REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 58: Beretning nr. 14/2009 om det digitale tinglysningsprojekt

Kære Statsrevisorer1. Ved brev af 25. august 2010 har Statsrevisorernes sekretariat frem-sendt Statsrevisorernes beretning nr. 14/2009 om det digitale tinglys-ningsprojekt med anmodning om, at jeg redegør for, hvilke foranstaltnin-ger der skal iværksættes på baggrund af beretningen. Redegørelsen skalsamtidig forholde sig til såvel beretningens indhold og konklusioner somtil Statsrevisorernes bemærkninger.Med beretningen kritiserer Statsrevisorerne skarpt, at den organisatoriskeforberedelse af tinglysningsprojektet har været utilstrækkelig, og at pro-jektstyringen og økonomistyringen ikke har været tilfredsstillende. End-videre konstaterer Statsrevisorerne, at tingslysningsprojektet har væretpræget af, at Justitsministeriet og Domstolsstyrelsen har undervurderetprojektets risici og kompleksitet. Statsrevisorerne understreger i den for-bindelse, at der af beretningen fremgår en lang række årsager til tinglys-ningsprojektets indkøringsproblemer.2. Som det fremgår af beretningen, var det efter idriftsættelsen af det di-gitale tinglysningssystem forventet, at der frem til årsskiftet 2009/2010ville være en indkøringsperiode. Som anført af Statsrevisorerne opstodder imidlertid efter idriftsættelsen indkøringsproblemer, som betød, at derfor visse sager opstod lange sagsbehandlingstider. En normalisering afsagsbehandlingstiden skete for hovedparten af sagstyperne primo april2010.Slotsholmsgade 101216 København K.

borgere blev derfor beklageligvis også berørt af de lange sagsbehand-lingstider.Jeg ved, at både Domstolsstyrelsen og Tinglysningsretten har brugt man-ge kræfter på forberedelsen og gennemførelsen af det digitale tinglys-ningssystem. Derfor er jeg også meget tilfreds med, at Statsrevisorernekonstaterer, at den digitale tingbog, da beretningen blev afgivet, i al væ-sentlighed fungerede efter hensigten.Som det også fremgår af beretningen, er der efter idriftsættelsen gjortmeget for at rette op på de problemer, der opstod i indkøringsperioden.Jeg er derfor også glad for, at Statsrevisorerne konstaterer, at antallet afophobede sager og sagsbehandlingstiderne er reduceret, og at målet om,at 70 pct. af alle sager behandles automatisk, er nået. Endvidere er jegglad for, at det fremgår af beretningen, at Domstolsstyrelsen har rettet oppå de væsentlige fejl og mangler ved systemet som blev konstateret efteridriftsættelsen, og at Domstolsstyrelsen i øvrigt løbende har forbedretsystemet.Jeg er naturligvis også tilfreds med at konstatere, at Rigsrevisionen – ogden it-sagkyndige som har bistået Rigsrevisionen – konkluderer, at defejl i systemet, som var identificeret, men ikke rettet forud for idriftsæt-telsen, ikke var af betydning for den normale drift af systemet og ikkeindebar en sikkerhedsrisiko.Som det også fremgår af beretningen, er det Domstolsstyrelsen, der harværet ansvarlig for implementeringen af det digitale tinglysningssystem,og som har stået for projektets nærmere planlægning og gennemførelse.Som også anført i Statsrevisorernes bemærkning, er Domstolsstyrelsenen uafhængig institution under Justitsministeriet. Dette betyder, at Ju-stitsministeriet ikke har instruktionsbeføjelse over for styrelsen. Justits-ministeriet har imidlertid det overordnede ansvar for bevillingerne og forlovgivningen på området.Jeg har derfor i anledning af Statsrevisorernes høring indhentet en udta-lelse fra Domstolsstyrelsen for så vidt angår de dele af Statsrevisorernesbemærkning og beretningens vurderinger og konklusioner, som vedrørerDomstolsstyrelsen.Udtalelsen fra Domstolsstyrelsen vedlægges, idet jeg for de dele af be-retningen, der vedrører Domstolsstyrelsen, kan henvise hertil. Jeg har i2

