REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 341: Redegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter uden for strafferetsplejen, fra justitsministeriet

1. IndledningVed lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og op·lysningspligter (herefter retssikkerhedsloven) blev der gennemført en samlet regulering af en række spørgsmål,som vedrører tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har mulighed for uden for strafferetsplejen at foretagevisse former for tvangsindgreb uden forudgående retskendelse, herunder navnlig såkaldte kontrol- og tilsynsbe·søg. Loven regulerer endvidere visse spørgsmål, der kan opstå i tilfælde, hvor borgere og virksomheder er for·pligtede til at meddele oplysninger til en forvaltningsmyndighed. Loven trådte i kraft den 1. januar 2005.Loven bygger på betænkning nr. 1428/2003 udarbejdet af Retssikkerhedskommissionen, der blev nedsat af ju·stitsministeren i februar 2002.Det fremgår af forarbejderne til loven, at Justitsministeriet efter lovens ikrafttræden årligt vil udarbejde en re·degørelse til Folketinget om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter omfattet af loven.Redegørelsen vil bl.a. skulle indeholde en omtale af eventuel ny lovgivning, der vedrører den offentlige forvalt·nings adgang til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, samt på udvalgte områder en omtale afpraksis med hensyn til anvendelse af tvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Formålet er at styrke den offent·lige interesse og debat om borgernes retssikkerhed, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 3107. Justits·ministeriet afgav den seneste redegørelse til Folketinget den 2. marts 2010.Af redegørelsen fra 2010 fremgår det, at det samlet set er Justitsministeriets opfattelse, at der ikke er grundlagfor at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til væsentlige problemer i praksis i 2008. Det·te gælder både i forhold til de virksomheder mv., hvor der udføres kontrolbesøg, og i forhold til forvalt·ningsmyndighedernes tilrettelæggelse og udførelse af kontrolbesøg mv. Herudover indeholder redegørelsen fra2010 en oversigt over bestemmelser i lovgivning, der er vedtaget i perioden 1. januar 2009 til 31. december2009, og som giver forvaltningsmyndigheder adgang til at gennemføre tvangsindgreb, der er omfattet af rets·sikkerhedsloven.Den foreliggende redegørelse indeholder – efter en kort oversigt over retssikkerhedslovens regler i pkt. 2 – enomtale af praksis i 2009 på udvalgte områder med hensyn til anvendelse af tvangsindgreb omfattet af loven, jf.pkt. 3. Redegørelsens pkt. 4 indeholder en omtale af ny lovgivning vedtaget i 2010, der vedrører den offentligeforvaltnings adgang til at foretage tvangsindgreb omfattet af loven, og pkt. 5 indeholder en sammenfatning.Ved lov nr. 525 af 6. juni 2007 blev § 1, stk. 5, i retssikkerhedsloven ophævet, således at lovens regler omtvangsindgreb fra den 1. januar 2008 også gælder i tilfælde, hvor der efter lovgivningen stilles krav om forud·gående retskendelse. Baggrunden for denne lovændring var, at de hensyn, der ligger bag retssikkerhedslovenskapitel 2 og 3, også gør sig gældende for så vidt angår tvangsindgreb, som foretages efter indhentet retsken·delse.2. Kort oversigt over retssikkerhedslovens reglerLoven indeholder bl.a. generelle regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndighederne skal følge vedgennemførelsen af et tvangsindgreb, som er omfattet af loven (kapitel 2). Det er bl.a. fastsat, at tvangsindgreb3

kun må anvendes, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke er tilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rime·ligt forhold til formålet med indgrebet (§ 2). Det er også bestemt, at en række af forvaltningslovens regler –bl.a. reglerne om inhabilitet, partsaktindsigt, begrundelse og klagevejledning – gælder ved gennemførelsen aftvangsindgreb omfattet af loven (§ 3). Der er endvidere fastsat en pligt til under visse omstændigheder at gørenotat om indholdet af oplysninger, som en myndighed modtager i en sag om iværksættelse af et tvangsindgreb(§ 4).Herudover er det fastsat, at myndigheden skal underrette parten forud for gennemførelsen af et tvangsindgrebomfattet af loven (§ 5, stk. 1). Underretningen skal ske skriftligt senest 14 dage, inden tvangsindgrebet gen·nemføres, og skal indeholde oplysninger om tid og sted for indgrebet, retten til at lade sig repræsentere eller bi·stå af andre efter forvaltningslovens § 8, hovedformålet med indgrebet og det faktiske og retlige grundlag forindgrebet, jf. § 24 i forvaltningsloven (§ 5, stk. 2). Parten kan herefter gøre indsigelse mod beslutningen indenfor en frist fastsat af myndigheden. Fastholdes beslutningen, skal dette inden eller senest samtidig med gen·nemførelsen af tvangsindgrebet begrundes skriftligt over for parten, jf. § 24 i forvaltningsloven (§ 5, stk. 3).Reglerne om underretning kan fraviges helt eller delvist i en række tilfælde. Det gælder, hvis øjemedet medtvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives (§ 5, stk. 4, nr. 1),hvis hensynet til parten selv taler for det, eller partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn tilandre private eller offentlige interesser (§ 5, stk. 4, nr. 2), hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigs·politiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til EU (§ 5, stk. 4, nr. 3), hvis øjeblikkeliggennemførelse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet (§ 5, stk. 4, nr. 4), eller hvis for·udgående underretning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig (§ 5, stk. 4, nr. 5).Loven indeholder desuden regler om pligt for myndigheden til at forevise legitimation i forbindelse med gen·nemførelsen af et tvangsindgreb (§ 6), pligt til at udvise størst mulig skånsomhed under et tvangsindgrebs gen·nemførelse (§ 7) samt pligt til i en række tilfælde at udfærdige rapport om udførelsen af et tvangsindgreb (§ 8).Loven indeholder endvidere regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen af tvangsindgreb om·fattet af loven (kapitel 3). Det er således fastsat, at hvis en enkeltperson eller juridisk person med rimelig grundmistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, kan tvangsindgreb over for den mistænkte med hen·blik på at tilvejebringe oplysninger om det eller de forhold, som mistanken omfatter, alene gennemføres efterreglerne i retsplejeloven om strafferetsplejen (§ 9, stk.1). Det gælder dog ikke, hvis tvangsindgrebet gennem·føres med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelseaf straf (§ 9, stk. 2). De nævnte regler finder tilsvarende anvendelse, hvis der i sagen rettes et tvangsindgrebmod andre end den mistænkte (§ 9, stk. 3). Den mistænkte kan under nærmere bestemte betingelser meddelesamtykke til fravigelse af reglerne i § 9, stk. 1 og 3 (§ 9, stk. 4).Loven indeholder endelig en bestemmelse om retten til ikke at inkriminere sig selv mv. (§ 10). Bestemmelsenindebærer bl.a., at hvis der er konkret mistanke om, at en enkeltperson eller juridisk person har begået en lo·vovertrædelse, der kan medføre straf, gælder bestemmelser i lovgivningen mv. om pligt til at meddele op·lysninger til myndigheden ikke i forhold til den mistænkte, medmindre det kan udelukkes, at de oplysninger,4

