende ikke kan karakteriseres ved et af de firehovedkarakteristika. 11 pct. er afsluttet, fordi brugeren er flyttet. I nogle tilfælde kan brugeren være flyttettil en anden kommune/et andet distrikt, og i andre tilfælde er brugeren flyttet til udlandet. En del af deikke-succesfulde forløb er afsluttet af ’anden årsag’ (21 pct.). Dette henviser f.eks. til, at det ikke er muligtat finde frem til brugeren/komme i kontakt med brugeren, eller at brugeren er blevet fængslet.Succesraten angiver forholdet mellem antallet af brugere, der opnår positive forandringer i forlængelse afSKP-indsatsen og det samlede antal brugere i ordningen, der afslutter et forløb. Succesraten er lidt højere

for mænd end for kvinder. Der er ikke direkte sammenhæng mellem alder og succesrater, men succesratener højere for de 26-45-årige og for de 56-65-årige end for andre aldersgrupper. Brugere med hjemløshedsom hovedproblem, som udgør en forholdsvis lille gruppe af SKP-brugerne, har en høj succesrate. Modsater succesraten væsentlig lavere for stofmisbrugere.Succesraten er højere for brugere, der slet ikke havde kontakt til det offentlige system ved kontaktstart,end for brugere, der havde kontakt til det offentlige enten i form af offentlig forsørgelse eller i form afyderligere kontakt med offentlige tilbud. Brugere, der ved opstart af forløb ikke er i kontakt med detoffentlige system, repræsenterer formentlig kernemålgruppen og vil derfor potentielt i høj grad kunnedrage nytte af SKP-ordningen.

Psykologforening, Dansk Socialrådgiverforening, Socialpædagogernes Landsforbund, Landsforeningen forSocialpædagoger, Forbundet af Offentligt Ansatte, Landsforeningen Sind, Landsforeningen BedrePsykiatri/Den Danske Pårørendeforening af 1998, Landsforeningen af tidligere og nuværendePsykiatribrugere – LAP, SBS § 110 (SBH), SAND, Centerlederforeningen, Landsforeningen af væresteder,Brugerforeningen, Landsforeningen for Human Narkobehandling, Frivilligrådet, Center for Frivilligt SocialtArbejde, KFUM’s Sociale Arbejde, Rådet for Socialt Udsatte, Danske Handicaporganisationer, Det CentraleHandicapråd, Center for Ligebehandling, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Advokatrådet, Børnerådet,Børnesagens Fællesråd, Børne- og Ungdomspædagogernes Landsforbund (BUPL), Den DanskeDommerforening, HK/Kommunal, Pædagogisk Medhjælper Forbund (PMF- nu en del af FOA), Red Barnet,Center for Rusmiddelforskning og Gadejuristen.

2.2. Høringssvar

Servicestyrelsen har modtaget høringssvar fra følgende femten høringsparter: Personalestyrelsen,Indenrigs-ogSundhedsministeriet,DanskeRegioner,KL-KommunernesLandsforening,Socialpædagogernes Landsforbund, FOA- Fag og Arbejde, Bedre Psykiatri – landsforeningen for pårørende,LAP - Landsforeningen af tidligere og nuværende Psykiatribrugere, SAND – De hjemløses landsorganisation,KFUM’s Sociale Arbejde, Rådet for Socialt Udsatte, DH - Danske Handicaporganisationer, Erhvervs- ogSelskabsstyrelsen, Advokatrådet og Gadejuristen.

Følgende fem myndigheder og organisationer havde ingen bemærkninger til lovovervågningen:Advokatrådet, FOA, Danske Regioner, Personalestyrelsen samt Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.Hovedindholdet i høringssvarene er gengivet i det følgende. Servicestyrelsens bemærkninger tilhøringssvarene er anført i kursiv.Lovovervågningen generelt

Socialpædagogerne

konstaterer med tilfredshed, at lovovervågningens formål er i overensstemmelse medanbefalingerne til overvågningen.

Rådet for Socialt Udsatte

KL

finder, at lovovervågningen er en grundigbeskrivelse af SKP-ordningen, og

KL

vurderer, at den bidrager til at uddybe den eksisterende viden påområdet.

Rådet for Socialt Udsatte

LAP

bemærker, at de ansattes vurderinger af brugernes udbytte af SKP-ordningen i brugerforløbsundersøgelsen med fordel kunne have været suppleret med indsamling afoplysninger om brugernes oplevelse af SKP-ordningen.

