GRUND - OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende Kommissionens grønbog om anvendelse af

lovgivningen om frihedsberøvelse på det strafferetlige område.

KOM(2011) 327

Resumé

Kommissionen har den 14. juni 2011 udsendt grønbogen ”Styrkelse af dengensidige tillid inden for det europæiske retlige område – en grønbog omanvendelse af EU-lovgivningen om frihedsberøvelse på det strafferetligeområde”.Rådet (retlige og indre anliggender) vedtog i 2009 en resolution om en kø-replan med henblik på at styrke mistænktes eller tiltaltes proceduremæssi-ge rettigheder i straffesager. I resolutionen anførte Rådet bl.a., at ufor-holdsmæssigt lange perioder med varetægtsfængsling kan påvirke det ret-lige samarbejde mellem medlemsstaterne i negativ retning. Rådet opfor-drede herefter Kommissionen til at fremlægge en grønbog om varetægts-fængsling. Med grønbogen om anvendelse af EU-lovgivningen om friheds-berøvelse på det strafferetlige område efterkommer Kommissionen bl.a.denne opfordring.Formålet med grønbogen er at undersøge, i hvilket omfang spørgsmål omfrihedsberøvelse har konsekvenser for den gensidige tillid og dermed dengensidige anerkendelse og det retlige samarbejde generelt i Den Europæi-ske Union. I grønbogen rejser Kommissionen således en række spørgsmålvedrørende varigheden af frihedsberøvelser, forholdene under frihedsbe-røvelse og alternativer til frihedsberøvelse i medlemsstaterne samt omEU’s rolle på dette område. Det bemærkes, at i den udstrækning der i for-længelse af Kommissionens grønbog måtte blive taget initiativ til et EU-lovgivningsforslag vedrørende frihedsberøvelse på det strafferetlige områ-de, vil et sådant forslag være omfattet af det danske retsforbehold.Kommissionen har sendt grønbogen i bred offentlig høring med svarfristden 30. november 2011.

EU-

1. Baggrund

I Stockholm-programmet, der fastlægger de overordnede rammer for sam-arbejdet om retlige og indre anliggender og udstikker prioriteterne forsamarbejdet på området for 2010-2014, hedder det bl.a.:”Det Europæiske Råd finder, at der bør gøres en indsats for atstyrke den gensidige tillid og effektivisere princippet om gensidiganerkendelse i forbindelse med tilbageholdelse. Der bør gøres enindsats for at udveksle bedste praksis, og gennemførelsen af deeuropæiske fængselsbestemmelser, som er godkendt af Europarå-det, bør støttes. Man kunne også gøre en indsats med hensyn tilspørgsmål som alternativer til fængsel, pilotprojekter vedrørendefrihedsberøvelse og bedste praksis inden for fængselsforvaltning.Kommissionen opfordres til yderligere overvejelser vedrørendedette spørgsmål inden for de muligheder, Lissabontraktaten gi-ver.”Rådet (retlige og indre anliggender) vedtog den 30. november 2009 en re-solution om en køreplan med henblik på at styrke mistænktes eller tiltaltesproceduremæssige rettigheder i straffesager. Rådet opfordrede i resolutio-nen Kommissionen til at fremsætte konkrete forslag vedrørende de foran-staltninger, der er nævnt i køreplanen. Kommissionen har på den baggrundudarbejdet en pakke af foranstaltninger vedrørende mistænktes og tiltaltesproceduremæssige rettigheder. Forslagene i pakken, hvoraf endnu ikke alleer fremsat, dækker retten til tolke- og oversættelsesbistand i straffesager,retten til information under straffesagen, adgang til advokatbistand, rettentil kommunikation under frihedsberøvelse, beskyttelse af sårbare mistænk-te og tiltalte personer og adgang til retshjælp.I resolutionen anførte Rådet endvidere, at ”varigheden af den periode, enperson kan berøves sin frihed, inden vedkommende bliver stillet for endomstol og under selve retssagen, varierer betragteligt fra medlemsstat tilmedlemsstat. Uforholdsmæssigt lange perioder med varetægtsfængsling erskadelige for den enkelte, kan påvirke det retlige samarbejde mellem med-lemsstaterne i negativ retning og kendetegner ikke de værdier, som DenEuropæiske Union står for. Passende foranstaltninger i den forbindelse børundersøges i en grønbog.” Rådet opfordrede i den forbindelse Kommissio-nen til at overveje at fremlægge den anførte grønbog.Grønbogen skal således ses i sammenhæng med pakken om procedure-mæssige rettigheder.

Det bemærkes, at såfremt der på et tidspunkt måtte blive taget initiativ tilet EU-lovgivningsforslag om frihedsberøvelse på det strafferetlige område,vil et sådant forslag i givet fald være omfattet af det danske retsforbehold.