3.1.IndledningDet er som nævnt forudsat i forarbejderne til retssikkerhedsloven, at den årlige retssikkerhedsredegørelse skalindeholde en omtale af praksis på udvalgte områder med hensyn til anvendelse af tvangsindgreb omfattet afloven.Redegørelsen indeholder en beskrivelse af praksis inden for følgende ministeriers områder: Beskæftigelsesmi·nisteriet, Fødevareministeriet, Miljøministeriet, Skatteministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Justits·ministeriet har anmodet disse ministerier om oplysninger vedrørende de enkelte kontrolmyndigheder inden forministeriernes forvaltningsområder.De nævnte ministerier er udvalgt på baggrund af, at der foretages et betydeligt antal kontrolbesøg mv. inden fordisse ministeriers områder, og at der er tale om kontrolbesøg mv. inden for meget forskellige forvaltningsområ·der. Endvidere er det anført i Retsudvalgets betænkning af 27. maj 2004 over lovforslag nr. L 96 (folketingsåret2003-04), at der i redegørelsen skal indgå de erfaringer med lovens anvendelse, som en række forvalt·ningsmyndigheder – herunder Arbejdstilsynet, miljømyndighederne og skattemyndighederne – vil indhøste i ti·den efter lovens ikrafttræden.Pkt. 3.2-3.6 nedenfor indeholder en omtale af praksis inden for de nævnte ministeriers områder. Pkt. 3.7 inde·holder på baggrund heraf Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse i praksis.3.2.Beskæftigelsesministeriet3.2.1.Inden for Beskæftigelsesministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet af retssik·kerhedsloven, af Arbejdsdirektoratet og Arbejdstilsynet. De oplysninger, som Justitsministeriet harmodtaget fra Beskæftigelsesministeriet, kan sammenfattes således:

3.2.2.Samtlige kontrolbesøg mv., somArbejdsdirektoratetgennemførte i november 2009, var uvarslede ihenhold til undtagelsesbestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående un·derretning kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes.Arbejdsdirektoratet har oplyst, at direktoratets uvarslede kontrolbesøg ikke har givet anledning til nævneværdi·ge indvendinger, hverken fra virksomhederne eller de ansatte. Kontrolbesøgene forsøges gennemført, så de ertil mindst mulig gene for virksomhedernes drift.Arbejdsdirektoratet har endvidere oplyst, at både arbejdsgiveren (eller dennes repræsentant) og de ansatte vedsamtlige kontrolbesøg bliver orienteret om deres pligt til at medvirke ved eftersynet og om omfanget af deresoplysningspligt efter arbejdsløshedsforsikringslovens §§ 91 og 91 a.Arbejdsdirektoratet har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedslovens regler ikke har givetanledning til problemer.3.2.3.Arbejdstilsynethar oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg er foretaget i henhold til retssikkerhedslovens §5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebetsgennemførelse ellers ville forspildes. Arbejdstilsynet har endvidere oplyst, at det ikke kan udelukkes, atder sker anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 4 – om und·ladelse af forudgående underretning, hvis øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebet efter forhol·dets særlige karakter er påkrævet – i tilfælde, hvor der er behov for at standse en bestemt arbejdsproces.Arbejdstilsynet har bemærket, at enkelte virksomheder og deres brancheorganisationer i 2009 har stillet sigmere kritisk til Arbejdstilsynets tilsynsvirksomhed, hvilket er kommet til udtryk i enkelte af de myndigheds·klager som Arbejdstilsynet har modtaget. Der er således eksempler på klagesager, hvor det er blevet gjort gæl·dende, at Arbejdstilsynet har ført et alt for intensivt tilsyn med virksomheden, at kontrolbesøgene ikke står i ri·meligt forhold til Arbejdstilsynets afgørelser og vejledninger som følge af tilsynet, samt at det ikke var propor·tionalt at gennemføre et tredje kontrolbesøg for at kortlægge det psykiske arbejdsmiljø på en virksomhed. Derer dog kun tale om få klagesager – under 10 på landsplan – i 2009, som alle var konkret begrundede. De enkel·te tilsynsforløb, som der er klaget over, har hver især både indeholdt varslede og uvarslede kontrolbesøg.Arbejdstilsynet har desuden oplyst, at der i ingen af de politianmeldelser, som er foretaget i 2009, i forhold tilretssikkerhedsloven er opstået spørgsmål om gennemførelse af tvangsindgreb eller er opstået spørgsmål omanvendelse af en pligt til at meddele oplysninger til den offentlige forvaltning.Det er Arbejdstilsynets erfaring, at anvendelsen af retssikkerhedslovens regler i 2009 i øvrigt ikke har givet an·ledning til problemer i praksis ved gennemførelse af kontrolbesøg i virksomhederne eller i forbindelse med po·litianmeldelser.6

