REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 336: Redegørelse om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplysningspligter m.v., fra justitsministeren

Indledning................................................................................................................................2Kort oversigt over retssikkerhedslovens regler ...................................................................3Erfaringerne med retssikkerhedsloven inden for udvalgte forvaltningsområder............43.1. Indledning ......................................................................................................................43.2. Beskæftigelsesministeriet..............................................................................................43.3. Fødevareministeriet.......................................................................................................63.4. Miljøministeriet .............................................................................................................73.5. Skatteministeriet............................................................................................................93.6. Økonomi- og Erhvervsministeriet ...............................................................................93.7. Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse ipraksis...........................................................................................................................10

1.IndledningVed lov nr. 442 af 9. juni 2004 om retssikkerhed ved forvaltningens anvendelse af tvangsindgrebog oplysningspligter (herefter retssikkerhedsloven) blev der gennemført en samlet regulering af enrække spørgsmål, som vedrører tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har mulighed for udenfor strafferetsplejen at foretage visse former for tvangsindgreb uden forudgående retskendelse,herunder navnlig såkaldte kontrol- og tilsynsbesøg. Loven regulerer endvidere visse spørgsmål,der kan opstå i tilfælde, hvor borgere og virksomheder er forpligtede til at meddele oplysninger tilen forvaltningsmyndighed. Loven trådte i kraft den 1. januar 2005.Loven bygger på betænkning nr. 1428/2003 udarbejdet af Retssikkerhedskommissionen, der blevnedsat af justitsministeren i februar 2002.Det fremgår af forarbejderne til loven, at Justitsministeriet efter lovens ikrafttræden årligt vil ud-arbejde en redegørelse til Folketinget om forvaltningens anvendelse af tvangsindgreb og oplys-ningspligter omfattet af loven. Redegørelsen vil bl.a. skulle indeholde en omtale af eventuel nylovgivning, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretage tvangsindgreb uden forstrafferetsplejen, samt på udvalgte områder en omtale af praksis med hensyn til anvendelse aftvangsindgreb uden for strafferetsplejen. Formålet er at styrke den offentlige interesse og debatom borgernes retssikkerhed, jf. Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 3107. Justitsministerietafgav den seneste redegørelse til Folketinget den 2. marts 2010.Af redegørelsen fra 2010 fremgår det, at det samlet set er Justitsministeriets opfattelse, at der ikkeer grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til væsentlige pro-blemer i praksis i 2008. Dette gælder både i forhold til de virksomheder mv., hvor der udføreskontrolbesøg, og i forhold til forvaltningsmyndighedernes tilrettelæggelse og udførelse af kontrol-besøg mv. Herudover indeholder redegørelsen fra 2010 en oversigt over bestemmelser i lovgiv-ning, der er vedtaget i perioden 1. januar 2009 til 31. december 2009, og som giver forvaltnings-myndigheder adgang til at gennemføre tvangsindgreb, der er omfattet af retssikkerhedsloven.Den foreliggende redegørelse indeholder – efter en kort oversigt over retssikkerhedslovens regler ipkt. 2 – en omtale af praksis i 2009 på udvalgte områder med hensyn til anvendelse af tvangsind-greb omfattet af loven, jf. pkt. 3. Redegørelsens pkt. 4 indeholder en omtale af ny lovgivning ved-taget i 2010, der vedrører den offentlige forvaltnings adgang til at foretage tvangsindgreb omfattetaf loven, og pkt. 5 indeholder en sammenfatning.Ved lov nr. 525 af 6. juni 2007 blev § 1, stk. 5, i retssikkerhedsloven ophævet, således at lovensregler om tvangsindgreb fra den 1. januar 2008 også gælder i tilfælde, hvor der efter lovgivningenstilles krav om forudgående retskendelse. Baggrunden for denne lovændring var, at de hensyn, derligger bag retssikkerhedslovens kapitel 2 og 3, også gør sig gældende for så vidt angår tvangsind-greb, som foretages efter indhentet retskendelse.2