KL

fremhæver, at brugerforløbsundersøgelsen erforetaget på baggrund af et udsnit af kommunerne, hvilket bør bemærkes f.eks. i forbindelse med angivelseaf succesrater.Servicestyrelsens kommentarer:Undersøgelse af brugernes udbytte af SKP-ordningen via førstehåndsinformationer fra brugerne ville havegivet mulighed for en mere nuanceret beskrivelse af ordningens effekter. Dog ville en sådan undersøgelsevære metodisk udfordrende og omkostningstung qua målgruppens karakter.Som et led i en stratificeret stikprøve, hvor 19 kommuner blev bedt om at indberette samtlige brugerforløb iundersøgelsesperioden, har 16 kommuner løbende indberettet oplysninger om SKP-ordningens målgrupperogeffekt,hvilketfremgåraflovovervågningsrapporten.Detfremgårdesudenklartaflovovervågningsrapporten, at resultater herom udelukkende beror på disse indberetninger. Det beskrivesdesuden, at der i brugerforløbsundersøgelsen indgår forholdsvis mange brugerforløb fra KøbenhavnsKommune og Guldborgsund Kommune. Endvidere fremgår det, at en generalisering af undersøgelsensresultater forudsætter, at brugerforløbene fra disse kommuner ikke adskiller sig væsentligt fra forløb i andrekommuner.SKP-ordningen generelt

Rådet for Socialt Udsatte

udtrykker tilfredshed med ordningens udbredelse til kommunerne.

DH, Rådet for Socialt Udsatte

Socialpædagogerne

konstaterer med tilfredshed, at ordningen erimplementeret i forhold til de nye målgrupper.

SAND

bemærker, at de er tilfredse med formuleringen afSEL § 99, men giver udtryk for, at de hjemløse kun i meget ringe grad har haft glæde af ordningen, og at der

fortsat er et stort udækket behov for SKP-ordning hos denne gruppe.

DH

gør desuden opmærksom på, atder er et større behov for støtte end det, der dækkes med ordningen. Endvidere finder

DH,

at der er etbehov for at se på servicelovens bestemmelser om personlig/praktisk hjælp og støtte i sammenhæng.

DH

angiver at bestemmelserne anvendes forskelligt i kommunerne og vurderer, at ikke alle modtager dennødvendige støtte.

Gadejuristen

gør opmærksom på, at det er deres erfaring, at der fortsat er en for storgruppe af særdeles udsatte borgere, der ikke er eller har været i kontakt med en støtte- og kontaktperson.

Rådet for Socialt Udsatte

mener, at der fortsat bør ske en metodeudvikling i forhold til etablering afkontaktmeddemestudsatteimålgruppenf.eks.dehjemløse.Atforholdsvisfåibrugerforløbsundersøgelsen er hjemløse, mener

Gadejuristen

kan være et udtryk for, at det opsøgendearbejde bliver nedprioriteret som følge af, at SKP-medarbejdernes kapacitet er begrænset i forhold tilmålgruppernes omfang.

Gadejuristen

roser SKP-medarbejdernes indsats generelt og ser i flere tilfælde en stor fleksibilitet og fagligdygtighed blandt medarbejderne.

Gadejuristen

ser et behov for, at aktørerne på det sociale område bliverbedre i stand til at løfte vejledningsforpligtelsen, jf. forvaltningsloven og retssikkerhedsloven.Servicestyrelsens kommentarer:Det kan på baggrund af lovovervågningen ikke afvises, at en del af de mest udsatte borgere ikke ertilknyttet SKP-ordningen i praksis. Modsat viser lovovervågningen, at en forholdsvis stor del af brugerne afSKP-ordningen allerede ved kontaktstart er i kontakt med det etablerede offentlige system. Der synessåledes fortsat at være et potentiale for at nå samfundets svageste og mest udsatte personer via SKP-ordningen.SKP-ordningens afgrænsning til bostøtteordningenDet er

DH’s

erfaring at nogle kommuner har vanskeligt ved at skelne mellem SEL § 99 og SEL § 85, hvilketlovovervågningen også viser. Dette betyder bl.a., at der i SKP-forløb i nogle kommuner bliver anvendtalmindelig sagsbehandling og dermed ikke mulighed for anonymitet for borgeren. De finder det desudenkritisabelt, at fem kommuner fortsat ikke lever op til kravet om, at ordningen er visitationsfri. Modsatfinder

Socialpædagogerne

det positivt, at antallet af kommuner, der udelukkende tildeler SKP-ordningengennem visitation, er faldet til fem.

SAND

udtrykker, at deres oplevelse er, at kommunerne kun i begrænsetomfang anvender SEL § 99, og i højere grad anvender SEL § 85, som kan styres gennem visitation.

Socialpædagogerne

anser det som positivt, at antallet af kommuner, der varetager ordningen i direktesammenhæng med andre tilbud, som f.eks. SEL § 85, er faldet.