3.3.2.De uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives, oglovens § 5, stk. 4, nr. 3, der giver adgang til at undlade forudgående underretning, hvis det er nødven·digt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet tilEU.Fødevareministeriet har i 2009 ikke modtaget indsigelser eller klager over varslede kontrolbesøg mv. Det er iden forbindelse oplyst, at Plantedirektoratet i de tilfælde, hvor det varslede tidspunkt ikke har været passende,har fundet et nyt tidspunkt for gennemførelsen af kontrolbesøget.Fødevareministeriet har oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg foretaget af Fiskeridirektoratet og Jordbrugskom·missionerne ikke gav anledning til indvendinger, mens et enkelt uvarslet kontrolbesøg, som er udført af Føde·varestyrelsen, har givet anledning til indvendinger. Det er endvidere oplyst, at en enkelt virksomhed under etuvarslet kontrolbesøg, som blev foretaget af Plantedirektoratet, nægtede at udlevere de oplysninger, som virk·somheden i henhold til lov om foderstoffer havde pligt til at udlevere til direktoratet til brug for kontrollen. Ef·ter at have modtaget en skriftlig vejledning fra Plantedirektoratet om oplysningspligten i lov om foderstoffer,udleverede virksomheden dog de ønskede oplysninger.Fødevareministeriet har i øvrigt bl.a. oplyst følgende:For så vidt angår Fødevarestyrelsens kontrolvirksomhed er det oplyst, at flere virksomheder finder det irriteren·de og mærkværdigt, at de modtager information om retssikkerhedsloven flere gange årligt. Jordbrugskommis·sionerne for Region Syddanmark har givet udtryk for den opfattelse, at retssikkerhedsloven kun i begrænsetomfang har praktisk indvirkning på jordbrugsområdet. Mange af kontrolbesøgene vedrører således bopælsplig·tens overholdelse, hvorved øjemedet med kontrolbesøget ville forspildes, hvis der skulle gives forudgående un·4

3.4.2.Kommunernehar indberettet at have anvendt undtagelsesbestemmelserne i retssikkerhedslovens § 5,stk. 4, nr. 1, 2, 4 og 5. I langt de fleste tilfælde har den anvendte undtagelsesbestemmelse været retssik·kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet medtvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes.Kommunerne har oplyst, at der har været 26 indsigelser vedrørende de varslede kontrolbesøg mv., som stort setalle har vedrørt tidspunktet for gennemførelse af kontrolbesøget, og hvor der er blevet anmodet om ændring aftidspunktet. Kommunerne har endvidere oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg mv. har givet anledning til en en·kelt indsigelse i en sag, hvor ejeren af den pågældende virksomhed var af den opfattelse, at kontrolbesøget varudtryk for chikane fra kommunens side.Kommunerne har fremsat en række bemærkninger om retssikkerhedslovens anvendelse i praksis, som kan sam·menfattes således:Reglerne om varsling virker ifølge kommunerne afstandsskabende i forholdet mellem virksomhed og myndig·hed. Det anføres, at reglerne er unødigt bureaukratiske og ufleksible, og at fristen på 14 dage ofte er uhensigts·mæssigt lang. Reglerne i retssikkerhedslovens § 10 om retten til ikke at inkriminere sig selv mv. kan ifølgekommunerne medføre berøringsangst i myndigheden. Kommunerne har endvidere anført, at anvendelsen aflovens regler har givet anledning til en vis usikkerhed om, hvornår myndigheden kan stoppe et kontrolbesøg,hvis der opstår spørgsmål om, hvorvidt et forhold kan føre til politianmeldelse. Enkelte kommuner har på den5

En række statslige myndigheder (SKAT, Forsvarsministeriet, Søfartsstyrelsen og Plantedirektoratet) fører tilsyn medvisse af Miljøministeriets regler. Tilsyn udført af disse myndigheder er ikke medtaget, medmindre Miljøministeriethar foretaget politianmeldelser på baggrund af disse tilsyn. Politianmeldelser foretaget på baggrund af oplysninger fraandre myndigheder, som disse har fået i forbindelse med tilsyn efter anden lovgivning, er ikke medtaget.674 kommuner har bidraget til redegørelsen.7Det bemærkes, at Miljøministeriet har oplyst, at ministeriet i forbindelse med kommunernes årlige indberetning omderes tilsynsaktivitet har fået oplyst, at det samlede antal politianmeldelser i 2009 for overtrædelse af miljøbeskyt·telsesloven og visse andre love er 160.84 regioner har bidraget til redegørelsen.

