REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 598: Beretning fra Statsrevisorerne om Kriminalforsorgens initiativer til forebyggelse af dømtes tilbagefald til kriminalitet

Statsrevisorerne,den 24. august 2011BERETNING OM KRIMINALFORSORGENS INITIATIVER TIL FOREBYGGELSEAF DØMTES TILBAGEFALD TIL KRIMINALITETDet er væsentligt for samfundet og for den enkelte dømte, at den dømte ikke vendertilbage til kriminalitet efter udståelse af sin straf. Inden for 2 år efter løsladelsen be-går ca. hver 4. dømte ny kriminalitet, som de bliver dømt for. Det koster samfundetca. 700.000 kr. om året, når en dømt afsoner i et lukket fængsel.Direktoratet for Kriminalforsorgen og kommunerne har til opgave at forebygge døm-tes tilbagefald til kriminalitet. Kriminalforsorgen har bl.a. gennemført det tværgåendeProjekt God Løsladelse, som har givet værdifuld viden om den gode løsladelse, derer nyttiggjort i den fremadrettede indsats.Statsrevisorerne bemærker:at samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner ikke fungerer helt tilfreds-stillendeStatsrevisorerne kritiserer i den forbindelse, at den lovbestemte handleplan, somskal udarbejdes for den enkelte dømte, ikke i alle tilfælde er opdateret og i fleretilfælde er mangelfuld. I de tilfælde kan handleplanen ikke bruges til gavn for dendømte og på tværs af institutionerne.at samarbejdet mellem Kriminalforsorgen og kommunerne ikke i alle tilfælde fun-gerer tilfredsstillendeSelv om man ved, at mangel på bolig, netværk, beskæftigelse og penge ved løs-ladelsen øger sandsynligheden for at begå ny kriminalitet, viser beretningen, atKriminalforsorgen og kommunerne i en række tilfælde ikke har koordineret løsla-delsen af den dømte i tilstrækkelig grad. Statsrevisorerne bemærker, at der ikkeer fulgt ordentligt op på et erkendt behov for at styrke samarbejdet både omkringhandleplanen, løsladelsen og det videre forløb.at Kriminalforsorgen også bør evaluere, hvilken effekt indsatsen vedrørende be-handling, beskæftigelse, uddannelse samt sikkerhed og kontrol har på de dømtestilbagefald til kriminalitet.Peder LarsenHenrik ThorupHelge Adam MøllerMogens LykketoftCarsten HansenKristian Jensen

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1Indledning .................................................................................................................... 7A.Baggrund .............................................................................................................. 7B.Formål, afgrænsning og metode ......................................................................... 11Samarbejdet mellem de involverede parter ............................................................... 14A.Udarbejdelse og kvalitet af handleplaner ............................................................ 15B.Samarbejdet internt i Kriminalforsorgen.............................................................. 18C.Samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne.............. 21Effekten af indsatser .................................................................................................. 31A.Mål og resultatkrav.............................................................................................. 31B.Beskæftigelsesvirksomheden, herunder uddannelses- og program-virksomheden...................................................................................................... 34C.Behandlingsvirksomheden .................................................................................. 37D.Kontrol- og sikkerhedsvirksomheden .................................................................. 39

1. Denne beretning handler om Kriminalforsorgens initiativer til forebyggelse af dømtes til-bagefald til kriminalitet. Det er Kriminalforsorgens opgave at fuldbyrde de straffe, som dom-stolene idømmer, og samtidig støtte og motivere de dømte til gennem personlig og socialudvikling at leve en kriminalitetsfri tilværelse.2. Det fremgår af flerårsaftalen for Kriminalforsorgen for 2008-2011, at hurtig indsættelseaf dømte og en sikker og effektiv strafafsoning skal kombineres med gode muligheder formisbrugsbehandling, uddannelse og gradvis udslusning, så færrest mulige begår ny krimi-nalitet. Det fremgår videre af flerårsaftalen, at det er vigtigt, at der etableres et samarbejdemed den dømtes hjemkommune i forbindelse med løsladelsen. I løsladelsessituationen erdet særligt vigtigt, at den dømte så vidt muligt har forsørgelse, bolig og beskæftigelse påplads, så risikoen for tilbagefald til kriminalitet reduceres.3. Et centralt redskab i Kriminalforsorgens arbejde med den dømte er den såkaldte handle-plan. Kriminalforsorgen har opstillet krav til indholdet af handleplanen, men en handleplaner alene et redskab og får ingen effekt, hvis ikke den bruges aktivt og indeholder de relevan-te informationer. Det gælder både, når den dømte afsoner, er under tilsyn og i løsladelses-situationen.4. Direktoratet for Kriminalforsorgen har igangsat flere initiativer for at forebygge dømtes til-bagefald til kriminalitet. Direktoratet igangsatte bl.a. i samarbejde med Beskæftigelsesmini-steriet og Indenrigs- og Socialministeriet (nu Socialministeriet) i september 2006 Projekt GodLøsladelse, der havde til formål at skabe et fundament af erfaringer og viden om samarbej-det mellem Kriminalforsorgen og kommunerne. Projektet viste, at Kriminalforsorgen havdevisse udfordringer i forhold til samarbejdet med kommunerne. Projekt God Løsladelse blevigangsat som et større metodeudviklingsprojekt, og der er, siden Servicestyrelsen afslutte-de projektet i 2009, udarbejdet en skabelon for samarbejdsaftaler og indgået de første sam-arbejdsaftaler med kommunerne. Direktoratet har orienteret de underliggende institutionerom, at de skal følge køreplanen for god løsladelse, der blev udviklet som en del af ProjektGod Løsladelse.På handleplansområdet er der ligeledes gennemført flere initiativer siden 2003, idet der erudarbejdet et nyt cirkulære og en ny vejledning vedrørende handleplaner. Der er udarbejdetog implementeret en ny it-skabelon for handleplaner, og der er gennemført undervisning ide nye tiltag.5. Rigsrevisionen igangsatte selv undersøgelsen i oktober 2010, fordi området vurderes atvære væsentligt, både samfundsmæssigt og økonomisk. Beretningen følger bl.a. op på for-hold, som indgik i beretning nr. 9/03 om Justitsministeriets økonomistyring, nemlig anven-delse af handleplaner og Kriminalforsorgens vurderinger af, om initiativer til forebyggelseaf dømtes tilbagefald til kriminalitet har effekt.

HOVEDKONKLUSIONEn dømt kan afsone sin dom i et fængsel, på en pension eller være under til-syn af Kriminalforsorgen i Frihed (KiF). Antallet af fængselsdomme udgjordei 2009 ca. 9.500, heraf var ca. 38 % af dommene på 4 måneder eller derover. Si-den 2006 har andelen af dømte, der vender tilbage til kriminalitet og igen bliverdømt inden for 2 år, været stabil (ca. 26 %). Årligt koster det ca. 700.000 kr. i di-rekte udgifter, når en dømt afsoner i et lukket fængsel.Der er mange institutioner og myndigheder, som skal samarbejde for at fore-bygge dømtes tilbagefald til kriminalitet, hvilket giver specielle udfordringer pådette område. Der skal således samarbejdes mellem Kriminalforsorgens insti-tutioner internt og mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne iforhold til en dømts afsoning, eventuelle tilsyn og løsladelse.Handleplanen er et gennemgående element i forhold til den dømte, som det ervigtigt, at der samarbejdes om, både internt i Kriminalforsorgen og mellem Kri-minalforsorgens institutioner og kommunerne, for at handleplanen kan få virk-ning.Direktoratet for Kriminalforsorgen har igangsat flere initiativer for at forebyggedømtes tilbagefald til kriminalitet, herunder også initiativer for at etablere ettættere samarbejde med kommunerne. Direktoratet har bl.a. i samarbejde medandre myndigheder gennemført et projekt, der fokuserer på den gode løsladel-se. Endvidere har direktoratet i 2010 påbegyndt et arbejde med at indgå samar-bejdsaftaler med kommunerne, hvilket Rigsrevisionen vurderer udgør en ram-me for en god dialog mellem Kriminalforsorgen og kommunerne om løsladel-sen af dømte. Endelig har direktoratet på udvalgte områder evalueret igangsat-te indsatser. Der er således skabt en god ramme for at understøtte, at den døm-te kan leve en kriminalitetsfri tilværelse.Rigsrevisionen finder imidlertid, at der er behov for en mere målrettet og aktivindsats for at udfylde den ramme, som allerede er skabt vedrørende forebyg-gelsen af dømtes tilbagefald til kriminalitet, særligt i forhold til følgende:Der er potentiale for forbedringer af samarbejdet mellem Kriminalforsorgensinstitutioner, dels vedrørende den generelle videndeling om de dømte, delsvedrørende handleplansarbejdet. Handleplanskonceptet er godt, men derer indikationer på, at flere handleplaner er mangelfulde og/eller ikke er op-daterede og derfor ikke i alle tilfælde kan anvendes til gavn for den dømte.

Undersøgelser fra 2003 og 2009 viste, at der var plads til forbedringer afsamarbejdet mellem Kriminalforsorgen og kommunerne. Samarbejdet hand-ler bl.a. om forhold vedrørende forsørgelse, bolig og beskæftigelse. Rigs-revisionens undersøgelse har vist, at der fortsat er plads til forbedringer afsamarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne. Di-rektoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at kommunerne bliver oriente-ret, når dømte skal løslades, med henblik på koordinering af handleplaner,hvorimod flere kommuner har oplyst, at de ikke modtager orientering, nårdømte skal løslades. Rigsrevisionen finder, at en god og tæt dialog omkringløsladelse af dømte er vigtig, og at ansvaret herfor påhviler Kriminalforsor-gen og kommunerne i fællesskab. Rigsrevisionen skal pege på, at lovgivnin-gen ikke som udgangspunkt er til hinder for, at der skabes en god dialogmed udveksling af relevante oplysninger omkring den dømte.Direktoratet for Kriminalforsorgen påbegyndte i 2010 arbejdet med at ind-gå aftaler med kommunerne for at styrke samarbejdet med kommunerne.Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid vist, at der er indikationer på,at samarbejdsskabelonen er mindre hensigtsmæssig, og at der er potentia-le for at forenkle processen og øge antallet af samarbejdsaftaler, der indgås.Direktoratet for Kriminalforsorgen har for udvalgte indsatser gennemførtevalueringer. Rigsrevisionen skal dog anbefale, at direktoratet i større om-fang søger at opnå viden om effekten af igangsatte indsatser vedrørendebeskæftigelse – herunder uddannelse – behandling samt kontrol og sikker-hed.

Hovedkonklusionen er baseret på følgende:Samarbejdet mellem de involverede parterDer er potentiale for forbedringer af samarbejdet mellem Kriminalforsorgensinstitutioner internt, særligt i forhold til videndeling om de dømte og i forholdtil handleplansarbejdet, da handleplanerne i nogle tilfælde ikke er opdateredeog komplette ved overdragelsen af en dømt fra én institution til en anden. I ca.34 % af de handleplaner, som stikprøvevist blev udtaget og gennemgået afRigsrevisionen, manglede der således væsentlige oplysninger.Undersøgelser fra 2003 og 2009 viste, at der var plads til forbedringer af sam-arbejdet mellem Kriminalforsorgen og kommunerne. Rigsrevisionens under-søgelse har vist, at der fortsat er plads til forbedringer af samarbejdet mellemKriminalforsorgens institutioner og kommunerne i forbindelse med løsladelses-situationen og i relation til samarbejdsaftaler mellem Kriminalforsorgen og kom-munerne.Udarbejdelse og kvalitet af handleplanerDen selvevaluering, som Kriminalforsorgen gennemførte i 2010, viste, at fristernefor oprettelse og opfølgning af handleplaner i overvejende grad overholdes.Handleplansvejledningen indeholder en præcis beskrivelse af, hvad indholdet afen handleplan bør være, og hvem der har ansvaret for, at handleplanen udarbej-des. Rigsrevisionen finder, at handleplansskabelonen – herunder de krav, der stil-les til indholdet i handleplaner – er god. Imidlertid har Rigsrevisionens gennem-gang af handleplaner vist, at ca. 34 % af stikprøvens 82 handleplaner fremstårmangelfulde i forhold tilvurderingerog beskrivelse af, hvilkeindsatserder skaligangsættes for de dømte. Da handleplanerne udgør det centrale redskab i arbej-det med at sikre de dømtes mulighed for at leve en kriminalitetsfri tilværelse efterafsoningen, skal Rigsrevisionen anbefale, at Direktoratet for Kriminalforsorgen op-ruster arbejdet med handleplanerne. Rigsrevisionen finder, at det især er vigtigt,at der i handleplanerne er taget aktivt stilling til punkternevurderingerogindsatser.

Samarbejdet internt i KriminalforsorgenProjekt God Løsladelse viste, at handleplanerne skifter hænder rigtigt mange gan-ge, og at der derved kan gå viden tabt, og kontinuiteten kan brydes. Det kan bety-de, at nødvendige initiativer ikke tages. Kriminalforsorgens egen høring fra 2011af underliggende institutioner viste endvidere, at nogle institutioner fandt, at hand-leplanerne var for omfattende, og at overblikket let kunne mistes ved overdragelsefra én institution til en anden. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der er po-tentiale for forbedringer i samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner i re-lation til samarbejdet på ledelsesniveauerne og samarbejdet mellem faggruppernei Kriminalforsorgen. Fx afholdes ledelsesmøder centralt i Direktoratet for Kriminal-forsorgen adskilt for de 5 institutionstyper (åbne fængsler, lukkede fængsler, pen-sioner, arresthuse og KiF-afdelinger), og der er tvivl om, hvordan relevante oplys-ninger indhentet på tværs af faggrupperne reflekteres i handleplanerne. Rigsrevi-sionen finder, at der netop på dette område er et særligt behov for, at direktoratetsætter fokus på samarbejdet mellem de forskellige institutionstyper, så der sikreset sammenhængende forløb for de dømte og en gensidig forståelse for arbejds-opgaverne institutionerne imellem.

Samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerneDirektoratet for Kriminalforsorgen har pr. 22. juni 2011 indgået aftaler med 9 kom-muner, og for 6 kommuner er samarbejdsaftaler under udarbejdelse. Målsætnin-gen er, at direktoratet har indgået i alt 20 samarbejdsaftaler ved udgangen af2011. Rigsrevisionen finder, at direktoratet bør overveje, hvordan processen medat indgå samarbejdsaftaler med de resterende kommuner kan forenkles og frem-skyndes, og om skabelonen for samarbejdsaftaler er hensigtsmæssig. Direktora-tet har oplyst, at de overvejer, hvordan processen vedrørende indgåelse af sam-arbejdsaftaler kan effektiviseres, og har oplyst, at de er ved at revidere skabelo-nen.Rigsrevisionens stikprøve af handleplaner har vist, at det for kun godt � (29 %)af de gennemgåede handleplaner er reflekteret i handleplanen, at den er koordi-neret med kommunen, hvilket vil sige, at Kriminalforsorgens institutioner har tagetkontakt til kommunen omkring løsladelsen af en dømt enten skriftligt eller telefo-nisk. Direktoratet for Kriminalforsorgen bør overveje, hvordan det kan sikres, atder i alle relevante sager tages kontakt til kommunen med henblik på at koordine-re løsladelsen af den dømte.Rigsrevisionen finder, at Direktoratet for Kriminalforsorgen bør overveje, hvordankommunikationen med kommunerne kan it-understøttes, så det undgås, at hand-leplaner fremsendes i papirformat eller i indskannet form, som kommunerne ikkeumiddelbart kan arbejde videre med elektronisk.Rigsrevisionen er bekendt med, at det altid er forbundet med udfordringer at sam-arbejde på tværs af sektorer, institutioner og myndigheder. Rigsrevisionen finder,at en god og tæt dialog omkring løsladelse af dømte er vigtig, og at ansvaret her-for påhviler Kriminalforsorgen og kommunerne i fællesskab. KL har i forbindelsemed Rigsrevisionens undersøgelse tilkendegivet, at ”forebyggelse af tilbagefaldtil kriminalitet efter endt afsoning er et fokusområde for kommunerne og tager bl.a.udgangspunkt i de anbefalinger, som Servicestyrelsens Projekt God Løsladelseer kommet med. Én af projektets anbefalinger er, at der er brug for et tættere sam-arbejde med Kriminalforsorgens institutioner, både omkring løsladelsen og i detvidere forløb. Det kræver, at der udvikles gode samarbejdsprocesser mellem dekommunale forvaltninger og Kriminalforsorgen. KL vil indgå i dialog med de rele-vante parter, dels for at medvirke til udvikling af relevante metoder og redskaber,dels for at formidle og bakke op om implementeringen af de metoder og redska-ber, der er udviklet. KL håber ad den vej at kunne bidrage til tilbagefaldsforebyg-gelse for kriminelle”. Rigsrevisionen finder, at Direktoratet for Kriminalforsorgensammen med KL og kommunerne bør identificere initiativer, der kan forbedre sam-arbejdet, og har noteret sig KL’s positive tilbagemelding herom.

