SAU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 208: Skatteministeriets grund- og nærhedsnotat vedrørende grønbog fra Kommissionen om on-line spil i det indre marked, KOM 82011) 0174 samt høringssvar

Resumé:Kommissionen har den 24. marts 2011 udsendt en grønbog om on-line spil idet indre marked. Baggrunden for grønbogen er, at den teknologiskeudvikling skaber et stadigt øget on-line spil med deraf følgendegrænseoverskridende problemstillinger på spillemarkedet, som blandt andeter karakteriseret ved forskellige former for regulering m.v. imedlemslandene. I grønbogen rejser Kommissionen en række spørgsmål irelation til on-line spil, herunder til en definition af on-line spil, tillicenssystemer og anden form for regulering, til spiludbydernes ydelser samttilforholdvedrørendehensynenebagspillelovgivningen(forbrugerbeskyttelse, ludomani, svigbekæmpelse og spils bidrag tilfinansiering af gode formål).Kommissionen ønsker med grønbogen at få belyst væsentligeproblemstillinger omkring on-line spil med henblik på at skabe et fundamentfor udveksling af bedste praksis blandt medlemsstaterne, samt grundlag foren vurdering af muligheder og hensigtsmæssigheder for konkrete tiltag påEU-plan.Der er iværksat en bred europæisk høringsproces, som er åben for alleinteresserede parter, og som løber frem til 31. juli 2011.

af et sort marked af udbydere fra EU og tredjelande uden spiltilladelseroverhovedet i EU, og et såkaldt gråt marked, hvor spiludbyderne har tilladelse tiludbud i ét EU-land, men ikke i alle lande, hvori der udbydes spil.Det ulovlige spil er relativt let tilgængeligt for forbrugerne, idet de flestemedlemslande har svært ved at håndhæve deres spillelovgivning ved effektivt atudelukke disse ulovlige udbydere.Siden juli 2008 har medlemslandene i Rådets arbejdsgruppe for etablering ogtjenesteydelser drøftet emner af fælles interesse på spilleområdet. Flere gangehar formandskaberne opfordret Kommissionen til at tage aktivt del i arbejdet.Senest har Rådet i december 2010 i et sæt konklusioner hilst det velkomment, atKommissionen vil udsende en grønbog og foretage en brede konsultation af alleinteresserede parter, således at der kan skabes baggrund for dybdegåendedrøftelser af spørgsmål i relation til on-line spil. I konklusionerne gav Rådetdesuden udtryk for ønske om mere samarbejde mellem medlemslandene, ognoterede sig, at IMI (Indre Markeds Informationssystem) kan blive et væsentligtværktøj i den forbindelse.Europa-Parlamentet har også i en resolution fra marts 2009 opfordretKommissionen til i nært samarbejde med medlemslandene og andreinteresserede parter, at undersøge forskellige - herunder økonomiske - virkningeraf det grænseoverskridende spil.

2. Formål og indholdKommissionens hensigt er, gennem grønbogen og den brede høring, samt enaktiv medvirken fra medlemslandene, Rådet og Europa-Parlamentet, atmedvirke til lovgivning om on-line spil i medlemslandene, som giver alle parterstørre retssikkerhed. Efter at have studeret alle bidrag, der er indkommet igrønbogens høringsperiode, vil Kommissionen tage stilling til, hvad denvurderer som værende den mest hensigtsmæssige opfølgning på grønbogen.Selve grønbogen er bygget op omkring en række emner, hvortil der er knyttet ialt 51 spørgsmål til mulig besvarelse fra interessenterne. De første spørgsmål (1-6) vedrører data m.v. i relation til omfanget af on-line spil, samt til gældenderetspraksis. I forbindelse med retspraksis anfører Kommissionen at EF-Domstolen anser spilydelser for at have en særlige karakter, der tilladermedlemslandene at have nationale begrænsninger og særlige regler forregulering af udbuddet af ydelser via internettet med henblik på at begrænsespilafhængighed og beskytte forbrugerne mod risiko for svig og kriminalitet.Kommissionen nævner blandt andet, at hensynene til spillerne betyder, atmedlemslandene kan fastsætte egne krav om tilladelse til udbud af online spil,således at udbyderne ikke kan anvende tilladelser opnået i andre lande.Domstolen har desuden anført, at online spil kan medføre andre og størreproblemer i relation til forbrugerbeskyttelse end traditionelle markeder for spil.