anden side fremhævet fordelene ved retssikkerhedsloven, idet det bl.a. anføres, at anvendelsen af varsling fun·gerer, og at myndigheden ved varslede kontrolbesøg undgår at møde forgæves op på adressen.3.4.3.Miljøministeriet har oplyst, atregionernesopgaver på miljøområdet primært består i kontrolbesøg, somforetages på udendørs lokaliteter, således at reglerne i retssikkerhedslovens kapitel 2 om forudgåendeunderretning mv. ikke finder anvendelse.3.4.4.De uvarslede besøg, som er udført afMiljøministeriet,er hovedsageligt sket efter retssikkerhedslovens§ 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebetsgennemførelse ellers ville forspildes.Der har ikke været fremsat indsigelse vedrørende de varslede kontrolbesøg, og der har heller ikke været frem·ført indvendinger i anledning af uvarslede kontrolbesøg mv.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven har Miljøministeriet bl.a. anført, at lovenkan virke noget bureaukratisk, og at særligt reglerne i lovens § 5 om varsling og reglerne i § 9 om forholdet tilstrafferetsplejen i praksis giver anledning til en del overvejelser.Miljøministeriet har i øvrigt oplyst, at ministeriet har noteret sig, at visse myndigheder tilsyneladende ikke eropmærksomme på muligheden for under visse nærmere omstændigheder at se bort fra varslingsfristen på 14dage i lovens § 5, og at Miljøstyrelsen på den baggrund vil udsende en orienteringsskrivelse til alle kommunerog miljøcentre med vejledning herom.3.5.Skatteministeriet3.5.1.De oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra Skatteministeriet, kan sammenfattes således:Antalpolitianmeldel·ser i hele 2009Ikke oplyst

Skatteministeriet har herudover oplyst, at tvangsindgreb ved udbetalingskontrol af såkaldt negativ moms skeruden varsel efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 2, hvorefter forudgående underretning bl.a. kan undlades,hvis partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser. Det skyldes, at denpågældende virksomhed har krav på udbetaling af negativ moms inden 3 uger fra tidspunktet for rettidig angi·velse, og at Skatteministeriet efter udbetalingsfristens udløb skal forrente det angivne beløb.Der er ikke foretaget registrering af indsigelser mod varslede tvangsindgreb eller disses karakter, ligesom derikke er registreret indvendinger mod uvarslede tvangsindgreb eller disses karakter.Der er ikke foretaget registrering af, om et tvangsindgreb giver anledning til politianmeldelse, ligesom der hel·ler ikke sker særskilt registrering af pålæg om oplysningspligt.Skatteministeriet har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven ikke giver anledning tilproblemer eller klager i nævneværdig grad.3.6.Økonomi- og Erhvervsministeriet3.6.1.Inden for Økonomi- og Erhvervsministeriets område har Justitsministeriet anmodet om oplysningervedrørende den kontrolvirksomhed, som foretages af Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen inden forkonkurrenceområdet.9De oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra Økonomi- og Erhvervs·ministeriet, kan sammenfattes således:Antalpolitianmeldel·ser i hele 200915

3.6.2.Det uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives, idetdet blev vurderet, at der var risiko for, at eventuel dokumentation for den formodede konkurrencebe·grænsende adfærd ville blive bortskaffet, hvis forudgående varsling blev givet.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har oplyst, at det nævnte kontrolbesøg ikke gav anledning til indvendingerfra den pågældende virksomhed.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har endvidere oplyst, at styrelsen er opmærksom på den arbejdsdelingmellem forvaltningen og politiet, som retssikkerhedsloven indebærer, og at styrelsen derfor er i tæt og løbendedialog med Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet med henblik på at afklare, hvem der i den enkel·te sag har kompetence til at foretage den relevante sags-oplysning og efterforskning.9