LAP

giver udtryk for, at mange kommuner kun bruger SEL § 99 til hjemløse og misbrugere, og atsindslidende må indgå i et visiteret forløb under SEL § 85. Desuden nævnes, at målgruppen er ekstremsårbar over for registrering og kontrol.

Sand

finder desuden, at muligheden for anonymitet er vigtigt for desvageste ’systemsky’ hjemløse.

Servicestyrelsens kommentarer:SEL §§ 99 og 85 beskriver grundlaget for to separate ordninger med forskellige rammer, målgrupper ogformål. I forvaltningen af lovgivningen bør afgrænsningen herimellem være klar.For netop målgruppen for SKP-ordningen kan muligheden for anonymitet være en afgørende faktor ikontaktskabelsen.Lovovervågningens brugerforløbsundersøgelse viser, at SKP-ordningen tilbydes hele spektret af målgruppentil SKP-ordningen, dvs. både hjemløse, personer med misbrug og personer med sindslidelse.At fem kommuner udelukkende visiterer til SKP-ordningen er problematisk for målgruppen generelt.Servicestyrelsen ser ingen indikationer på, at sindslidende særligt skulle være udelukket fra SKP-ordningen ikommunerne.Adskillelse af omsorgs- og myndighedsfunktion / praktisk organisering af SKP-ordningenI forhold til organisatorisk placering af den praktiske og administrative del af SKP-ordningen udtrykker

KL,

atder kan være såvel ulemper som fordele ved en samlet organisering af SKP-ordningens praktiske ogadministrative del og finder, at problemstillingen forekommer at have mere teoretisk end praktisk karakter.Desuden opfordres til varsomhed med problematisering af kommunernes organisatoriske valg.

KL

mener,at ulemperne ved en samlet organisering kan imødegås ved, at de relevante aktører er bevidste om rollerog ansvar. Fordelene ved en fælles organisering er, at det kan være befordrende for SKP-medarbejdernesmulighed for at styrke brobygningen og netværksdannelsen.

KL

finder desuden, at det er en stor fordel, atgive de opsøgende medarbejdere kompetence til at bevilge de nødvendige indsatser. Modsat udtrykker

Socialpædagogerne

LAP

bekymring over, at den praktiske og administrative del af SKP-ordningen erplaceret sammen i 48 af 89 kommuner, idet det er i uoverensstemmelse med lovens intentioner.

KFUM

erfarer, at det i forhold til kontaktskabelse med brugerne åbner helt andre muligheder at komme fra enfrivillig social organisation, da brugerne ofte oplever medarbejdere fra kommunen som en helhed medmyndighedskompetence.

Gadejuristen

finder, at det kunne være hensigtsmæssigt, såfremt kommunerne i langt højere grad kunnesamarbejde med hinanden om løsning af SKP-opgaven med den hensigt at forebygge den forværring afsituationen, som ofte følger af for sen indsats overfor den enkelte. F.eks. i forhold til hjemløse, som ikkeudelukkende opholder sig inden for én kommunegrænse.Servicestyrelsens kommentarer:På baggrund af målgruppens særlige karakteristika og eventuelle mistillid til ’systemet’, blevvæsentligheden af en klar opgavemæssig adskillelse af SKP-medarbejderne arbejdsfunktioner fra

myndighedsopgaverne betonet i det lovforberedende arbejde i forbindelse med målgruppeudvidelsen. Påden baggrund problematiseres det i lovovervågningen, at der i forholdsvis mange kommuner er fællesplacering af SKP-ordningens praktiske og administrative del. I lovovervågningen beskrives dog også fordele,der kan være forbundet med fælles placering.Af lovovervågningen fremgår det, at fire kommuner i 2007 og to kommuner i 2009 har etableret etsamarbejde om at løfte SKP-opgaven. Det vurderes, at et formelt såvel som et mere ad hoc-prægetsamarbejde mellem flere kommuner særligt vil have sin berettigelse i de situationer, hvor en SKP-brugerflytter fra en kommune til en anden.Eksterne leverandører

KFUM

beklager, at der kun er få forpligtigende samarbejdsaftaler mellem kommunerne og frivilligeorganisationer om varetagelse af SKP-opgaven.

KFUM

beskriver, hvorledes SKP-arbejdet er velfungerende ide tilfælde, hvor

KFUM

varetager opgaven i samarbejde med kommuner, og at deres tilbud om socialecaféer eller væresteder metodisk matcher SKP-ordningen på en god måde.

KFUM

mener, at varetagelsen afSKP-funktionen ud fra sociale caféer og væresteder giver en lettere adgang til brugerne. Desuden henviser

KFUM

til, at det i høringssvar i forbindelse med udkast til lovforslaget vedrørende lovændringen af flereblev beskrevet, at tilknytningen til et socialt omsorgstilbud er væsentligt for SKP-ordningens succes.

