SAU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 86: EU-note om grønbog om momssystemets fremtid

SammenfatningKommissionen har indledt en offentlig høring om, hvordan EU’smomssystem kan styrkes og forbedres til fordel for borgerne, er-hvervslivet og EU-landene. Med grønbogen efterlyser Kommissionenbl.a. en debat om, hvorvidt de grundlæggende regler for den nuvæ-rende momsordning bør gives et grundigt eftersyn, herunder om varerog tjenesteydelser fremover bør beskattes i oprindelsesmedlemssta-ten, eller hvor de sælges.Der er høringsfrist til den 31. maj 2011.

Kommissionen har den 1. december 2010 fremlagt en grønbog, som indlederen offentlig høring om, hvordan EU’s momssystem kan styrkes og forbedres1til fordel for borgerne, erhvervslivet og EU-landene .Målet er at finde frem til en mere enkel, moderne og effektiv momsordning fordet 21. århundrede. Eftersom moms betales af borgerne, opkræves af er-hvervsvirksomheder og er en vigtig indtægtskilde for EU-landene, har alleinteresse i, hvordan afgiften reguleres. Derfor ønsker Kommissionen, at hø-ringen gennemføres på det bredest mulige grundlag.

Hovedtræk i den gældende momsordningMomsen – eller merværdiafgiften – er en forbrugsafgift, som rammer de flestevarer og tjenesteydelser i EU. Momsen beregnes ud fra forskellen mellem desamlede indkøbs- og salgspriser (dvs. merværdien) i virksomheden.Hovedidéen bag EU’s ensartede momssystem er, at virksomhederne kantrække momsen fra, når de f. eks. leverer varer til virksomheder i et andet EU-land, så der kun svares moms én gang. Uden et ensartet, EU-baseret moms-system ville det være vanskeligt for EU’s virksomheder at levere varer ogtjenesteydelser på tværs af grænserne, da de ville risikere at blive mødt mednye forbrugsafgifter i hvert enkelt land.Hvor opkræves momsen?I dag er opkrævningsstedet for momsen forskelligt alt efter, om der er tale omleverancer mellem virksomheder eller leverancer til den endelige forbruger.I forbindelse med grænseoverskridende transaktioner mellem virksomhederer det generelle princip for både varer og tjenesteydelser beskatning til densats og på de betingelser, der gælder ibestemmelseslandet(dér, hvor va-rerne ankommer eller for tjenesteydelsers vedkommende dér, hvor kundensvirksomhed er etableret), idet kunden betaler momsen til statskassen.Leverancer til endelige forbrugere beskattes normalt idet EU-land, hvorsalget af varen finder sted,eller hvorleverandøren er etableret.

Hvordan fastsættes momssatserne?Momssatserne i EU er ikke fuldt harmoniserede. EU har dog fastsat denmindste momssats til 15 % og har for udvalgte kategorier af varer og tjeneste-ydelser tilladt, at landene anvender nedsatte momssatser (f. eks. for fødeva-rer, vand og bøger). EU har ikke fastsat nogen højeste momssats. Danmarker blandt de EU-lande, der anvender den højeste momssats (25 %), og vi gøri modsætning til andre EU-lande ikke brug af nedsatte momssatser.Hvem tilfalder momsen?Langt hovedparten af momsindtægterne havner i EU-landenes statskasser,men EU oppebærer en mindre del af momsprovenuet som en del af EU’ssåkaldte ”egne indtægter”. For 2010 udgjorde EU’s andel af det samledemomsprovenu 14 mia. euro.

Hvorfor skal momsordningen revideres?Kommissionen ser i grønbogen tilbage på 40 år med det fælles momssystem.På trods af mange års bestræbelser på at modernisere og forenkle momsord-ningen hen ad vejen konstaterer Kommissionen, at ordningen ikke længereopfylder de krav, der kan stilles til en servicedrevet, teknologibaseret og mo-derne økonomi. Det nuværende momssystems komplekse karakter medførerunødvendige omkostninger og byrder for de momspligtige og skatte-myndighederneog skaber hindringer for det indre marked. Kommissionenfremhæver især, at momssystemet begunstiger indenlandske transaktioner påbekostning af transaktioner mellem EU-landene.Dertil kommer, at et mere effektivt momssystem ifølge Kommissionen vil kun-ne giveøgede indtægter til EU-landenes statskasser.Og nogle af svaghe-derne i momsordningen åbner en dør for svig og unddragelse.En del af forklaringen på problemerne med det nuværende momssystemskyldes, atden gældende momsordning reelt kun er en overgangsord-ning.Da det indre marked skulle færdiggøres i 1993, foreslog Kommissionennemlig en momsordning baseret på oprindelseslandsprincippet og med enharmoniseret momsstruktur. Der kunne dog ikke opnås enighed om forslagetog Rådet vedtog i stedet en overgangsordning. Selv om det kun var menin-gen, at overgangsordningen skulle fungere i 4 år, er det endnu ikke lykkedesEU-landene at nå til enighed om en ordning baseret på oprindelseslandsprin-cippet. Ifølge Kommissionen er det derfor på tide med en grundlæggenderevision af momsordningen.