3.7.Justitsministerietsgenerelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse i praksis3.7.1.De ministerier, som Justitsministeriet har anmodet om oplysninger om praktiske erfaringer med retssik·kerhedsloven, foretager tilsammen et meget betydeligt antal tvangsindgreb, der er omfattet af loven.Der er ikke i de høringssvar, som Justitsministeriet har modtaget, rejst væsentlige spørgsmål i forhold til denpraktiske anvendelse af retssikkerhedsloven. Ud af det samlede talmateriale er det kun sket i ganske få tilfælde,at virksomheder har fremsat indsigelse i forhold til varslede eller uvarslede kontrolbesøg. De varslede kontrol·besøg kan dog af og til give anledning til, at der anmodes om, at tidspunktet for gennemførelsen af kontrolbe·søget flyttes.Som det fremgår af pkt. 3.2-3.6 ovenfor, har nogle myndigheder og virksomheder dog givet udtryk for en visutilfredshed med reglerne om varsling i retssikkerhedslovens § 5, stk. 2. Det er bl.a. anført, at reglerne opfattessom ufleksible og afstandsskabende i forholdet mellem myndighed og virksomhed.Som det også er blevet anført i de tidligere afgivne årlige redegørelser på området, fandtes der før retssik·kerhedsloven ikke generelle regler i lovgivningen om forudgående skriftlig varsling af kontrolbesøg mv. For·målet med varslingsreglerne er på den baggrund at tilgodese de berørte borgeres og virksomheders retssik·kerhed på samme måde som forvaltningslovens regler om partshøring, således at de pågældende – medmindref.eks. øjemedet ellers ville blive forspildt – kan være forberedt på et kommende kontrolbesøg og have lejlighedtil at fremkomme med eventuelle indsigelser.Som det også er anført i de tidligere redegørelser, bygger retssikkerhedsloven således bl.a. på det synspunkt, atborgerne og virksomhederne kan have et retssikkerhedsmæssigt behov for på forhånd at blive orienteret om, aten forvaltningsmyndighed påtænker at foretage et tvangsindgreb, sådan at de pågældende har mulighed for atkomme med indsigelser herimod og få vurderet sådanne indsigelser. Det er naturligvis uheldigt, hvis nogle bor·gere og virksomheder opfatter varslingsreglerne som besværlige eller bureaukratiske, men det er fortsat Justits·ministeriets vurdering, at almindelige hensyn til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed taler for en ord·ning af den nævnte karakter.3.7.2.For så vidt angår det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg, som navnlig gennemføres inden forfødevareområdet, kan Justitsministeriet henholde sig til det, som er anført herom i de tidligere retssik·kerhedsredegørelser. Her anføres bl.a. følgende:”Som nærmere redegjort for […] ovenfor kan forudgående underretning bl.a. undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebetsgennemførelse ellers ville forspildes, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.Om anvendelsesområdet for denne undtagelsesbestemmelse fremgår det af lovforslagets bemærkninger og justitsministerensbesvarelse af spørgsmål 10 og 11 af 9. januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg (L 96 – bilag 24), at den ikke kun finderanvendelse, hvis det ud fra de konkrete omstændigheder skønnes, at formålet med et kontrolbesøg ellers ville være forspildt.Bestemmelsen finder således også anvendelse i tilfælde, hvor det generelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville bliveforspildt, hvis den pågældende borger eller virksomhed var ”advaret” forinden. Hermed sigtes der bl.a. til tilfælde, hvor etkontrolbesøg mv. efter sin generelle karakter vil gå ud på at kontrollere et ”øjebliksbillede”, f.eks. hygiejnetilstanden i en re·staurant eller i en fødevarevirksomhed.

Særligt med hensyn til fødevareområdet bemærkes, at det under behandlingen af lovforslag nr. L 96 blev forudsat, at der ogsåefter gennemførelsen af loven vil kunne foretages et stort antal uvarslede kontrolbesøg mv. Fødevareministeriet oplyste i denforbindelse, at ca. 18 pct. af de kontrolbesøg, som Fødevareministeriet årligt udfører, var anmeldt forinden, og at ca. 82 pct.ikke var anmeldt. Det blev tilkendegivet, at Fødevareministeriet efter gennemførelsen af retssikkerhedsloven grundlæggendeville have samme muligheder for at udøve kontrol som hidtil, og det blev under behandlingen af lovforslaget oplyst, at derikke kunne forventes at blive tale om nogen nævneværdig stigning i antallet af forhåndsanmeldte tilsyn. Der kan i den forbin·delse og så henvises til, at kontrolbesøgene på fødevareområdet som følge af de gældende EU-regler som altovervejendehovedregel skal foretages uanmeldt. Som nævnt giver retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hjemmel til at undlade forudgåen·de underretning, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, her underforholdt til EU.”

På den baggrund giver det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg ikke Justitsministeriet anledning tilbemærkninger.3.7.3.Det oplyste om antallet af politianmeldelser, der er foretaget af de adspurgte myndigheder, giver ikkeJustitsministeriet anledning til bemærkninger.3.7.4.Heller ikke de oplysninger, der foreligger om Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens erfaringer, efter atretssikkerhedsloven den 1. januar 2008 er udvidet til også at gælde i de tilfælde, hvor der efter lovgiv·ningen stilles krav om forudgående retskendelse, giver Justitsministeriet anledning til bemærkninger.3.7.5.Samlet set er det på baggrund af de foreliggende oplysninger Justitsministeriets opfattelse, at der ikke ergrundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til problemer i den periode,som ministeriernes høringssvar angår.4.Oversigt over bestemmelser vedtaget i 2010 med hjemmel til at gennemføre tvangsindgreb, der eromfattet af retssikkerhedsloven

4.1.GenereltMed udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed tilstræber Justitsministeriet iforbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslag at sikre, at der ikke unødigt med·tages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndigheder at skaffe sig adgang til privat ejendom.I den forbindelse kan der henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005, side 39, hvor detbl.a. er anført, at det i hvert enkelt tilfælde nøje må overvejes, om det overhovedet er nødvendigt – med elleruden retskendelse – at tillægge offentlige myndigheder adgang til privat ejendom, herunder om andre og min·dre indgribende kontrolforanstaltninger kan anses for tilstrækkelige. Endvidere er det anført, at hvis der er be·hov for en sådan adgang, bør omfanget heraf begrænses mest muligt, f.eks. ved at der alene gives adgang tilforretningslokaler, mens private boliger holdes udenfor. Endelig fremgår det af vejledningen og § 11 i Statsmi·nisteriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998, at der i bemærkningerne til en sådan bestemmelse bør givesen begrundelse for, hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør gives en udførlig angivelse af bestem·melsens anvendelsesområde.Justitsministeriet har anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvorvidt der efter den 1. januar 2010 er gen·12