KFUM

fremhæver desuden, at de kommunalt ansatte SKP-medarbejdere i flere tilfælde benytter de sociale caféerog væresteder som et led i deres arbejde uden, at der er indgået en samarbejdsaftale herom.

DH

beskriver,at flere af deres medlemsorganisationer har gode erfaringer med et samarbejde omkring SKP-ordningen,f.eks. omkring besøgsvenner.

DH

finder dog ikke samarbejdet optimalt og opfordrer til, at samarbejdetmellem kommuner og frivillige organisationer styrkes.

SAND

mener, at det ved opbygning af ettillidsforhold mellem de svageste hjemløse og den ansatte SKP-medarbejder er af stor betydning, atbrugeren selv kan vælge SKP-medarbejderen. Som led i dette foreslår

SAND,

at de frivillige organisationerefter aftale med kommunerne kunne ansætte SKP-medarbejdere.

Socialpædagogerne

udtrykker, at de ermindre tilfredse med, at kun få kommuner samarbejder forpligtigende med eksterne leverandørerherunder frivillige organisationer.

KL

mener, at det i en række kommuner i praksis vil være vanskeligt at finde relevante aktører, som kan løfteopgaven ift. SKP-brugerne, og bemærker, at det ikke indgår i undersøgelsen, hvorvidt det i praksis er muligtfor kommunerne at finde hensigtsmæssige aktører blandt eksterne aktører, som professionelt og målrettetkan udføre SKP-arbejdet med tilstrækkelige resultater. Desuden erfarer

KL,

at samarbejdet mellem defrivillige organisationer og kommunen fungerer bedst, når samarbejdet tilrettelægges på uformel basis, ogdet er

KLs

vurdering, at når kommunerne vælger selv at løfte opgaven, så er det den bedste løsning.

KL

opfordrer i den forbindelse til, at der ikke sker en unødig problematisering af kommunernes praksis.

Gadejuristen

beskriver, at de i det daglige arbejde har et fint samarbejde med SKP-medarbejderne.

Servicestyrelsens kommentarer:Af bemærkningerne til lovforslaget om udvidelse af målgruppen fremgår, at kommunerne med fordel kansamarbejde med misbrugscentre, forsorgshjem samt frivillige organisationer m.v. om at løfte SKP-opgaven.Det er således en del af det politiske opdrag til SKP-ordningen, at frivillige organisationer med fordel kaninddrages i SKP-arbejdet.En undersøgelse af, hvorvidt det er muligt at finde hensigtsmæssige og faglig kvalificerede aktører, liggerudenfor lovovervågningens opdrag, men det kan konstateres via f.eks. KFUM’s høringssvar, at de frivilligeorganisationer m.v. fortsat er interesserede i at blive inddraget i arbejdet.I forhold til målgruppen kan frivillige sociale organisationer formentlig have lettere ved at etablere kontaktmed brugerne, idet medarbejderne ikke repræsenterer ’systemet’.Ressourcer til SKP-ordningen

Rådet for Socialt Udsatte

finder det betænkeligt, at antallet af ansatte årsværk i SKP-ordningen ikommunerne er faldet med 10 pct. i lovovervågningsperioden. Dette mener

Rådet for Socialt Udsatte

indikerer en udvanding af kvaliteten af tilbuddet i kommuner og anbefaler i den forbindelse, at dergennemføres en undersøgelse af brugernes vurdering af ordningen.

DH

undrer sig over, at der i forbindelsemed udvidelse af ordningen er sket et fald i antallet af årsværk tilknyttet ordningen. Dette vurderer

DH

kunkan resultere i begrænsninger i anvendelsen af ordningen.

DH

beskriver, hvordan den store variation frakommune til kommune i midler anvendt til ordningen bekræfter deres erfaring om, at ordningen forvaltesmeget forskelligt i kommunerne.

Gadejuristen

har det indtryk, at SKP-medarbejderne nogle gange er kontaktperson for en for storborgergruppe. I forhold til de allertungeste og dårligst stillede mener

Gadejuristen,

at det er umuligt atløfte opgaven adækvat for mere end max. otte borgere. Det er

Gadejuristens

indtryk, at SKP-medarbejdernes kapacitet hurtigt er ’opbrugt’, hvorfor den opsøgende del af SKP-arbejdet følgelignedprioriteres. At kontakten i kun en mindre del af kontaktforløbene er etableret ved opsøgende arbejde,og at så forholdsvis få i brugerforløbsundersøgelsen er hjemløse, mener

Gadejuristen

er et udtryk herfor.