2.Kort oversigt over retssikkerhedslovens reglerLoven indeholder bl.a. generelle regler om den fremgangsmåde, som forvaltningsmyndighederneskal følge ved gennemførelsen af et tvangsindgreb, som er omfattet af loven (kapitel 2). Det erbl.a. fastsat, at tvangsindgreb kun må anvendes, hvis mindre indgribende foranstaltninger ikke ertilstrækkelige, og hvis indgrebet står i rimeligt forhold til formålet med indgrebet (§ 2). Det er og-så bestemt, at en række af forvaltningslovens regler – bl.a. reglerne om inhabilitet, partsaktindsigt,begrundelse og klagevejledning – gælder ved gennemførelsen af tvangsindgreb omfattet af loven(§ 3). Der er endvidere fastsat en pligt til under visse omstændigheder at gøre notat om indholdetaf oplysninger, som en myndighed modtager i en sag om iværksættelse af et tvangsindgreb (§ 4).Herudover er det fastsat, at myndigheden skal underrette parten forud for gennemførelsen af ettvangsindgreb omfattet af loven (§ 5, stk. 1). Underretningen skal ske skriftligt senest 14 dage,inden tvangsindgrebet gennemføres, og skal indeholde oplysninger om tid og sted for indgrebet,retten til at lade sig repræsentere eller bistå af andre efter forvaltningslovens § 8, hovedformåletmed indgrebet og det faktiske og retlige grundlag for indgrebet, jf. § 24 i forvaltningsloven (§ 5,stk. 2). Parten kan herefter gøre indsigelse mod beslutningen inden for en frist fastsat af myndig-heden. Fastholdes beslutningen, skal dette inden eller senest samtidig med gennemførelsen aftvangsindgrebet begrundes skriftligt over for parten, jf. § 24 i forvaltningsloven (§ 5, stk. 3).Reglerne om underretning kan fraviges helt eller delvist i en række tilfælde. Det gælder, hvis øje-medet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skullegives (§ 5, stk. 4, nr. 1), hvis hensynet til parten selv taler for det, eller partens rettigheder findesat burde vige for afgørende hensyn til andre private eller offentlige interesser (§ 5, stk. 4, nr. 2),hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser,herunder forholdet til EU (§ 5, stk. 4, nr. 3), hvis øjeblikkelig gennemførelse af tvangsindgrebetefter forholdets særlige karakter er påkrævet (§ 5, stk. 4, nr. 4), eller hvis forudgående underret-ning viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig (§ 5, stk. 4, nr. 5).Loven indeholder desuden regler om pligt for myndigheden til at forevise legitimation i forbindel-se med gennemførelsen af et tvangsindgreb (§ 6), pligt til at udvise størst mulig skånsomhed underet tvangsindgrebs gennemførelse (§ 7) samt pligt til i en række tilfælde at udfærdige rapport omudførelsen af et tvangsindgreb (§ 8).Loven indeholder endvidere regler om forholdet til strafferetsplejen ved gennemførelsen aftvangsindgreb omfattet af loven (kapitel 3). Det er således fastsat, at hvis en enkeltperson ellerjuridisk person med rimelig grund mistænkes for at have begået en strafbar lovovertrædelse, kantvangsindgreb over for den mistænkte med henblik på at tilvejebringe oplysninger om det eller deforhold, som mistanken omfatter, alene gennemføres efter reglerne i retsplejeloven om strafferets-plejen (§ 9, stk.1). Det gælder dog ikke, hvis tvangsindgrebet gennemføres med henblik på at til-vejebringe oplysninger til brug for behandlingen af andre spørgsmål end fastsættelse af straf (§ 9,stk. 2). De nævnte regler finder tilsvarende anvendelse, hvis der i sagen rettes et tvangsindgreb3

3.1. IndledningDet er som nævnt forudsat i forarbejderne til retssikkerhedsloven, at den årlige retssikkerhedsre-degørelse skal indeholde en omtale af praksis på udvalgte områder med hensyn til anvendelse aftvangsindgreb omfattet af loven.Redegørelsen indeholder en beskrivelse af praksis inden for følgende ministeriers områder: Be-skæftigelsesministeriet, Fødevareministeriet, Miljøministeriet, Skatteministeriet og Økonomi- ogErhvervsministeriet. Justitsministeriet har anmodet disse ministerier om oplysninger vedrørendede enkelte kontrolmyndigheder inden for ministeriernes forvaltningsområder.De nævnte ministerier er udvalgt på baggrund af, at der foretages et betydeligt antal kontrolbesøgmv. inden for disse ministeriers områder, og at der er tale om kontrolbesøg mv. inden for megetforskellige forvaltningsområder. Endvidere er det anført i Retsudvalgets betænkning af 27. maj2004 over lovforslag nr. L 96 (folketingsåret 2003-04), at der i redegørelsen skal indgå de erfarin-ger med lovens anvendelse, som en række forvaltningsmyndigheder – herunder Arbejdstilsynet,miljømyndighederne og skattemyndighederne – vil indhøste i tiden efter lovens ikrafttræden.Pkt. 3.2-3.6 nedenfor indeholder en omtale af praksis inden for de nævnte ministeriers områder.Pkt. 3.7 indeholder på baggrund heraf Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslo-vens anvendelse i praksis.3.2. Beskæftigelsesministeriet3.2.1.Inden for Beskæftigelsesministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet afretssikkerhedsloven, af Arbejdsdirektoratet og Arbejdstilsynet. De oplysninger, som Justitsmini-steriet har modtaget fra Beskæftigelsesministeriet, kan sammenfattes således:

3.2.2.Samtlige kontrolbesøg mv., somArbejdsdirektoratetgennemførte i november 2009, varuvarslede i henhold til undtagelsesbestemmelsen i retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefterforudgående underretning kan undlades, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ellersville forspildes.Arbejdsdirektoratet har oplyst, at direktoratets uvarslede kontrolbesøg ikke har givet anledning tilnævneværdige indvendinger, hverken fra virksomhederne eller de ansatte. Kontrolbesøgene for-søges gennemført, så de er til mindst mulig gene for virksomhedernes drift.Arbejdsdirektoratet har endvidere oplyst, at både arbejdsgiveren (eller dennes repræsentant) og deansatte ved samtlige kontrolbesøg bliver orienteret om deres pligt til at medvirke ved eftersynet ogom omfanget af deres oplysningspligt efter arbejdsløshedsforsikringslovens §§ 91 og 91 a.Arbejdsdirektoratet har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedslovens reglerikke har givet anledning til problemer.3.2.3.Arbejdstilsynethar oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg er foretaget i henhold til retssik-kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes. Arbejdstilsynet har endvidere oplyst,at det ikke kan udelukkes, at der sker anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i retssikkerhedslo-vens § 5, stk. 4, nr. 4 – om undladelse af forudgående underretning, hvis øjeblikkelig gennemfø-relse af tvangsindgrebet efter forholdets særlige karakter er påkrævet – i tilfælde, hvor der er be-hov for at standse en bestemt arbejdsproces.Arbejdstilsynet har bemærket, at enkelte virksomheder og deres brancheorganisationer i 2009 harstillet sig mere kritisk til Arbejdstilsynets tilsynsvirksomhed, hvilket er kommet til udtryk i enkel-te af de myndighedsklager som Arbejdstilsynet har modtaget. Der er således eksempler på klage-sager, hvor det er blevet gjort gældende, at Arbejdstilsynet har ført et alt for intensivt tilsyn medvirksomheden, at kontrolbesøgene ikke står i rimeligt forhold til Arbejdstilsynets afgørelser ogVed uvarslede kontrolbesøg forstås inden for arbejdsmiljølovens område screening, der foretages uanmeldt, samtdetailtilsyn og opfølgningstilsyn, der som hovedregel foretages uanmeldt.2Ved varslede kontrolbesøg er medregnet leverandørtilsyn og tilpasset tilsyn.3Arbejdstilsynet har oplyst, at tilsynet siden 2002 har haft mulighed for at udstede administrative bødeforlæg og der-med afslutte straffesager uden at politianmelde den pågældende virksomhed. I 2009 blev i alt 207 sager afsluttet medadministrative bødeforlæg.1

vejledninger som følge af tilsynet, samt at det ikke var proportionalt at gennemføre et tredje kon-trolbesøg for at kortlægge det psykiske arbejdsmiljø på en virksomhed. Der er dog kun tale om fåklagesager – under 10 på landsplan – i 2009, som alle var konkret begrundede. De enkelte tilsyns-forløb, som der er klaget over, har hver især både indeholdt varslede og uvarslede kontrolbesøg.Arbejdstilsynet har desuden oplyst, at der i ingen af de politianmeldelser, som er foretaget i 2009,i forhold til retssikkerhedsloven er opstået spørgsmål om gennemførelse af tvangsindgreb eller eropstået spørgsmål om anvendelse af en pligt til at meddele oplysninger til den offentlige forvalt-ning.Det er Arbejdstilsynets erfaring, at anvendelsen af retssikkerhedslovens regler i 2009 i øvrigt ikkehar givet anledning til problemer i praksis ved gennemførelse af kontrolbesøg i virksomhederneeller i forbindelse med politianmeldelser.3.3. Fødevareministeriet3.3.1.Inden for Fødevareministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet af rets-sikkerhedsloven, af Fiskeridirektoratet, FødevareErhverv, Fødevarestyrelsen, Jordbrugskommis-sionerne4og Plantedirektoratet. De oplysninger, som Justitsministeriet har modtaget fra Fødeva-reministeriet, kan sammenfattes således:

Fødevareministeriet har oplyst, at de uvarslede kontrolbesøg foretaget af Fiskeridirektoratet ogJordbrugskommissionerne ikke gav anledning til indvendinger, mens et enkelt uvarslet kontrolbe-søg, som er udført af Fødevarestyrelsen, har givet anledning til indvendinger. Det er endvidereoplyst, at en enkelt virksomhed under et uvarslet kontrolbesøg, som blev foretaget af Plantedirek-toratet, nægtede at udlevere de oplysninger, som virksomheden i henhold til lov om foderstofferhavde pligt til at udlevere til direktoratet til brug for kontrollen. Efter at have modtaget en skriftligvejledning fra Plantedirektoratet om oplysningspligten i lov om foderstoffer, udleverede virksom-heden dog de ønskede oplysninger.Fødevareministeriet har i øvrigt bl.a. oplyst følgende:For så vidt angår Fødevarestyrelsens kontrolvirksomhed er det oplyst, at flere virksomheder finderdet irriterende og mærkværdigt, at de modtager information om retssikkerhedsloven flere gangeårligt. Jordbrugskommissionerne for Region Syddanmark har givet udtryk for den opfattelse, atretssikkerhedsloven kun i begrænset omfang har praktisk indvirkning på jordbrugsområdet. Man-ge af kontrolbesøgene vedrører således bopælspligtens overholdelse, hvorved øjemedet med kon-trolbesøget ville forspildes, hvis der skulle gives forudgående underretning. På Plantedirektoratetsområde er det vurderingen, at kontroltilrettelæggelsen er blevet mindre fleksibel og mere ressour-cekrævende med indførelsen af retssikkerhedsloven.3.4. Miljøministeriet3.4.1.Inden for Miljøministeriets område udføres kontrolbesøg mv., der er omfattet af retssik-kerhedsloven, af kommuner, regioner og af Miljøministeriet selv.5De oplysninger, som Justitsmi-nisteriet har modtaget fra Miljøministeriet, kan sammenfattes således:

3.4.2.Kommunernehar indberettet at have anvendt undtagelsesbestemmelserne i retssikkerheds-lovens § 5, stk. 4, nr. 1, 2, 4 og 5. I langt de fleste tilfælde har den anvendte undtagelsesbestem-melse været retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undla-des, hvis øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes.Kommunerne har oplyst, at der har været 26 indsigelser vedrørende de varslede kontrolbesøg mv.,som stort set alle har vedrørt tidspunktet for gennemførelse af kontrolbesøget, og hvor der er ble-vet anmodet om ændring af tidspunktet. Kommunerne har endvidere oplyst, at de uvarslede kon-trolbesøg mv. har givet anledning til en enkelt indsigelse i en sag, hvor ejeren af den pågældendevirksomhed var af den opfattelse, at kontrolbesøget var udtryk for chikane fra kommunens side.Kommunerne har fremsat en række bemærkninger om retssikkerhedslovens anvendelse i praksis,som kan sammenfattes således:Reglerne om varsling virker ifølge kommunerne afstandsskabende i forholdet mellem virksomhedog myndighed. Det anføres, at reglerne er unødigt bureaukratiske og ufleksible, og at fristen på 14dage ofte er uhensigtsmæssigt lang. Reglerne i retssikkerhedslovens § 10 om retten til ikke at in-kriminere sig selv mv. kan ifølge kommunerne medføre berøringsangst i myndigheden. Kommu-nerne har endvidere anført, at anvendelsen af lovens regler har givet anledning til en vis usikker-hed om, hvornår myndigheden kan stoppe et kontrolbesøg, hvis der opstår spørgsmål om, hvorvidtet forhold kan føre til politianmeldelse. Enkelte kommuner har på den anden side fremhævet for-delene ved retssikkerhedsloven, idet det bl.a. anføres, at anvendelsen af varsling fungerer, og atmyndigheden ved varslede kontrolbesøg undgår at møde forgæves op på adressen.3.4.3.Miljøministeriet har oplyst, atregionernesopgaver på miljøområdet primært består i kon-trolbesøg, som foretages på udendørs lokaliteter, således at reglerne i retssikkerhedslovens kapitel2 om forudgående underretning mv. ikke finder anvendelse.3.4.4.De uvarslede besøg, som er udført afMiljøministeriet,er hovedsageligt sket efter retssik-kerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvorefter forudgående underretning kan undlades, hvis øjemedetmed tvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes.Der har ikke været fremsat indsigelse vedrørende de varslede kontrolbesøg, og der har heller ikkeværet fremført indvendinger i anledning af uvarslede kontrolbesøg mv.Om erfaringerne med den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven har Miljøministeriet bl.a.anført, at loven kan virke noget bureaukratisk, og at særligt reglerne i lovens § 5 om varsling ogreglerne i § 9 om forholdet til strafferetsplejen i praksis giver anledning til en del overvejelser.Miljøministeriet har i øvrigt oplyst, at ministeriet har noteret sig, at visse myndigheder tilsynela-dende ikke er opmærksomme på muligheden for under visse nærmere omstændigheder at se bort8

