SAU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 80: Henvendelse af 8/12-10 fra Aalborg Universitet vedrørende udvikling af system for kørselsafgifter for lastbiler

(EØS-relevant tekst)1. IndledningI meddelelsen om en "bredt funderet innovationsstrategi for EU"1blev det fremhævet, atoffentlige indkøb har stor betydning, når det gælder om at styrke Den Europæiske Unionsinnovationsmuligheder og samtidig øge kvaliteten og effektiviteten i de offentlige tjenester.Det blev endvidere påpeget, at prækommercielle indkøb i Europa rummer uudnyttedemuligheder. I konklusionerne i denne meddelelse2opfordrede Rådet Kommissionen til atudstikke retningslinjer for, hvorledes EU's regler om offentlige indkøb kan anvendes til atfremme innovation. I sin beslutning fra juni 2007 om gennemførelse i national lovgivning ogimplementering af lovgivning om offentlige indkøb3opfordrede Europa-Parlamentet til størreanvendelse af prækommercielle indkøb i EU.I den nyligt offentliggjorte vejledning4om markedsindførelse af kommercielt tilgængeligeinnovative produkter, arbejder og tjenester i den offentlige sektor gives der 10 eksempler pågod praksis, som kan være med til at fremme de offentlige indkøbs muligheder for at fremmeinnovation.Denne meddelelse vedrører begrebet "prækommercielle indkøb", som ligger i forsknings- ogudviklingsfasen inden markedsindføringen. I denne meddelelse anvendes begrebet"prækommercielle indkøb" til at beskrive en fremgangsmåde til erhvervelse af F&U-tjenester,bortset fra tjenester, hvis udbytte tilhører den ordregivende myndighed til brug for egenvirksomhed, hvis tjenesteydelsen i fuldt omfang aflønnes af den ordregivende myndighed5,6,og hvor de ikke udgør statsstøtte.Prækommercielle indkøber kendetegnet ved følgende:(1)Kun F&U-tjenester er omfattet:F&U kan omfatte aktiviteter som f.eks. udforskningaf løsninger og design, fremstilling af prototyper samt nyudvikling af et begrænsetantal førstegangsprodukter eller tjenester som en prøveserie (se figur 1). "Nyudviklingaf førstegangsprodukter eller -tjenester kan omfatte en begrænset produktion ellerbegrænsede ydelser, der indgår i feltforsøg for at vise, at produktet eller tjenesten kanfremstilles eller leveres i større mængder og i en acceptabel kvalitet"7. F&U omfatter

Figur 1: F&U før markedsindføring(2)Risiko og resultatdeling:Ved prækommercielle indkøb forbeholder offentligeindkøbere sig ikke eneretten til F&U-resultaterne: de offentlige myndigheder ogindustrien deler risiko og resultater i forbindelse med den F&U, som er nødvendig forat udvikle nye innovative løsninger, som udkonkurrerer de løsninger, som alleredefindes på markedet.Indkøb på konkurrencevilkår for at udelukke statsstøtte:Tilrettelæggelse afrisiko- og resultatdelingen og af hele indkøbsproceduren på en måde, som sikrermaksimal konkurrence, gennemsigtighed, åbenhed, rimelighed og prisfastsættelse påmarkedsvilkår, gør det muligt for de offentlige indkøbere at vælge de bedste løsninger,som markedet kan tilbyde.