Gadejuristen

bemærker, at dette har konsekvenser for de hårdest belastede og dermed den mest udsattegruppe af borgere.Servicestyrelsens kommentarer:Det samlede antal af årsværk tilknyttet SKP-ordningen er faldet i takt med, at flere kommuner har indførtSKP-ordningen. Det er derfor ikke utænkeligt, at det samlede udbytte af ordningen er faldet ilovovervågningsperioden. Ud fra lovovervågningen kan det dog ikke konkluderes, at de mest udsattegrupper af borgere er blevet nedprioriteret.

Opsøgende arbejde i SKP-ordningen og information om ordningen

Bedre psykiatri

finder det betænkeligt, at det kun er en lille del af brugerne, der rekrutteres via opsøgendearbejde. De bemærker, at sagsbehandlere er hovedhenvisere, og at der sjældent henvises fra f.eks. politi.

Gadejuristen

beskriver, at det opsøgende arbejde er nødvendigt for at etablere kontakt til de udsatteborgere, hvis kontakt med øvrige offentlige tilbud ofte er spinkel eller ikke-eksisterende, og mener, at deter afgørende, at kommunerne prioriterer det opsøgende arbejde.

Gadejuristen

finder det hensigtsmæssigt,at SKP-brugere har mulighed for at anbefale/henvise andre udsatte til SKP-ordningen.

LAP

bemærker, atkun få selv henvender sig for at få hjælp via ordningen, og kritiserer i den forbindelse kommunernesoplysningsmetoder.

Bedre psykiatri

opfordrer til iværksættelse af tiltag i forhold til udbredelse af kendskabtil ordningen blandt samfundets borgere og øvrige aktører, f.eks. blandt politi, præster og frivilligeaktører/organisationer, der dagligt er i kontakt med målgruppen med henblik på at nå ud til de borgere, derkan have gavn af ordningen.Selvom mange kommuner fortæller, at de informerer bredt om ordningen, oplever

DH,

at det ofte er fortilfældigt, om borgere er opmærksomme på ordningen og dermed får kontakt til en SKP-medarbejder.Desuden beskriver

SAND,

at det er deres oplevelse, at de fleste frivillige organisationer og væresteder mm.kun i ringe grad har kendskab til ordningen.

SAND

foreslår, at der gennemføres en informationskampagneom SKP-ordningen.Servicestyrelsens kommentarer:Opgaven for SKP-ordningen er som udgangspunkt bl.a. gennem opsøgende arbejde at skabe kontakt til demest socialt udsatte borgere. Det er ikke utænkeligt, at man gennem en højere grad af kontaktskabelse veddirekte opsøgende arbejde vil kunne nå en bredere del af målgruppen.Henvendelse fra borgere og andre offentlige/private instanser med kendskab til potentielle brugere fordrerkendskab til ordningen. Kommunikation og udbredelse af kendskab til ordningen er derfor væsentlig.Tilgængelighed og matchning

Socialpædagogerne

DH

finder det beklageligt, at tilgængeligheden af ordningen uden for normalarbejdstid er blevet indskrænket i lovovervågningsperioden.

DH

mener, det er nødvendigt, at der findesløsninger, således at ordningen er tilgængelig, når der er behov for det - hvilket vil være alle døgnets timerpå alle ugens dage. I forhold til de mest udsatte finder

Gadejuristen

det afgørende, at man har ’udvidetfleksibilitet’ for øje, idet de mest udsatte ganske enkelt ikke blot har alvorlige problemer på hverdage idagtimerne.

LAP

finder, at telefonkontaktmulighederne er for begrænsede.

Socialpædagogerne

Bedre Psykiatri

finder, at matchning har stor og muligvis afgørende betydning forSKP-ordningens forløb og succes.

Socialpædagogerne

udtrykte utilfredshed med, at matchning af bruger ogSKP-medarbejder kun sker i 58 af 96 kommuner, og

Bedre Psykiatri

formoder, at faldet i matchning kan fåen negativ effekt.

LAP

udtrykker ligeledes utilfredshed med faldet i anvendelsen af matchning.Servicestyrelsens kommentarer:Lovovervågningen viser, at det i godt halvdelen af kommunerne i 2009 var muligt at kontakte SKP-medarbejderne hele døgnet eller i dagtimerne på hverdage og på andre tidspunkter i nødstilfælde. Der ersåledes i nogle kommuner fortsat mulighed for at forbedre tilgængeligheden af medarbejderne.Matchning mellem bruger og SKP-medarbejder foregik i 2009 i 58 ud af 96 kommuner, og der er såledesogså mulighed for forbedringer her.Specialisering, supervision og efteruddannelseI forbindelse med, at der i lovovervågningsperioden er sket et fald i antallet af specialiserede medarbejdere,bemærker

Indenrigs- og Sundhedsministeriet,

at de som led i ønsket om at fremme en tværsektoriel ogsammenhængende indsats over for sindslidende finder det væsentligt, at kommunerne prioritereropbygning og bevaring af specialistviden i forbindelse med arbejdet med denne persongruppe.