3.5.2.Skatteministeriet har oplyst, at der ikke er registreret særskilte tal for henholdsvis varsledeog uvarslede tvangsindgreb. Hovedreglen er, at tvangsindgreb varsles, medmindre øjemedet medtvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretning skulle gives, jf.retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.Endvidere har Skatteministeriet oplyst, at visse tvangsindgreb, der sker på baggrund af EU-regler,foretages uvarslet efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hvorefter forudgående underretningkan undlades, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomi-ske interesser, herunder forholdet til EU.Skatteministeriet har herudover oplyst, at tvangsindgreb ved udbetalingskontrol af såkaldt negativmoms sker uden varsel efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 2, hvorefter forudgående under-retning bl.a. kan undlades, hvis partens rettigheder findes at burde vige for afgørende hensyn tiloffentlige interesser. Det skyldes, at den pågældende virksomhed har krav på udbetaling af nega-tiv moms inden 3 uger fra tidspunktet for rettidig angivelse, og at Skatteministeriet efter udbeta-lingsfristens udløb skal forrente det angivne beløb.Der er ikke foretaget registrering af indsigelser mod varslede tvangsindgreb eller disses karakter,ligesom der ikke er registreret indvendinger mod uvarslede tvangsindgreb eller disses karakter.Der er ikke foretaget registrering af, om et tvangsindgreb giver anledning til politianmeldelse, li-gesom der heller ikke sker særskilt registrering af pålæg om oplysningspligt.Skatteministeriet har endelig oplyst, at den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven ikke giveranledning til problemer eller klager i nævneværdig grad.3.6. Økonomi- og Erhvervsministeriet3.6.1.Inden for Økonomi- og Erhvervsministeriets område har Justitsministeriet anmodet omoplysninger vedrørende den kontrolvirksomhed, som foretages af Konkurrence- og Forbrugersty-9

3.6.2.Det uvarslede kontrolbesøg er foretaget efter retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1, hvoref-ter øjemedet med tvangsindgrebets gennemførelse ville forspildes, hvis forudgående underretningskulle gives, idet det blev vurderet, at der var risiko for, at eventuel dokumentation for den formo-dede konkurrencebegrænsende adfærd ville blive bortskaffet, hvis forudgående varsling blev gi-vet.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har oplyst, at det nævnte kontrolbesøg ikke gav anledning tilindvendinger fra den pågældende virksomhed.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har endvidere oplyst, at styrelsen er opmærksom på den ar-bejdsdeling mellem forvaltningen og politiet, som retssikkerhedsloven indebærer, og at styrelsenderfor er i tæt og løbende dialog med Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet medhenblik på at afklare, hvem der i den enkelte sag har kompetence til at foretage den relevante sags-oplysning og efterforskning.3.7. Justitsministeriets generelle vurdering af retssikkerhedslovens anvendelse i praksis3.7.1.De ministerier, som Justitsministeriet har anmodet om oplysninger om praktiske erfaringermed retssikkerhedsloven, foretager tilsammen et meget betydeligt antal tvangsindgreb, der er om-fattet af loven.Der er ikke i de høringssvar, som Justitsministeriet har modtaget, rejst væsentlige spørgsmål i for-hold til den praktiske anvendelse af retssikkerhedsloven. Ud af det samlede talmateriale er det kunsket i ganske få tilfælde, at virksomheder har fremsat indsigelse i forhold til varslede eller uvarsle-de kontrolbesøg. De varslede kontrolbesøg kan dog af og til give anledning til, at der anmodesom, at tidspunktet for gennemførelsen af kontrolbesøget flyttes.Som det fremgår af pkt. 3.2-3.6 ovenfor, har nogle myndigheder og virksomheder dog givet ud-tryk for en vis utilfredshed med reglerne om varsling i retssikkerhedslovens § 5, stk. 2. Det er bl.a.