7. Denne beretning handler om Kriminalforsorgens initiativer til forebyggelse af dømtes til-bagefald til kriminalitet. Det er Kriminalforsorgens opgave at fuldbyrde de straffe, som dom-stolene idømmer, med den nødvendige kontrol og sikkerhed og samtidig støtte og motiverede dømte til gennem personlig og social udvikling at leve en kriminalitetsfri tilværelse.8. Statistikken viser, at ca. hver 4. dømte inden 2 år efter løsladelse eller tilsynsetableringbegår ny kriminalitet, som medfører en ny ubetinget dom eller en ny tilsynsdom. Der kanifølge Direktoratet for Kriminalforsorgen ikke gives et entydigt svar på, hvorfor nogle dømtevender tilbage til kriminalitet. Direktoratet oplyser imidlertid, at mangel på bolig, netværk,beskæftigelse og penge ved løsladelsen øger sandsynligheden for at begå ny kriminalitet.Ofte er det først, når den dømte bliver løsladt, at vedkommende har mulighed for at henven-de sig på kommunen og på jobcentret og ansøge om kontanthjælp. Imidlertid sker det ofte,at kontanthjælpen først udbetales flere dage efter, at løsladelsen har fundet sted, og denløsladte skal således i en periode finde alternative løsninger med henblik på forsørgelse.9. Den 29. februar 2008 blev der indgået aftale mellem regeringen, Dansk Folkeparti og NyAlliance om en flerårsaftale for Kriminalforsorgen for 2008-2011. Efterfølgende blev der udar-bejdet en udmøntningsplan, som fastsætter konkrete aktiviteter og milepæle, så det er muligtsystematisk at følge op på, om de besluttede initiativer gennemføres som forudsat. Udmønt-ningsplanen blev godkendt af forligspartierne den 13. august 2008.Det fremgår af flerårsaftalen, at hurtig indsættelse af dømte og en sikker og effektiv straf-afsoning skal kombineres med gode muligheder for misbrugsbehandling, uddannelse oggradvis udslusning, så færrest mulige begår ny kriminalitet.Ifølge flerårsaftalen og udmøntningsplanen er det vigtigt, at de dømte tilbydes relevant be-skæftigelse, herunder fx uddannelse, og behandling under afsoningen, og at der etablereset samarbejde mellem den dømtes hjemkommune og Kriminalforsorgen i forbindelse medløsladelsen. Ifølge finanslovene for 2010 og 2011 vil Kriminalforsorgen fremme dette vedfortsat at udvikle, tilpasse og målrette indsatsen af det forsorgsmæssige arbejde ved opstil-ling af mål for effekten og gennem kvalitetssikring af igangværende og fremadrettede tiltag.

Det fremgår af tabel 1, at Kriminalforsorgens samlede bevilling har været stigende i perioden2006-2009 og fortsat vil stige frem til 2011. En stor del af bevillingen – ca. 34 % (991,5 mio.kr. i 2011) – anvendes til kontrol og sikkerhed, ca. 25 % (748 mio. kr. i 2011) anvendes tilhjælpefunktioner samt generel ledelse og administration, og ca. 31 % (906,5 mio. kr. i 2011)anvendes til motivation og støtte. Som følge af aftalen om udmøntning af satspuljen for 2009blev der afsat yderligere 4,4 mio. kr. i 2009 og 6 mio. kr. årligt i de følgende år til opkvalifice-ring af behandlingsgarantien i fængslerne. Endvidere er satspuljepartierne enige om i afta-len for satspuljemidlerne dækkende perioden 2011-2014 at afsætte midler til udvidelse afKriminalforsorgens mentorordning (4 mio. kr. i 2011 og derefter 8 mio. kr. årligt i aftalepe-rioden) og til implementering af Kriminalforsorgens Projekt God Løsladelse (1,5 mio. kr. i2011).12. Kriminalforsorgen er opdelt i et centralt direktorat og underliggende institutioner (fæng-sler, arresthuse, pensioner og afdelinger under Kriminalforsorgen i Frihed – KiF), der vare-tager straffuldbyrdelsen, udslusningen og et eventuelt tilsyn. Det er Kriminalforsorgens rol-le at sikre, at domstolenes domme bliver fuldbyrdet i overensstemmelse med de regler, derfindes i straffuldbyrdelsesloven. Det skal ske med den nødvendige kontrol og sikkerhed, menogså med den nødvendige respekt for de dømtes borger- og menneskerettigheder. Kriminal-forsorgen har ansvaret for:

KriminalforsorgensinstitutionerFængslerSom hovedregelsker anbringelse iet åbent fængsel.Kriminalitetens art,straffens længde el-ler risiko for undvi-gelse betyder, atnogle dømte skalafsone i et lukketfængsel.Dømte, der misbru-ger friheden i de åb-ne fængsler, place-res også i et lukketfængsel.ArresthuseIsær varetægts-fængslede, hvis sager under behand-ling.Afsoning af korterestraffe.Arresthusene er for-delt over hele lan-det.Kriminalforsorgen iFrihed (KiF)Ansvaret for tilsynog kontakt meddømte efter løsla-delse og den for-sorgsmæssige be-tjening i arresthuse-ne.Udarbejder person-undersøgelser afsigtede, før deressag behandles i ret-ten.Ansvaret for tilsynmed dømte under-lagt fodlænkeord-ningen.Ansvaret for tilsynmed dømte medsamfundstjeneste-dom.PensionerIsær klienter undertilsyn og strafafso-nere, der er udsta-tioneret fra et fæng-sel.Benyttes ofte somen del af udslusnin-gen til samfundet iden sidste del af enafsoning.

Det fremgår af figur 1, at strafmassen faldt fra 2006 til 2008 og herefter steg fra 55.269 må-neder i 2008 til 70.885 måneder i 2010. I forlængelse heraf kan det nævnes, at der i nogleinstitutioner i perioder er en belægningsprocent på over 100. Hertil kommer, at der i perioderer ventetid på påbegyndelse af afsoningen for de dømte. Antallet af dømte, som afventer ind-sættelse i fængsel, er faldet fra ca. 2.600 i 2006 til ca. 1.800 i 2010. Justitsministeriet har op-lyst, at en væsentlig del af de dømte afsoner meget korte straffe. I 2009 var antallet af fæng-selsdomme ca. 9.500, hvoraf 38 % var på 4 måneder eller derover.13. De gennemsnitlige udgifter pr. dag for en indsat er størst i de lukkede fængsler, hvordet i gennemsnit i 2010 kostede 1.895 kr. pr. indsat (691.675 kr. om året). Den tilsvarendeudgift var i de åbne fængsler 1.103 kr. pr. indsat (402.595 kr. om året). Til disse beløb skallægges overhead, fx udgifter til Direktoratet for Kriminalforsorgen og generelle fællesudgif-ter. Det er således forbundet med væsentlige udgifter at have dømte anbragt i fængslerne,og det gælder derfor også af den grund om at begrænse de dømtes tilbagefald til ny krimi-nalitet.Recidiv14. Rigsrevisionen har gennemgået udviklingen i andelen af dømte, der vender tilbage tilkriminalitet. Gennemgangen er baseret på tal fra Direktoratet for Kriminalforsorgen og dæk-ker perioden 2006-2008.15. Der findes ikke nogen entydig definition af recidiv. I ”Kriminalforsorgens recidivstatistik2009” er oplistet følgende mulige definitioner: ”Recidiv kan bl.a. dække over tilbagefald tilkriminalitet i det hele taget eller defineres ud fra recidivkriminalitetens art eller ud fra, hvorlang tid der går, fra den indsatte løslades, til ny kriminalitet begås”. Der er ikke tale om en ud-tømmende liste af mulige definitioner, men alene eksempler på definitioner. En længere op-følgningsperiode for måling af tilbagefald til kriminalitet vil føre til en højere recidivprocent,men stigningstakten mindskes markant allerede efter det første observationsår. Start- ogsluttidspunkt for måling af recidiv kan ifølge ”Kriminalforsorgens recidivstatik 2009” også va-riere: ”Starttidspunktet for måling af recidiv kan fx være løsladelsestidspunktet, og recidivkan defineres ud fra gerningsdatoen for den nye kriminalitet eller fra det tidspunkt, hvor denindsatte modtager en ny dom. I alle tilfælde er det nødvendigt at operere med nogle præci-se definitioner af, hvad der defineres som recidiv, og hvornår recidivet indtræffer. Fx kandet i nogle tilfælde forekomme, at den nye kriminalitet er begået i opfølgningsperioden, menat dommen er stadfæstet efter opfølgningsperioden, hvorfor der ikke er tale om recidiv”.Et andet væsentligt kriterium i forhold til at opgøre recidiv er, hvilke forbrydelser og sanktio-ner der skal indgå i opgørelsen. En mulighed er at definere recidiv som tilbagefald til alleformer for kriminalitets- og sanktionstyper, herunder bødestraf m.m. Men en anden mulig-hed er at definere recidiv som de tilfælde, hvor den nye kriminalitet medfører en ubetingetfrihedsstraf eller en tilsynsdom. Kriminalforsorgen definerer recidiv som angivet i boks 1.

Undersøgelsen vedrører Justitsministeriets område, herunder Direktoratet for Kriminalfor-sorgen og underliggende institutioner.Metode17. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen besøgt 8 institutioner: 3 fængsler(2 åbne og ét lukket), 3 KiF-afdelinger og 2 pensioner. Rigsrevisionen har således været påbesøg i Statsfængslet Sdr. Omme, der er et åbent fængsel, i Horserød Statsfængsel, der eret åbent fængsel med en lukket afdeling, og i Østjyllands Statsfængsel, der er et lukket fæng-sel. Desuden har Rigsrevisionen besøgt KiF Midtjylland i Viborg, KiF Nordsjælland i Hille-rød, KiF København samt pensionerne Kastanienborg i Hvidovre og Engelsborg i Lyngby.Der er gennemført interviews med ledelsen i de pågældende institutioner, behandlere, fæng-selsfunktionærer og socialrådgivere. Interviewene er gennemført som gruppeinterviews, hvorledelsen har været repræsenteret. Derudover har Rigsrevisionen afholdt møder med Justits-ministeriet og Direktoratet for Kriminalforsorgen, herunder projektgruppen bag Projekt GodLøsladelse, Kriminalforsorgens evaluerings- og statistikenhed og med de medarbejdere, derarbejder med ledelsesinformationssystemet LIS. Rigsrevisionen har desuden interviewet

sagsbehandlere fra 7 kommuner og deltaget i et fællesmøde mellem Københavns Kommu-ne og Direktoratet for Kriminalforsorgen. I undersøgelsen indgår endvidere en spørgeskema-undersøgelse omkring samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne,der er sendt ud til alle 98 kommuner. Spørgeskemaet fremgår af bilag 3. 68 kommuner harbesvaret Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse, hvilket svarer til en svarprocent påknap 70. Rigsrevisionen finder svarprocenten tilfredsstillende og kan i øvrigt konstatere, atbesvarelserne dækker bredt geografisk. Besvarelserne kommer bredt fra by- og landkom-muner, uden at der tegner sig noget mønster af, hvilke kommuner der ikke har svaret.Rigsrevisionen har endvidere gennemgået en lang række dokumenter fra Justitsministeriet,Direktoratet for Kriminalforsorgen og underliggende institutioner. Det gælder bl.a. lovgrund-lag, statistisk materiale, resultatkontrakter, flerårsaftaler, notater, orienteringsskrivelser, ny-hedsbreve, projektrapporter og diverse evalueringer. Rigsrevisionen har desuden gennem-ført en stikprøvekontrol af 82 handleplaner. Handleplanerne blev i første omgang udvalgtud fra følgende kriterier:geografi og institutionstype: 3 handleplaner fra hver institution i Kriminalforsorgen (i alt37 institutioner), dvs. alle fængsler (inkl. Københavns Fængsler), alle pensioner og alleKiF-afdelinger (inkl. afdelingen for samfundstjeneste) – i alt 111 handleplaner.handleplaner for de 3 senest løsladte for at sikre aktualitet og tage højde for de forbed-ringer, som Kriminalforsorgen eventuelt måtte have indført på det seneste.

19. Med overholdelse af de sidste kriterier blev den samlede stikprøve på 94 handleplaner,hvoraf 11 af Direktoratet for Kriminalforsorgen er identificeret som skønsmæssige sager, dvs.at Kriminalforsorgens institutioner skønner, at der skal oprettes en handleplan, men hvor derikke er lovkrav om en handleplan.Efterfølgende rejste direktoratet tvivl om, hvorvidt de havde fået identificeret alle de handle-planer, hvor der ikke var lovkrav om udarbejdelse. Direktoratets fornyede gennemgang re-sulterede i, at 12 handleplaner udgik af stikprøven. Således blev Rigsrevisionens stikprøvereduceret yderligere til i alt 82 handleplaner. De seneste oplysninger omkring reduktionenaf Rigsrevisionens stikprøve er kommet så sent i undersøgelsesforløbet, at Rigsrevisionenikke har haft mulighed for at indkalde nye handleplaner til gennemgang. Rigsrevisionen fin-der det ikke tilfredsstillende, at direktoratet først meget sent i undersøgelsesforløbet ende-ligt har kunnet oplyse antallet af lovpligtige handleplaner, og at direktoratet i flere omgangehar fremsendt oplysninger, som har reduceret den udvalgte stikprøve.Justitsministeriet har anført, at stikprøven er meget lille, og at resultaterne dermed er forbun-det med en væsentlig usikkerhed. Rigsrevisionen er enig med ministeriet i, at stikprøven ik-ke som sådan er repræsentativ, men finder samtidig, at stikprøvens resultater kan brugestil at påvise indikationer i relation til handleplansarbejdet i Kriminalforsorgen, også fordi re-sultaterne er ret entydige på tværs af institutionstyper. Hertil kommer, at direktoratet og mi-nisteriet ikke har fremlagt anden dokumentation vedrørende handleplansarbejdet, der base-rer sig på en kvalitativ analyse heraf, i lighed med Rigsrevisionens stikprøve. Rigsrevisionenhar tydeligt i beretningen gjort opmærksom på, hvor stikprøvens resultater er lagt til grund.

20. Rigsrevisionen har gjort brug af en fokusgruppe bestående af personer, der har et indgå-ende kendskab til Kriminalforsorgens virksomhed og til samarbejdet mellem Kriminalforsor-gens institutioner og kommunerne. Derfor har Direktoratet for Kriminalforsorgen, Justitsmi-nisteriet, tænketanken FORSETE, organisationen EXIT, fængslerne, pensionerne, KiF-afde-lingerne, socialrådgivere i kommunerne, Dansk Socialrådgiverforening og KL været repræ-senteret i fokusgruppen. Fokusgruppen har været indkaldt til 2 møder, hvor gruppen delshavde mulighed for at komme med input til Rigsrevisionens undersøgelse, dels havde lejlig-hed til at kommentere undersøgelsens resultater. Formanden for FORSETE, Ole Ingstrup,har ud over deltagelse i fokusgruppemøderne også været ekstern resurseperson på under-søgelsen, forstået på den måde, at temaer og problemstillinger mv. har været drøftet medham. Ole Ingstrup er bl.a. tidligere direktør for den feuderale canadiske kriminalforsorg.21. Direktoratet for Kriminalforsorgen har igangsat en budgetanalyse, som forventes færdig-gjort i 2. halvår 2011. Det har derfor ikke været muligt at inkludere eventuelle relevante resul-tater fra denne budgetanalyse i Rigsrevisionens undersøgelse.22. Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet og Direktoratet for Kriminalfor-sorgen, og deres bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.23. Rigsrevisionen kan konstatere, at Justitsministeriet i deres høringssvar til beretnings-udkastet har haft et betydeligt fokus på de metoder, som Rigsrevisionen har benyttet i un-dersøgelsen. Rigsrevisionen kan dog samtidig konstatere, at Justitsministeriet i høringssva-ret ikke har haft indvendinger mod de resultater/indikationer, som Rigsrevisionens under-søgelse har vist.Afgrænsning24. Undersøgelsen omfatter perioden 2006-2011. Undersøgelsen inkluderer alle institutions-typer under Kriminalforsorgen, herunder åbne og lukkede fængsler, pensioner og KiF-afde-linger. Undersøgelsen omfatter dog ikke arresthusene, idet de indsatte i arresthusene somudgangspunkt afventer afsigelse af dom.25. I relation til vurderingen af, om Direktoratet for Kriminalforsorgen undersøger, om igang-satte indsatser har effekt, vil undersøgelsen basere sig på direktoratets egne vurderinger afeffekten af indsatser, idet Rigsrevisionen ikke selv har gennemført sådanne effektvurderin-ger.26. Bilag 4 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

27. Der skal samarbejdes mellem Kriminalforsorgens institutioner internt og mellem Kriminal-forsorgens institutioner og kommunerne i forhold til en dømts afsoning, eventuelle tilsyn ogløsladelse. Handleplanen er et gennemgående element i forhold til den dømte, som der børsamarbejdes om, både internt i Kriminalforsorgens institutioner og mellem Kriminalforsor-gens institutioner og kommunerne, for at handleplanen kan få virkning.28. Handleplansarbejdet i Kriminalforsorgen har til formål at sikre, at der i samarbejde mel-lem den dømte og Kriminalforsorgens institutioner og/eller kommunerne sker en systema-tisk sagsbehandling og planlægning i forhold til bl.a. den dømtes socioøkonomiske situation,uddannelsesniveau og tilknytning til arbejdsmarkedet. Handleplanen er således omdrejnings-punktet – det centrale redskab – der indeholder alle relevante oplysninger om den dømte,og som Kriminalforsorgen og kommunerne i forbindelse med den dømtes afsoning, even-tuelle tilsyn og løsladelse tager udgangspunkt i.