2. Indhold

2.1. Spørgsmål om betydningen af frihedsberøvelse for anvendelsen af in-strumenter vedrørende gensidig anerkendelseKommissionen anfører i grønbogen, at forholdene under frihedsberøvelsekan have direkte konsekvenser for, om princippet om gensidig anerkendel-se af retsafgørelser fungerer efter hensigten. Uden gensidig tillid i forholdtil frihedsberøvelser vil de af EU’s retsakter om gensidig anerkendelse, dervedrører frihedsberøvelse, ikke fungere efter hensigten, da medlemsstater-ne vil kunne være tilbageholdende med at anerkende og fuldbyrde en afgø-relse fra en anden medlemsstats myndigheder.Som konkrete eksempler på retsakter vedrørende gensidig anerkendelse,der potentielt berøres af spørgsmålet om forholdene under frihedsberøvel-se, peger Kommissionen på Rådets rammeafgørelser om henholdsvis deneuropæiske arrestordre, om overførsel af indsatte, om gensidig anerkendel-se af alternative sanktioner og prøvetid og om den europæiske kontrolor-dre.I forlængelse af grønbogens betragtninger om den betydning, forholdeneunder frihedsberøvelse kan have for anvendelsen af instrumenter vedrø-rende gensidig anerkendelse, ønsker Kommission oplyst, hvilke alternati-ver (som ikke indebærer frihedsberøvelse) der findes til varetægtsfængs-ling, om disse alternative foranstaltninger virker og om – og i bekræftendefald hvordan – der på EU-plan kunne tilskyndes til brug af sådanne alter-nativer. For så vidt angår alternativer til frihedsberøvelse efter domfældel-se ønsker Kommissionen oplyst de vigtigste foranstaltninger af denne typei de enkelte retssystemer, om disse foranstaltninger virker samt om – og ibekræftende fald hvordan – der på EU-plan kunne til tilskyndes til brug afsådanne alternative foranstaltninger. Endelig anmoder Kommissionen omen vurdering af, hvordan forholdene under frihedsberøvelse kan have kon-sekvenser for, om den europæiske arrestordre og rammeafgørelsen omoverførelse af fængselsindsatte fungerer efter hensigten.2.2. Spørgsmål vedrørende anvendelsen af varetægtsfængslingMed henvisning til bl.a. artikel 5, stk. 1, i Den Europæiske Menneskeret-tighedskonvention anfører Kommissionen i grønbogen, at der kun kan fo-3

retages frihedsberøvelse, når det sker i overensstemmelse med forpligtel-sen til at overholde retten til frihed, som er tæt forbundet med uskyldsfor-modningen. Kommissionen anfører i forlængelse heraf, at varetægtsfængs-ling i alle medlemsstaternes retssystemer er en foranstaltning, der har ka-rakter af en undtagelse, og som kun bør anvendes, når alle andre foran-staltninger findes at være utilstrækkelige.Endvidere fremgår det af grønbogen, at der i alle tilfælde bør føres tilsynmed den varetægtsfængsledes situation, og at der løbende under sagen børforetages en prøvelse af, om den varetægtsfængslede kan løslades. Det an-føres også, at der ved berammelse af sagerne bør gives prioritet til de sa-ger, hvor tiltalte er frihedsberøvet, ligesom proportionalitetsprincippet in-debærer, at tvangsforanstaltninger såsom varetægtsfængsling eller alterna-tiver hertil kun anvendes, når det er absolut nødvendigt og da kun så læn-ge, det er nødvendigt.Kommissionen anfører i forlængelse heraf, at udenlandske tiltalte typisk erringere stillet med hensyn til løsladelse, fordi de anses for at frembyde enstørre risiko for unddragelse fra retsforfølgning end tiltalte, der er statsbor-gere i det pågældende land. Konsekvensen heraf bliver, at der gøres ind-greb i udlændingens ret til frihed, alene fordi den pågældende har færretilknytningsmomenter til jurisdiktionsområdet.I forhold til spørgsmålet om den gensidige tillid mellem medlemsstaterneanfører Kommissionen, at hvis der viser sig et mønster med uforholds-mæssigt lange varetægtsperioder, kan det virke undergravende for dengensidige tillid. Kommissionen ønsker i lyset heraf at foretage en vurde-ring af, om juridisk bindende regler, f.eks. EU-mindstekrav til regelmæssigprøvelse af grundene til fængsling, ville øge den gensidige tillid.Kommissionen ønsker på denne baggrund oplyst, hvordan det i de enkelteretssystemer sikres, at en tiltalt løslades, medmindre der er tungtvejendegrunde til fortsat at varetægtsfængsle den pågældende. Kommissionen øn-sker endvidere en vurdering af, i hvilken udstrækning forskelle mellemmedlemsstaternes regler og praksis vedrørende varigheden af varetægts-fængslinger og hyppigheden af prøvelsen af varetægtsfængslingen kan ud-gøre en hindring for gensidig tillid medlemsstaterne imellem, samt afhvordan man bedst reducere unødig varetægtsfængsling. Kommissionenspørger endvidere til, i hvilken udstrækning nationale domstole udstedereuropæiske arrestordre som alternativ til varetægtsfængsling af personerfra en anden medlemsstat. Endelig rejser Kommissionen spørgsmål om,hvorvidt det ville være ønskeligt at fastsætte EU-minimumsregler vedrø-