anført, at reglerne opfattes som ufleksible og afstandsskabende i forholdet mellem myndighed ogvirksomhed.Som det også er blevet anført i de tidligere afgivne årlige redegørelser på området, fandtes der førretssikkerhedsloven ikke generelle regler i lovgivningen om forudgående skriftlig varsling af kon-trolbesøg mv. Formålet med varslingsreglerne er på den baggrund at tilgodese de berørte borgeresog virksomheders retssikkerhed på samme måde som forvaltningslovens regler om partshøring,således at de pågældende – medmindre f.eks. øjemedet ellers ville blive forspildt – kan være for-beredt på et kommende kontrolbesøg og have lejlighed til at fremkomme med eventuelle indsigel-ser.Som det også er anført i de tidligere redegørelser, bygger retssikkerhedsloven således bl.a. på detsynspunkt, at borgerne og virksomhederne kan have et retssikkerhedsmæssigt behov for på for-hånd at blive orienteret om, at en forvaltningsmyndighed påtænker at foretage et tvangsindgreb,sådan at de pågældende har mulighed for at komme med indsigelser herimod og få vurderet så-danne indsigelser. Det er naturligvis uheldigt, hvis nogle borgere og virksomheder opfatter vars-lingsreglerne som besværlige eller bureaukratiske, men det er fortsat Justitsministeriets vurdering,at almindelige hensyn til borgernes og virksomhedernes retssikkerhed taler for en ordning af dennævnte karakter.3.7.2.For så vidt angår det forholdsvis store antal uvarslede kontrolbesøg, som navnlig gennem-føres inden for fødevareområdet, kan Justitsministeriet henholde sig til det, som er anført herom ide tidligere retssikkerhedsredegørelser. Her anføres bl.a. følgende:”Som nærmere redegjort for […] ovenfor kan forudgående underretning bl.a. undlades, hvis øjemedet medtvangsindgrebets gennemførelse ellers ville forspildes, jf. retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 1.Om anvendelsesområdet for denne undtagelsesbestemmelse fremgår det af lovforslagets bemærkninger og ju-stitsministerens besvarelse af spørgsmål 10 og 11 af 9. januar 2004 fra Folketingets Retsudvalg (L 96 – bilag24), at den ikke kun finder anvendelse, hvis det ud fra de konkrete omstændigheder skønnes, at formålet medet kontrolbesøg ellers ville være forspildt. Bestemmelsen finder således også anvendelse i tilfælde, hvor detgenerelt må antages, at øjemedet med kontrollen ville blive forspildt, hvis den pågældende borger eller virk-somhed var ”advaret” forinden. Hermed sigtes der bl.a. til tilfælde, hvor et kontrolbesøg mv. efter sin generellekarakter vil gå ud på at kontrollere et ”øjebliksbillede”, f.eks. hygiejnetilstanden i en restaurant eller i en føde-varevirksomhed.Særligt med hensyn til fødevareområdet bemærkes, at det under behandlingen af lovforslag nr. L 96 blev for-udsat, at der også efter gennemførelsen af loven vil kunne foretages et stort antal uvarslede kontrolbesøg mv.Fødevareministeriet oplyste i den forbindelse, at ca. 18 pct. af de kontrolbesøg, som Fødevareministeriet årligtudfører, var anmeldt forinden, og at ca. 82 pct. ikke var anmeldt. Det blev tilkendegivet, at Fødevareministerietefter gennemførelsen af retssikkerhedsloven grundlæggende ville have samme muligheder for at udøve kontrolsom hidtil, og det blev under behandlingen af lovforslaget oplyst, at der ikke kunne forventes at blive tale omnogen nævneværdig stigning i antallet af forhåndsanmeldte tilsyn. Der kan i den forbindelse og så henvises til,at kontrolbesøgene på fødevareområdet som følge af de gældende EU-regler som altovervejende hovedregelskal foretages uanmeldt. Som nævnt giver retssikkerhedslovens § 5, stk. 4, nr. 3, hjemmel til at undlade forud-gående underretning, hvis det er nødvendigt af hensyn til rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske in-teresser, her under forholdt til EU.”

4.1. GenereltMed udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligens ukrænkelighed tilstræber Justits-ministeriet i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslag at sik-re, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndigheder atskaffe sig adgang til privat ejendom.I den forbindelse kan der henvises til Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet fra 2005, side39, hvor det bl.a. er anført, at det i hvert enkelt tilfælde nøje må overvejes, om det overhovedet ernødvendigt – med eller uden retskendelse – at tillægge offentlige myndigheder adgang til privatejendom, herunder om andre og mindre indgribende kontrolforanstaltninger kan anses for til-strækkelige. Endvidere er det anført, at hvis der er behov for en sådan adgang, bør omfanget herafbegrænses mest muligt, f.eks. ved at der alene gives adgang til forretningslokaler, mens privateboliger holdes udenfor. Endelig fremgår det af vejledningen og § 11 i Statsministeriets cirkulærenr. 159 af 16. september 1998, at der i bemærkningerne til en sådan bestemmelse bør gives en be-grundelse for, hvorfor bestemmelsen er nødvendig, ligesom der bør gives en udførlig angivelse afbestemmelsens anvendelsesområde.Justitsministeriet har anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvorvidt der efter den 1. januar2010 er gennemført lovgivning vedrørende forvaltningens adgang til at foretage tvangsindgrebomfattet af loven.10Gennemgangen i pkt. 4.2-4.4 nedenfor bygger navnlig på de oplysninger, somJustitsministeriet i forlængelse heraf har modtaget fra ministerierne.Der er medtaget bestemmelser i lovgivningen, der er vedtaget i perioden 1. januar 2010 til 31. december 2010. Iforbindelse med modtagelsen af ministeriernes høringssvar har Justitsministeriet kunnet konstatere, at enkelte be-10