30. Rigsrevisionens undersøgelse af, om handleplanerne udarbejdes rettidigt af Kriminal-forsorgens institutioner, og om Kriminalforsorgens institutioner sikrer kvaliteten af handle-planerne, har vist følgende:Den selvevaluering, som Kriminalforsorgen gennemførte i 2010, viste, at fristerne for op-rettelse og opfølgning af handleplaner i overvejende grad overholdes.Handleplansvejledningen indeholder en præcis beskrivelse af, hvad indholdet af en hand-leplan bør være, og hvem der har ansvaret for, at handleplanen udarbejdes. Rigsrevisio-nen finder, at handleplansskabelonen – herunder de krav, der stilles til indholdet i hand-leplaner – er god. Imidlertid har Rigsrevisionens gennemgang af handleplaner vist, atca. 34 % af stikprøvens 82 handleplaner fremstår mangelfulde i forhold tilvurderingerogbeskrivelse af, hvilkeindsatserder skal igangsættes for de dømte. Da handleplanerneudgør det centrale redskab i arbejdet med at sikre de dømtes mulighed for at leve en kri-minalitetsfri tilværelse efter afsoningen, skal Rigsrevisionen anbefale, at Direktoratet forKriminalforsorgen opruster arbejdet med handleplanerne. Rigsrevisionen finder, at detisær er vigtigt, at der i handleplanerne er taget aktivt stilling til punkternevurderingerogindsatser.

31. Handleplansarbejdet er reguleret i straffuldbyrdelsesloven, handleplanscirkulæret, be-kendtgørelsen om begrænsning af pligt til at udarbejde handleplaner, handleplansvejlednin-gen og i bekendtgørelsen om kommunernes pligt til at koordinere handleplaner.Efterstraffuldbyrdelsesloven(lovbekendtgørelse nr. 1162 af 5. oktober 2010) er Kriminal-forsorgen forpligtet til i samarbejde med den dømte at udarbejde en plan (handleplan) forafsoningen/tilsynsperioden og tiden derefter. Handleplanen skal jævnligt sammenholdesmed den dømtes forhold under strafudståelsen og om nødvendigt tilpasses ændringer. End-videre skal tilsynsmyndigheden, dvs. KiF-afdelingerne, udarbejde tilsvarende planer for til-synsklienter, dvs. prøveløsladte og betinget dømte med vilkår om tilsyn. Nærmere regler omudarbejdelse af handleplaner er fastsat ihandleplanscirkulæret(nr. 53 af 28. juni 2010). I cir-kulæret er der fastsat regler om ansvaret for udarbejdelse af handleplaner, frister for udar-bejdelsen, opfølgning og evaluering samt koordinering med kommunerne.Ifølgebekendtgørelsen om begrænsning af pligt til at udarbejde handleplaner(bekendtgø-relse nr. 727 af 26. juni 2006) har Kriminalforsorgen kun en begrænset pligt til at udarbejdehandleplaner. Det fremgår af bekendtgørelsen, at pligten for Kriminalforsorgens institutionertil at udarbejde en handleplan – som hovedregel – ikke gælder i forhold til dømte, der udstårfængselsstraf i 4 måneder eller derunder. Endvidere kan tilsynsmyndigheden undlade at ud-arbejde en handleplan for prøveløsladte og betinget dømte, der ikke skønnes at have behovfor bistand i forhold til beskæftigelsesmæssige, sociale og personlige forhold. Uanset oven-stående bestemmelser kan der være tilfælde, hvor institutionen skal udarbejde en handle-plan, selv om afsoningen fx er kortere end 4 måneder. Det vil fx være i de tilfælde, hvor dendømte er under 18 år, hvis den dømte ved løsladelsen skønnes at stå uden bolig eller pas-sende forsørgelse, eller hvis særlige omstændigheder i øvrigt taler for, at der skal udarbej-des en handleplan.

32. Direktoratet for Kriminalforsorgen har som nævnt udstedt en vejledning om udarbejdelseaf handleplaner.Handleplansvejledningenindeholder de krav, der stilles til handleplansarbej-det, herunder ansvaret for udarbejdelsen af handleplaner, indholdet i handleplaner, frister forudarbejdelse af handleplaner samt opfølgning og koordinering af handleplaner mellem Kri-minalforsorgen og kommunerne.33. Handleplanerne udarbejdes på et standardskema i Kriminalforsorgens klientsystem (it-system), og handleplanerne har samme form, uanset om der er tale om en dømt, der afso-ner i et fængsel, på en pension eller er tilsynsklient i en KiF-afdeling. Alle medarbejdere iKriminalforsorgen har adgang til klientsystemet og kan i samarbejdsøjemed få adgang tilrelevante handleplaner. Handleplaner kan dog ikke udtrækkes elektronisk af systemet, fx iet wordformat, hvilket medfører, at handleplaner ved overdragelse til kommunerne alene kanfremsendes i papirformat eller i indskannet form.Frist for udarbejdelse af handleplanen34. Lovgivningen stiller krav om, at handleplansarbejdet – med enkelte undtagelser – igang-sættes senest 4 uger efter påbegyndt afsoning, jf. handleplanscirkulærets § 5. Det betyder,at der senest 4 uger efter indsættelse på institutionen skal være afholdt en indsættelses-samtale og oprettet en handleplan i klientsystemet.35. Direktoratet for Kriminalforsorgen har i 2010 iværksat enselvevalueringaf handleplans-arbejdet i de underliggende institutioner. Selvevalueringen blev gennemført ud fra 4 kriterierfastsat af direktoratet:rettidig oprettelserettidig opfølgningstillingtagen til spørgsmålet om koordinering af handleplan med kommunenen samlet vurdering af, om handleplanen bruges som et aktivt redskab.

36. Direktoratet for Kriminalforsorgen har desuden i 2011 iværksat enhøringomkring hand-leplansarbejdet i de underliggende institutioner, herunder også arresterne. Direktoratet haroplyst, at resultatet af høringen fremadrettet vil blive anvendt i dialogen med institutionerneom kvalitetsudvikling af handleplansarbejdet.37. Direktoratet for Kriminalforsorgen har som led i selvevalueringen bedt de underliggendeinstitutioner om at angive, hvor mange handleplaner der var oprettet rettidigt, dvs. inden for4 uger efter indsættelsesdatoen. Der blev i selvevalueringen gennemgået 578 handleplaner.Hvorvidt handleplanerne blev oprettet rettidigt, er opgjort for 571 handleplaner. Evaluerin-gerne viste, at 522 handleplaner blev oprettet rettidigt, hvilket svarer til 91 %.38. I handleplanscirkulærets §§ 7-9 stilles der krav om, at der løbende skal ske en opfølg-ning på handleplanerne. Der skelnes her mellem afsoning over eller under 2 år. For afso-ning over 2 år skal der følges op på handleplanen mindst hver 6. måned, mens der for afso-ning under 2 år skal følges op på handleplanen mindst hver 3. måned. Det fremgår af hand-leplansvejledningens pkt. 51, at der bør ske en løbende opfølgning på de enkelte punkter ihandleplanen. Dette inkluderer også en opfølgning på hidtidige indsatsområder, og det børvurderes, om nye indsatser skal tilføjes, og om det i givet fald medfører en omprioritering iindsatserne. Det fremgår endvidere, at hvis der ikke er sket nyt, bør det anføres i handle-planen. Endelig fremgår det af handleplanscirkulærets § 8, at der skal udarbejdes en statuspå handleplanen, dels hvis der skiftes handleplansansvarlig, fx ved overførsel til en andeninstitution, dels når den indsatte løslades. Af handleplansvejledningens pkt. 53 fremgår det,at der ved status forstås, ”at handleplanen er ajourført og indeholder alle relevante oplys-ninger”.

39. I forbindelse med Kriminalforsorgens selvevaluering har Direktoratet for Kriminalforsor-gen bedt Kriminalforsorgens institutioner om at vurdere, om der var fulgt rettidigt op på hand-leplanerne. Der er gennemgået i alt 578 handleplaner, jf. pkt. 37, hvoraf der er angivet svarfor 567 handleplaner. Evalueringen viste, at der var fulgt rettidigt op på 380 handleplaner,hvilket svarer til 67 %.Kvaliteten af handleplaner40. Direktoratet for Kriminalforsorgen har i handleplansvejledningens afsnit III opstillet kravtil indholdet af en handleplan, der beskriver, hvad der kan være vigtige oplysninger i forholdtil en dømt.Rigsrevisionen finder, at handleplansskabelonen indeholder relevante emner, som Kriminal-forsorgens institutioner skal tage stilling til, fx økonomiske forhold, uddannelse og beskæf-tigelse, årsagen til kriminalitet og risikoen for recidiv, jf. i øvrigt bilag 2, hvor kravene til ind-holdet i handleplanerne er angivet. Endvidere finder Rigsrevisionen, at skabelonen i sam-menhæng med de krav, der opstilles i handleplansvejledningen, udgør en god ramme forarbejdet med at sikre de dømtes mulighed for at leve en kriminalitetsfri tilværelse.41. Rigsrevisionens gennemgang af 82 handleplaner har vist, at der ikke i alle tilfælde erforetagetvurderingerog beskrevetindsatserfor de dømte, herunder fx foretaget vurderingeraf, hvilke behandlingstilbud og uddannelsestilbud der skal gennemføres for de dømte. Ta-bel 3 viser resultaterne af Rigsrevisionens stikprøve vedrørende handleplanernes indhold –vurderingerogindsatser– fordelt på fængsler, pensioner og KiF-afdelinger.

Tabel 3 viser, at 5 ud af 82 handleplaner hverken indeholdtvurderingeraf den dømte, her-under vurdering af risikoen for recidiv, eller en beskrivelse af konkreteindsatser,der bør gen-nemføres i forhold til den dømte. Lægges dertil de handleplaner, der kun indeholdervurderin-ger(16), og hvor der ikke er nogen beskrivelse af konkreteindsatseri forhold til vurderinger-ne, er det 21 ud af 82 gennemgåede handleplaner. Således indeholder godt � af de gen-nemgåede handleplaner ikke en beskrivelse af, hvilke konkreteindsatserder skal foretagesi forhold til den dømte, herunder også rolle- og ansvarsfordelingen, dvs. hvem gør hvad hvor-når. Endelig kan de 7 handleplaner, der kun beskriverindsatser,lægges til, hvilket medfører,at i alt 28 handleplaner ud af de 82 fremstår mangelfulde. Rigsrevisionens gennemgang harsåledes vist, at 34 % af de handleplaner, som indgik i stikprøven, var mangelfulde i forhold tilen beskrivelse afvurderingerogindsatser.Det finder Rigsrevisionen uhensigtsmæssigt, daden handleplansansvarlige under punkternevurderingerogindsatsernetop skal forholde sigtil, hvilken risiko der er for, at den dømte recidiverer, og hvilke indsatser der skal igangsæt-tes, fx beskæftigelse, herunder undervisning, og/eller behandling. Det bør efter Rigsrevisio-nens opfattelse tydeligt fremgå af handleplanen, at der er taget aktivt stilling tilvurderingerogindsatserfor at undgå tvivlssituationer.

Handleplansvejled-ningen, afsnit I, pkt. 9Handleplanen skal føl-ge den dømte ved over-flytning til anden krimi-nalforsorgsmyndighed,hvor handleplanen vi-dereføres. Det er der-for vigtigt, at handlepla-nen hele tiden er opda-teret, så den ved over-dragelsen fungerer somen status på den døm-tes situation, jf. cirkulæ-rets § 8 (cirkulære nr.53 af 28. juni 2010 omudarbejdelse af handle-planer efter straffuldbyr-delsesloven m.v. (hand-leplanscirkulæret)).Handleplanscirkulæ-rets § 8, stk. 1Det fremgår, at: ”hand-leplanen, når der skif-tes handleplansansvar-lig, skal være ajourførtog indeholde alle rele-vante oplysninger. Derer ikke fastsat frist for,hvornår den nye institu-tion eller afdeling skalfølge op på handlepla-nen, men for at sikrekontinuiteten i planlæg-ningen af den dømtesafsonings- eller tilsyns-forløb påhviler det dennye handleplansansvar-lige straks at gennem-gå handleplanen, bl.a.med henblik på en vur-dering af, om der er for-hold, der umiddelbartskal tages hånd om, ogom årsagen til, at derer skiftet handleplans-ansvarlig (fx disciplinæroverførsel fra åbent tillukket fængsel), har af-født behov for en æn-dret prioritering af ind-satsområderne ellereventuelt behov for heltandre indsatsområder”.

42. De evalueringer, som Direktoratet for Kriminalforsorgen har udarbejdet (selvevaluerin-gen og høringen), forholder sig ikke systematisk til, om der mangler oplysninger vedrørendevurderingerogindsatseri handleplanerne. Enkelte underliggende institutioner har på egenhånd undersøgt spørgsmålet omkring kvaliteten af handleplanernesvurderingerog beskrivel-se afindsatser.Disse enkelte undersøgelser viser tilsvarende, at det er et område med ud-viklingspotentiale. Direktoratet har tilkendegivet, at der bør arbejdes målrettet med kvalitetenaf handleplanerne. Arbejdet er påbegyndt med den decentrale selvevaluering, men direkto-ratet finder, at der er behov for en mere styret proces. Dette kan Rigsrevisionen tilslutte sig,idet de mangelfulde handleplaner, som indgik i Rigsrevisionens stikprøvekontrol, ikke vurde-res at udgøre det centrale redskab – som det var tiltænkt af direktoratet – i arbejdet med atsikre de dømtes mulighed for at leve en kriminalitetsfri tilværelse efter afsoningen.

43. Rigsrevisionens undersøgelse af, om der er tilrettelagt et tilfredsstillende samarbejde in-ternt i Kriminalforsorgen, har vist følgende:Projekt God Løsladelse viste, at handleplanerne skifter hænder rigtigt mange gange, ogat der derved kan gå viden tabt, og kontinuiteten kan brydes. Det kan betyde, at nødven-dige initiativer ikke tages. Kriminalforsorgens egen høring fra 2011 af underliggende in-stitutioner viste endvidere, at nogle institutioner fandt, at handleplanerne var for omfatten-de, og at overblikket let kunne mistes ved overdragelse fra én institution til en anden.Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der er potentiale for forbedringer i samarbej-det mellem Kriminalforsorgens institutioner i relation til samarbejdet på ledelsesniveau-erne og samarbejdet mellem faggrupperne i Kriminalforsorgen. Fx afholdes ledelses-møder centralt i Direktoratet for Kriminalforsorgen adskilt for de 5 institutionstyper (åbnefængsler, lukkede fængsler, pensioner, arresthuse og KiF-afdelinger), og der er tvivl om,hvordan relevante oplysninger indhentet på tværs af faggrupperne reflekteres i handle-planerne. Rigsrevisionen finder, at der netop på dette område er et særligt behov for, atdirektoratet sætter fokus på samarbejdet mellem de forskellige institutionstyper, så dersikres et sammenhængende forløb for de dømte og en gensidig forståelse for arbejds-opgaverne institutionerne imellem.

Samarbejdet om handleplaner internt i Kriminalforsorgen44. Retningslinjerne for overdragelse af sagsbehandlingen vedrørende dømte fra én institu-tion til en anden i Kriminalforsorgen fremgår af handleplansvejledningen og af handleplans-cirkulæret.45. Det fremgår af Kriminalforsorgens høring fra 2011 vedrørende handleplansarbejdet, atnogle underliggende institutioner har oplyst, at handleplanerne ofte bliver for omfattende, ogat overblikket derfor let kan mistes i overdragelsen til andre kolleger eller samarbejdspartne-re. Endvidere fremgår det af resultaterne af høringen, at det skal være tydeligt, at handlepla-nerne anvendes som et aktivt arbejdsredskab, og at de ikke fremstår som en journal. Des-uden skal det klart fremgå, hvem der gør hvad hvornår.46. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der er plads til forbedringer i samarbejdet påtværs af faggrupperne – selv inden for den samme institution. Enkelte af de fængselsfunk-tionærer, som Rigsrevisionen har været i kontakt med, har oplyst, at de er i tvivl om, hvordanalle relevante oplysninger reflekteres i handleplanen. Ofte er det fængselsfunktionærerne,som opretter handleplanerne i fængslerne, herunder indarbejder baggrundsinformationer omde dømte. Efter den såkaldte indsættelsessamtale overdrages handleplansarbejdet til ensocialrådgiver i den samme institution. Fængselsfunktionærerne oplyste i forbindelse medRigsrevisionens undersøgelse, at de herefter ikke inddrages i handleplansarbejdet vedrøren-de de dømte, selv om mange relevante oplysninger kommer frem gennem uformelle ”møder”mellem fængselsfunktionærerne og de dømte (fx i arbejdssituationer ved fodboldkampe ogpå gåture). Rigsrevisionen finder, at der er behov for at genoverveje, hvordan samarbejdetomkring handleplansarbejdet, både internt i og på tværs af Kriminalforsorgens institutioner,kan optimeres, så relevant viden om de dømte ikke går tabt.