Hvorfor kommer grønbogen lige nu?Kommissionen pointerer, at den økonomiske og finansielle krise har tydelig-gjort momssystemets vigtige rolle for fortsat økonomisk stabilitet og vækst.Moms er således en vigtig indtægtskilde for EU-landene (den repræsentererop til 20 % af de samlede afgiftsindtægter). Ifølge Kommissionen kan denblive endnu vigtigere, efterhånden som recessionen og befolkningsaldringenpåvirker andre indtægtskilder. Økonomiske undersøgelser har desuden vist,atforbrugsafgifter hører til de mest vækstvenlige,og at en robust moms-ordning vil kunne bidrage til den økonomiske genopbygning i EU. For Kom-missionen er det derfor meget vigtigt at sikre, at EU’s momsordning fungererfuldt ud og yder, hvad der forventes af ordningen.Grønbogen om moms indgår samtidig i Kommissionens stort anlagteEuropa22020-strategifra marts 2010 , samt i Kommissionens udspil til enrelance-3ring af det indre markedfra oktober 2010 , som begge har som overordnetmål at sætte skub i væksten og beskæftigelsen i Europa.

Hvad lægges der op til i grønbogen?Grønbogen rejser en række spørgsmål under nogle brede overskrifter, såhøringen holdes så åben som muligt.Hvor skal momsen opkræves i fremtiden?Kommissionen spørger først, om de grundlæggende regler for momsordnin-gen bør gives et grundigt eftersyn. Et centralt spørgsmål i den forbindelse er,om varer og tjenesteydelser fremover børbeskattes i oprindelseslandet.Det svarer til, hvad Kommissionen uden held forsøgte at få igennem i1990’erne. Oprindelseslandsprincippet vil for varers vedkommende betyde, atmomsen opkræves i det land, hvor varen produceres. Hvis f. eks. en danskvare afsættes til Tyskland, opkræves der dansk moms til den danske stats-kasse, selvom forbruget sker i Tyskland. Fordelen ved oprindelseslandsprin-cippet er, at strukturen i momsbeskatningen er den samme mellem EU-landene som inden for det enkelte land, hvilket er til størst gavn for det indremarked.

Forudsætningen for at anvende oprindelseslandsprincippet er imidlertid:--at der gennemføres ennøje harmonisering af momssatserne(for atforhindre spekulation i, hvor en vare købes)at der indføres etclearingsystem,dvs. en tilbagebetalingsordning,som sikrer, at momsindtægterne går til det EU-land, hvor forbruget fin-der sted.

En anden løsning er at gennemføre en regel ombeskatning i bestemmel-seslandet.Dermed går momsindtægterne direkte til det EU-land, hvor forbru-get finder sted. Her er det ifølge Kommissionen især vigtigt at sikre, at leve-rancer inden for EU og indenlandske leverancer behandles ensartet.Man kunne også forestille sig, atdet nuværende system opretholdes.Dettekræver dog ifølge Kommissionen en dybtgående revision og forbedring afanvendelsen med hensyn til retssikkerheden og de administrative byrder fortransaktioner inden for EU.Af andre løsninger foreslår Kommissionen bl.a. en generel anvendelse afmekanismen med”omvendt betalingspligt”for indenlandske transaktionermellem virksomheder. Fordelen med en sådan mekanisme skulle især væreat forhindre momssvig. Ulempen er den øgede kontrol og administration.Kommissionen stiller på den baggrund følgende spørgsmål:Spørgsmål 1.Er de nuværende momsordninger mellem EU-landene til-strækkeligt hensigtsmæssige for det indre marked eller udgør de en hin-dring for, at man kan opnå de størst mulige fordele?Spørgsmål 2.Hvis de er en hindring, hvilke momsordninger er så de mesthensigtsmæssige for leverancer inden for EU? Er opkrævning af afgifter ioprindelsesmedlemsstaten stadig et relevant og realistisk mål?

Hvordan sikres momsens neutralitet?Kommissionen efterlyser også en debat af, om - og i givet fald hvilke - nuvæ-rende mekanismer i momsordningen skal bevares. Det drejer sig bl.a. om,hvorvidt nedsatte momssatser fortsat er relevante i dag, om reglerne for fra-drag er tilstrækkeligt neutrale, hvordan momsordningen kan sikres mod svig,og hvordan "papirnusseriet" i forbindelse med momstransaktioner kan be-grænses.