Bedre

psykiatri

mener, at en mere ’generalist-orienteret’ tilgang i ordningen kan have en negativ effekt for SKP-forløbet, og anbefaler, at der er SKP-specialister på hvert SKP-område.

KL

anser en relativ stigning i antallet af ’SKP-generalister’ som en følge af udvidelsen i målgruppen, idet de’nye’ målgrupper typisk har sammenfaldende problemstillinger.

Socialpædagogerne

DH

er positive i forhold til, at næsten alle kommuner tilbyder supervision ogefteruddannelse til medarbejderne, idet det er en afgørende forudsætning for at fastholde kvalitet iordningen.

DH

påpeger dog, at det er vigtigt, at de resterende kommuner fremover også tilbydersupervision/efteruddannelse.

Gadejuristen

beskriver, at de får et større antal henvendelser direkte fra SKP-medarbejderne vedrørendeløsning af problemer af juridisk karakter. Det beskrives, at de mest udsatte ofte har mange forskelligartedeproblemstillinger, hvorfor SKP-medarbejderne skal kunne håndtere et meget stort retsområde.

Gadejuristen

afholder f.eks. undervisningsdage for SKP-medarbejderne, men bemærker, at det kunneovervejes at etablere andre måder at imødekomme behovet på, f.eks. via etablering af et e-forum pånettet.Servicestyrelsens kommentarer:

SKP-medarbejdere, der er specialiseret inden for arbejdet med de enkelte målgrupper, kan udgøre en særligressource i SKP-arbejdet, idet medarbejderne dermed har viden og færdigheder i håndtering af specifikkeproblemstillinger relateret til målgruppen. Specialiserede medarbejdere fordrer dog en vis mængde brugereinden for de enkelte kategorier.Kompetenceudvikling og supervision er beskrevet som væsentlige kvalitative parametre i den kommunalekvalitetsudvikling af ordningen.Antal brugere i SKP-ordningen

Rådet for Socialt Udsatte

finder det betænkeligt, at antallet af brugere ikke er steget med godt 2.300personer, som forventet ved lovændringen, men kun med ca. 450 personer. Da de nye målgrupper udgør30 pct. af brugerne, mener

Rådet for Socialt Udsatte,

at det kunne tyde på, at udvidelsen af målgruppen ersket på bekostning af de sindslidende.

Rådet for Socialt Udsatte

DH

mener, at årsagerne til, at der ikkehar været den forventede stigning i antallet af brugere efter udvidelsen af målgruppen, bør undersøgesnærmere.I forbindelse med antallet af brugere bemærker

KL,

at langt størstedelen af landets kommuner har fåetflere brugere, og at f.eks. Københavns Kommune, som står for en væsentlig andel af det samlede antal SKP-brugere i lovovervågningen, har haft en stigning på 125 pct. i antallet af brugere.

KL

bemærker, at der ilovovervågningen redegøres for, at der er en vis usikkerhed vedr. datavaliditeten, at SKP-indsatsen i flerekommuner ydes af medarbejdere, som også varetager opgaver f.eks. efter SEL § 85 samt, at der er tale omen uvisiteret ordning, som leveres af flere forskellige enheder i kommunerne. Desuden bemærker

KL,

atnogle kommuner i 2007 varetog ordningen i sammenhæng med en eller flere andre paragraffer iserviceloven, og at der i en lang række kommuner var overlap mellem SEL §§ 85 og 99. På den baggrund erdet

KL’s

opfattelse, at det ikke på det foreliggende grundlag kan konkluderes, at der ikke er sket entilfredsstillende stigning i antallet af forløb fra 2007 til 2009.I forbindelse med omfanget af kontakt med SKP-brugerne bemærker

KL,

at erfaringen fra praksis er, at denye målgrupper i SKP-ordningen kan være mere tidskrævende at opsøge og vanskeligere at indgå fasteaftaler med, hvilket kan have betydning for antal kontakter pr. uge.Servicestyrelsens kommentarer:En undersøgelse af årsagerne til, at stigningen i antallet af forløb ikke har svaret til forventningerne, vilvære bagudrettet og derfor vanskelig at gennemføre med valide svar. Desuden besværliggøres en sådanundersøgelse af strukturreformens ændrede geografiske opdeling af og organisatoriske inddeling ikommunerne.