Overdragelse af dømte fra én institution til en anden i Kriminalforsorgen47. En dømt vil i løbet af sin afsoning oftest være i berøring med flere af Kriminalforsorgensinstitutioner. Ved overdragelse fra et lukket fængsel til et åbent fængsel eller en pension af-holdes et såkaldt formøde på den institution, den dømte skal overføres til, for at afklare, ominstitutionen kan dække den dømtes behov. Dette finder særligt sted i forbindelse med over-dragelse til pensionerne, da hver pension har særlige kendetegn/funktionsvilkår.Overdragelsen af dømte fra én institution til en anden i Kriminalforsorgen stiller store krav til,at den viden, der er omkring den dømte, registreres præcist og kortfattet, så viden ikke gårtabt, og at relevante indsatser/initiativer tages på de rette tidspunkter. Erfaringerne, som blevpræsenteret i Projekt God Løsladelse, var, ”at disse sager ’skifter hænder’ rigtigt mange gan-ge. Det er samtidig vores [Servicestyrelsens] erfaring, at det præcist er ved disse skift ogovergange, at viden går tabt, kontinuitet brydes, og nødvendige (også lovgivningsbestem-te) initiativer enten ikke bliver taget eller bliver taget helt forfra og løsrevet fra konteksten.Samtidig er der ofte allerede indsamlet meget viden om disse borgere, fordi mange af demhar en lang historie bag sig i og sammen med systemerne”.48. Der er stor forskel på afsoningslængden for de dømte. Generelt er ophold på pensioner-ne af kortere varighed. Ligeledes kan ophold i de åbne fængsler være af kortere varighed,hvilket naturligt begrænser de muligheder, institutionerne har for at hjælpe de dømte, fx i for-hold til bolig. De institutioner, som Rigsrevisionen har besøgt i forbindelse med undersøgel-sen, har givet udtryk for, at de oplever, at forhold, der burde have været taget hånd om påden institution, som den dømte forlod, ofte ikke er adresseret. Det skaber et forholdsmæs-sigt stort tidspres på de modtagne institutioner i de tilfælde, hvor den resterende afsonings-periode er meget kort. Ofte er der ikke taget hånd om forhold såsom bolig og beskæftigelse,når dømte overdrages fra én institution til en anden. Justitsministeriet har oplyst, at overfør-sler af dømte mellem institutionerne kan være af akut karakter, hvorfor en velplanlagt over-dragelse ikke altid vil være mulig.Opfyldelse af resultatkontrakterne49. Kriminalforsorgen har i resultatkontrakterne mellem direktøren for Kriminalforsorgen ogfængselsinspektørerne opstillet mål vedrørende løsladelsessituationen. Mål og resultatkravfor løsladelsessituationen i 2010 fremgår af tabel 4.

50. Rigsrevisionen finder, at Direktoratet for Kriminalforsorgen bør støtte de underliggendeinstitutioner, så der i højere grad kan ske en opfyldelse af de mål og resultatkrav, som erfastsat i resultatkontrakterne. Direktoratet har oplyst, at kravene om bolig og beskæftigelsei resultatkontrakterne stadig er under justering i forhold til at finde et niveau, der både er am-bitiøst, og som kan gennemføres. I forhold til målet om beskæftigelse i forbindelse med løs-ladelsen tages der fx højde for, at den økonomiske krise for mange fængsler har gjort detsværere at finde godkendt beskæftigelse til de dømte på grund af den generelle stigning iarbejdsløsheden. Direktoratet vil overveje, om der kan igangsættes initiativer, som sikrer enbedre målopfyldelse af kontrakterne.Organisering internt i Kriminalforsorgen51. Opdelingen af Kriminalforsorgen i 5 institutionstyper – åbne fængsler, lukkede fængsler,pensioner, arresthuse og KiF-afdelinger – stiller store krav til, at der samarbejdes på tværsaf institutionstyperne i forhold til en stor del af de dømte, så de dømte får et sammenhæn-gende afsonings- og løsladelsesforløb. Samarbejdet skal ske på ledelsesniveau, på medar-bejderniveau og imellem de enkelte faggrupper. Samarbejdet skal ske i forhold til handlepla-ner og generel videndeling, bl.a. om de dømte, om god praksis, som eksisterer i de enkelteinstitutioner, og om udfordringer, der kan opstå, når en dømt løslades, og der skal iværksæt-tes indsatser til forebyggelse af den dømtes tilbagevenden til kriminalitet.52. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der er plads til forbedringer i relation til samar-bejdet på ledelsesniveauerne og de enkelte institutionstyper imellem. Fx afholdes ledelses-møder centralt i Direktoratet for Kriminalforsorgen adskilt for de 5 institutionstyper. I 2011 erdet fx ifølge resultatkontrakterne for KiF-afdelingerne (årshjul for styring af kontrakter i KiF)planlagt, at der afholdes 3 KiF-ledelsesmøder, men der er ikke planlagt møder, hvor bådekriminalforsorgsledere (KiF), fængselsinspektører og pensionsforstandere deltager. Direkto-ratet har efterfølgende oplyst, at der afholdes koncernmøder 6 gange årligt med deltagelseaf fængselsinspektører og inspektørerne for arresthusene. Kriminalforsorgslederne (KiF) ogpensionsforstanderne deltager ikke, da antallet af deltagere i møderne ifølge direktoratet der-ved vil være for stort. Direktoratet har oplyst, at det først vil være muligt at holde samledeledermøder for alle institutionstyper, når der kommer en ny struktur for KiF, som harmonerermed strukturen i den øvrige kriminalforsorg. En ny struktur for KiF skal drøftes i forbindelsemed indgåelse af den nye flerårsaftale for Kriminalforsorgen. Hertil kommer, at enkelte insti-tutioner i Kriminalforsorgen har påbegyndt arbejdet med at indgå interne samarbejdsaftaler.Fx har én KiF-afdeling igangsat arbejdet med at indgå en samarbejdsaftale med et fængsel.Rigsrevisionen finder det uhensigtsmæssigt, at ledere fra alle 5 institutionstyper ikke allere-de nu deltager i koncernmøderne eller et andet lignende forum. Rigsrevisionen finder end-videre, at der fra central hånd bør tages stilling til, hvordan samarbejdet internt mellem Kri-minalforsorgens institutioner bør fungere, så der ikke anvendes unødig tid og unødige resur-ser på at udvikle og indgå individuelle samarbejdsaftaler på tværs af institutionstyperne.53. Som det fremgår af flerårsaftalen for 2008-2011, jf. også pkt. 2, skal ”hurtig indsættel-se af dømte og en sikker og effektiv strafafsoning kombineres med gode muligheder for mis-brugsbehandling, uddannelse og gradvis udslusning, så færrest mulige begår ny kriminalitet”.Det er således Kriminalforsorgens opgave at sikre, at disse forhold etableres for de dømte,så muligheden for at leve en kriminalitetsfri tilværelse sikres. Rigsrevisionens undersøgelsehar vist, at der er potentiale for forbedringer i relation til Kriminalforsorgens etablering af ensikker og effektiv strafafsoning kombineret med gode muligheder for misbrugsbehandling,uddannelse og gradvis udslusning:

I KiF-afdelingerne er tilsynsraten – dvs. antallet af tilsynsklienter pr. socialrådgiver – ca.50-60 tilsynsklienter pr. socialrådgiver. Det medfører ofte, at socialrådgiverne i KiF-afde-lingerne fx ikke kan afse tid til efter hver tilsynssamtale at få samlet op på, hvilke indsat-ser der eventuelt skal igangsættes, og om igangsatte indsatser har haft effekt. Ofte sam-ler socialrådgiverne op ugentligt eller månedligt for alle tilsynsklienter. Det har ikke væretmuligt at sammenligne raten af klienter/indsatte på tværs af institutionstyperne, da Direk-toratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at de ikke kan opgøre en tilsvarende rate for hen-holdsvis fængsler og pensioner.Direktoratet for Kriminalforsorgen følger ikke op på, om de tilsyn, som gennemføres i KiF-afdelingerne, har effekt. Direktoratet har påbegyndt et arbejde med at vurdere, om tilsy-nene har det rette indhold. Direktoratet har oplyst, at de i øjeblikket er ved at undersøge,om det vil være hensigtsmæssigt at anvende RNR-principperne (Risk, Need og Respon-sivity) inden for tilsynsvirksomheden i Danmark. Dette er der gode erfaringer med i fxCanada, og Sverige er i gang med et pilotprojekt. Direktoratet har nedsat en arbejdsgrup-pe, der i øjeblikket arbejder med at undersøge mulighederne og forudsætningerne for an-vendelse af RNR-principperne i den danske tilsynsvirksomhed. Som et led i dette arbej-de foretages en undersøgelse af systematik og indhold i tilsynssamtalen.Når en dømt overdrages fra én institution til en anden, opleves det af afgivende social-rådgivere, at handleplaner fra tidligere afsoninger i andre af Kriminalforsorgens institutio-ner ikke er taget i betragtning ved den nye afsoning. Ligeledes opleves det, at der er til-fælde, hvor en tilsynsklient skal afsone i tilsynsperioden på grund af dom for ny begåetkriminalitet, og hvor der oprettes en ny handleplan i stedet for at tage udgangspunkt i deneksisterende handleplan.

54. Rigsrevisionens undersøgelse af, om samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutio-ner og kommunerne fungerer, har vist følgende:Direktoratet for Kriminalforsorgen har pr. 22. juni 2011 indgået aftaler med 9 kommuner,og for 6 kommuner er samarbejdsaftaler under udarbejdelse. Målsætningen er, at direk-toratet har indgået i alt 20 samarbejdsaftaler ved udgangen af 2011. Rigsrevisionen fin-der, at direktoratet bør overveje, hvordan processen med at indgå samarbejdsaftalermed de resterende kommuner kan forenkles og fremskyndes, og om skabelonen for sam-arbejdsaftaler er hensigtsmæssig. Direktoratet har oplyst, at de overvejer, hvordan pro-cessen vedrørende indgåelse af samarbejdsaftaler kan effektiviseres, og har oplyst, atde er ved at revidere skabelonen.Rigsrevisionens stikprøve af handleplaner har vist, at det for kun godt � (29 %) af degennemgåede handleplaner er reflekteret i handleplanen, at den er koordineret med kom-munen, hvilket vil sige, at Kriminalforsorgens institutioner har taget kontakt til kommunenomkring løsladelsen af en dømt enten skriftligt eller telefonisk. Direktoratet for Kriminal-forsorgen bør overveje, hvordan det kan sikres, at der i alle relevante sager tages kon-takt til kommunen med henblik på at koordinere løsladelsen af den dømte.

Rigsrevisionen finder, at Direktoratet for Kriminalforsorgen bør overveje, hvordan kom-munikationen med kommunerne kan it-understøttes, så det undgås, at handleplanerfremsendes i papirformat eller i indskannet form, som kommunerne ikke umiddelbartkan arbejde videre med elektronisk.Rigsrevisionen er bekendt med, at det altid er forbundet med udfordringer at samarbej-de på tværs af sektorer, institutioner og myndigheder. Rigsrevisionen finder, at en godog tæt dialog omkring løsladelse af dømte er vigtig, og at ansvaret herfor påhviler Krimi-nalforsorgen og kommunerne i fællesskab. KL har i forbindelse med Rigsrevisionens un-dersøgelse tilkendegivet, at ”forebyggelse af tilbagefald til kriminalitet efter endt afsoninger et fokusområde for kommunerne og tager bl.a. udgangspunkt i de anbefalinger, somServicestyrelsens Projekt God Løsladelse er kommet med. Én af projektets anbefalin-ger er, at der er brug for et tættere samarbejde med Kriminalforsorgens institutioner, bå-de omkring løsladelsen og i det videre forløb. Det kræver, at der udvikles gode samar-bejdsprocesser mellem de kommunale forvaltninger og Kriminalforsorgen. KL vil indgåi dialog med de relevante parter, dels for at medvirke til udvikling af relevante metoderog redskaber, dels for at formidle og bakke op om implementeringen af de metoder ogredskaber, der er udviklet. KL håber ad den vej at kunne bidrage til tilbagefaldsforebyg-gelse for kriminelle”. Rigsrevisionen finder, at Direktoratet for Kriminalforsorgen sammenmed KL og kommunerne bør identificere initiativer, der kan forbedre samarbejdet, oghar noteret sig KL’s positive tilbagemelding herom.

Projekt God Løsladelse55. I 1998 kom ”De vejledende retningslinjer for samarbejdet mellem de sociale myndighe-der og Kriminalforsorgens institutioner og afdelinger”. Formålet med retningslinjerne var attydeliggøre de centrale myndigheders målsætninger om samarbejde på tværs af sektorernemed henblik på ”at skabe et bedre samarbejde mellem de forskellige parter, så der så tidligtsom muligt sættes samlet ind over for den enkelte kriminelle for at forhindre/forebygge yder-ligere udstødelse af samfundet”.56. I maj 2003 udgav Servicestyrelsen (tidligere Videns- og Formidlingscenter for SocialtUdsatte) under Socialministeriet rapporten ”Kriminalforsorgens og de sociale myndighederssamarbejde – Om udmøntningen af de vejledende retningslinjer for samarbejdet mellem Kri-minalforsorgens institutioner og afdelinger og de sociale myndigheder”. Det fremgik af rap-porten, at der var forbedringspotentialer i relation til organiseringen og koordineringen af ind-satser ved overgangen fra fængsel til frihed, og at institutionerne (her især fængsler og kom-muner) var tilbøjelige til gensidigt at bebrejde hinanden det manglende samarbejde. Hver-ken de sociale myndigheder i kommuner, fængsler/arresthuse eller KiF-afdelinger fandt iføl-ge rapporten samarbejdet ved løsladelse tilfredsstillende, og der blev udtrykt kritik af fæng-sler og arresthuse for manglende information og inddragelse af andre myndigheder i plan-lægningen af løsladelser, herunder i udarbejdelsen af handleplaner.På trods af at ”De vejledende retningslinjer for samarbejdet mellem de sociale myndighederog Kriminalforsorgens institutioner og afdelinger” blev udsendt i 1998, viste Servicestyrelsensrapport fra 2003, at disse ikke var implementeret i en sådan grad, at der kunne konstateresen generel sammenhæng i indsatserne. I de sager, hvor der alligevel var en oplevelse afkoordinerede og sammenhængende indsatser, byggede disse i høj grad på personlig kon-takt (personafhængig kontakt) imellem de involverede fagpersoner.57. I 2006 blev Projekt God Løsladelse påbegyndt. Projektet havde til formål at skabe videnom samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne. Løsladelsessitua-tioner, hvor hverken bolig- eller forsørgelsessituation var afklaret for den løsladte borger, be-skrev kommunerne ifølge rapporten om Projekt God Løsladelse som en hyppigt forekom-mende situation. Omvendt blev det fra fængslernes side fremført i rapporten, at det var van-skeligt at etablere dialog og samarbejde med kommunerne forud for dømtes løsladelse.

Projekt God Løsladelse dannede grundlag for en række anbefalinger til Kriminalforsorgenog kommunerne om god løsladelse. Det har i den forbindelse været et ønske fra såvel So-cialministeriet som Justitsministeriet, at der med projektet kunne skabes grundlag for at for-mulere egentlige samarbejdsaftaler mellem myndighederne. Et væsentligt formål har ogsåværet at bidrage til ”faglig bæredygtighed” i sagsbehandlingen i forbindelse med overgan-gen fra fængsel til frihed inden for de nye kommunale strukturer og at skabe sammenhængi indsatsen, så den dømtes tilbagevenden til samfundet er aftalt og planlagt forud for løsla-delsen.I rapporten om Projekt God Løsladelse fra 2009 indgår en køreplan for god løsladelse. Køre-planen fremgår af bilag 1. Endvidere er der i forbindelse med Projekt God Løsladelse udar-bejdet en tidslinje, som er vejledende for den gode løsladelse.Køreplanen for god løsladelse og tidslinjen udgør 2 fundamentale redskaber i Kriminalforsor-gens og kommunernes arbejde med dømte i forbindelse med løsladelsen. Begge redskaberguider de ansvarlige sagsbehandlere fra oprettelsen af en handleplan til løsladelsen af dendømte.Samarbejdet om handleplaner med kommunerne58. Samarbejdet vedrørende handleplaner er reguleret i straffuldbyrdelsesloven og i be-kendtgørelse nr. 642 af 15. juni 2006. Ifølge bekendtgørelse nr. 642, § 3, har Kriminalfor-sorgen initiativpligten til koordinering af handleplaner. Imidlertid fremgår det vedrørendesamarbejdet, at det er kommunen, der, jf. § 4, har ansvaret for at følge op på henvendel-sen fra Kriminalforsorgens institutioner.