nemført lovgivning vedrørende forvaltningens adgang til at foretage tvangsindgreb omfattet af loven.10Gen·nemgangen i pkt. 4.2-4.4 nedenfor bygger navnlig på de oplysninger, som Justitsministeriet i forlængelse herafhar modtaget fra ministerierne.4.2.Bestemmelser,der viderefører hidtidige tilsvarende bestemmelserI 2010 er der ikke vedtaget bestemmelser, som har karakter af en videreførelse af hidtidige bestemmelser, somgiver forvaltningsmyndigheden adgang til at foretage kontrolbesøg mv., der er omfattet af retssikkerhedsloven.4.3.Bestemmelser,der udvider anvendelsesområdet for gældende bestemmelserDer er i 2010 vedtaget seks lovændringer, som indebærer en udvidelse af anvendelsesområdet for en gældendebestemmelse om forvaltningens adgang til at foretage tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven.11Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 32 i lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer,som hidtil har givet kulturministeren eller den, han bemyndi·ger hertil, adgang til offentlige og private bygninger for at tilvejebringe oplysninger til brug for afgørelser i henhold til loven, er vedlov nr. 474 af 7. maj 2010blevet udvidet til også at omfatte dels adgang til selvstændige landskabsarkitektoniske værker, dels mulig·hed for at foretage kontrolbesøg for at tilvejebringe oplysninger til brug for udarbejdelse af oversigter over fredninger efter loven.Samtidig er der indsat en bestemmelse om, at tvangsmæssig adgang er betinget af, at myndigheden forgæves har forsøgt at opnå enfrivillig aftale om adgang. I forarbejderne til det pågældende lovforslag (L 93, folketingsåret 2009-10) præciseres det, at der først ef·ter adskillige (minimum 3) forgæves forsøg på at opnå en frivillig aftale vil blive taget skridt til at tiltvinge sig adgang.§ 19, stk. 1, i lov om sikkerhed til søs,hvorefter Søfartsstyrelsens medarbejdere, hvis det skønnes nødvendigt, uden retskendelse modbehørig legitimation har adgang til at gå ombord på ethvert skib for at udføre deres opgaver, er vedlov nr. 493 af 12. maj 2010blevetudvidet, således at Søfartsstyrelsens medarbejdere nu også har adgang til lokaler, hvorfra der udøves erhvervsvirksomhed, som eromfattet af loven. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 100, folketingsåret 2009-10), at udvidelsen skermed henblik på at opfylde forpligtelserne efter den internationale kode om sikker skibsdrift (ISM-koden), som er fastsat af FN’sInternationale Maritime Organisation. Ved samme lovændring er anvendelsesområdet for § 19, stk. 1, i lov om sikkerhed til søs tilligeblevet udvidet, således at Søfartsstyrelsens medarbejdere også har adgang til skibe og lokaler som led i tilsynet med overholdelsen afen række andre love på søfartsområdet, jf. henvisningen i§ 20 a, stk. 2, i lov om sikkerhed til søs.Ved§ 15 d, stk. 2, i konkurrenceloven,som er indsat vedlov nr. 495 af 12. maj 2010,er der sket en udvidelse af anvendelsesområdetfor bestemmelsen i§ 18 i konkurrencelovenom undersøgelser til brug for Konkurrencerådets virksomhed,12således at bestemmelsen10

Der er medtaget bestemmelser i lovgivningen, der er vedtaget i perioden 1. januar 2010 til 31. december 2010. I for·bindelse med modtagelsen af ministeriernes høringssvar har Justitsministeriet kunnet konstatere, at enkelte bestem·melser vedtaget i 2009, der indeholder adgang til at foretage tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven, ikke blevmedtaget i den tilsvarende oversigt i redegørelsen fra februar 2010. Det drejer sig om§ 18, stk. 1, i lov nr. 1262 af 16.december 2009 om produktsikkerhed,hvorefter kontrolmyndigheden, hvis det skønnes nødvendigt, mod behørig legi·timation uden retskendelse har adgang til fabrikations-, salgs- og lagerlokaler mv. og transportmidler, som tilhørerproducenter eller distributører, og§ 17 i lov nr. 1502 af 27. december 2009 om Grønt Udviklings- og Demonstrations·program,hvorefter fødevareministeren eller den, ministeren bemyndiger hertil, til enhver tid mod behørig legitima·tion uden retskendelse har adgang til lokaliteter, der ejes eller drives af en fysisk eller juridisk person, der har mod·taget tilsagn om tilskud efter loven, samt til regnskaber, forretningsbøger, papirer mv.11Vedlov nr. 551 af 26. maj 2010er der tillige sket en udvidelse af bestemmelsen i§ 123, stk. 2, i lov om social ser·vice,således at adgangen til i forhold til anbragte børn og unge at træffe bestemmelse om kontrol bl.a. af de pågæl·dendes telefonsamtaler og anden kommunikation er udvidet til også at omfatte børn og unge, som er anbragt på op·holdssteder. Socialministeriet har imidlertid oplyst, at de pågældende opholdssteder er organiseret på privatretligtretsgrundlag og således som udgangspunkt ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, medmindre de efter enkonkret vurdering på grundlag af den aftale, det enkelte opholdssted har indgået med kommunen om opgaverne, måanses for at udøve offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og som følge heraf er undergivet intensiv offent·lig regulering, tilsyn og kontrol. De pågældende opholdssteders tvangsindgreb vil således som udgangspunkt ikkevære omfattet af retssikkerhedsloven, idet loven ifølge § 1, stk. 1 og 2, kun finder anvendelse på tvangsindgreb, somforetages af den offentlige forvaltning, jf. dog § 1, stk. 4.12Samt bestemmelsen§ 17 i konkurrencelovenom oplysningspligt.