Antallet af brugere er i lovovervågningen opgjort som antallet af brugere på et specifikt tidspunkt. At derkun har været en begrænset stigning i dette antal siden 2004, er ikke i modstrid med, at de enkeltekommuner oplyser, at der har været en anseelig stigning i det samlede antal forløb, såfremt varigheden afforløbene har været kortere. Flere kommuner nævner netop i lovovervågningen, at de er blevet bedre til athjælpe brugerne videre til andre hjælpeordninger og ikke lade dem blive i en SEL § 99 støtteordning længereend nødvendigt. Af lovovervågningen fremgår det desuden, at der i lovovervågningsperioden har været etfald i antal af årsværk tilknyttet SKP-ordningen, hvilket også sandsynliggør, at stigningen i antallet af forløbpå et specifikt tidspunkt har været begrænset, da det formodes, at antallet af brugere og antallet af SKP-medarbejdere er indbyrdes proportionale.Opgørelsen af antallet af brugerforløb på et givent tidspunkt er i lovovervågningen foretaget på baggrundaf oplysninger fra alle kommuner, der på tidspunktet angav at have en SKP-ordning, og beror således ikkepå et i lovovervågningen beregnet tal. Informationerne er oplyst direkte fra kommunerne, som på trods af,at ordningen er uvisiteret og i nogle tilfælde forankret i forskellige enheder, bør have mulighed for at fåkendskab til antallet af brugere i SKP-ordningen mv. Servicestyrelsen har fra begyndelsen aflovovervågningen i 2007 understreget, at lovovervågningen udelukkende vedrørte SEL § 99. Servicestyrelsenfastholder, at validiteten i lovovervågningen er god, om end undersøgelsen, som andre undersøgelser, erunderlagt det vilkår, at indberetterne foretager skøn i deres besvarelser. Det er således et grundvilkår forundersøgelser af denne art, at Servicestyrelsen forventer korrekte og fyldestgørende svar fra kommunerne.Succesrater og metode i SKP-arbejdetI betragtning af, at

DH

oplever, at der er et større behov for hjælp end det, der bliver dækket, finder

DH

ikke succesraten for SKP-ordningen i de undersøgte kommuner acceptabel.

DH

mener, at der klart er rumfor forbedringer, og mener, der er behov for at gentage undersøgelsen bl.a. med fokus på anvendelse afordningen.

Gadejuristen

mener ikke, at succesraten bør betegnes som lav i forhold til den hårdt belastede målgruppe.En forholdsvis lav succesrate for stofmisbrugere menes at hænge sammen med kriminaliseringen af deresforetrukne rusmiddel.

Gadejuristen

peger på, at en større succesrate bl.a. vil forudsætte en anden indsats,hvor der i højere grad rettes fokus mod at ændre nogle af grundvilkårene for den udsatte, snarere end atløse den udsattes konkrete problemstillinger.

LAP

stiller spørgsmålstegn ved, hvorvidt de anvendtemetoder i SKP-arbejdet er tilpasset målgruppen, og mener generelt ikke, at ordningen udgør en mulighedfor brobygning, som ellers er intentionen med ordningen.Servicestyrelsens kommentarer:I lovovervågningen er succes ved SKP-ordningen opgjort som et mål for brugere, der opnår varigeforandringer og hjælpes videre til andre hjælpeforanstaltninger. Som beskrevet i lovovervågningen vilbrugerne ofte profitere af ordningen i mindre målestok end de ændringer, der er opstillet som

3. Ministeriets vurdering og konklusionFormålet med loven har været, at udvide SKP-ordningen til at omfatte en bredere målgruppe endtidligere. Med lovovervågningen klarlægges det, hvorledes udvidelsen af SKP-ordningen er blevetimplementeret i kommunerne. Ministeriets overordnede vurdering af kommunernes implementering er,at kommunerne i overvejende grad har implementeret ordningen tilfredsstillende, omend der fortsat errum for forbedringer i indsatsen.Ministeriet finder det positivt, at alle kommuner nu har en SKP-ordning, og at ordningen (med en enkeltundtagelse) tilbydes hele målgruppen. Udvidelsen af målgruppen har ikke medført en stigning af antalletaf brugere svarende til det forventede, men overvågningen viser klart, at de nye målgrupper (alkohol- ogstofmisbrugere og hjemløse) ikke alene får tilbuddet om en støtte- og kontaktperson, men også anvendertilbuddet og profiterer heraf.Lovovervågningen viser endvidere, at SKP-ordningen har en markant positiv effekt for 39 pct. af brugerne,som alle har opnået en forbedring i kontakten med omverdenen. Målgruppen for SKP-ordningen ermennesker med tunge og ofte komplekse problemer, hvorfor en succesrate på 39 pct. må betragtes somtilfredsstillende. Det skal samtidig bemærkes, at en større gruppe af brugerne forventes at drage nytte aftilbuddet i mindre grad. Disse forhold er dog ikke ensbetydende med, at kommunerne ikke skal arbejdevidere med at forbedre SKP-ordningen, og på den måde eventuelt øge antallet af forløb med markantepositive resultater for den enkelte bruger. Lovovervågningen og de indkomne høringssvar peger særligt påfølgende fire forhold: 1. Antallet af brugere, 2. Omfanget af opsøgende arbejde, 3. Samarbejde medfrivillige sociale organisationer og private aktører samt 4. Intensiteten i SKP-forløbene.Såvel lovovervågningen som de indkomne høringssvar peger på, at den i forhold til det forventede, megetbegrænsede stigning i antallet af brugere kan tyde på, at en andel af målgruppen enten ikke tilbydes SKP-forløb eller ikke er i stand til at modtage det givne tilbud.Forklaringen på, at der ikke er sket så stor en stigning i antallet af brugere, kan ligge i den mådekommunerne har valgt at administrere ordningen på. Der er en generel tendens til, at kommunerne kun ibegrænset omfang anvender opsøgende arbejde i forhold til at udbrede SKP-ordningen til nye brugere.Dette står i kontrast til bemærkningerne til lovforslaget, hvor der netop lægges vægt på, at man med SKP-ordningen skal i kontakt med mennesker, der ikke ellers har kontakt med det offentlige system.