BOKS 3. BEKENDTGØRELSE NR. 642 AF 15. JUNI 2006Kommunerne skal, jf. § 1, koordinere handleplaner med Kriminalforsorgen efter § 140, stk. 1 og 3, og§ 141 i lov om social service med henblik på at understøtte en langsigtet indsats og sikre kontinuiteti samarbejdet over for fælles klienter. Bekendtgørelsen foreskriver følgende i § 3:”Stk. 2: Kriminalforsorgen tager kontakt til kommunen senest 1 år inden datoen for en eventuelprøveløsladelse.Stk. 3: Når der ved straffens iværksættelse er mindre end 1 år til datoen for en eventuel prøveløs-ladelse, tager Kriminalforsorgen kontakt til kommunen senest 28 dage efter, at afsoningen er be-gyndt.Stk. 4: Kriminalforsorgen tager kontakt til kommunen senest 28 dage efter, at en tilsynssag er mod-taget.Stk. 5: For 15-17-årige, der udstår straf på bopælen under intensiv overvågning og kontrol, påhvi-ler det tilsynsmyndigheden at tage kontakt til kommunen, inden afsoningen påbegyndes”.Endvidere følger af § 4, stk. 1: ”Kommunen har ansvaret for at følge henvendelsen fra Kriminalforsor-gen op”, og stk. 2: ”Kommunen har ansvaret for, at kommunens handleplaner koordineres med Kri-minalforsorgen, og for løbende at sikre sig, at kommunens støtteforanstaltninger og indsatser i øvrigtkoordineres med Kriminalforsorgens tiltag, og at eventuelle andre relevante samarbejdsparter inddra-ges i arbejdet”.Bekendtgørelsen foreskriver således:at kommunerne skal koordinere handleplanerne med Kriminalforsorgenat initiativpligten påhviler Kriminalforsorgenat kommunen har ansvaret for at følge henvendelsen fra Kriminalforsorgen op.

59. I handleplansvejledningens pkt. 13 er beskrevet, hvad den handleplansansvarlige i fæng-slet bør gøre ved første henvendelse til en samarbejdspartner. Af rapporten om Projekt GodLøsladelse fremgår det imidlertid, at fængslerne oplever, at det ikke er præciseret i reglerneom det koordinerede samarbejde, på hvilken måde fængslerne skal initiere samarbejdet medkommunerne. Derfor varierer initiativerne fra fængsel til fængsel. Resultaterne af Projekt GodLøsladelse pegede på behovet for klare rammer og en klar opgavefordeling, og det blev end-videre med Projekt God Løsladelse afdækket, at der ikke konsekvent rettes henvendelse tilkommunerne om koordinering af handleplaner. Ligeledes fremgår det af rapporten om Pro-jekt God Løsladelse, at kommunerne har peget på, at fængslernes henvendelser om koordi-nering af handleplaner oftest er meget generelt formulerede og ikke redegør for den dømtesønsker og behov. Derudover angiver de ikke, hvilke forhold der ønskes samarbejde og koor-dinering om. Derfor er der i kommunerne ofte usikkerhed om den dømtes behov, herunderforventningerne til samarbejdet.Hensigten fra Kriminalforsorgens side er, at kommunen orienteres, når en dømt påbegyndersin afsoning, og når der skal ske en koordinering af handleplanen mellem Kriminalforsorgensinstitutioner og kommunen. Kriminalforsorgens institutioner har oplyst, at initiativpligten ud-møntes i, at de fremsender enorientering om indsættelse(indsættelsesbrev) til den dømteshjemhørende kommune, når den dømte påbegynder afsoning af sin straf. Rigsrevisionensundersøgelse har vist, at orienteringen af kommunen sker ved hjælp af et standardbrev. Dekommuner, som Rigsrevisionen har talt med i forbindelse med undersøgelsen, har oplyst, atorienteringerne om indsættelse af dømte modtages. Imidlertid registrerer kommunerne ikke,om der i relation til de dømte, der er modtaget orientering om, er fulgt op på, om de er løs-ladt, og om der fra kommunens side er ydet bistand i forbindelse hermed.60. De institutioner, som Rigsrevisionen har talt med i forbindelse med undersøgelsen, haroplyst, at de fremsender breve mv. vedrørendekoordinering af handleplanertil kommuner-ne. Kommunerne har i Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse imidlertid oplyst, at deikke i alle tilfælde modtager disse orienteringer om koordinering af handleplaner. 38 % (26ud af 68) af de kommuner, som har besvaret Rigsrevisionens spørgeskema, angiver såle-des, at de kun nogle gange har modtaget sådanne orienteringer, og 6 % (4 ud af 68) af kom-munerne angiver, at de aldrig har modtaget sådanne orienteringer, og de oplever derfor, atde dømte pludselig henvender sig til kommunen og ønsker hjælp uden forudgående varsel.Ifølge Direktoratet for Kriminalforsorgen kan der være situationer, hvor der er tale om arre-stanter, som løslades med meget kort varsel, eller dømte, der har udstået hele straffen umid-delbart efter dom på grund af en lang varetægtsfængsling, og hvor Kriminalforsorgens insti-tutioner ikke har mulighed for at orientere kommunen på grund af den korte tidsfrist. Rigs-revisionen har ikke kunnet fremskaffe dokumentation for de 2 modstridende udsagn – omkoordinering af løsladelsen – fra henholdsvis kommunerne og Direktoratet for Kriminalfor-sorgen og kan alene konkludere, at der er modstridende opfattelser, og at der er en udfor-dring vedrørende koordineringen i forbindelse med løsladelsen af dømte.Kommunerne har i Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse oplyst, at de orienteringer(oftest pr. e-mail eller brev), som de modtager vedrørende koordinering af handleplaner, ik-ke er standardiserede, og at det ikke altid er klart, hvad det er, Kriminalforsorgens institutio-ner ønsker hjælp til i forhold til den dømte. Derved mindskes kommunens mulighed for atplanlægge den dømtes forløb, fx i forhold til at få et job eller en bolig, og skabe forudsæt-ningerne for en effektiv sagsbehandling.Direktoratet har for nylig udarbejdet et standardbrev vedrørende koordinering af handlepla-ner, så det klart fremgår, hvad formålet er med brevet, herunder hvad der ønskes hjælp til afkommunen. Rigsrevisionen har gennemgået direktoratets brev til kommunerne og finder, atdet nu er tydeligere, hvad der ønskes hjælp til af kommunerne, i og med at Kriminalforsor-gens institutioner nu skal afkrydse de emner, som henvendelsen vedrører, fx bolig, økono-miske forhold, beskæftigelse og/eller afhængighed/misbrug.

61. Direktoratet for Kriminalforsorgens høring fra 2011 om handleplansarbejdet handler bl.a.om, i hvilket omfang de underliggende institutioner har implementeret en fast praksis for ko-ordinering af handleplaner med kommunerne. Det fremgår af rapporten, som indeholder re-sultaterne af høringen, at en række af Kriminalforsorgens institutioner (primært fængsler)kun fremsender dele af handleplanen, da institutionerne finder, at handleplanen indeholderen del personfølsomme oplysninger, som ikke vurderes at være relevante for kommunerne.Et par fængsler har i høringen oplyst, at koordineringen generelt ikke fungerer, og at der ik-ke er etableret en fast praksis for samarbejdet, da kommunerne er organiseret forskelligt. IKiF-afdelingerne og i pensionerne er der ligeledes ikke etableret en praksis for koordineringaf handleplaner med kommunerne. Henvendelser om koordinering af handleplaner foregårbåde mundtligt og skriftligt.Direktoratet udsendte den 29. januar 2010 et brev til alle underliggende institutioner, der bl.a.indeholdt en afklaring af, hvornår der skal ske koordinering med kommunerne vedrørendehandleplansarbejdet. Rigsrevisionens undersøgelse har imidlertid vist, at der i Kriminalfor-sorgens institutioner – på trods af det fremsendte brev – stadig er tvivl om, hvornår kommu-nen skal orienteres om koordinering af handleplanen. Flere af Kriminalforsorgens institutio-ner er i tvivl om, hvorvidt der kun skal rettes henvendelse til kommunen i de tilfælde, hvorden dømte har givet sit samtykke til at koordinere handleplanen, eller i alle tilfælde – ogsåde tilfælde, hvor den dømte ikke har givet sit samtykke. I de tilfælde, hvor den dømte ikkehar givet sit samtykke til koordinering med kommunen, skal Kriminalforsorgen efter en kon-kret vurdering skønne, om der er behov for koordinering med kommunen på trods af detmanglende samtykke, men der skal i disse tilfælde være hjemmel hertil i persondataloven.62. Rigsrevisionen har gennemgået de 82 handleplaner for at afdække, om handleplanerneer blevet koordineret med kommunerne. Gennemgangen har taget udgangspunkt i en regi-strering af, om der i handleplanen i feltet ”Koordinering med kommunen” står, at handlepla-nen er koordineret med kommunen. Resultaterne af gennemgangen fremgår af tabel 5.

Tabel 5 viser, at af de handleplaner, som Rigsrevisionen har gennemgået, fremgår det kunaf 24 handleplaner, dvs. godt � (29 %), at de er koordineret med kommunerne. Af de insti-tutioner, som indgik i stikprøven, er det oftest KiF-afdelingerne, der koordinerer handlepla-ner med kommunerne (14 handleplaner ud af 29, dvs. 48 %). For fængslerne viser stikprø-ven, at det kun er 7 ud af 32 handleplaner, svarende til 22 %, hvoraf det fremgår, at de erkoordineret med kommunerne, og for pensionerne viser stikprøven, at det kun er 3 af de 21gennemgåede handleplaner, svarende til 14 %, hvoraf det fremgår, at de er koordineret medkommunerne. Rigsrevisionen kan endvidere konstatere, at 23 af de handleplaner, som ind-gik i stikprøven, svarende til 28 %, ikke indeholder information om, hvorvidt handleplanerneer koordineret med kommunerne. Tabellen viser desuden, at det af de øvrige af stikprøvenshandleplaner fremgår, at disse ikke er koordineret med kommunerne. Endelig viser tabellen,at det af 15 handleplaner fremgår, at den dømte ikke har givet samtykke til koordinering medkommunen.

Rigsrevisionen har bedt Direktoratet for Kriminalforsorgen om at dokumentere, hvilken ko-ordinering der er foretaget med kommunerne i de 82 handleplaner, som var omfattet af stik-prøven. Direktoratets fremsendte dokumentation varierer. Der er eksempler på koordine-ringsskrivelser, redegørelser fra institutionerne og uddrag fra personjournaler, der beskri-ver, hvordan der er koordineret med kommunen i den konkrete sag. Gennemgangen af denfremsendte dokumentation viser, at der i flere tilfælde tilsyneladende er foretaget koordine-ring med kommunen, uden at dette fremgår af handleplanen. Tages der udgangspunkt i denfremsendte dokumentation, foreligger der skriftlig dokumentation for koordinering med kom-munerne i form af uddrag fra personjournaler eller skriftlig korrespondance med kommuner-ne for 30 af de 82 handleplaner. Herudover har direktoratet på baggrund af redegørelser frade underliggende institutioner oplyst, at yderligere 8 handleplaner er koordineret med kom-munerne, men der foreligger ikke egentlig dokumentation for denne koordinering. Såledesskulle der i 38 tilfælde, svarende til 46 %, være foretaget koordinering med kommunerne.Endvidere viser den fremsendte dokumentation, at 44 handleplaner ikke er koordineret medkommunerne, svarende til 54 %. Af disse 44 handleplaner er der ikke givet samtykke til ko-ordinering med kommunen af den dømte i 23 tilfælde.Handleplanerne kan således ikke alene udgøre grundlaget for at vurdere, om der er sket enkoordinering med kommunerne i forhold til de dømte, og om den dømte har givet samtykketil koordineringen. Rigsrevisionen finder, at direktoratet bør sikre, at det er en fast praksis ialle underliggende institutioner, at der foretages koordinering af handleplaner for dømte medkommunerne, og at koordineringen er noteret i handleplanerne (i alle lovbestemte tilfælde,og hvor det skønnes relevant).63. De kommuner, som har besvaret Rigsrevisionens spørgeskema, har oplyst, at der erstor variation i kvaliteten af de handleplaner, som fremsendes af Kriminalforsorgens institu-tioner. 21 ud af 65 kommuner angiver (kun 65 kommuner har besvaret dette spørgsmål), atde handleplaner, de modtager, aldrig eller kun nogle gange indeholder de oplysninger, somkommunen har brug for. Kommunen skal derfor oprette en handleplan på ny og bruge tid påat gennemgå emner, som tidligere har været drøftet med den dømte i Kriminalforsorgensinstitutioner. Hertil kommer hensynet til den dømte, der i løbet af afsoningen flere gange harfortalt om den begåede kriminalitet og efter endt afsoning måske ikke har behov for at taleom det igen. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at Kriminalforsorgens institutionerikke altid fremsender de komplette handleplaner, men i stedet konkret vurderer, hvad det er,den relevante forvaltning i kommunen skal hjælpe den dømte med, hvorefter informationentilpasses hertil. Rigsrevisionen finder, at kommunerne og Kriminalforsorgen har sammenfal-dende interesser i at få udvekslet de relevante informationer for bl.a. at undgå dobbeltarbej-de.For at effektivisere processen med at koordinere handleplaner for dømte finder Rigsrevisio-nen, at handleplanerne i Kriminalforsorgen i højere grad bør tilpasses den information, somogså er relevant for kommunerne. Det fremgår af rapporten om Projekt God Løsladelse, atén af anbefalingerne er, at der udarbejdes procedurer for, hvordan handleplanen videregi-ves til og modtages af kommunen. Rigsrevisionen finder, at direktoratet med fordel kan over-veje en forenkling af handleplanerne, så relevant information kan sendes til kommunernesammen med henvendelsen om koordinering af handleplaner. Brevet om koordinering afhandleplaner bør reflektere dette. Rigsrevisionen finder videre, at direktoratet bør overveje,hvordan kommunikationen med kommunerne, herunder koordineringen af handleplaner, kanit-understøttes, så det undgås, at handleplanerne fremsendes i papirformat eller i indskan-net form, som kommunerne ikke umiddelbart kan arbejde videre med elektronisk.

Omend udarbejdelsen af en handleplan kan synes omstændelig og bureaukratisk, er udar-bejdelsen og indholdet i den af afgørende betydning i arbejdet med at sikre, at så få dømtesom muligt vender tilbage til ny kriminalitet. Indholdet i en handleplan udgør nemlig forud-sætningen for, at den kan anvendes aktivt af aktørerne, der har med den dømte at gøre, oghandleplanen virker først, når den anvendes.65. På trods af at der er udviklet en handleplansvejledning og en handleplansskabelon, somvurderes at være god, har Rigsrevisionens undersøgelse vist, at mange af de undersøgtehandleplaner var mangelfulde. Hertil kommer, at Rigsrevisionens undersøgelse har indike-ret, at handleplanerne ikke altid er opdaterede og komplette, når de overdrages fra én insti-tution til en anden i Kriminalforsorgen, og at kun 24 af de 82 handleplaner, som Rigsrevisio-nen har gennemgået, klart tilkendegiver, at de er koordineret med kommunerne. Direktora-tet for Kriminalforsorgen har ikke undersøgt handleplanernes effekt. Rigsrevisionen finder,at handleplanerne kunne fungere langt mere optimalt, dels i forhold til indholdet, dels i for-hold til selve anvendelsen af dem, herunder koordineringen ved overdragelsen af dømte ogi løsladelsessituationen.Direktoratet for Kriminalforsorgen og Justitsministeriet har i deres høringssvar spurgt om,hvornår en handleplan efter Rigsrevisionens vurdering virker. Rigsrevisionen finder, at direk-toratet og Justitsministeriet selv har de bedste forudsætninger for at opstille meningsfyldte,styringsrelevante og målbare kriterier for, hvornår en handleplan virker. Rigsrevisionen vildog efter anmodning foreslå, at direktoratet kan søge viden om, hvorvidt handleplansarbej-det virker, ved stikprøvevis gennemgang af handleplaner for dømte, som har recidiveret, forat afklare, om handleplanerne kunne have været anvendt anderledes. Direktoratet kan lige-ledes søge viden om, hvad der var årsag til recidiv, og om der er nogen erfaringer, som kanopsamles og anvendes fremadrettet.Samarbejdsaftaler med kommunerne66. Efter ikrafttræden af kommunalreformen den 1. januar 2007 er indgangen for en dømtden kommune, som den dømte er hjemhørende i. Imidlertid er det ikke i alle tilfælde enkeltfor Kriminalforsorgens institutioner at afgøre, hvilken kommune der skal rettes henvendelsetil. En dømt kan ved påbegyndt afsoning have boet i én kommune, men efter afsoning ønskeat flytte til en anden kommune. I afsoningsperioden ”tilhører” den dømte afsoningskommu-nen, hvis den dømte ikke har en bolig uden for fængslet eller pensionen. I flere tilfælde erdet ifølge de socialrådgivere i Kriminalforsorgens institutioner, som Rigsrevisionen har taltmed, en udfordring at finde ud af, hvilken kommune der skal rettes henvendelse til. Efterikrafttræden af kommunalreformen er der nu 98 kommuner, som Kriminalforsorgens institu-tioner samarbejder med. Ifølge de nye regler i lov om social service, der trådte i kraft den1. august 2010, forbliver den oprindelige opholdskommune fremover handlekommune.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at organiseringen af forvaltningen af området i kom-munerne varierer. I nogle kommuner er der etableret såkaldte projektteam bestående af deforskellige enheder i kommunen, som samarbejder omkring de dømte. I andre kommunermodtages alle henvendelser vedrørende dømte i én enhed, som så sørger for at delegereopgaverne videre til andre relevante enheder. I flere kommuner er der imidlertid ikke etable-ret en enstrenget indgang i forhold til at hjælpe dømte i forbindelse med deres løsladelse.I de tilfælde, hvor en dømt har behov for hjælp i forbindelse med fx både bolig og beskæfti-gelse, kan det være vanskeligt for Kriminalforsorgens institutioner at vurdere, hvilken enhedi kommunen der skal rettes henvendelse til først, og det fremgår ikke altid af kommunerneshjemmesider, hvem der er kontaktpersoner på de enkelte områder.67. Kompleksiteten i relation til samarbejdet med kommunerne bevirkede, at det i forbindel-se med Projekt God Løsladelse blev anbefalet at afklare roller og ansvar i samarbejdet mel-lem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne. Direktoratet for Kriminalforsorgen be-sluttede at tage kontakt til kredsrådene. Direktoratet tog skriftlig kontakt til alle kredsråd den19. januar 2011 med henblik på at invitere kommunerne til at indgå samarbejdsaftaler. Kon-takten fandt således sted ca. 1½ år efter, at Projekt God Løsladelse var afsluttet, og rappor-ten afgivet. Årsagen til, at direktoratet tog kontakt til kredsrådene, var, at direktoratet fandtdet vigtigt, at kommunernes øverste politiske niveau kendte til Projekt God Løsladelse. Lige-ledes var det vigtigt, at politiet på et tidligt tidspunkt var involveret i processen. Endelig ind-går Kriminalforsorgen i både SSP- og KSP-samarbejdet, som også skulle drøftes i kredsrå-dene. Direktoratet har pr. 22. juni 2011 indgået aftale med 9 kommuner, og for 6 kommunerer samarbejdsaftaler under udarbejdelse. Direktoratet har endnu ikke lagt en plan for ind-gåelse af samarbejdsaftaler med de resterende kommuner, men har oplyst, at der er fast-sat en målsætning om, at der ved udgangen af 2011 skal være indgået i alt 20 samarbejds-aftaler. Udarbejdelsen af aftaleskabelonen er ifølge direktoratet sket i et samarbejde mellemServicestyrelsen og Kriminalforsorgen.