anmodning have undersøgt mulighederne i EU-lovgivningen for at fremme innovationgennem offentlige indkøb, i F&U- såvel som markedsindføringsfasen.Initiativer med hensyn til prækommercielle indkøb udelukker ikke konkurrence imarkedsindføringsfasen, hvor direktiverne om offentlige indkøb og de principper i traktaten,som de er baseret på, er fuldt gældende.2. Prækommercielle indkøb i et Europa under samfundsmæssige forandringerDen offentlige sektor i EU står ligesom andre lande i verden over for vigtigesamfundsmæssige udfordringer. Det er nødvendigt at bevare et økonomisk overkommeligtsundhedsvæsen, som er af høj kvalitet af hensyn til den aldrende befolkning, at bekæmpeklimaændringerne, forbedre energieffektiviteten, sikre billigere og bedre adgang tiluddannelse og håndtere truslerne mod sikkerheden mere effektivt.Udfordringer som disse vil kræve nye og bedre løsninger. Eksempelvis vil det kræve nytudstyr at være helt i front inden for medicinsk forskning, at kunne stille tidlige diagnoser ogfinde nye behandlinger, mindske energiforbruget i boliger og inden for offentlig transport ogbeskytte borgerne mod sikkerhedstrusler uden at antaste privatlivets fred. Nogle af disseudfordringer vil stille så store teknologiske krav, at der enten ikke eksisterer kommercieltstabile løsninger på markedet, eller at eksisterende løsninger ikke slår til uden ny F&U. Ved atudvikle fremadskuende indkøbsstrategier, som omfatter F&U-indkøb med henblik på atudvikle nye løsninger, som kan løfte disse udfordringer, vil den offentlige sektor10kunne fåen betydelig indvirkning på effektiviteten i de offentlige tjenester på mellemlang og lang sigtog på den europæiske industris innovationsformåen og konkurrencedygtighed.Europa er også nødt til at klare sig bedre med hensyn til innovation i forhold til sine vigtigstekonkurrenter11. Målet med Lissabon-strategien for vækst og beskæftigelse er ikke blot at findeløsninger på de vedvarende lave investeringer i F&U, men også at forbedre Europas evne tilat omsætte nye opfindelser i nye produkter og beskæftigelse. Industrien har påpeget, at denrelativt træge indførelse af innovationer i den europæiske offentlige sektor ogfragmenteringen af den offentlige efterspørgsel er problemer, som det er vigtigt at løse for atforkorte markedsindføringstiden og forbedre Europas evne til at tiltrække investeringer iinnovation og forskning.Indkøb af F&U anvendes normalt af virksomhederne for at opnå en førerposition på etbestemt område. F&U-indkøb kunne anvendes i højere grad af den offentlige sektor i Europafor at øge effektiviteten og kvaliteten af de offentlige tjenester. Dette vil typisk kræve, at denoffentlige sektor udarbejder indkøbsstrategier, som ikke kun tager sigte på kommercielttilgængelige produkter og tjenester, men også omfatter F&U-indkøb med henblik på nyeløsninger, som er mere effektive end dem, der er tilgængelige på markedet. Denne meddelelseintroducerer og forklarer en ny tilgang til F&U-tjenester.3. Europa kan gøre det bedre: strategiske F&U-indkøb for at bevare førerpositionenDen offentlige sektors behov har altid været en vigtig drivkraft for innovation på mangeområder som f.eks. telekommunikation, energi, sundhed, transport, sikkerhed og forsvar. I englobaliseret og konkurrencepræget verden er det nødvendigt at nyvurdere den offentlige1011

sektors rolle og undersøge, hvorledes den kan drage fordel af og være drivkraft forinnovation. Dette er allerede sket i stor udstrækning hos EU's vigtigste handelspartnere somf.eks. USA og Japan, hvor F&U-indkøb anvendes som et effektivt middel til at fremmeinnovation og dække det offentliges behov, når der ikke findes løsninger på markedet.Eksempler på skelsættende innovative løsninger, som er et resultat af F&U-indkøb, erinternetteknologien, GPS-systemet, avanceret edb og nøgleinnovationer inden forhalvlederteknologi. På det seneste har de amerikanske offentlige myndigheders F&U-indkøb iforbindelse med konkrete samfundsproblemer som f.eks. rensning af forurenet jord ogdiagnosticering af Alzheimer skabt nye markeder for anvendt bioteknologi ognanoteknologi15.På energi- og miljøområdet har de offentlige myndigheder i USA og Japan12gennem F&U-indkøb formået at sænke omkostningerne i forbindelse med opladestationer forbrændselsceller betragteligt. Dette har været med til at gøre busser, som kører påbrændselsceller, til et realistisk og energieffektivt alternativ inden for offentlig transport. IKina blev offentlige teknologiindkøb sidste år officielt indført som et middel til at fremmeinnovation13.I USA anvender den offentlige sektor 50 mia. USD14om året på F&U-indkøb, hvilket er 20gange mere end i Europa og omkring halvdelen af Europas samlede investeringsunderskud iforhold til USA. Dette har ofte bidraget betydeligt til at forbedre kvaliteten af offentligeydelser og til at skabe globalt konkurrencedygtige virksomheder15.Forskellen mellem udgifterne i USA og Europa til F&U-indkøb skyldes især forskellenemellem forsvars- og rumforskningbudgetterne. Alligevel er USA's F&U-udgifter inden forandre civile sektorer som f.eks. sundhed, energi, uddannelse, transport og miljø fire gangehøjere. Dette svarer til en forskel på 3,4 mia. USD regnet i faste priser16. Eksperter12,17harpåpeget, at disse civile sektorer rummer uudnyttede innovationsmuligheder, hvor Europa villekunne indtage en førerrolle.Der er store lovgivnings- og politikmæssige forskelle i indkøbssystemerne i EU og i andrelande. De ovenfor nævnte eksempler bør derfor analyseres, således at man kan lære aferfaringerne og overføre dem til en EU-kontekst.