den forbindelse noteret mig Domstolsstyrelsens bemærkninger til beret-ningens kritik.I forhold til beretningens henstilling om at Folketingets Finansudvalgorienteres om tidsplanen for idriftsættelse af de tre små bøger, skal jegbemærke, at der den 9. juli 2010 blev oversendt et orienterende aktstykketil Folketingets Finansudvalg om bil-, person- og andelsboligbogen i for-bindelse med implementeringen af digital tinglysning samt en generelorientering om tinglysningsprojektet.3. I forhold til Statsrevisorernes kritik i relation til Justitsministeriet skaljeg bemærke følgende:Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at den organisatoriske forberedelse aftinglysningsprojektet har været utilstrækkelig, herunder at Justitsministe-riet for tidligt har høstet digitaliseringsprojektets effektiviseringsgevinst.Det fremgår af beretningen, at Rigsrevisionen finder, at Justitsministeriethøstede effektiviseringsgevinsterne ved systemet – besparelsen af 200årsværk som det nye system ville medføre – for tidligt, og ikke i takt medat fejl og mangler i systemet blev håndteret, at medarbejderne opnåededen fornødne rutine, og at systemet blev godt forankret i hele organisati-onen. Rigsrevisionen henviser i den forbindelse til, at det i det første akt-stykke vedrørende den digitale tinglysning fra november 2006 fremgår,at der var budgetteret med, at effektiviseringsgevinsterne først skulle rea-liseres tre måneder fra idriftsættelsen.Endvidere konkluderer Rigsrevisionen, at Justitsministeriet i samarbejdemed Domstolsstyrelsen kunne have sikret yderligere ressourcer tilTinglysningsretten ved at have indgået aftaler om i en overgangsperiodeat fastholde nogle af de 200 årsværk.Jeg er som udgangspunkt helt enig med Statsrevisorerne i det principiellesynspunkt om, at man generelt skal indhøste effektiviseringsgevinsterneved større it-projekter i takt med, at de opstår.Jeg noterer mig endvidere Statsrevisorernes kritik. Det er imidlertid minopfattelse, at der ikke i forbindelse med det digitale tinglysningsprojektvar grundlag for at udskyde indhøstningen af effektiviseringsgevinsterneved at fastholde det hidtidige tinglysningspersonale ved byretterne ellerdele heraf.3

En udskydelse af indhøstningen af effektiviseringsgevinsterne ville –som Justitsministeriet også har redegjort for over for Rigsrevisionen –ikke kunne have bidraget til en løsning af den situation, der opstod vedTinglysningsretten efter idriftsættelsen af det digitale tinglysningssystem.Det skyldes, at tinglysning efter idriftsættelsen af det nye digitale systemkun kunne ske fra Tinglysningsretten i Hobro, og at det derfor ikke havdeværet muligt for det hidtidige tinglysningspersonale ved byretterne rundtom i landet at assistere med tinglysningsopgaven i det nye digitale sy-stem. De 200 årsværk, som var placeret rundt om i byretternes tinglys-ningskontorer, kunne derfor ikke have været udnyttet efter idriftsættel-sen.Endvidere mener jeg, at det er væsentligt at holde sig for øje, at baggrun-den for, at der oprindeligt var budgetteret med, at effektiviseringsgevin-sterne først skulle realiseres tre måneder fra idriftsættelsen, var hensynettil retternes generelle organisering, herunder at sikre personalestabilitet.Det var således sigtet, at der med udskydelsen i videst muligt omfangskulle kunne planlægges efter en afvikling baseret på naturlig afgang ogfrivillige fratrædelsesordninger.I takt med at projektets idriftsættelse trak ud, var der ikke grundlag for atopretholde en bevilling, der gav mulighed for en tilrettelagt afvikling aftinglysningspersonalet ved byretterne efter projektets idriftsættelse. Der-imod blev den personalemæssige udfordring i den sidste del af projektetat fastholde tinglysningspersonalet rundt om i byretterne frem til idrift-sættelsen af det digitale tinglysningssystem.Derfor mener jeg også, at en senere realisering af effektiviseringsgevin-sterne havde været ubegrundet, idet der ikke var et sagligt grundlag for atfastholde de 200 årsværk – eller dele heraf – efter idriftsættelsen.Det er efter min opfattelse væsentligt at adskille spørgsmålet om at fast-holde en del af det hidtidige tinglysningspersonale ved byretterne fraspørgsmålet om den tilstrækkelige størrelse af det ekstrapersonale, dervar behov for til at bistå det faste tinglysningspersonale vedTinglysningsretten i Hobro i projektets indkøringsfase.I lyset af de lange ekspeditionstider i indkøringsperioden må man i dagkonstatere, at der i de første måneder efter projektets idriftsættelse vistesig problemer, som ikke kunne klares af det personale, herunder detekstrapersonale, der var til rådighed. Dette spørgsmål om tilstrækkelig-4