Skabelonen blev udarbejdet på Kriminalforsorgens initiativ for at have et konkret udgangs-punkt for dialogen med kommunerne. Direktoratet har oplyst, at den intensiverede indsats,hvor Kriminalforsorgen har initieret processen i forhold til kommunerne, først har kunnetiværksættes pr. 1. januar 2011. Der er pr. denne dato bevilget midler fra satspuljen (1,5 mio.kr. i 2011) til i en tidsbegrænset periode at arbejde ekstra intensivt med samarbejdsaftaler-ne. Ifølge direktoratet er det en meget resursekrævende opgave at skulle kontakte, motive-re og indgå samarbejdsaftaler med alle 98 kommuner, hvorfor indsatsen først kunne inten-siveres med bevillingen fra satspuljen. Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse har vist,at 7 ud af 68 kommuner ifølge eget udsagn er motiverede i forhold til at indgå et tættere sam-arbejde med Kriminalforsorgen. Rigsrevisionen finder, at direktoratet bør overveje, om pro-cessen med at indgå samarbejdsaftaler med kommunerne kan forenkles og fremskyndes.

Tilbagemeldingen fra de kommuner, som Rigsrevisionen har været i kontakt med, er, atsamarbejdsaftalerne er komplekse, og at socialrådgivernes personlige netværk ofte er denbedste indgang i henholdsvis kommune og institution i Kriminalforsorgen. Kommunerne,som Rigsrevisionen har været i kontakt med, har oplyst, at de er bekymrede for anvende-ligheden af samarbejdsaftalerne. De finder, at aftalerne er for omfattende, særligt i de tilfæl-de, hvor en socialrådgiver i en institution i Kriminalforsorgen samarbejder med flere kommu-ner. Direktoratet har oplyst, at skabelonen for samarbejdsaftalerne mellem Kriminalforsor-gens institutioner og kommunerne er ved at blive revideret.Det fremgik af rapporten ”Kriminalforsorgens og de sociale myndigheders samarbejde –Om udmøntningen af de vejledende retningslinjer for samarbejdet mellem Kriminalforsor-gens institutioner og afdelinger og de sociale myndigheder” fra 2003: ”Det generelle billedeer, at der ikke på det konkrete plan udveksles handleplaner sektorerne imellem, ligesom derheller ikke udarbejdes fælles, koordinerede handleplaner. Undersøgelsen viser, at den sæd-vanlige praksis er, at der indgås aftaler borgerne og myndighederne imellem og udarbejdeshandleplaner hos de respektive myndigheder”. Endvidere nævnes det i rapporten, at sam-arbejdet om prøveløsladelse generelt ikke opleves ”at fungere optimalt af nogen af respon-denterne. KiF vil gerne høres tidligere i forbindelse med prøveløsladelse og inddrages tidli-gere i det forarbejde, der udføres i fængslerne. De sociale myndigheder vil gerne informeresmere omfattende og i god tid før løsladelse samt inddrages i udarbejdelse af planer. Borger-ne oplever det vanskeligt at blive løsladt, når helt basale sociale forhold såsom boligforholdikke er i orden”. Ligeledes nævnes det i rapporten, at faktorer, der er hæmmende for et godtsamarbejde, er manglende resurser hos kommunerne, strukturelle ændringer, som bevirker,at de dømte ofte skifter sagsbehandler, og manglende klarhed om, hvad der skal samarbej-des om. I rapporten nævnes følgende faktorer, som er fremmende for samarbejdet: person-ligt kendskab, tydelige roller og viden om hinandens muligheder og begrænsninger. De kom-muner, som Rigsrevisionen har talt med i forbindelse med undersøgelsen, har givet udtrykfor de samme hæmmende og fremmende faktorer for et godt samarbejde med Kriminalfor-sorgen. Rigsrevisionens undersøgelse har således vist, at der fortsat er plads til forbedrin-ger i samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne.Løsladelsesmøder68. I flere af de kommuner, som Rigsrevisionen har haft kontakt med i forbindelse med un-dersøgelsen, og i de kommuner, der er indgået samarbejdsaftaler med, er det hensigten, atsagsbehandlerne i kommunerne og socialrådgiverne i Kriminalforsorgens institutioner forsø-ger at etablere et samarbejde, så de dømte enten kan få udgang efter udgangsbekendtgø-relsens § 31 til at gå på kommunen og få udfyldt de relevante papirer eller få fremsendt pa-pirerne til Kriminalforsorgens institutioner, så sagsbehandlingen i kommunen kan påbegyn-des forud for løsladelsen. Ligeledes er det hensigten i de kommuner, som har indgået sam-arbejdsaftaler, at køreplanen for god løsladelse følges. I ganske få af de kommuner, somhar besvaret Rigsrevisionens spørgeskemaundersøgelse, er der etableret en procedure forat afholde såkaldte løsladelsesmøder, hvor både den dømte, Kriminalforsorgens institution,den pågældende kommune og eventuelle behandlingsinstitutioner er repræsenteret på sam-me tid. Det er kun 2 ud af 68 kommuner, der altid deltager i løsladelsesmøder, mens 51 udaf 68 kommuner oplyser, at de aldrig eller kun nogle gange deltager i løsladelsesmøder. Iføl-ge kommunerne er den største udfordring i relation til at afholde løsladelsesmøder mang-lende resurser. Kommunerne finder fx, at det er vanskeligt at afse resurser til at deltage iet løsladelsesmøde i Jylland, når kommunen er beliggende på Sjælland. Imidlertid fastslårkøreplanen for god løsladelse, pkt. 8, at der er flere måder at afholde løsladelsesmøder på,fx pr. telefon, hvilket kan overvinde i hvert fald de geografiske udfordringer, som kommuner-ne påpeger.

69. Endvidere er der stor variation i de enkelte kommuner i, hvor hurtigt en sag kan ekspe-deres, fx når det drejer sig om udbetaling af kontanthjælp. Nogle kommuner har mulighedfor at indsætte penge på den dømtes konto den dag, den dømte løslades, mens der i andrekommuner kan gå flere dage, inden der er penge på den dømtes konto. Det almindelige eri dag, at der kan gå ca. 3 dage, inden der er penge på den dømtes konto. Ud over udfordrin-gerne i forbindelse med udbetaling af kontanthjælp har dømte ofte også en forholdsvis storgæld. Det kan fx nævnes, at dømte skal betale eventuelle sagsomkostninger, som kan be-løbe sig til flere hundrede tusinde kroner. I de tilfælde, hvor en dømt har en gæld ved løsla-delsen, som bl.a. skyldes sagsomkostninger, kan incitamentet for den løsladte til at påbegyn-de et fuldtidsjob være begrænset, da sagsomkostningerne skal afdrages, og den dømte der-ved kan ende med at få udbetalt månedligt, hvad der svarer til en kontanthjælp, trods fuld-tidsarbejdet.70. Køreplanen for god løsladelse er som allerede nævnt ikke implementeret i alle kommu-ner. Det fremgår af rapporten, der opsummerer resultaterne af Kriminalforsorgens høringfra 2011, at årsagen til den manglende implementering af køreplanen for god løsladelse skalfindes i samarbejds- og koordineringsvanskeligheder med eksterne instanser, heriblandtkommunerne. Rigsrevisionen finder, at Direktoratet for Kriminalforsorgen med fordel kanoverveje, hvordan der skabes præcedens for, at der – under hensyntagen til den dømtes be-hov og resurser – som minimum afholdes løsladelsesmøder i form af telefonmøder, hvorden dømte, den pågældende institution fra Kriminalforsorgen, kommunen og eventuelt enbehandlingsinstitution deltager.71. Der er fortsat plads til forbedringer i relation til samarbejdet mellem Kriminalforsorgensinstitutioner og kommunerne – særligt i relation til koordineringen af løsladelsessituationen.Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at de særligt vil arbejde med dette punkt i forbin-delse med samarbejdsaftalerne. KL, som var repræsenteret i Rigsrevisionens fokusgruppe,har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse tilkendegivet, at ”forebyggelse af tilba-gefald til kriminalitet efter endt afsoning er et fokusområde for kommunerne og tager bl.a. ud-gangspunkt i de anbefalinger, som Servicestyrelsens Projekt God Løsladelse er kommetmed. Én af projektets anbefalinger er, at der er brug for et tættere samarbejde med Krimi-nalforsorgens institutioner, både omkring løsladelsen og i det videre forløb. Det kræver, atder udvikles gode samarbejdsprocesser mellem de kommunale forvaltninger og Kriminalfor-sorgen. KL vil indgå i dialog med de relevante parter, dels for at medvirke til udvikling af rele-vante metoder og redskaber, dels for at formidle og bakke op om implementeringen af demetoder og redskaber, der er udviklet. KL håber ad den vej at kunne bidrage til tilbagefalds-forebyggelse for kriminelle”. Rigsrevisionen skal henlede opmærksomheden på vigtighedenaf en god og tæt dialog omkring løsladelse af dømte, og at ansvaret herfor påhviler Kriminal-forsorgen og kommunerne i fællesskab. Rigsrevisionen finder, at direktoratet sammen medKL og kommunerne bør identificere initiativer, der kan forbedre samarbejdet, og har noteretsig KL’s positive tilbagemelding herom.

72. Af finanslovene for 2010 og 2011 fremgår følgende: ”Gennem målrettede, effektive ogmeningsfyldte aktiviteter skal Kriminalforsorgen medvirke til at begrænse kriminalitet. Dettesker tillige gennem støtte og motivation af den dømte med henblik på at leve en tilværelseuden kriminalitet. De indsatte skal i så vidt omfang som muligt tilbydes en kombination afarbejde, undervisning og eventuel behandling og tilbydes meningsfyldte aktiviteter med hen-blik på bedst mulig resocialisering. Kriminalforsorgen vil fremme dette ved fortsat at udvikle,tilpasse og målrette indsatsen af det forsorgsmæssige arbejde ved opstilling af mål for effek-ten og gennem kvalitetssikring af igangværende og fremadrettede tiltag”.73. Rigsrevisionen har undersøgt, om Direktoratet for Kriminalforsorgen søger at opnå videnom effekten af igangsatte indsatser. Efter Rigsrevisionens opfattelse begynder arbejdet medeffektmåling allerede ved opstillingen af styringsrelevante og målbare mål og succeskrite-rier, der kan danne grundlag for både styringen af indsatsen på kort sigt, samt den løbendeovervågning af indsatsens udvikling og den endelige vurdering af, om indsatsen samlet sethar været en succes. Rigsrevisionen har derfor undersøgt, om der er opstillet effektmål, ogom direktoratet søger at opnå viden om effekten af igangsatte indsatser, herunder har gen-nemført vurderinger eller har planlagt at foretage vurderinger af effekten af indsatsområder-ne beskæftigelsesvirksomhed – herunder uddannelses- og programvirksomhed – behand-lingsvirksomhed samt kontrol- og sikkerhedsvirksomhed.

Tabel 6. Mål og resultatkrav på udvalgte indsatsområder for 2010 fordelt på fængsler og pensionerIndsatsområdeFængsler:Behandling1) Indsatte misbrugereaf narkotika og alko-hol, der er egnede ogmotiverede hertil, skalsikres behandling.14 ud af 151) Der er iværksat be-handling så vidt mu-ligt senest 14 dageefter, en indsat harfremsat anmodningderom.1) Beskæftigelsesgradenskal min. udgørexx %2).2) Undervisningsgradenskal min. udgørexx %2).3) Fængslet skal gen-nemføre min. xx pro-gramvirksomheds-timer2)som udgangs-punkt fordelt på xxhold2).1) Fængslet skal gen-nemføre urinprøve-kontroller, således atder gennemføres xxurinprøvekontroller2)ifængslet. Mindst xxurinprøvekontroller2)udtages som tilfældi-ge stikprøver.2) Ingen undvigelser –hverken ”over muren”eller ”undvigelser iøvrigt”.Ikke relevant.5 ud af 80 ud af 814 ud af 15Mål1)Antal institutioner,der har opstillet målResultatkrav1)Antal institutioner, derhar opstillet resultatkrav

Tabel 6 viser, at der for fængslerne er opstillet mål for 2 ud af 3 indsatsområder, og at derer opstillet resultatkrav for alle 3 indsatsområder. Der er således ikke opstillet mål for be-skæftigelse i resultatkontrakterne for 2010. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, atder normalt indgår mål for beskæftigelse i resultatkontrakterne for fængslerne. Dette har væ-ret tilfældet for 2007, 2008 og 2009, men ved en beklagelig fejl optræder disse ikke i resul-tatkontrakterne for 2010. Direktoratet har endvidere oplyst, at i indgåede kontrakter for 2011lyder målformuleringen: ”At flest muligt indsatte er beskæftiget i dagtimerne med relevanteaktiviteter”. På baggrund af denne målsætning er resultatkravene defineret for hvert enkeltfængsel. Endvidere viser tabellen, at der for pensionerne opstilles mål for alle indsatsområ-der (dog ikke behandling), og at der opstilles resultatkrav for ét af de 2 indsatsområder. Ta-bellen viser endelig, at der ikke i alle tilfælde er opstillet mål for beskæftigelse i pensioner-ne, og at der ikke er opstillet resultatkrav for beskæftigelse. Der opstilles ikke mål og resul-tatkrav for behandlingsvirksomheden, da behandlingsvirksomhed typisk ikke udbydes påpensioner. Der opstilles endvidere ikke mål og resultatkrav i forhold til de udvalgte indsats-områder for KiF-afdelingerne, da beskæftigelsesvirksomhed – herunder uddannelses- ogprogramvirksomhed – og behandlingsvirksomhed ikke udføres i KiF-afdelingerne. Derfor erKiF-afdelingerne udeladt i tabellen.Rigsrevisionen kan, jf. tabel 6, konstatere, at der ikke er opstillet mål for alle indsatsområder,og at målene ikke er gældende for alle institutioner. Fx er der kun opstillet mål for behand-ling for 14 ud af 15 fængsler inkl. Københavns Fængsler og Institutionen for Frihedsberø-vede Asylansøgere Ellebæk. Ligeledes kan Rigsrevisionen konstatere, at ikke alle mål erkonkretiseret i resultatkrav. Det betyder, at det kan være vanskeligt at opgøre målopfyldel-sen og bruge målene som styringsredskab.76. Rigsrevisionen finder ikke, at de opstillede mål er effektmål, dvs. at de ikke umiddelbartkan anvendes til at måle effekten af de indsatser, der iværksættes. Rigsrevisionen finder, atDirektoratet for Kriminalforsorgen med fordel kan overveje, om der kan opstilles effektmålfor nogle af indsatsområderne, særligt da det af finanslovene for 2010 og 2011 fremgår, atKriminalforsorgen netop ville opstille mål for effekten af det kriminalforsorgsmæssige arbej-de. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at direktoratet er opmærksom på mulighe-den for at kunne måle effekten i forhold til målene for uddannelse. Endvidere har direktora-tet oplyst, at der i resultatkontrakterne for 2011 på uddannelsesområdet indgår nogle me-re specifikke mål for uddannelsesaktiviteten. Rigsrevisionen finder, at direktoratet også børoverveje muligheden for at opstille effektmål vedrørende de øvrige områder – behandlings-virksomhed og programvirksomhed. Direktoratet og Justitsministeriet har i deres hørings-svar efterspurgt, hvad Rigsrevisionen forstår ved effektmål. Rigsrevisionen finder imidlertid,at det er direktoratet og ministeriet, der selv har de bedste forudsætninger for at opstille me-ningsfulde, styringsrelevante og målbare mål og succeskriterier for en given indsats og der-med, hvad det er, direktoratet vil opnå med indsatsen. Hertil kommer, at direktoratet medtilkendegivelsen i finanslovene for 2010 og 2011 om ”at udvikle, tilpasse og målrette indsat-sen af det forsorgsmæssige arbejde ved opstilling af mål for effekten” må forventes at havegjort sig overvejelser om, hvilke mål der kan opstilles for effekten af indsatserne.