"Commercialising University Research", paper for ESRC Sustainable Technologies Programme, ChrisHendry.Artikel 22-26 i Complementary Policy for the ‘National Mid and LongTerm S&T Development PlanGuideline’, Xinhua politics, 2006.Tallene vedrører de samlede offentlige F&U-indkøb, ikke kun indkøb, der kan klassificeres somprækommercielle."US defence R&D spending: an analysis of the impacts", EURAB rapport, PREST, 2004.Tallene stammer fra en uafhængig rapport fra marts 2006: "Pre-commercial Procurement: a missing linkin the European Innovation cycle". I 2004 gik 15 % af forbundsregeringens indkøbsbudget på49 mia. USD til F&U-indkøb: 90,6 % gik til forsvars- og rumfartsorganer og 9,4 % til andre organer. I2004 gik mindre end 15 % af EU's samlede indkøbsbudget på 2,5 mia. EUR til F&U-indkøb: 49 %vedrørte forsvar og rumforskning.Public Procurement for research and innovation, uafhængig rapport udarbejdet af Wilkinsonekspertgruppen, 2005.

4. Udvikling med eksklusivrettighederI tilfælde af udvikling med eksklusivrettigheder forbeholder den offentlige indkøber sigeneretten til at anvende alle resultater af udviklingen (herunder intellektuelleejendomsrettigheder) til eget brug. Virksomhederne, der har udviklet de pågældendeprodukter eller tjenester, kan ikke genanvende dem over for andre potentielle kunder. Dettegiver sig normalt udslag i en højere pris.Der er imidlertid tilfælde, hvor udvikling med eksklusivrettigheder er berettiget: f.eks. når denoffentlige indkøber er nødt til at insistere på at få eksklusivrettigheder til projektresultater(f.eks. på forsvars- og sikkerhedsområdet, hvor resultaterne skal være hemmelige), eller nården offentlige indkøber er den eneste interesserede kunde (udvikling af meget specielt ogkundespecifikt udstyr).Ifølge eksperter17har offentlige indkøbere i Europa tendens til at efterspørge udvikling medeksklusivrettigheder. I de fleste tilfælde er eneretten til projektresultaterne imidlertid ikkeabsolut nødvendig for de offentlige indkøbere, da de17blot er en af mange potentielle brugereaf den udviklede løsning. Endvidere overser offentlige indkøbere ofte de yderligereomkostninger og den indsats18, som er nødvendig for at få gavn af resultaterne. Medmindre deoffentlige indkøbere har mandat til eller konkrete planer om at udnytte forskningsresultaternekommercielt, er der ofte ingen grund til at påtage sig de høje omkostninger og risici iforbindelse med eksklusivrettigheder.I sådanne tilfælde kan udvikling med eksklusivrettigheder hæmme innovation. Den offentligeindkøbers enerettigheder fjerner virksomhedernes incitament til at investere i yderligeremarkedsindføring. Den høje pris for eneretten til projektresultaterne mindsker den offentligeindkøbers incitament til at dele projektresultaterne med andre potentielle offentlige købere.Dette kan føre til:(1)Markedsfragmentering:Hvis forskellige offentlige indkøbere inden for sammesektor udvikler deres egne løsninger på samme problem uden at dele informationernemed hinanden, vil der blive udviklet mange forskellige løsninger, som formentlig ikkevil kunne anvendes i mere global sammenhæng.Finansielle barrierer, som hindrer indkøb af konkurrerende løsninger:I tilfældehvor en række teknologier og designforslag synes at være den rette løsning, kan dehøje omkostninger i forbindelse med eksklusivudvikling gøre det økonomiskvanskeligt at indkøbe konkurrerende udviklingsløsninger fra andre virksomheder.Dette kan betyde, at den offentlige indkøber bliver bundet til en enkelt leverandør.Mistede muligheder for at erhverve mere innovative løsninger:Vedeksklusivudvikling drager den offentlige indkøber fordel af alle F&U-resultater, menløber også alle F&U-risici. Som resultat har offentlige indkøbere tendens til atfokusere på udvikling af løsninger, som er næsten klar til markedet, hvorved de gårglip af de muligheder, som ligger i udvikling af mere innovative løsninger med enpotentielt højere cost-benefit.