heden af beredskabets størrelse er imidlertid et andet end spørgsmålet omnedlæggelsen af de hidtidige tinglysningsstillinger ved byretterne.Som anført ovenfor ville en udskydelse af indhøstningen af de forudsatteeffektiviseringsgevinster ikke have betydet, at de pågældende medarbej-dere ville have været en yderlig ressource, som Tinglysningsretten havdekunnet drage nytte af, da indkøringsproblemerne viste sig. Endvidere varTinglysningsretten af Domstolsstyrelsen blevet tilført ekstraressourcer iform af ti årsværk udover grundnormeringen, ligesom der herudover vardisponeret med et beredskab i form af mulighed for at trække på 20 er-farne tinglysningsmedarbejdere fra de omkringliggende retter i indkø-ringsperioden, som på forhånd var oplært i det nye digitale tinglysnings-system. Tinglysningsretten havde således det beredskab, som Domstols-styrelsen sammen med Tinglysningsretten efter de to institutioners bedsteskøn vurderede var nødvendigt og tilstrækkeligt i indkøringsperioden.Jeg henviser i øvrigt til Domstolsstyrelsens bemærkninger vedrørendeovervejelserne i relation til beredskabet og bemandingen i indkøringspe-rioden.PilotdriftI beretningen anfører Rigsrevisionen endvidere, at idriftsættelse af ting-lysningssystemet som et big-bang-projekt, som indebar samtidig idrift-sættelse for hele landet og uden pilotdrift, var en rammebetingelse forprojektet, som var fastsat ved lov. Rigsrevisionen vurderer imidlertid, aten forudgående pilotdrift, fx i enkelte retskredse, kunne have identificeretfejl og mangler i systemet, inden systemet blev implementeret i hele lan-deJeg er enig i, at pilotdrift af et system kan være med til at identificereuhensigtsmæssigheder i systemet, og derfor også bør anvendes, når detteer en mulighed. Jeg tager derfor også Rigsrevisionens bemærkninger tilefterretning. Jeg bemærker dog samtidig, at det både af Tinglysningsud-valgets betænkning nr. 1471/2006 og af bemærkningerne til lovforslagetom digital tinglysning fremgår, at det i forhold til den enkelte del af ting-lysningssystemet (ting-, bil-, person- og andelsboligbogen) var hensigtenat sætte det nye digitale tinglysningssystem i drift for hele landet samlet(”big bang”). Jeg bemærker i den forbindelse, at et pilotprojekt ville havemedført store vanskeligheder for især den finansielle sektor, som skullehave haft to parallelle systemer i samtidig drift. Jeg mener derfor ikke, aten pilotdrift af den digitale tingbog i en eller flere retskredse havde væreten realistisk mulighed.5