EF-Domstolens domme på spilleområdet, og spillereformer i medlemslande harbetydet, at Kommissionen har lukket nogle tidligere påbegyndte sager omtraktatkrænkelse. Det nævnes dog, at Kommissionen med basis i EU´s regler omstatsstøtte har åbnet en sag mod Danmark om, hvorvidt lavere afgifter på onlinekasinospil i forhold til spil i traditionelle kasinoer er i overensstemmelse medtraktatens regler.Kommissionen har udvalgt følgende emner, som den anser for centrale i relationtil on-line spil:1.A.Definitioner og organisering af on-line spilleydelser, jf. grønbogensafsnit 2.1Definition af on-line spil og organisering af spillene, jf. rapportens afsnit2.1 (spørgsmål 7-9)

Kommissionen finder det hensigtsmæssigt, at man enes om én fælles definitionaf ”on-line spil”. Kommissionen foreslår, at man bruger e-handelsdirektivetsrelativt brede definition af spil, hvor der gøres en indsats med penge, og spørger,hvordan den stemmer overens med gældende national definition. I relation tilorganisering af spillene spørges til, om udbud af grænseoverskridende on-linespil sker fra landbaserede spillesteder (f.eks. fra kasinoer eller spillehaller)B.Etablering og tildeling af tilladelser til on-line spiludbydere, jf. rapportensafsnit 2.1 (spørgsmål 10)

Kommissionen anfører, at en udbyder anses for etableret det sted, hvorvirksomheden udøver sin erhvervsmæssige virksomhed. Det understreges, atf.eks. placering af en server ikke nødvendigvis i sig selv kan anses for at udgøreen etablering.I relation til tilladelser anfører Kommissionen, at medlemslandene harforskellige systemer for tilladelser. For eksempel anerkender nogle landetilladelser givet i andre EU-lande, mens der i andre lande kræves nationaltilladelse til udbud af spil. Kommissionen ønsker med spørgsmål 10 at få belystfordele og ulemper ved systemer for tilladelser, og problemer ved uens systemer.C.On-line udbyderes brug af tilknyttede ydelser, jf. rapportens afsnit 2.2(spørgsmål 11-14)

For så vidt angår reklameydelser ønsker Kommissionen at fokusere på følgendeformer for kommerciel kommunikation:-On-line kommunikation, som bannere og pop-ups på ikke spillesider.Kommissionen mener, at disse ydelser er omfattet af direktivet omurimelig handelspraksis (2005/29/EU), og i visse tilfældedatabeskyttelsesdirektivet (95/46/EF) og direktivet om databeskyttelseinden for elektronisk kommunikation (2002/58/EF).Salgsfremmende foranstaltninger, herunder direkte markedsføring (viamail, telefon, internet) og alle former for bonusser, hvoraf den mestanvendte er at give en sum penge/et antal frie spil til nye spillere.Kommissionen mener, at de salgsfremmende foranstaltninger er omfattetaf direktivet om urimelig handelspraksis, databeskyttelsesdirektivet ogdirektivet om databeskyttelse inden for elektronisk kommunikation.Herudover er direkte markedsføring omfattet af direktivet forforbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler vedrørende fjernsalg(2005/29/EU).Sponsorater – hovedsagelig indenfor sport.