5. Prækommercielle indkøb: prækommercielle indkøb med risiko/resultatdeling påmarkedsvilkårVed prækommercielle indkøb vælger offentlige indkøbere ikke at forbeholde sig eneret til atanvende F&U-resultaterne til eget brug1. Som defineret i afsnit 1 er prækommercielle indkøben fremgangsmåde til erhvervelse af F&U-tjenester, som involverer risiko/resultat-deling5ogikke udgør statsstøtte19. Mere specifikt er denne fremgangsmåde baseret på:•Risiko/resultat-deling på markedsvilkår•Faseopdelt udvikling på konkurrencevilkår•Adskillelse af F&U-fasen fra serieproduktion af slutprodukterMålet er at fremme en omkostningseffektiv udvikling af innovative løsninger for offentligetjenester med et bredere og mere globalt perspektiv.5.1 Risiko/resultat-deling på markedsvilkårMed denne tilgang deler den offentlige indkøber F&U-resultaterne med andre offentligemyndigheder og med industrien gennem offentliggørelse og standardisering og vedmarkedsindføringen.For at sikre, at et sådant arrangement bliver til fordel for både den offentlige indkøber og forde virksomheder, som er involveret i prækommercielle indkøb, deles risiko og resultatermellem dem, således at begge parter har et incitament til at søge bredere markedsindføring ogindføre nye løsninger.Når delingen af resultater omfatter intellektuelle ejendomsrettigheder, er det vigtigt at væreopmærksom på, at virksomhederne får adgang til disse rettigheder på en måde, som ikke giverdem nogen form for urimelig fortrinsstilling ved fremtidige prækommercielle indkøb, og somgiver den offentlige indkøber adgang til et tilstrækkelig stort antal konkurrerendeleverandører. Den offentlige indkøber kan f.eks. kræve af de deltagende virksomheder, atintellektuelle ejendomsrettigheder gives i licens til tredjemand på rimelige markedsvilkår.Den offentlige indkøber kan også anmode om en gratis licens for at anvende F&U-resultaterne internt.For at sikre, at alle potentielle leverandører får samme muligheder, er det endviderenødvendigt, at der under indkøbsprocessen og i forbindelse med intellektuelleejendomsrettigheder ikke diskrimineres mod potentielle leverandører, herunder især små ogmellemstore virksomheder.Hvis delingen af risici og resultater ikke finder sted på markedsvilkår, og prisen for deleverede ydelser er højere end markedsprisen, vil der normalt være tale om statsstøtte, somskal meddeles og vurderes af Kommissionen i medfør af EF-traktatens artikel 87-88 ogrammebestemmelserne statsstøtte til forskning og udvikling og innovation20.