4.2. Bestemmelser, der viderefører hidtidige tilsvarende bestemmelserI 2010 er der ikke vedtaget bestemmelser, som har karakter af en videreførelse af hidtidige be-stemmelser, som giver forvaltningsmyndigheden adgang til at foretage kontrolbesøg mv., der eromfattet af retssikkerhedsloven.4.3. Bestemmelser, der udvider anvendelsesområdet for gældende bestemmelserDer er i 2010 vedtaget seks lovændringer, som indebærer en udvidelse af anvendelsesområdet foren gældende bestemmelse om forvaltningens adgang til at foretage tvangsindgreb omfattet af rets-sikkerhedsloven.11Det drejer sig om følgende bestemmelser:§ 32 i lov om bygningsfredning og bevaring af bygninger og bymiljøer,som hidtil har givet kulturministeren eller den,han bemyndiger hertil, adgang til offentlige og private bygninger for at tilvejebringe oplysninger til brug for afgørel-ser i henhold til loven, er vedlov nr. 474 af 7. maj 2010blevet udvidet til også at omfatte dels adgang til selvstændigelandskabsarkitektoniske værker, dels mulighed for at foretage kontrolbesøg for at tilvejebringe oplysninger til brugfor udarbejdelse af oversigter over fredninger efter loven. Samtidig er der indsat en bestemmelse om, at tvangsmæssigadgang er betinget af, at myndigheden forgæves har forsøgt at opnå en frivillig aftale om adgang. I forarbejderne tildet pågældende lovforslag (L 93, folketingsåret 2009-10) præciseres det, at der først efter adskillige (minimum 3)forgæves forsøg på at opnå en frivillig aftale vil blive taget skridt til at tiltvinge sig adgang.§ 19, stk. 1, i lov om sikkerhed til søs,hvorefter Søfartsstyrelsens medarbejdere, hvis det skønnes nødvendigt, udenretskendelse mod behørig legitimation har adgang til at gå ombord på ethvert skib for at udføre deres opgaver, er vedlov nr. 493 af 12. maj 2010blevet udvidet, således at Søfartsstyrelsens medarbejdere nu også har adgang til lokaler,hvorfra der udøves erhvervsvirksomhed, som er omfattet af loven. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældendelovforslag (L 100, folketingsåret 2009-10), at udvidelsen sker med henblik på at opfylde forpligtelserne efter den in-ternationale kode om sikker skibsdrift (ISM-koden), som er fastsat af FN’s Internationale Maritime Organisation. Vedsamme lovændring er anvendelsesområdet for § 19, stk. 1, i lov om sikkerhed til søs tillige blevet udvidet, således atSøfartsstyrelsens medarbejdere også har adgang til skibe og lokaler som led i tilsynet med overholdelsen af en rækkeandre love på søfartsområdet, jf. henvisningen i§ 20 a, stk. 2, i lov om sikkerhed til søs.Ved§ 15 d, stk. 2, i konkurrenceloven,som er indsat vedlov nr. 495 af 12. maj 2010,er der sket en udvidelse af an-vendelsesområdet for bestemmelsen i§ 18 i konkurrencelovenom undersøgelser til brug for Konkurrencerådets virk-somhed,12således at bestemmelsen finder tilsvarende anvendelse på de undersøgelser af en bestemt erhvervssektorstemmelser vedtaget i 2009, der indeholder adgang til at foretage tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven, ikkeblev medtaget i den tilsvarende oversigt i redegørelsen fra februar 2010. Det drejer sig om§ 18, stk. 1, i lov nr. 1262af 16. december 2009 om produktsikkerhed,hvorefter kontrolmyndigheden, hvis det skønnes nødvendigt, mod behø-rig legitimation uden retskendelse har adgang til fabrikations-, salgs- og lagerlokaler mv. og transportmidler, somtilhører producenter eller distributører, og§ 17 i lov nr. 1502 af 27. december 2009 om Grønt Udviklings- og Demon-strationsprogram,hvorefter fødevareministeren eller den, ministeren bemyndiger hertil, til enhver tid mod behøriglegitimation uden retskendelse har adgang til lokaliteter, der ejes eller drives af en fysisk eller juridisk person, der harmodtaget tilsagn om tilskud efter loven, samt til regnskaber, forretningsbøger, papirer mv.11Vedlov nr. 551 af 26. maj 2010er der tillige sket en udvidelse af bestemmelsen i§ 123, stk. 2, i lov om social ser-vice,således at adgangen til i forhold til anbragte børn og unge at træffe bestemmelse om kontrol bl.a. af de pågæl-dendes telefonsamtaler og anden kommunikation er udvidet til også at omfatte børn og unge, som er anbragt på op-holdssteder. Socialministeriet har imidlertid oplyst, at de pågældende opholdssteder er organiseret på privatretligtretsgrundlag og således som udgangspunkt ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, medmindre de efter enkonkret vurdering på grundlag af den aftale, det enkelte opholdssted har indgået med kommunen om opgaverne, måanses for at udøve offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og som følge heraf er undergivet intensiv offent-lig regulering, tilsyn og kontrol. De pågældende opholdssteders tvangsindgreb vil således som udgangspunkt ikkevære omfattet af retssikkerhedsloven, idet loven ifølge § 1, stk. 1 og 2, kun finder anvendelse på tvangsindgreb, somforetages af den offentlige forvaltning, jf. dog § 1, stk. 4.12Samt bestemmelsen§ 17 i konkurrencelovenom oplysningspligt.