En måde at lave mere opsøgende arbejde på, kan være ved at inddrage de frivillige og privateorganisationer mere i indsatsen. Flere organisationer gør opmærksom på dette i forbindelse med dereshøringssvar. Med en højere grad af inddragelse af frivillige organisationer m.v. får kommunerne bedremuligheder for at komme i kontakt med den del af målgruppen, der er mere skeptisk overfor kontakt meddet offentlige system. Ministeriet vil følgelig via Kommunernes Landsforening opfordre kommunerne til, atde i højere grad indgår samarbejde med de lokale, frivillige organisationer og andre relevante privateaktører om at løfte den opsøgende del af SKP-arbejdet. Det skal dog bemærkes, at den begrænsedestigning i antallet af brugere i ordningen delvist kan skyldes en overvurdering af antallet af brugere indenudvidelse af målgruppen. Ministeriet har taget skridt til at sikre bedre fremadrettet datavaliditet påområdet, og dermed skabt bedre grundlag for at vurdere udviklingen i antallet af brugere af SKP-ordningen.I forhold til intensiteten i SKP-forløbene, er antallet af brugere pr. SKP-medarbejder steget ilovovervågningsperioden og er dermed højere end tidligere. Desuden er en del forløb kortvarige ogindeholder kun få møder mellem bruger og medarbejder. Det kan enten indikere, at kommunerne er godetil hurtigt at hjælpe brugerne med at skabe kontakt til andre sociale tilbud, personlige netværk m.v., mendet kan også indikere, at en del af brugerne i SKP-ordningerne ikke tilhører den mest belastede del afmålgruppen. Kommunerne bør i administrationen af ordningen være opmærksomme på, at der ikke sker enmålgruppeglidning, og at man gennem f.eks. det opsøgende arbejde sikrer, at de mest udsatte borgere fårtilbuddet om et SKP-forløb.

1.1 Udvælgelse til lovovervågning

1.2 SKP-ordningen

1.3 Lovovervågningen – formål og fremgangsmåde

1.4 Generelle informationer om SKP-forløb

1.5 Administration af SKP-ordningen

1.6 Ressourcer til SKP-ordningen

1.7 Brugerne af SKP-ordningen

1.8 Antal brugere i SKP-ordningen

1.9 Kommunikation,

1.10 Efteruddannelse og specialisering mv.

1.11 Effekt af SKP-ordningen

2.1. Hørte organisationer og myndigheder

2.2. Høringssvar

Socialpædagogerne

Rådet for Socialt Udsatte

KL

KL

Rådet for Socialt Udsatte

LAP

KL

Rådet for Socialt Udsatte

DH, Rådet for Socialt Udsatte

Socialpædagogerne

SAND

DH

DH,

DH

Gadejuristen

Rådet for Socialt Udsatte

Gadejuristen

Gadejuristen

Gadejuristen

DH’s

Socialpædagogerne

SAND

Socialpædagogerne

LAP

Sand

KL,

KL

KL

Socialpædagogerne

LAP

KFUM

Gadejuristen

KFUM

KFUM

KFUM

KFUM

KFUM

KFUM

DH

DH

SAND

SAND,

Socialpædagogerne

KL

KL,

KLs

KL

Gadejuristen

Rådet for Socialt Udsatte

Rådet for Socialt Udsatte

DH

DH

DH

Gadejuristen

Gadejuristen,

Gadejuristens

Gadejuristen

Gadejuristen

Bedre psykiatri

Gadejuristen

Gadejuristen

LAP

Bedre psykiatri

DH,

SAND,

SAND

Socialpædagogerne