finder tilsvarende anvendelse på de undersøgelser af en bestemt erhvervssektor eller af bestemte typer aftaler i forskellige sektorer(sektorundersøgelser), som Konkurrencestyrelsen13efter § 15 d, stk. 1, bemyndiges til at foretage. Det fremgår af bemærkningerne tildet pågældende lovforslag (L 109, folketingsåret 2009-10), at formålet med udvidelsen er at skabe parallelitet mellem styrelsens ogEuropa-Kommissionens håndhævelsesbeføjelser. Det fremgår endvidere, at styrelsens krav om oplysninger typisk vil blive fremsatved en skriftlig henvendelse til en virksomhed, men at dette også, hvor det skønnes påkrævet, kan ske via en kontrolundersøgelse.Vedlov nr. 540 af 26. maj 2010er anvendelsesområdet for lov om miljøvenligt design af energiforbrugende produkter blevet udvidet,således at loven i stedet for energiforbrugende produkter nu omfatter energirelaterede produkter, dvs. produkter, som har betydningfor energiforbruget, når de anvendes, uanset om produkterne i deres anvendelsesfase selv forbruger energi eller ej. Lovens titel er til·svarende blevet ændret tillov om miljøvenligt design af energirelaterede produkter.Efter bestemmelsen i§ 10, stk. 5,har klima- ogenergiministeren herefter til enhver tid mod behørig legitimation uden retskendelse adgang til lokaler, der benyttes af producenter afenergirelaterede produkter, med henblik på at kunne udtage sådanne produkter til måling og kontrol. Bestemmelsen finder ikkeanvendelse på bygninger eller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse. Udvidelsen er sket som led i gennem·førelsen af et EU-direktiv.§ 123 a, stk. 2, i lov om social service,hvorefter lederen af en sikret institution eller den, der er bemyndiget dertil, i forhold til anbrag·te børn og unge kan træffe bestemmelse om undersøgelse bl.a. af den pågældendes person,14når der er bestemte grunde til at antage,at barnet eller den unge er i besiddelse af effekter, hvis besiddelse medfører, at ordensbestemmelser ikke kan overholdes, eller at sik·kerhedshensyn ikke kan iagttages, er vedlov nr. 551 af 26. maj 2010udvidet til bl.a. også at omfatte åbne døgninstitutioner og op·holdssteder. I bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 166, folketingsåret 2009-10) anføres det, at problemet med, at børnog unge opbevarer effekter i form af f.eks. våben eller euforiserende stoffer, er lige så stort (eller større) på åbne døgninstitutioner ogopholdssteder som på sikrede afdelinger.15§ 23 a, stk. 1, i varmeforsyningsloven,hvorefter Energitilsynet uden retskendelse mod behørig legitimation har adgang til lokaler ogtil på stedet gøre sig bekendt med og tage kopi af enhver oplysning til brug for tilsynet efter loven, er vedlov nr. 622 af 11. juni 2010blevet udvidet, således at tilsynet – foruden adgang til lokaler, der benyttes af en virksomhed, som ejer varmeforsyningsanlæg omfat·tet af loven – nu tillige har adgang til lokaler, der benyttes af en virksomhed, der er koncernforbunden med en virksomhed, som ejervarmeforsyningsanlæg omfattet af loven, hvis der har fundet en eller flere transaktioner sted mellem de pågældende virksomheder.Om baggrunden for udvidelsen af bestemmelsen fremgår det af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 154, folketingsåret2009-10), at de virksomheder, som er omfattet af loven, er begyndt at foretage en selskabsmæssig udskillelse af virksomhedernes ak·tiviteter på en sådan måde, at lovens hidtidige bestemmelser ikke længere på tilstrækkelig vis understøtter de opgaver, som tilsynetskal løse. Ved samme lov er der i øvrigt foretaget en tilsvarende udvidelse af oplysningspligten i varmeforsyningslovens § 23 b, stk.5, som herefter ligeledes omfatter koncernforbundne virksomheder.

4.4.Nyehjemler, der giver offentlige myndigheder adgang til at foretage tvangsindgreb, der er omfattetaf retssikkerhedslovenDer er i 2010 vedtaget i alt fem bestemmelser, som giver den offentlige forvaltning en egentlig ny adgang til atforetage tvangsindgreb, der er omfattet af retssikkerhedsloven. En enkelt af disse bestemmelser giver adgang tilat foretage husundersøgelse.Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 70 a i lov om hold af dyr,som er indsat vedlov nr. 402 af 21. april 2010,giver kontrolmyndigheden mulighed for uanset ejerforhol·det at beslaglægge lægemidler, der opbevares i en dyrebesætning, når lægemidlet ikke lovligt kan besiddes, ikke er lovligt ordinereteller ikke er lovligt mærket eller opbevaret og besætningsejeren i øvrigt er indforstået hermed. Formålet med bestemmelsen er at sikre1314