For at sikre, at risiko/resultat-delingen sker på markedsvilkår, skal den virksomhed, derdeltager i det prækommercielle indkøb, og som den offentlige indkøber deler F&U-resultaterne med, yde kompensation til den offentlige indkøber til markedspris. Dette kanf.eks. gøres gennem en nedsættelse af prisen for eksklusivudviklingen svarende tilresultaternes markedsværdi og virksomhedens risiko21.I det ovennævnte eksempel drager både virksomhederne og de offentlige indkøbere fordel afden brede markedsindføring og ibrugtagningen af de udviklede løsninger. Dette giver beggeparter et incitament til at videreføre standardisering og offentliggørelse af F&U-resultaterne,og det kan bidrage til at mindske fragmenteringen af den offentlige efterspørgsel. Denfinansielle kompensation, som den offentlige indkøber modtager for ikke at forbeholde sigeneretten til alle F&U-resultater, kan sammenholdt med eksklusivudvikling gøre det billigereat udlicitere en række udviklingsprojekter til konkurrerende virksomheder og satse på F&Utidligt i projektforløbet.Offentlige indkøberes engagement i F&U-startfasen vil sandsynligvis give størst cost-benefitaf følgende årsager:•Afprøvning af fungerende prototyper og testprodukter under realistiske driftsvilkår hoskunden gør det muligt for offentlige indkøbere at tilpasse produktudviklingen tilkundeønskerne på et tidspunkt, hvor det stadig er muligt at påvirkeproduktionsplanlægning og nye standarder. Ved bedre at kunne forudse efterspørgslenefter ny løsninger vil leverandører få kortere markedsindføringstid, og offentligemyndigheder vil kunne introducere nye løsninger hurtigere.•Ved at engagere sig i den innovative proces på et tidligt tidspunkt vil offentligemyndigheder blive i stand til tidligt at afdække potentielle politiske og lovmæssigeproblemer, som skal løses for at sikre indførelse af nye løsninger i de offentlige tjenesterog på andre markeder uden forsinkelser.•En tidlig realitetsvurdering af industriens F&U i forhold til konkrete offentligeindkøbsbehov maksimerer effektiviteten i F&U-processen og optimerer F&U-udgifterne.5.2 Faseopdelt udvikling på konkurrencevilkårEn anden måde, hvorpå F&U-risici og -udgifter kan reduceres, er at indkøbe F&U i faser overen periode og lade virksomhederne konkurrere om at levere forskellige løsningsmuligheder(se figur 2).

Figur 2: Eksempel på faseopdelte prækommercielle indkøbDette bygger på følgende principper:•Åben og transparent henvendelse til markedet og opfordring til en række virksomheder tilat konkurrere om at udvikle den bedst mulige løsning.•Vurdering og sammenligning af alternative løsningers fordele og ulemper. Dennegensidige læreproces for offentlige indkøbere og virksomheder er med til at afdække såvelde funktionelle behov og funktionskrav på efterspørgselssiden og muligheder ogbegrænsninger i ny teknologisk udvikling på udbudssiden.•Trinvis opdeling af indkøbene med evalueringer efter hver F&U-fase for gradvis at kunnevælge de bedste løsninger. Dette gør det muligt for offentlige indkøbere at styreudviklingen under hele processen for at sikre bedst tilpasning til den offentlige sektorsbehov.•Bestræbelser på efter hver F&U-fase at sikre interoperabilitet og indbyrdes udskiftelighedmellem alternative løsninger under udvikling baner vejen for åbne standarder og afværgerrisikoen for, at de, der tidligt vælger innovative løsninger, senere påføres den yderligerebyrde, som det vil være at gøre deres løsning kompatibel med standarder, som defineresefterfølgende.•Bevaring af mindst to deltagende virksomheder indtil sidste fase for at sikre et fremtidigtkonkurrencedygtigt marked. Ved at lægge et positivt konkurrencepres på leverandøreropnår offentlige indkøbere de bedste løsninger, som markedet kan tilbyde, og de undgårsamtidig at blive låst fast til en enkelt leverandør.