B. Beskæftigelsesvirksomheden, herunder uddannelses- og programvirksom-heden77. Rigsrevisionens undersøgelse af, i hvilket omfang Direktoratet for Kriminalforsorgen sø-ger at opnå viden om effekten af beskæftigelsesvirksomheden, herunder uddannelses- ogprogramvirksomheden, har vist følgende:Direktoratet for Kriminalforsorgen bør i større omfang søge at opnå viden om effektenaf beskæftigelsesindsatser. Direktoratet har gennemført flere forsknings- og evaluerings-projekter af uddannelsesvirksomheden i Kriminalforsorgen og læner sig i øvrigt op adudenlandske forskningsresultater. Rigsrevisionen finder dog, at direktoratet i større om-fang bør søge at opnå viden om, hvilken effekt igangsatte initiativer på uddannelsesom-rådet har. Endvidere finder Rigsrevisionen, at direktoratet burde have igangsat en op-følgningspraksis tidligere og bør fastholde den nyligt etablerede opfølgningspraksis forat sikre sig viden om effekten af igangsatte programmer.

AkkrediteringAkkreditering er en me-tode, hvor et akkredite-ringspanel bedømmer,om et behandlingspro-gram har udviklet – el-ler er i stand til at udvik-le – de bedst muligeprocesser og rammerfor at skabe kvalitet ibehandlingen. Paneletbestår af eksperter, derer udvalgt af Direktora-tet for Kriminalforsor-gen. Eksperterne erudvalgt på baggrundaf deres viden om ogerfaring med misbrugs-behandling, socialt ud-satte, straf og resocia-lisering.Akkrediteringen er enformel anerkendelse af,at behandlingsstedet erkompetent til at prakti-sere fx misbrugsbe-handling i et fængsel,og at behandlingen kanforventes at bidragepositivt til den indsat-tes resocialiseringspro-ces.Panelets vurdering afbehandlingsstedet skermed afsæt i den viden,behandlingsforsknin-gen har om, hvad dervirker og ikke virker ifængselsmiljøet.Akkreditering er ifølgeDirektoratet for Krimi-nalforsorgen en evalu-eringsform, som byg-ger på selvevaluerings-tanken, dvs. at behand-lingsudbyderen vurde-res på baggrund af enselvevaluering af, omog hvordan der arbej-des med de enkeltestandarder.

78. Der er mange former for beskæftigelsestilbud, herunder uddannelses- og programtilbud,i Kriminalforsorgens institutioner. Det er vigtigt, at flest mulige indsatte er beskæftiget i dagti-merne med relevante aktiviteter. Der stilles dog ikke særlige krav til de faglige kompetencerfor at bestride beskæftigelsestilbuddene. Kriminalforsorgens institutioner tilbyder bl.a. ADL-træning, som står for almindelig dagligdags livsførelse, undervisning på folkeskoleniveau oggymnasialt niveau mv. Endvidere tilbyder Kriminalforsorgens institutioner programmer så-som ”Anger Management” og misbrugsbehandling. Endelig tilbydes beskæftigelse i produk-tionsvirksomheder (bl.a. smedjevirksomhed, landbrug, køkkenservice og tømrervirksomhed),gartnerivirksomhed, rengøring eller almindelig vedligeholdelse af Kriminalforsorgens institu-tioner.Programvirksomhed79. Programvirksomheden omfatter bl.a. ”Det Kognitive Færdighedsprogram”, ”Booster”,”Anger Management”, ”Voldsforebyggelse” og ”Nye Veje”. Alle programmer skal akkredite-res. Akkrediteringen er det første led i Direktoratet for Kriminalforsorgens vurdering af be-handlingsvirksomhed, der gennemføres i Kriminalforsorgens institutioner. Akkrediteringenbliver efterfulgt af en opfølgning.Akkreditering80. Kriminalforsorgen har siden 2005 benyttet akkreditering som metode til at vurdere, ombehandlingstilbuddene (programmerne) lever op til standarderne for god behandling. Direk-toratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at 12 ud af 15 primære behandlingstilbud var fuldtakkrediteret pr. 22. juni 2011.Akkreditering er en fortløbende proces, og selv om et behandlingstilbud (program) opnårat blive fuldt akkrediteret, er behandlingsudbyderen forpligtet til løbende at dokumentere,om behandlingen udføres som beskrevet i ansøgningen. Direktoratet har opstillet kriterierfor akkreditering og udarbejdet en akkrediteringsmanual til internt brug, en akkrediterings-vejledning til de ansøgende institutioner og en vejledning til opfølgning af akkreditering.Opfølgning81. Direktoratet for Kriminalforsorgen har i akkrediteringsmanualen tilkendegivet, at direkto-ratet vil gennemføre opfølgningsbesøg på et akkrediteret program ca. 1 år efter, at akkredi-teringen er opnået. Opfølgningen skal være med til at sikre, at direktoratet får viden om be-handlingen i det udførende led og dermed kan bedømme, hvor god overensstemmelse derer mellem det, der er beskrevet i ansøgningen, og den daglige praksis.

Direktoratet har oplyst, at der pr. 22. juni 2011 er fulgt op på 3 ud af de 12 fuldt akkredite-rede behandlingsprogrammer, og det fremgår af planen, at direktoratet har planlagt opfølg-ning for de resterende 9 fuldt akkrediterede programmer.Direktoratet har videre oplyst, at direktoratets opfølgningsplan blev udviklet og implemen-teret ultimo 2010/primo 2011. Nogle akkrediterede programmer vil som følge heraf førstmodtage opfølgningsbesøg mere end 1 år efter akkrediteringen. Direktoratet har tilkende-givet, at der burde have været udviklet en opfølgningsplan fra start, så akkrediterede pro-grammer kunne modtage opfølgningsbesøg 1 år efter akkrediteringen. På grund af begræn-sede resurser valgte direktoratet imidlertid at fokusere på at få alle programmer akkrediteret.Ved akkrediteringens start i 2005 til 2009 havde direktoratet kun ét årsværk til rådighed tildenne opgave. Først ved etableringen af en evaluerings- og statistikenhed i 2009 kunnedirektoratet fokusere på udviklingen af en opfølgningspraksis. Rigsrevisionen er enig i, atder burde have været etableret en opfølgningspraksis på et tidligere tidspunkt, men kansamtidig konstatere, at direktoratet efter etableringen af opfølgningspraksissen har efter-levet retningslinjerne om at følge op på akkrediterede tilbud senest 1 år efter, akkrediterin-gen har fundet sted.Når direktoratet har gennemført opfølgningsbesøget hos en behandlingsinstitution, giverdirektoratet en tilbagemelding til institutionen. Det vil fremgå af tilbagemeldingen, hvis derer områder i behandlingen, der vurderes utilfredsstillende i forhold til de kvalitetskrav, sominstitutionen opfyldte eller lovede at opfylde ved den endelige akkreditering. I disse tilfældevil direktoratet tage stilling til, om der skal stilles krav om udarbejdelse af en konkret plan forat imødekomme de utilfredsstillende forhold. Behandlingsinstitutionen skal herefter årligt ind-sende dokumentation for behandlingen (målopfyldelse og frafaldsanalyse). Direktoratet haroplyst, at der ikke er stillet krav om at iværksætte særskilte planer i forhold til de 3 gennem-førte opfølgningsbesøg, da de 3 akkrediterede programmer af direktoratet blev vurderet somtilfredsstillende, og der derfor ikke stilles krav om udvikling af en plan.Uddannelse82. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at de uddannelses- og beskæftigelsesak-tiviteter, der finder sted i Kriminalforsorgens institutioner, registreres i Kriminalforsorgensregistreringsprogram KØLS (Klient-, Økonomi- og LønSystem), hvor hver enkelt institutionregistrerer omfanget og arten af de aktiviteter, der gennemføres for de indsatte. Alle afhold-te timer skal registreres, da de danner udgangspunkt for udbetaling af beskæftigelsesveder-lag til de indsatte. Omfanget og arten af undervisnings- og beskæftigelsesaktiviteter monito-reres kvartalsvist, bl.a. via ledelsesinformationssystemet LIS. Direktoratet har oplyst, at ak-tiviteterne derudover bliver monitoreret løbende gennem KØLS.83. Direktoratet for Kriminalforsorgen foretager ad hoc-høringer for løbende at vurdere un-dervisningen i institutionerne, hvor bl.a. omfanget af lærerresurser og eventuelle ventelistertil undervisning afdækkes. I 2005 indgik direktoratet et samarbejde med Danmarks Pæda-gogiske Universitet for at undersøge uddannelsesområdet, da dette ikke havde været syste-matisk undersøgt i ca. 25 år. Det resulterede i 2007 i en evaluering: ”Indsatte i danske fæng-sler – Uddannelse og uddannelsesønsker”. Evalueringen omfattede en spørgeskemaunder-søgelse, hvor 3.461 personer indsat i fængsler eller pensioner blev spurgt, og 2.405 perso-ner besvarede spørgeskemaet, dvs. en svarprocent på ca. 70. Evalueringen viste bl.a.:Generelt havde de yngste indsatte det ringeste uddannelsesniveau.20 % af de indsatte deltog i undervisning/uddannelse under afsoning.630 indsatte (38,8 %), der ikke tog uddannelse under afsoning, angav, at det skyldtes, atde ikke havde fået information om uddannelsesmulighederne. (Godt 50 % heraf var dogvaretægtsfængslede).600 indsatte (svarende til 36,6 % af de indsatte), der ikke tog uddannelse under afso-ning, angav, at det skyldtes, at fængslet ikke havde uddannelsestilbud, der passede dem.(Ca. 35 % var varetægtsfængslede).

Direktoratet har oplyst, at rapportens resultater og anbefalinger blev drøftet internt i Kriminal-forsorgen, bl.a. i beskæftigelsesledergruppen og inspektørkredsen, med det formål at sæt-te fokus på uddannelsesindsatsen i lyset af rapportens konklusioner. Kriminalforsorgen harbl.a. fokuseret på, at informationen, der gives til den indsatte ved indsættelsen og under af-soningsforløbet, systematiseres.84. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at der ikke er konkrete planer om at igang-sætte en undersøgelse af fængslernes praksis i forhold til uddannelse, som det anbefales irapporten. Endvidere har direktoratet ikke planlagt at undersøge, hvordan fængselsunder-visningen bidrager til, at de indsatte kan leve en kriminalitetsfri tilværelse efter endt afsoning.Direktoratet henviser til udenlandske undersøgelser, der peger på en positiv effekt af uddan-nelse af indsatte, hvorfor direktoratet finder, at der foreligger dokumentation for, at uddan-nelse i forbindelse med afsoning af straf har en gavnlig effekt i forhold til resocialisering.Direktoratet har derfor ingen konkrete planer om at igangsætte forskning af, hvordan fæng-selsundervisningen bidrager til, at de indsatte kan leve en kriminalitetsfri tilværelse efterendt afsoning.85. Direktoratet for Kriminalforsorgen har i 2009 gennemført endnu en evaluering i samar-bejde med Danmarks Pædagogiske Universitet: ”Uddannelse i fængslerne – Hvad siger deindsatte?”. Denne undersøgelse baserer sig dels på spørgeskemaundersøgelsen gennem-ført i forbindelse med evalueringen ”Indsatte i danske fængsler – Uddannelse og uddannel-sesønsker”, dels på interviews med 52 indsatte. I denne evaluering genfindes anbefalingenom, at direktoratet bør undersøge, hvilken betydning deltagelse i undervisnings- og uddan-nelsesaktiviteter under afsoning har for de indsatte efter deres løsladelse.86. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at de i de kommende år vil evaluere ud-valgte indsatser og aktiviteter, heriblandt udrulningen af et sikret pc-netværk. Direktoratethar gennem de senere år gennemført flere forsknings- og evalueringsprojekter af uddan-nelsesvirksomheden i Kriminalforsorgen, ligesom direktoratet fx gennemfører institutions-besøg, afholder halvårlige møder med alle beskæftigelsesledere og et årligt møde medlærergruppen for at evaluere kvaliteten af undervisningen i institutionerne.

87. Rigsrevisionen kan konstatere, at Direktoratet for Kriminalforsorgen ikke har adresseretalle bemærkninger i de 2 omtalte evalueringer. Rigsrevisionen finder, at direktoratet særligtbør overveje anbefalingen om at undersøge, hvilken betydning deltagelse i undervisning oguddannelsesaktiviteter under afsoning har for de dømte. Direktoratet bør søge at opnå videnom effekten af beskæftigelsesindsatser. Direktoratet har gennemført flere forsknings- og eva-lueringsprojekter af uddannelsesvirksomheden i Kriminalforsorgen og læner sig i øvrigt opad udenlandske forskningsresultater. Rigsrevisionen finder dog, at direktoratet i større om-fang bør søge at opnå viden om, hvilken effekt igangsatte initiativer på uddannelsesområdethar. Endvidere finder Rigsrevisionen, at direktoratet på et tidligere tidspunkt burde have eta-bleret en opfølgningspraksis i forhold til akkreditering og bør fastholde den nyligt etableredeopfølgningspraksis af akkrediterede programmer for at sikre sig viden om effekten af igang-satte programmer.

89. Direktoratet for Kriminalforsorgen har iværksat 5 forskningsprojekter/evalueringer ved-rørende behandlingsvirksomheden i perioden 2003-2010. Rapporten ”Evaluering af indsat-sen på fem kontraktafdelinger” fra 2007 konkluderer i relation til, hvordan den højeste effektopnås, at ”…hvis der virkelig skal satses på den overordnede målsætning – et stof- og kri-minalitetsfrit liv – skal der generelt arbejdes mere systematisk med denne målsætning gen-nem et specifikt behandlingsarbejde, der er rettet mod den enkeltes behov. Dette gøres ik-ke mindst ved en målrettet behandlingsmæssig uddannelse af medarbejderne, en systema-tisk anvendelse af metoder, der kan identificere risikogrupper, brug af evidensbaserede be-handlingsmetoder, en løbende selvevaluering på baggrund af erfaringer og monitorering(hvad lykkes/mislykkes, hvem afbryder/gennemfører m.m.) og et stærkt fokus på et sam-menhængende forløb”.Direktoratet har oplyst, at rapporten blev offentliggjort på et tidspunkt, hvor der skete en mas-siv udvidelse af det samlede stofbehandlingstilbud som følge af indførelsen af behandlings-garantien for stofmisbrugere i fængslerne den 1. januar 2007. Direktoratet har oplyst, at an-befalingerne fra rapporten blev differentieret og tilpasset de enkelte tilbud.90. En anden rapport, ”Fængselsbetjentes erfaringer med stofbehandling, narkotikakontrolog indsattes brug af rusmidler” fra 2009, anbefalede bl.a.:”Mere viden til fængselsbetjente om stofbehandling og stofrelaterede problematikker, her-under de enkelte stoffers effekt, og viden om de institutioner, der tilbyder behandling ifængslerne.Mere viden til behandlerne om fængselsbetjentenes arbejde og roller.Tilvejebringelse af fora, hvor erfaringer og oplysninger mellem behandlere og fængsels-betjente kan udveksles kontinuerligt.At ovennævnte [punkter] anses som primært en ledelsesmæssig opgave at få implemen-teret, så viden og et godt samarbejde ikke kun hviler på konkrete personer, men er for-ankret i organisationen.Tydeliggørelse af, hvad målene er med de forskellige typer af stofbehandlingsindsatseri fængslerne, herunder målet om at mindske fængslets negative indvirkninger på den ind-satte.

Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at justitsministeren i april 2010 blev orienteretom rapportens anbefalinger og direktoratets bemærkninger til nogle af anbefalingerne. Direk-toratet tilkendegav i orienteringen til ministeren, at de på baggrund af anbefalingerne ville op-prioritere undervisningen vedrørende behandling på grunduddannelsen for fængselsfunktio-nærer. Endvidere orienterede direktoratet ministeren om, at de havde besluttet at gennem-føre en kompetenceudvikling af de fængselsfunktionærer, der arbejder med særligt kræven-de indsatte. Ifølge direktoratet er opprioriteringen af undervisningen om behandling og kom-petenceudviklingen af fængselsfunktionærer gennemført.Endvidere har direktoratet oplyst, at det var hensigten at gennemføre undervisning for per-sonalet i fængslerne, dels gennem undervisning fra det lokale behandlerpersonale, dels gen-nem udbud af kurser på Kriminalforsorgens Uddannelsescenter. Denne indsats indeholdtimidlertid ifølge direktoratet en resursemæssig udfordring, hvorfor indsatsen har bestået i, atbehandlere og afdelingspersonale på behandlingsafdelingerne har afholdt orienteringsmø-der, så eventuelt nyt personale er bekendt med behandlingskoncept mv. Kriminalforsorgenhar dog ikke kunnet afsætte resurser til orienteringsmøder for den brede gruppe af fængsels-funktionærer, som ikke gør tjeneste på behandlingsafdelingerne.91. Direktoratet for Kriminalforsorgen har overvejet, hvordan det teknisk kan lade sig gøre,at behandlerpersonale kan få begrænset adgang til klientsystemet, som fængselsfunktionæ-rerne anvender. Direktoratet orienterede i april 2010 justitsministeren om, at de forventedeat finde en teknisk løsning ultimo 2010. Direktoratet har dog oplyst, at de fortsat arbejderpå at finde en it-teknisk løsning. Arbejdet forventes nu afsluttet i efteråret 2011.92. Direktoratet for Kriminalforsorgen orienterede justitsministeren om, at direktoratet hav-de nedsat en arbejdsgruppe, som skulle kortlægge problemstillingen vedrørende de svagestofmisbrugere, der ikke magter at indgå i et struktureret behandlingsforløb. Arbejdsgrup-pen skulle herudover vurdere kontrolindsatsen med henblik på at foretage eventuelle juste-ringer, og arbejdet forventedes færdiggjort ultimo 2010. Direktoratet har oplyst, at arbejds-gruppen beklageligvis ikke blev endeligt nedsat, idet der alene havde været tale om uformel-le drøftelser internt i direktoratet. Der er nu nedsat en arbejdsgruppe, som forventer at haveen indstilling færdig i 3. kvartal 2011.93. I forhold til målene for narkotikakontrollen har Direktoratet for Kriminalforsorgen oplyst,at de på baggrund af rapportens anbefaling har indskærpet retningslinjerne for narkotikakon-trollen over for institutionerne.94. Direktoratet for Kriminalforsorgen har planlagt at gennemføre et større forskningspro-jekt i 2011 vedrørende den danske behandlingsmodel – også kaldet importmodellen – i ennordisk komparativ sammenhæng i samarbejde med Center for Rusmiddelforskning vedAarhus Universitet.

97. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at kontrol- og sikkerhedsvirksomhedenmonitoreres månedligt ved hjælp af de statistiske nøgletal, der produceres af Evaluerings-og Statistikenheden i direktoratet. De nøgletal, der bl.a. måles på, er: 1) undvigelser fordeltpå lukkede fængsler og arresthuse, åbne fængsler samt Institutionen for FrihedsberøvedeAsylansøgere Ellebæk og 2) urinprøver målt på gennemførte test. Der foretages ikke målin-ger på undvigelser i forhold til pensionerne.98. Direktoratet for Kriminalforsorgen har videre oplyst, at der i de statistiske årsberetningerfra Kriminalforsorgen føres statistik over udviklingen inden for sikkerhed og kontrol, heri-blandt udviklingen i undvigelser, magtanvendelser, disciplinære straffe, vold og trusler modind- og ansatte, antal urinprøvetest m.m.99. Det fremgår af den statistiske årsberetning for 2009, at undvigelser defineres forskel-ligt, afhængigt af om det er fra lukkede fængsler, arrester og Institutionen for Frihedsberø-vede Asylansøgere Ellebæk eller fra åbne fængsler.100. For delukkede fængsler, arresthuseogInstitutionen for Frihedsberøvede Asylansø-gere Ellebækgælder det, at undvigelser opdeles i ”undvigelser over muren” og ”undvigel-ser i øvrigt”. For deåbne fængslerer undvigelser inddelt i ”undvigelser fra fængslet” og ”und-vigelser i øvrigt”.Ifølge Kriminalforsorgens årsrapport for 2010 var der i 2010 i alt 96 undvigelser, hvoraf 8undvigelser var fra ét lukket fængsel og arresthuse, og 88 undvigelser var fra de åbne fæng-sler.101. Der er sket et fald i undvigelserne fra de lukkede fængsler og arresthuse. Det samledeantal undvigelser af dømte placeret i de åbne fængsler har i perioden 2006-2010 ligget påmellem 79 og 98 tilfælde årligt. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at perioden harværet kendetegnet ved et nogenlunde stabilt undvigelsesantal, efter at antallet af undvigelseri perioden 1998-2006 blev reduceret markant i åbne fængsler – fra 402 i 1998 til 79 i 2006,hvilket bl.a. skyldtes en bedre fysisk sikring i de åbne fængsler. I de lukkede fængsler og ar-resthusene er antallet af undvigelser faldet fra 42 i 1998 til 17 i 2006, hvilket bl.a. skyldesøgede fysiske sikkerhedsforanstaltninger og stort fokus fra direktoratets sikkerhedsenhedsside på de enkelte undvigelser.

102. Det fremgår af rapporten ”Kriminalforsorgens fremtidige kapacitets- og sikkerhedsbe-hov”, at det er ”Direktoratet for Kriminalforsorgens vurdering, at Kriminalforsorgen aktuelt stårover for en række sikkerhedsudfordringer [bl.a. bandekonflikter], som direktoratet vil følge iden resterende del af 2011. Såfremt der ikke sker ændringer i den sikkerhedsmæssige situa-tion, vil det efter direktoratets vurdering være nødvendigt at iværksætte yderligere sikker-hedsmæssige tiltag”.103. I 2006 og i 2010 gennemførte Direktoratet for Kriminalforsorgen en evaluering af denskærpede urinprøvekontrol. Af evalueringen fra 2010 fremgår det, at andelen af positivetest er faldet væsentligt fra 2005 til 2007. I 2005 blev ca. 16 % af alle foretagne test konsta-teret positive for stoffer indtaget i Kriminalforsorgens institutioner. I 2007 var andelen af po-sitive test ca. 10 %, og fra 2008 til 1. kvartal 2010 har andelen været relativt konstant om-kring 8 %. Endvidere fremgår det af den statistiske årsberetning for 2009, at antallet af gen-nemførte urinprøver har været nogenlunde konstant i perioden 2006-2009.104. Direktoratet for Kriminalforsorgen har oplyst, at de løbende monitorerer udviklingen iudvalgte nøgletal i forhold til fx undvigelser samt vold og trusler og har gennemført en eva-luering af urinprøvekontrollen i 2006 og 2010 og en analyse af Kriminalforsorgens fremtidigekapacitets- og sikkerhedsbehov i februar 2011. Direktoratet søger ikke herudover at opnåviden om effekten af igangsatte indsatser i forhold til kontrol- og sikkerhedsvirksomheden.

1) Fængslet giver besked til kommunen, når en borger indsættes i arrest/fængsel.2) Der udpeges en handleplansansvarlig medarbejder i fængslet.3) Umiddelbart efter indsættelsen afholdes en samtale med den indsatte, hvor den indsatte blivervejledt om sine rettigheder, pligter og øvrige forhold under straffuldbyrdelsen. Den handleplans-ansvarlige tager samtidig initiativ til en udredning af den indsattes situation på følgende områder:helbred (fysisk og psykisk), bolig, uddannelses- og beskæftigelsesmæssig situation, økonomi,netværk, misbrug/igangværende misbrugsbehandling og eventuelle andre relevante forhold. Denhandleplansansvarlige i fængslet søger den indsattes skriftlige tilladelse til at indhente sagsakterfra andre myndigheder (fx KiF, kommune, misbrugscenter og psykiatri) til brug for udrednings- oghandleplansarbejdet.4) Den handleplansansvarlige indhenter sagsakter fra andre relevante myndigheder.5) Senest 4 uger efter indsættelsesdatoen udarbejder den handleplansansvarlige på grundlag af ud-redningen en handleplan for strafudståelsen og tiden efter løsladelsen i samarbejde med denindsatte.6) For indsatte med længere afsoningstid end 1 år til eventuel prøveløsladelse tager den handle-plansansvarlige kontakt til kommunen for at koordinere samarbejdet senest 1 år før datoen foren eventuel prøveløsladelse. Er der ved straffens iværksættelse mindre end 1 år til en eventuelprøveløsladelse, tager den handleplansansvarlige i fængslet også senest 4 uger efter iværksatstraf kontakt til kommunen (kan være beskæftigelsesafdeling, socialafdeling og sygedagpenge-afdeling) for at koordinere samarbejdet om handleplanen. Fængslet skal beskrive formålet medhenvendelsen og fængslets forventninger til samarbejdspartneren samt redegøre for den ind-sattes/borgerens situation og ønsker til indsats.7) Den handleplansansvarlige skal jævnligt og mindst hver 3. måned (for indsatte med en opholds-tid i fængslet på mere end 2 år mindst hvert halve år) følge op og sammenholde handleplanenmed den indsattes forhold under afsoningen og tilpasse ændringer i disse.8) Den handleplansansvarlige indkalder den indsatte og alle relevante samarbejdspartnere i KiFog kommunen til et løsladelsesmøde senest 3 måneder før løsladelsestidspunktet med henblikpå at planlægge og aftale den gode løsladelse. Løsladelsesmødet afholdes så vidt muligt altidsnarest muligt efter, at det er afklaret, at den indsatte skal løslades efter endt straf. Løsladelses-mødet kan foregå på flere måder, fx som et telefonmøde. Det afgørende er, at der er en dialogmellem den indsatte, Kriminalforsorgen og andre myndigheder, hvor løsladelsen planlægges ogaftales. På mødet skal så vidt muligt indgås aftaler om eventuelle indsatser i forhold til den ind-sattes helbred (fysisk og psykisk), bolig, uddannelses- og beskæftigelsesmæssig situation, øko-nomi, netværk, misbrug/igangværende misbrugsbehandling og eventuelle andre relevante for-hold. Der skal også indgås aftaler om, hvordan kommunen følger op på sagen, og hvem der frem-over er ansvarlig for handleplanen og har ansvaret for det koordinerede samarbejde.9) Senest 8 uger før forventet prøveløsladelse inddrager fængslet KiF (igen) i den konkrete planlæg-ning af prøveløsladelsen, og der indgås aftaler om det videre arbejde med handleplanen og over-dragelse af handleplansansvaret til KiF.9A) Senest 4 uger før løsladelsen af en indsat efter endt straf sikrer den handleplansansvarlige i fæng-slet, at der er aftalt møde(r) for borgeren med de relevante afdelinger i kommunen på løsladelses-datoen.10) Senest 1 uge efter prøveløsladelsen mødes den løsladte med den handleplansansvarlige hosKiF eller modtager besøg af KiF for at blive vejledt om sine rettigheder og pligter i forbindelsemed tilsynet.11) Senest 4 uger efter prøveløsladelsen tager KiF kontakt til kommunen (beskæftigelsesafdelingeller socialafdeling og eventuelt misbrugscenter) om koordinering af handleplan for den løsladteborger. Her indgås aftaler for det videre forløb, herunder hvem der gør hvad.12) KiF følger op på planen med den løsladte borger mindst hver 3. måned i tilsynsperioden. For ind-satte med korte straffe, eller hvor der af andre grunde ikke skal udarbejdes en handleplan, er deoverordnede forudsætninger for den gode løsladelse også, at de ansvarlige rent faktisk følgerde enkelte trin i køreplanen – uanset tidsrammer.

Bilag 3. Rigsrevisionens spørgeskema til kommunerneRigsrevisionen har igangsat en undersøgelse af Kriminalforsorgens initiativer til forebyggelse af dømtes tilba-gefald til kriminalitet, der forventes afrapporteret i en beretning til Statsrevisorerne i sensommeren 2011. I for-bindelse med undersøgelsen har Rigsrevisionen udarbejdet et spørgeskema. Spørgeskemaet fokuserer påsamarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og kommunerne, herunder bl.a. handleplaner i forbindel-se med løsladelse af dømte.1. Angiv venligst navnet på den kommune, du er ansat i: _______________2. Angiv venligst din kontaktinfo (e-mail-adresse og tlf.nr.): _______________3. Angiv venligst, ca. hvor mange dømte under afsoningen eller netop løsladte der har henvendt sig til kom-munen inden for det seneste år (2010): _______________4. Modtager kommunen orientering (pr. brev, e-mail eller telefonisk) fra Kriminalforsorgens institutioner omkoordinering af handleplan for dømte, der er omfattet af handleplansforpligtelsen? (Kun ét svar)☐Ja, altid☐I de fleste tilfælde☐Nogle gange☐Nej☐Ved ikke5. Hvis du i spørgsmål 4 har svaret ”I de fleste tilfælde” eller ”Nogle gange”, angiv venligst, ca. hvor mangeorienteringer der er modtaget inden for det seneste år (2010) – ellers gå til spørgsmål 6: _______________6. Henvender Kriminalforsorgens institutioner sig til kommunen om koordinering af handleplan senest 1 årinden datoen for en eventuel prøveløsladelse? (Kun ét svar)☐Ja, altid☐I de fleste tilfælde☐Nogle gange☐Nej☐Ved ikke7. Henvender Kriminalforsorgens institutioner sig til kommunen senest 4 uger efter, at afsoningen er be-gyndt, når der er mindre end 1 år til en eventuel prøveløsladelse? (Kun ét svar)☐Ja, altid☐I de fleste tilfælde☐Nogle gange☐Nej☐Ved ikke8. Deltager kommunen i løsladelsesmøder med de dømte sammen med Kriminalforsorgens institutioner ogeventuelle misbrugscentre? (Kun ét svar)☐Ja, altid☐I de fleste tilfælde☐Nogle gange☐Nej☐Ved ikke9. Hvis du har svaret ”Nej” i spørgsmål 8, angiv venligst, hvorfor – ellers gå til spørgsmål 10:_____________10. Hvis du har svaret ”I de fleste tilfælde” eller ”Nogle gange” i spørgsmål 8, angiv venligst, ca. hvor stor endel af de potentielle løsladelsesmøder kommunen har deltaget i inden for det seneste år (2010) – ellers gå tilspørgsmål 11: _______________

En formel anerkendelse af, at behandlingsstedet er kompetent til at praktisere fx mis-brugsbehandling i et fængsel, og at behandlingen kan forventes at bidrage positivttil den indsattes resocialiseringsproces.Siden 2007 har der været garanti for, at indsatte med stof- og alkoholproblemer kanfå behandling for deres misbrug. Det kræver dog, at de selv ønsker det, at persona-let skønner dem egnet til behandling, og at der er mindst 3 måneder tilbage af deresafsoning. Garantien går ud på, at alle indsatte i målgruppen sikres at være påbe-gyndt behandling senest 14 dage efter, at de har bedt om at komme i behandling.Bruges som grundlag for en vurdering af, om målene for en indsats er realiseret, ogtil at skabe et overblik over de samlede effekter af en indsats.Et tilbud til eksindsatte og indsatte, som under fængselsopholdet beslutter sig for atville ”starte på en frisk”, når afsoningen er overstået. EXITs tilbud spænder fra ufor-melt, hyggeligt samvær over beskæftigelsesprojekt og juridisk rådgivning til samta-ler med terapeut og psykolog. Målet er at skabe nye netværk og hjælpe indsatte ogeksindsatte til at leve som aktive mennesker uden kriminalitet.En gruppe af personer, der forholder sig til et bestemt emne eller en særlig problem-stilling. I fokusgruppen får deltagerne mulighed for at diskutere emnet og fremkom-me med deres synspunkter og erfaringer.En retspolitisk/kriminalpolitisk tænketank.Et centralt redskab i Kriminalforsorgens arbejde med den dømte. Oprettes typiskved indsættelse for dømte med en dom på over 4 måneder. Med hensyn til indhold ihandleplanerne henvises til bilag 2.Kriminalforsorgen i Frihed, som bl.a. har ansvaret for at føre tilsyn med dømte efterløsladelse.Fængsler, arrester, pensioner og KiF-afdelinger.Samarbejde mellem Kriminalforsorgen, sociale myndigheder og politi, bl.a. om ud-veksling af oplysninger om løsladte.Klient-, Økonomi- og LønSystem – Kriminalforsorgens registreringsprogram, hvorhver enkelt institution registrerer omfanget og arten af de aktiviteter, der gennemfø-res for de indsatte.Et tilbud til unge, som har fået en dom, og som har brug for støtte og vejledning fraen positiv rollemodel til at strukturere deres hverdag.Her bor især klienter under tilsyn og strafafsonere, der er udstationeret fra et fæng-sel. Opholdet på Kriminalforsorgens pensioner vil ofte være en del af udslusningentil samfundet i den sidste del af en afsoning. Alle pensioner modtager såvel mændsom kvinder, og på 4 af pensionerne kan beboerne under særlige omstændighedermedbringe børn. Det er frivilligt at være på en pension. Hvis man ikke ønsker at boder, kan man vende tilbage til fængslet.Den andel af Kriminalforsorgens indsatte og klienter, der inden for en periode på optil 2 år fra deres løsladelse eller deres tilsynsdom bliver idømt en ny ubetinget domeller en ny tilsynsdom, som igen gør dem til indsatte eller klienter i Kriminalforsorgen.Kriminalitetsforebyggende samarbejde mellem skole, sociale myndigheder og politi.En dømt, som enten er betinget dømt med vilkår om tilsyn, eller som er løsladt medvilkår om tilsyn. I begge tilfælde udføres tilsynet af Kriminalforsorgen i Frihed (KiF).Antallet af tilsynsklienter pr. socialrådgiver.