Statsrevisorerne kritiserer endvidere skarpt, at projektstyringen og øko-nomistyringen ikke har været tilfredsstillende.Rigsrevisionen kritiserer, at der i det oprindelige budget for det digitaletinglysningsprojekt, som fremgår af aktstykke nr. 38 af 21. november2006, ikke var medtaget alle driftsudgifter og besparelser relateret til pro-jektet. Rigsrevisionen finder, at ministeriet burde have foretaget en bedrekvalitetssikring af aktstykket.Jeg er enig i, at det som udgangspunkt ikke er hensigtsmæssigt, at med-tagne budgetposter ikke alle vedrører den samlede periode. Der er imid-lertid tilfælde, hvor det kan være nødvendigt at opstille et budget, hvorsådanne asymmetriske oplysninger om driftsudgifter og driftsbesparelserforekommer. Det kan f.eks. være fordi, at nogle udgiftsposter kun kanfastsættes for en kortere periode, end det samlede budget relaterer sig til.I så fald bør sådanne asymmetriske oplysninger ledsages af en kommen-tar.Som det fremgår af beretningen, var baggrunden for, at driftsudgifternefor det nye system alene var medtaget i 2007-2012 – og ikke helt frem til2016 – at driftsudgifterne i 2007-2012 var en del af den samlede kon-traktsum med CSC. Staten ville således ved kontraktindgåelsen værekontraktretligt forpligtet til at afholde denne udgift. Derfor indgik postensom en del af den budgetterede udgift, som der blev søgt tilslutning til atafholde.Driftsudgiften for 2013-2016 ville derimod bero på en genforhandling afdriftskontrakten med leverandøren. At driftskontrakten kun løb til ogmed 2012, fremgik af aktstykket.Endvidere fremgik det af bilaget til aktstykket i tabellen over de skønne-de økonomiske konsekvenser af en tinglysningsreform, at der ikke varindregnet udgifter til drift af systemet i 2013-2016. I en note hertil var detanført, hvorfor driftsudgiften kun blev medregnet for 2007-2012. Endvi-dere var der i noten anført en bemærkning om driftsudgifterne til det ek-sisterende system.Jeg er imidlertid opmærksom på, at kommentaren i selve aktstykket ikkefremhævede, at der ikke i de samlede udgifter var indregnet omkostnin-ger til drift i 2013-2016.

Som anført er jeg som udgangspunkt enig med Rigsrevisionen i, at detikke er hensigtsmæssigt at gengive asymmetriske oplysninger om drifts-udgifter og driftsbesparelser, og at dette under alle omstændigheder ikkebør ske, uden at det kommenteres. Jeg tager derfor også Rigsrevisionenskritik til efterretning.I forhold til den økonomiske styring kritiserer Rigsrevisionen, at Dom-stolsstyrelsen ikke har sikret korrekt regnskabsmæssig tilrettelæggelse,herunder at der ikke har været udarbejdet et samlet projektregnskab, hvoralle omkostninger til det digitale tinglysningsprojekt indgår. Som følgeheraf har budgetopfølgningen ikke sikret fuldstændig overblik over om-kostningerne relateret til projektet.Som det fremgår af Domstolsstyrelsens udtalelse, er økonomistyringensket i to parallelle projekter vedrørende henholdsvis it-projektet og cen-traliseringen af tinglysningen, herunder etableringen af Tinglysningsret-ten. Centraliseringen af tinglysningsopgaven var et led i den overordnedereform af domstolenes organisering, som bl.a. indebar sammenlægning af82 retskredse til 24 retskredse og etablering af Tinglysningsretten i Ho-bro. Under hensyn hertil er jeg enig med Domstolsstyrelsen i, at en opde-ling af projekterne var mest hensigtsmæssig. Ligesom Domstolsstyrelsennoterer jeg mig imidlertid, at Rigsrevisionen havde fundet det rigtigst atopstille et samlet projektregnskab på tværs af de to projekter.Statsrevisorerne anfører, at tinglysningsprojektet har været præget af, atbåde Justitsministeriet og Domstolsstyrelsen har undervurderet projek-tets risici og kompleksitet.Som det fremgår af beretningen, har Domstolsstyrelsen søgt at mindskeprojektets risici, ved bl.a. at få udarbejdet en udførlig risikoanalyse, ind-drage interessenterne i projekt- og udviklingsfasen samt foretage engrundig analyse af leverandøren forud for kontraktindgåelsen.I relation til spørgsmålet om, hvorvidt risiciene ved projektet fra bådeJustitsministeriets og Domstolsstyrelsens side var undervurderet, er jegenig i, at det, set med den viden vi har i dag, må virke overraskende, at etså stort og komplekst projekt oprindeligt blev vurderet som et middelrisi-koprojekt. Dette også selvom risikovurderingerne i de senere aktstykkerblev hævet.Som anført i Domstolsstyrelsens udtalelse blev det imidlertid på davæ-rende tidspunkt vurderet, at der ikke var grundlag for at vurdere risikoni-7