stort brug af salgsfremmende foranstaltninger. F.eks. vurderes spil pågevinstgivende spilleautomater med hurtig spilafvikling at udgøre et størreproblem end spil på lotteri med langsom spilafvikling. Medlemslandene brugerforskellige instrumenter til at mindske risikoen, f.eks. regler omaldersbegrænsninger, muligheder for at spillerne kan sætte grænser for fremtidigtspil samt undladelse af at give kredit mv.Kommissionen ønsker med spørgsmål 15 og 16 oplyst, om der findes nogenform for dokumentation af, hvilke faktorer og instrumenter der ved on-line spiler de mest centrale i relation til at spilleproblemer.Spilleafhængighed (ludomani)Det anføres i grønbogen, at tilgængelig information om spilafhængighed viser, atmellem 0,3 % og 3,1 % af en befolkning er decideret afhængige af spil.Kommissionen efterspørger dokumentation, der viser omfanget af afhængighedaf on-line spil, om on-line spil skaber mere eller mindre afhængighed end andrespilformer, og om der er dokumentation der viser, at nogle on-line spil er mereafhængighedsskabende end andre on-line spil (spørgsmål 17-19)Kommissionen ønsker endvidere oplyst, hvad der nationalt gøres for atforebygge spilafhængighed (spørgsmål 20), om og i givet fald hvilkebehandlingsmuligheder, der er findes i medlemslandene (spørgsmål 21), samtom, hvilke krav der stilles i den nationale lovgivning til spiludbydernesopmærksomhed og reaktion på problemspillere (spørgsmål 22).Mindreårige og andre udsatte grupperKommissionen anfører, at alle medlemslande søger at beskytte mindreårige fraspil. Kommissionen spørger i den forbindelse, om de nationale aldersgrænservurderes i tilstrækkeligt omfang at forhindre mindreårige i at spille on-line, ogom hvilke kontrolforanstaltninger, der er (spørgsmål 23 og 24).Det anføres i grønbogen, at betalingssystemer kan være nyttige i forbindelsemed beskyttelse af mindreårige, blandt andet som følge af, at personer under 18år normalt hverken får tilladt overtræk på bankkonti eller får udstedt kreditkort.Imidlertid bliver det mere og mere udbredt, at der kan spilles og betales viamobiltelefon, og dette synes at skabe nye kontrolmæssige udfordringer.Både medlemslandenes myndigheder og spiludbyderne har endvidere reglereller normer for markedsføring, der er designet til at beskytte de mindreårige fraspil.Ud over mindreårige er der er også andre grupper, der må betegnes som særligtudsatte for at få problemer med spil. Det kan være personer med økonomiske

problemer, personer der tidligere har været afhængige af stoffer eller off-linespil, unge uden erfaring med spil, og personer, der arbejder med spil.Kommissionen ønsker information om, hvilke af sådanne beskyttende regler formarkedsføring af spil der findes i medlemslandene, herunder regler i forbindelsemed markedsføringsspil, sportssponsorater og salg af souveniers m.v. med tryktelogoer for on-line spiludbydere (spørgsmål 25 og 26).B.Offentlig orden, jf. grønbogens afsnit 2.3.2 (spørgsmål 27-37)

Forebyggelse og bekæmpelse af svig i forbindelse med spilletKommissionen fokuserer i grønbogen på svig i forbindelse med udbetaling afgevinster til spillerne, tyveri af spilleres identifikation og manipulation af et spilsudfald.I relation hertil efterlyses undersøgelser eller andet materiale om svig iforbindelse med on-line spil. Endvidere spørges, om der er nationale regler omkontrol, standardisering og certificering af spilleudbydernes udstyr,tilfældighedsgenerator eller andet software. Kommissionen ønsker desuden athøre, hvilke svigtyper der bør gives højeste prioritet i det svigbekæmpendearbejde, og om der er erfaringer med særlige effektive måde at bekæmpe ensvigtype på (spørgsmål 27-31). Herudover spørges i spørgsmål 32 om, hvor storrisiko der er for, at en udbyder af on-line væddemål, som har en sponsorkontraktmed en sportsklub eller -organisation, vil forsøge at påvirke udfaldet af ensportskamp.Forebyggelse af hvidvask af pengeBåde personer inden for den velorganiserede kriminelle verden ogenkeltpersoner kan anvende spil i forbindelse med hvidvask af penge.Tilgængelig information på området tyder på, at hvidvask af penge hovedsageliger et problem i forbindelse med ulovlige udbydere uden spilletilladelser i EU, ogKommissionen angiver forskellige metoder hertil. Kommissionen spørger om,hvilke konkrete sager der har været, som viser, hvordan on-line spil kan benyttestil hvidvask, og om der er betalingssystemer, der kræver særlig kontrol for atundgå, at de anvendes til hvidvask (spørgsmål 33 og 34).Det 3. hvidvaskdirektiv (2005/60/EF) gælder for den finansielle sektor og blandtandet også kasinoer (både landbaserede og on-line). Imidlertid er det forbundetmed nogle vanskeligheder at håndhæve direktivets bestemmelser i relation tilon-line kasinoer, idet spiludbyderne ofte har spilletilladelser i flere lande ogdesuden indeholder deres hjemmesider for det meste udbud af andrespilleydelser (f.eks. udbud af sportsspil).Kommissionen anfører, at den er bekendt med, at såvel myndigheder somspiludbydere har taget en række praktiske metoder i brug til bekæmpelse af