En virksomhed, der har skullet foretage udvikling under konkurrence, er også bedre rustet tilat klare sig på de globale markeder og bedre i stand til at tiltrække ekstern finansiering, somf.eks. risikovillig kapital, med henblik på at undersøge yderligere markedsmuligheder. Dettehar særlig betydning for små og mellemstore virksomheder.På kort sigt kan en udviklingsproces, der finder sted under konkurrence, kræve en højereinvestering i forhold til indkøb af en begrænset F&U-testløsning fra en enkelt leverandør. Pålang sigt synes forholdet mellem pris og kvalitet og chancerne for en vellykketudviklingsproces dog at være højere. De kommercielle slutløsninger kan også forventes atblive billigere, hvis man gennem standardisering og offentliggørelse af F&U-resultater gårefter globalt accepterede løsninger i stedet for lokale, skræddersyede løsninger. F&U-udgifterog -risici kan yderligere reduceres ved at gå sammen med andre offentlige indkøbere og vedat benytte finansielle incitamenter, som innovationsrådgivningsbureauer kan tilbyde offentligeindkøbere. Dette kunne omfatte finansiering eller risikodeling (se bilaget8).5.3 Adskillelse af F&U-fasen fra serieproduktion af slutprodukterPå grund af den indbyggede risiko ved at engagere sig i F&U bliver resultatet ikke altidteknologisk tilfredsstillende. Det er først mod slutningen af den prækommercielleindkøbsproces, at den offentlige indkøber får adgang til sammenlignelige testresultater, somviser, om de nye løsninger er markant bedre end de løsninger, som i forvejen var tilgængeligepå markederne. Den kendsgerning, at en virksomhed har engageret sig i F&U og udviklet enbrugbar testserie, er ikke i sig selv en garanti for at få tildelt kontrakter om serieproduktion.Prækommercielle indkøb er en forberedende øvelse, som sætter offentlige indkøbere i stand tilat afdække F&U-risikoen ved forskellige alternative løsninger, før der indgås aftale om enstørre kommerciel satsning.Ved at adskille den prækommercielle fase fra offentlige indkøb i kommerciel målestok er detmuligt at fokusere på at erhverve den viden, som er nødvendig for at identificere den bedstmulige løsning, som markedet vil kunne tilbyde, når den kommercielle fase indledes, uden atdet medfører ensidig statsstøtte til virksomhederne.Adskillelse af prækommercielle indkøb fra offentlige indkøb til kommerciel ibrugtagning erendvidere i overensstemmelse med bestemmelserne i WTO's aftale om offentlige indkøb oggældende bilaterale aftaler. Bortset fra EØS-aftalerne og stabiliserings- ogassocieringsaftalerne med partnerlande under den europæiske naboskabspolitik har EU ingenkrav om national behandling22og ikke-diskrimination over for andre lande i verden medhensyn til F&U-tjenester, men det har EU til gengæld, når det drejer sig om indkøb23.Da prækommercielle indkøb vedrører F&U-tjenester, kan offentlige indkøbere i hvert tilfældeafgøre, om de vil indkalde tilbud globalt og på hvilke betingelser og under udnyttelse af detfulde potentiale i det europæiske forskningsrum24.

6. KonklusionerDenne meddelelse vedrører behovet for mere innovation i den offentlige sektor og anviser entilgang til erhvervelse af F&U-tjenester (prækommercielle indkøb). Formålet er at skabe debatom, på hvilke områder det vil være muligt at anvende prækommercielle indkøb. Denne debatindgår i en bredere politisk diskussion om udbuds- og efterspørgseldrevet innovation og omledende markeder25. Prækommercielle indkøb er forskellige fra og supplerer andreinnovationsinstrumenter såsom tilskud, skatteincitamenter, adgang til finansiering, fællesteknologiinitiativer, osv. Prækommercielle indkøb kan sikre hurtigere markedsadgang ogfremme markedsaccept af nye teknologier, når de anskues som en del af en koordineretpolitisk ramme, som omfatter standardisering, regulering og erhvervelse af andre innovativevarer og tjenester.Eftersom offentlige udgifter ofte opererer med kortere tidsrammer end teknologiskinnovation, bør debatten i første række vedrøre konkrete mellem- til langfristede offentligebehov, som kræver udvikling af nye teknologiske løsninger. De relevante offentligemyndigheder og Kommissionen kan dernæst evaluere, hvorledes strategier forprækommercielle indkøb kan bidrage til at opfylde de relevante politiske målsætninger.På grundlag af denne debat vil Kommissionen i andet halvår af 2008 overveje at foreslå enrække foranstaltninger vedrørende prækommercielle indkøb inden for politisk prioriteredeområder og baseret på relevante konsekvensanalyser. Den vil især undersøge det muligebehov for nye områder for samarbejde om prækommercielle indkøb.Som led i denne strategi vil Kommissionen også overveje at støtte et europæisk netværk omprækommercielle indkøb. Mulige områder af offentlige interesse for et netværkssamarbejdekunne være energieffektivitet, miljøbeskyttelse26, sundhedstjenester, sikkerhed, osv27. Disseområder vil således kunne tjene som eksempler på prækommercielle indkøb og skabe øgetopmærksomhed om fremgangsmåden og bane vejen for erfaringsudveksling mellem deinvolverede parter.

Typisk forløb ved produktinnovation