veauet højere. Jeg tager imidlertid kritikken til efterretning, og kan oply-se, at Justitsministeriet for fremtiden i endnu højere grad vil skærpe op-mærksomheden vedrørende risikovurderingerne i it-projekter.Jeg har endvidere noteret mig Rigsrevisionens bemærkning om, at en delaf problemet med risikovurderingerne er, at det med et samlet tal forhvert område, kan forekomme, at et af underpunkterne kan have betyde-lig risiko, uden at det giver sig udslag i, at den samlede risiko er særlighøj. Jeg er for så vidt enig heri. Jeg vil derfor også for fremtiden væreopmærksom på, om der – for at imødegå denne risiko – kan være anled-ning til at fremhæve, hvis der er sådanne særlige risikobetonede under-punkter. Jeg bemærker dog, at sådanne underpunkter efter min opfattelseganske ofte vil være omfattet af den beskrivelse af de væsentligste risi-koelementer, som redegørelsen til Folketingets Finansudvalg om risiko-vurderingen af projektet også skal indeholde.Jeg bemærker i øvrigt, at regeringen efter anbefalinger fra en arbejds-gruppe vedrørende bedre statslige it-projekter – arbejdsgruppen omtalesogså i beretningen – i forsommeren 2010 bl.a. besluttede at etablere ettværgående it-projektråd, et fælles projektkontor og en fælles projektle-der- og ressourceenhed. Med disse initiativer søges det sikret, at ministe-rierne har de rette værktøjer, kompetencer og ressourcer til rådighed, nårde igangsætter et it-projekt. Målet med initiativerne er at sikre flere it-projekter til tiden og til den budgetterede pris.Justitsministeriet vil selvfølgelig i forbindelse med igangsætning af frem-tidige it-projekter være opmærksomme på disse tværgående og fællesenheder. Endvidere vil erfaringerne for tinglysningsprojektet indgå vedden fremtidige håndtering af nye it-projekter. Som anført i beretningenhar Domstolsstyrelsen endvidere anvendt erfaringerne fra projektforlø-bets første fase frem til den første udskydelse – herunder især erfaringer-ne med leverandørstyring – som grundlag for planlægningen af og op-følgningen på projektet i dets efterfølgende faser. Som videre anført vilerfaringerne fra projektet indgå i arbejdet med den fortsatte udvikling afdet digitale tinglysningssystem, og Domstolsstyrelsen vil – som anført istyrelsens udtalelse – også bruge erfaringer fra tinglysningsprojektet iforbindelse med fremtidige projekter.Som Statsrevisorerne er bekendt med, og som det også fremgår af beret-ningen, er Kammeradvokaten blevet bedt om at foretage en erstatnings-retlig undersøgelse af forsinkelser i forbindelse med det digitale tinglys-ningsprojekt. Undersøgelsen baserer sig bl.a. på Rigsrevisionens beret-8

ning. Kammeradvokaten afleverede sin undersøgelse den 14. september2010. Jeg har i forlængelse heraf tilkendegivet, at der i lyset af Kammer-advokatens konklusioner vil kunne ydes fri proces til et antal principielleenkeltsager, der er egnede til at belyse spørgsmålet om et erstatningsan-svar, og i givet fald til det varslede gruppesøgsmål.Afslutningsvis vil jeg bemærke, at jeg med tilfredshed har konstateret, atdet af beretningen fremgår, at brugerne vurderer, at der på trods af de ud-fordringer, der har vist sig efter idriftsættelsen af den digitale tingbog, erudviklet et godt system, som gavner borgere og virksomheder.Denne redegørelse er samtidig hermed sendt til rigsrevisor, Landgreven4, Postboks 9009, 1022 København K.Med venlig hilsenLars Barfoed

Statsrevisorerne 2009-10

Beretning nr. 14 Justitsministerens redegørelse af 29. oktober 2010

Offentligt