I grønbogen efterlyses erfaringer med tiltag, der kan dokumentere en effekt påområdet (spørgsmål 35 og 36).Forebyggelse af anden kriminalitetI grønbogen nævnes andre former for svig i forbindelse med on-line spil. Af enfransk rapport fremgår blandt andet, at der er omkring tusind spillehjemmesider,der direkte er opereret af kriminelle grupper. Hertil kommer uautoriserede spiludbudt af udbydere med spilletilladelse. Som en tredje form for svig, nævnesskatteunddragelser, hvor for eksempel gevinster vundet i spil i 3. lande ikkeangives til beskatning.Kommissionen ønsker med spørgsmål 37 at vide, om der er nationale regler forgennemsigtighed i on-line spil, om sådanne regler gælder forgrænseoverskridende spil, og om reglerne i givet fald vurderes at blivehåndhævet effektivt.C.Finansiering af aktiviteter i almennyttig og offentlig interesse og afbegivenheder, om hvilke der arrangeres online væddemål, jf. grønbogensafsnit 2.3.3 (spørgsmål 38-45)

I grønbogen anføres, at et af hensynene bag de nationale spillelovgivningeroftest er at sikre midler til finansiering af ”aktiviteter i almennyttig og offentliginteresse”, herunder kultur, sport, kunst, ungdoms- eller uddannelsesprogrammerog sundhedsrelaterede aktiviteter. I henhold til EF-Domstolen kan dette hensyndog ikke udgøre den egentlige begrundelse for at have restriktioner påspilleområdet. Desuden anføres i grønbogen, at reglerne for denne finansieringskal være i overensstemmelse med statsstøttereglerne. Der er forskelligemodeller for en sådan finansiering, herunder direkte ved krav til spiludbyderneom at støtte bestemte organisationer m.v., ved at midler fordeles fra en statsligspiludbyder, eller indirekte via statens budget.Kommissionen ønsker belyst, om der i medlemslande er andre måde at skabefinansiering på, og om der i medlemslandene findes en særlig mekanisme – enfond eller andet – som sørger for at omfordele midler fra udbyderne (spørgsmål38 og 39).Desuden ønsker Kommissionen med spørgsmål 40 at få belyst, om der skertilbagebetaling eller fordeling af midler til forebyggelse og behandling afludomani.Kommissionen ønsker herudover med grønbogen at sætte særlig fokus påfølgende områder:

Når spiludbydere udbyder væddemål på sportsbegivenheder udnytter de dissebegivenheder, og det er Kommissionens opfattelse, at der er en bred enighed om,at sådanne begivenheder, bør få en rimelig modydelse for den spilaktivitet, der erknyttet til dem. En tydelig sammenhæng mellem udnyttelse af sport tilvæddemål og betaling til sport herfor ses oftest inden for hestesporten. Der erflere medlemslande, der for at sikre denne sport gode vilkår, giver enspiludbyder eneret til at udbyde væddemål på hestevæddeløb mod, at udbyderengiver hestesporten en vis del af overskuddet. I mange lande er disse midlerhestesportens væsentligste indtægtskilde. Andre sportsgrene har ofte flereindtægtsmuligheder, men netop fordi de udnyttes i forbindelse med udbud afvæddemål, er spørgsmålet, hvordan og hvor stor en ”betaling” de skal modtagederfor. I nogle lande er udbydere af sportsvæddemål derfor nødt til at kanalisereen del af deres overskud tilbage til sporten.Kommissionen ønsker at vide, hvor stor en del af on-line udbydernes overskudfra sportsvæddemål, der kanaliseres tilbage til sporten i de enkelte medlemslande(spørgsmål 41). Herudover spørges til, om al professionel sport tilgodeses afudnyttelsesrettigheder for on-line spil på linje med hestesporten, og om disserettigheder udnyttes (spørgsmål 42).Kommissionen nævner desuden, at sportsbegivenheder der væddes på, er udsatfor større risiko for svig med resultatet (”match-fixing”) end begivenheder, derikke væddes på. Med spørgsmål 43 ønsker Kommissionen belyst, om der erbetalinger for udnyttelsesrettigheder for on-line spil, der er øremærket til at sikresportsbegivenheders integritet.Risiko for ”fribillet”