Hvad angårmomsfritagelserneer det ifølge Kommissionen tvivlsomt, ommange af de eksisterende fritagelser stadig er berettigede. En reduktion afantallet af fritagelser ville således gøre afgiften mere effektiv og neutral ogvære et godt alternativ til en forhøjelse af momssatserne.Kommissionen efterlyser også en debat om, hvorvidt der fortsat er behov forregler omudelukkelse af bl.a. offentlige organer fra moms,navnlig i lysetaf udviklingen mod privatisering af de opgaver, der traditionelt har været for-beholdt offentlige myndigheder. Ifølge Kommissionen kunne en løsning væreat lade alle de offentlige organers økonomiske aktiviteter være omfattet afmoms og opstille en liste over de aktiviteter, der ikke skal være omfattet.Kommissionen stiller bl.a. følgende spørgsmål:Spørgsmål 3.Er de nuværende momsregler for bl.a. offentlige myndighe-der acceptable, bl.a. hvad angår afgiftsneutralitet?Spørgsmål 6:Hvilke af de nuværende momsfritagelser bør ikke længereopretholdes og hvilke bør bevares?Spørgsmål 9:Hvad er de største problemer i forbindelse med fradragsret-ten?

Hvilken grad af harmonisering er nødvendig?Et andet spørgsmål, der ifølge Kommissionen bør stilles, er i hvor høj gradmomssystemet skal harmoniseres yderligere, for at det indre marked kanforbedres, og virksomhedernes omkostninger reduceres. I den forbindelse børdet fastlægges, i hvor høj grad EU-landenes behov for fleksibilitet kan forenesmed disse mål.På denne baggrund stiller Kommissionen bl.a. følgende spørgsmål:

Skal der være ensartede momssatser?Ifølge Kommissionen synes de nuværende forskelle i den normale momssatsi EU og de nedsatte satser, der anvendes af visse EU-lande, ikke at forstyrredet indre marked. Men disse mekanismer gør systemet betydeligt mere kom-plekst.Til gengældmedførergrænseoverskridendetransaktioner med varer ogtjenesteydelser til nedsat satsomkostninger i forbindelse med overholdelseaf reglerne og juridisk usikkerhed for erhvervslivet. Dette er navnlig et pro-blem, når en virksomhed bliver momspligtig i et EU-land, hvor den ikke eretableret. Ifølge Kommissionen kan det eventuelt overvejes at skabe størregennemsigtighed gennem en bindende onlinedatabase over varer og tjene-steydelser, for hvilke der anvendes en nedsat sats.På denne baggrund stiller Kommissionen bl.a. følgende spørgsmål:Spørgsmål 19:Giver den nuværende momssatsstruktur store hindringerfor det indre marked (konkurrenceforvridning), giver den anledning til for-skelsbehandling af sammenlignelige produkter eller pålægger den virk-somhederne store omkostninger til overholdelse af reglerne?Spørgsmål 20:Bør det foretrækkes ikke at have nedsatte satser (ellermeget få), således at medlemsstaterne eventuelt kan anvende en laverenormal momssats?

Andre spørgsmålKommissionen kommer også ind på andre problemer, der bør løses, herunderen generelbegrænsning af bureaukratietsamt ennyvurdering af meto-den for momsopkrævning.Endelig efterlyser Kommissionen forslag til,hvordan momsopkrævningen kan forbedres for at udfylde det momsunder-skud på 100 mia. EUR, der for tiden findes i EU.Grønbogen byder alle synspunkter velkommen, og høringen er ikke begræn-set til bestemte spørgsmål. Bidragsyderne opfordres således også til at rejseandre spørgsmål, som de måtte finde relevante for momsens fremtid.

Udfordringerne for en reform af momssystemetGrønbogen er startskuddet for en ambitiøs, men også meget følsom debat omEU-landenes fremtidige momsopkrævning. Særligt med den økonomiskekrise i baghovedet hører momsen blandt EU-landenes væsentligste indtægts-kilder. Det er derfor også en faktor, som EU-landene er meget opmærksom-me på, hvad enten de ønsker at forøge momssatserne for at få flere indtægteri statskassen eller tværtimod ønsker at imødekomme et trængt erhvervslivgennem momslettelser. Dette forklarer også, hvorfor Kommissionens udspil erformuleret i så brede vendinger.Det nuværende momssystem er også resultatet af mange årtiers kompro-mis’er og lappeløsninger, ikke mindst fordi regler på afgiftsområdet altid harskullet vedtages medenstemmighed i Rådet.Det tog således flere år at få4vedtaget et forenklet momsdirektiv i 2006 , på trods af, at der stort set kun vartale om en renskrivning af de gældende regler og EU-domspraksis.Der er derfor ikke noget, der umiddelbart tyder på, at det bliver nogen let op-gave at få EU-landene til at finde fælles fodslag om en revision af momssy-stemet. Lissabontraktaten ændrer heller ikke ved den lovgivningsprocedure,der skal anvendes (TEUF artikel 113), og der kræves derfor fortsat enstem-mighed i Rådet.