Nu: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.Efter bestemmelsen er der ligeledes mulighed for at foretage undersøgelse af den pågældendes opholdsrum. I forar·bejderne til retssikkerhedsloven er det imidlertid forudsat, at sådanne indgreb ikke er omfattet af loven, jf. herved despecielle bemærkninger til § 1, stk. 1, i lovforslag nr. L 96, folketingsåret 2003-04.15Socialministeriet har i den forbindelse oplyst, at de pågældende døgninstitutioner, hvor disse ikke enten er kommu·nale eller regionale, samt opholdsstederne er etableret på privatretligt retsgrundlag og således som udgangspunkt ikkekan henregnes til den offentlige forvaltning, medmindre de efter en konkret vurdering på grundlag af den aftale, der idet enkelte tilfælde er indgået med kommunen om opgaverne, må anses for at udøve offentlig virksomhed af mereomfattende karakter og som følge heraf er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol. De pågældendedøgninstitutioners og opholdssteders tvangsindgreb vil således som udgangspunkt ikke være omfattet af retssik·kerhedsloven, idet loven ifølge § 1, stk. 1 og 2, kun finder anvendelse på tvangsindgreb, som foretages af den offentli·ge forvaltning, jf. dog § 1, stk. 4.

kontrolmyndigheden mulighed for hurtigt og effektivt at hindre en besætningsejer i at anvende lægemidlerne til ulovlig behandling afdyr eller videredistribution. Af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 85, folketingsåret 2009-10) fremgår det, at ulovligbehandling af dyr med sådanne lægemidler kan indebære risiko for fødevaresikkerheden, dyresundheden og dyrevelfærden.§ 20, stk. 2, i lov om sikkerhed til søs,som er indført vedlov nr. 493 af 12. maj 2010,giver politiet hjemmel til at standse et fritidsfar·tøj og lade det undersøge for fejl og mangler, herunder fornødent udstyr, samt kontrollere, at skibsføreren lovligt kan føre fartøjet.Formålet med bestemmelsen er ifølge bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 100, folketingsåret 2009-10) at give politietmulighed for at kontrollere f.eks. redningsmidler eller speedbådsbeviser, også selvom der ikke foreligger en konkret mistanke. Det erderimod ikke tanken med bestemmelsen, at politiet skal foretage kontrol af skibenes sikkerhedsmæssige tilstand.§ 87, stk. 3, 2. pkt., i lov om miljøbeskyttelse,som er indført vedlov nr. 653 af 15. juni 2010,indeholder hjemmel til, at politiet, hvisdet skønnes nødvendigt, mod behørig legitimation uden retskendelse kan standse og undersøge køretøjer med henblik på at kontrolle·re overholdelse af gældende lovgivning om miljøzoner, herunder krav om miljøzonemærke samt partikeludledning og effektivt parti·kelfilter. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 210, folketingsåret 2009-10), at der er behov for at kunnestandse køretøjer under deres færdsel i en miljøzone med henblik på at kunne føre effektiv kontrol med miljøzonereglerne.§ 12, stk. 2, i lov nr. 697 af 25. juni 2010 om pantebrevsselskaberindeholder hjemmel til, at Finanstilsynet til enhver tid mod behøriglegitimation uden retskendelse kan få adgang til lokaler tilhørende pantebrevsselskaber omfattet af loven med henblik på at indhenteoplysninger. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 174, folketingsåret 2009-10), at bestemmelsen alene gi·ver adgang til at foretage undersøgelse af et selskabs virksomhed som pantebrevsselskab. Udøver selskabet ligeledes anden virksom·hed, er det således alene selskabets virke som pantebrevsselskab, der kan gøres til genstand for Finanstilsynets undersøgelse.§ 1 b, stk. 3, i lov om hunde,som blev indsat vedlov nr. 717 af 25. juni 2010,giver politiet hjemmel til at træffe foranstaltninger medhenblik på midlertidigt at fjerne en hund fra sin besidder i tilfælde, hvor der er tvivl om, hvorvidt hunden tilhører en af de racer ellerkrydsninger heraf, som det efter § 1 a i lov om hunde er forbudt at besidde og avle, og besidderen ikke straks kan fremlægge tilstræk·kelig dokumentation for hundens race eller type. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 163, folketingsåret2009-10), at hunden således vil kunne anbringes i en pension eller lignende, indtil spørgsmålet om dens race er afklaret.

5. SammenfatningSamlet set er det på baggrund af de foreliggende oplysninger Justitsministeriets opfattelse, at der ikke er grund·lag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til væsentlige problemer i praksis i 2009,hverken i forhold til de virksomheder mv., hvor der udføres kontrolbesøg, eller i forhold til myndighedernes til·rettelæggelse og udførelse af kontrolbesøg mv.I 2010 er der vedtaget i alt elleve bestemmelser vedrørende forvaltningens adgang til at gennemføre tvangsind·greb omfattet af retssikkerhedsloven. Fem af disse bestemmelser giver forvaltningen en egentlig ny adgang tilat gennemføre tvangsindgreb – heraf dog kun i et enkelt tilfælde adgang til at foretage husundersøgelser – mensde øvrige seks bestemmelser har indebåret en udvidelse af en gældende bestemmelse om adgang til tvangsind·greb.Justitsministeriet vil fortsat med udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed iforbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslag tilstræbe, at der ikke unødigtmedtages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndigheder at skaffe sig adgang til privat ejendom.