Nationale systemer for finansiering af gode formål varierer alt efter kulturelleforskelle, traditioner og andet. Nogle steder kommer finansieringen direkte fraudbydernes overskud, mens den andre steder sker hovedsagelig indirektegennem beskatning. Kommissionen anfører, at det vil have en effekt på denationale systemer for finansiering af aktiviteter i almennyttig og offentliginteresse, når spillere vædder på sportsbegivenheder i andre lande eller brugerudbydere i andre lande. Udbydere med høje tilbagebetalingsprocenter oggevinster må antages at betale relativt lidt til ”gode formål”, men tiltrækkerspillere, der kun går efter det for dem selv potentielt økonomiske bedste spil.Spillerne undgår derved at give penge til gode formål – altså får de en ”fribillet”.Omvendt mener Kommissionen også, at det kan tiltrække nogle spillere, hvisspiludbyderen er kendt for at give mange penge til gode formål.Kommissionen spørger i spørgsmål 44, om der er nogen dokumentation for, atden grænseoverskridende risiko for ”gratis ridt” reducerer midlerne tilfinansiering af gode formål. Desuden ønsker Kommissionen med spørgsmål 45

SpillemyndighederAt håndhæve en national spillelovgivning og undgå spiludbud fra uautoriseredeudbydere er vigtigt for medlemslandenes muligheder for at sikre hensynene bagspillelovgivningen.Kommissionen anfører, at der er forskelle på, hvilke opgaver medlemslandenesspillemyndigheder har. Eksempler på opgaver er arbejde i forbindelse medspilletilladelser, kontrol og tilsyn (bl.a. med udstyr, software og spilleaktiviteter)samt håndhævelse af reglerne. Kommissionen ønsker oplysninger om denationale myndigheder og disses beføjelser i relation til on-line spil (spørgsmål46). Kommissionen ønsker desuden oplysninger om, hvorvidt der føres etregister over udbydere med spilletilladelser, om det i givet fald er offentligttilgængelige, og hvem der er ansvarlige for at holde det ajour (spørgsmål 47).Administrativt samarbejdeDet administrative samarbejde mellem myndighederne på spilleområdet er i dagbaseret på ad-hoc samarbejde mellem et begrænset antal medlemslande.Kommissionen nævner en række af disse samarbejdsfora, herunder det nordiske.Herudover har spillemyndigheder fra hele Europa et forum, hvor de mødes,udveksler oplysninger og drøfter problemstillinger vedrørende spil (GREF).Kommissionen ønsker oplysninger om de eksisterende former forgrænseoverskridende samarbejde, og om de emner der drøftes (spørgsmål 48).Samarbejde med andre interessenterSpillemyndigheder i medlemslandene arbejder også sammen mednationale/Europæiske sportsorganisationer og/eller offentlige/ private udbydereaf væddemål med henblik på, at udvikle f.eks. undervisningsprogrammer,kampagner eller early warning systemer til hindring af, at kampes udfald aftales.Kommissionen ønsker oplysninger om sådanne samarbejder (spørgsmål 49).Betalings- og internetblokeringerKommissionen anfører, at betalings- og kommunikationsudbydere muliggørudbud af on-line spil. For at udelukke ulovligt udbud af spil bruges i dag fleremetoder, der stiller krav til disse betalings- og kommunikationsudbydere.A.Hjemmesider (DNS-blokering)

Baseret på sektorkode (spiludbydere har kode 7995) kan der blokeres forbetalinger til en udbyder.Kommissionen anfører, at effekten af blokeringer i stor udstrækning afhænger afopdaterede registre over emner, der skal blokeres, samt af effektivt softwareløsninger.Kommissionen spørger om, hvilke blokeringsformer der anvendes nationalt, ogden skønnede effekt heraf. Endvidere spørges, om der findesgrænseoverskridende initiativer, som har til formål at gøre blokeringer effektive(spørgsmål 50). Endvidere ønskes betragtninger over blokeringernes muligeeffektivitet m.v. (spørgsmål 51).