rende varigheden og prøvelsen af varetægtsfængslinger og hvordan dette igivet fald burde ske.2.3. Særlige spørgsmål vedrørende frihedsberøvelse af børnKommissionen anfører i grønbogen, at frihedsberøvelse har meget negati-ve konsekvenser for børns harmoniske udvikling. Fængsling af børn måkun bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum.Børn skal behandles på en måde, der tager hensyn til deres aldersmæssigebehov, de skal holdes adskilt fra voksne frihedsberøvede, og de skal haveret til at opretholde kontakt med deres familie.På baggrund af disse betragtninger anmoder Kommissionen om eksemplerpå særlige alternative foranstaltninger til frihedsberøvelse, som kan brugesi forhold til børn.2.4. Spørgsmål vedrørende forholdene under og tilsynet med varetægts-fængslingI grønbogen anføres det, at gode forhold under frihedsberøvelse er en nød-vendig forudsætning for rehabiliteringen af kriminelle.Kommissionen anfører i tilknytning hertil, at en række rapporter om for-holdene under frihedsberøvelse i fængsler i EU viser, at de internationalestandarder ikke i alle tilfælde opfyldes, herunder Europarådets europæiskefængselsbestemmelser og FN’s standardiserede minimumsregler for be-handling af fængslede.Størstedelen af EU’s medlemsstater (herunder Danmark) har ratificeret enprotokol fra 2006 til FN’s torturkonvention, hvorefter der på nationalt planskal oprettes eller udpeges en national forebyggende mekanisme til at føretilsyn med fængsler. EU- og Europarådet finansierer et projekt til fremmeaf etableringen af et aktivt netværk bestående af de nationale forebyggendemekanismer i Europa med henblik på udveksling af erfaringer og kritiskrefleksion.Kommissionen anmoder i tilknytning hertil om forslag til, hvordan med-lemsstaternes tilsyn med fængslerne yderligere kan fremmes og hvordanfængselsadministratorerne kan tilskyndes til mere netværkssamarbejde ogtil at fastlægge den bedste praksis. Endvidere ønsker Kommissionen for-slag til, hvordan Europarådets og medlemsstaternes indsats for at anvendestandarderne for gode forhold under frihedsberøvelse kan støttes bedre.

3. Gældende dansk ret

Grønbogen forholder sig ikke indholdsmæssigt til specifikke afsonings-former eller straffeprocessuelle foranstaltninger, ligesom grønbogen ikkelægger op til fastlæggelse af specifikke rammer for varigheden af eller for-holdene under afsoning eller varetægtsfængsling.Grønbogen berører således ikke i sig selv gældende danske regler.

4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser

Grønbogen har ikke i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansiellekonsekvenser.

5. Høring

Grønbogen er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationermed frist til den 1. november 2011:Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen, DenDanske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Rigsadvokaten,Foreningen af Offentlige Anklagere, Rigspolitiet, Politiforbundet i Dan-mark, Direktoratet for Kriminalforsorgen, Foreningen af Fængselsinspek-tører og Vicefængselsinspektører, Kriminalforsorgsforeningen, DanskFængselsforbund, HK-Landsklubben Kriminalforsorgen, Dansk Socialråd-giverforening, Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af For-svarsadvokater, Institut for Menneskerettigheder, Retssikkerhedsfonden,Dansk Retspolitisk Forening og Kriminalpolitisk Forening (KRIM).

6. Nærhedsprincippet

Grønbogen giver ikke i sig selv anledning til spørgsmål i forhold til nær-hedsprincippet, men måtte der på et tidspunkt blive fremsat et EU-forslagom frihedsberøvelse på det strafferetlige område, vil et sådant forslag giveanledning til overvejelser i forhold til nærhedsprincippet.

7. Andre landes kendte holdninger

Høringen over grønbogen løber til den 30. november 2011. Der ses ikke atvære medlemsstater der på nuværende tidspunkt har afgivet høringssvar,