I grønbogens afsnit 2.3.3fokuseres på, om der findes etprincip om en modydelse tilfordel for arrangører afbegivenheder. Foreningenanfører, at der i nogle lande erregler for sportsklubbersrettigheder, herunder for atbrugen af disse til online spilikke kan ske uden vederlag.Foreningen mener, at deForeningens bemærkninger vilimmaterielle rettigheder skalbeskyttes, og brugen af disse ikke indgå i overvejelserne i relationbør ske uden vederlag.til et eventuelt kommendeForeningen opfordrer til, atkonkret udspil på dette områdeskabes klarhed over sådannefra Kommissionens side.rettigheder ved, at disseindskrives i de nationale love,som regulerer online spil.

ISOBRO anfører, at de danske Regeringen vil formentlig svaresvar på grønbogen ikkepå en række af spørgsmålene iforeligger endnu, og håber senere grønbogen. Der vil hovedsageligat få mulighed for at kommentere være tale om svar på spørgsmålpå de enkelte svar.vedrørende de nationale regler,og vil ske ud fra den nyespillelovgivning. Da den nyeISOBRO anfører, at den nyespillelovgivning endnu ikke er lovgivning ikke er trådt i kraft,trådt i kraft, hvorfor det ikke er vil spørgsmål vedrørendeeffekten af lovgivningen ikkemuligt at besvare visse afblive besvaret. Regeringens svarspørgsmålene i grønbogen,vil ikke blive sendt i høring.blandt andet nr. 4 og 6.Ønsker organisationer m.v. atsikre, at deres holdning tilkonkrete spørgsmål i grønbogenkommer til Kommissionenskendskab er der mulighed for atorganisationerne selv at afgivehøringssvar til Kommissioneninden høringsfristens udløb den31. juli 2011.ISOBRO er af den opfattelse, atulovligt udbud af spil hidtil harpåvirket Danske spils overskud inegativt retning, jf. spørgsmål 3.ISOBRO anfører, at det er uvist,hvordan den nye lovgivning vilpåvirke overskuddet og dermeddet beløb, der fremover skaludloddes.Spillemyndigheden udarbejderFor at undgå gratis adfærdanføreres, at et velfungerende og og ajourfører en liste overudbydere med danskoffentligt register over lovligeudbydere er vigtigt, jf. spørgsmål spilletilladelse.44-47.ISOBRO anfører, at håndhævelse Regeringen har ikke taget stillingaf reglerne er væsentligt, ogtil, hvilke spørgsmål den vilmener hovedlinjerne i den danske besvare i høringsbrevet tilmodel for håndhævelse af de nye Kommissionen. Vil ISOBROregler bør beskrives over forsikre sig, at Kommissionen gøresKommissionen.opmærksom på særlige forhold,kan dette ske ved, atorganisationen selv indgiverhøringssvar.

10. Foreløbig dansk holdningReguleringen af spil, herunder on-line spil, er reguleret meget forskellig iEU-landene. Imidlertid er on-line spil grænseoverskridende i natur, hvilketgiver særlige udfordringer blandt andet i form af begrænsning af ulovligtudbud.Regeringen finder det positivt, at Kommissionen har påtaget sig et aktivtansvar i relation til problemstillinger på on-line spillemarkedet, og hilserderfor grønbogen velkommen. Grønbogen behandler en lang række emner,og stiller i den forbindelse en lang række spørgsmål, herunder en rækkespørgsmål til den nationale lovgivning og praksis.Folketinget har i juni 2010 vedtaget en række nye spillelove, som blandtandet liberaliserer on-line udbud af væddemål og kasinospil. Uanset atlovene endnu ikke er trådt i kraft på grund af et uafklaretstatsstøttespørgsmål i relation til de vedtagne afgifter, påtænkes det fradansk side at svare på en række af de af grønbogens spørgsmål, der vedrørerden nationale lovgivning. Spørgsmålene vil blive besvaret med baggrund iden nye vedtagne lovgivning.