eller af bestemte typer aftaler i forskellige sektorer (sektorundersøgelser), som Konkurrencestyrelsen13efter § 15 d,stk. 1, bemyndiges til at foretage. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 109, folketingsåret2009-10), at formålet med udvidelsen er at skabe parallelitet mellem styrelsens og Europa-Kommissionens håndhæ-velsesbeføjelser. Det fremgår endvidere, at styrelsens krav om oplysninger typisk vil blive fremsat ved en skriftlighenvendelse til en virksomhed, men at dette også, hvor det skønnes påkrævet, kan ske via en kontrolundersøgelse.Vedlov nr. 540 af 26. maj 2010er anvendelsesområdet for lov om miljøvenligt design af energiforbrugende produk-ter blevet udvidet, således at loven i stedet for energiforbrugende produkter nu omfatter energirelaterede produkter,dvs. produkter, som har betydning for energiforbruget, når de anvendes, uanset om produkterne i deres anvendelsesfa-se selv forbruger energi eller ej. Lovens titel er tilsvarende blevet ændret tillov om miljøvenligt design af energirela-terede produkter.Efter bestemmelsen i§ 10, stk. 5,har klima- og energiministeren herefter til enhver tid mod behøriglegitimation uden retskendelse adgang til lokaler, der benyttes af producenter af energirelaterede produkter, med hen-blik på at kunne udtage sådanne produkter til måling og kontrol. Bestemmelsen finder ikke anvendelse på bygningereller dele af bygninger, der udelukkende anvendes til privat beboelse. Udvidelsen er sket som led i gennemførelsen afet EU-direktiv.§ 123 a, stk. 2, i lov om social service,hvorefter lederen af en sikret institution eller den, der er bemyndiget dertil, iforhold til anbragte børn og unge kan træffe bestemmelse om undersøgelse bl.a. af den pågældendes person,14når derer bestemte grunde til at antage, at barnet eller den unge er i besiddelse af effekter, hvis besiddelse medfører, at or-densbestemmelser ikke kan overholdes, eller at sikkerhedshensyn ikke kan iagttages, er vedlov nr. 551 af 26. maj2010udvidet til bl.a. også at omfatte åbne døgninstitutioner og opholdssteder. I bemærkningerne til det pågældendelovforslag (L 166, folketingsåret 2009-10) anføres det, at problemet med, at børn og unge opbevarer effekter i form aff.eks. våben eller euforiserende stoffer, er lige så stort (eller større) på åbne døgninstitutioner og opholdssteder som påsikrede afdelinger.15§ 23 a, stk. 1, i varmeforsyningsloven,hvorefter Energitilsynet uden retskendelse mod behørig legitimation har ad-gang til lokaler og til på stedet gøre sig bekendt med og tage kopi af enhver oplysning til brug for tilsynet efter loven,er vedlov nr. 622 af 11. juni 2010blevet udvidet, således at tilsynet – foruden adgang til lokaler, der benyttes af envirksomhed, som ejer varmeforsyningsanlæg omfattet af loven – nu tillige har adgang til lokaler, der benyttes af envirksomhed, der er koncernforbunden med en virksomhed, som ejer varmeforsyningsanlæg omfattet af loven, hvis derhar fundet en eller flere transaktioner sted mellem de pågældende virksomheder. Om baggrunden for udvidelsen afbestemmelsen fremgår det af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 154, folketingsåret 2009-10), at devirksomheder, som er omfattet af loven, er begyndt at foretage en selskabsmæssig udskillelse af virksomhedernesaktiviteter på en sådan måde, at lovens hidtidige bestemmelser ikke længere på tilstrækkelig vis understøtter de opga-ver, som tilsynet skal løse. Ved samme lov er der i øvrigt foretaget en tilsvarende udvidelse af oplysningspligten ivarmeforsyningslovens § 23 b, stk. 5, som herefter ligeledes omfatter koncernforbundne virksomheder.

Nu: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.Efter bestemmelsen er der ligeledes mulighed for at foretage undersøgelse af den pågældendes opholdsrum. I forar-bejderne til retssikkerhedsloven er det imidlertid forudsat, at sådanne indgreb ikke er omfattet af loven, jf. herved despecielle bemærkninger til § 1, stk. 1, i lovforslag nr. L 96, folketingsåret 2003-04.15Socialministeriet har i den forbindelse oplyst, at de pågældende døgninstitutioner, hvor disse ikke enten er kommu-nale eller regionale, samt opholdsstederne er etableret på privatretligt retsgrundlag og således som udgangspunkt ikkekan henregnes til den offentlige forvaltning, medmindre de efter en konkret vurdering på grundlag af den aftale, der idet enkelte tilfælde er indgået med kommunen om opgaverne, må anses for at udøve offentlig virksomhed af mereomfattende karakter og som følge heraf er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol. De pågældendedøgninstitutioners og opholdssteders tvangsindgreb vil således som udgangspunkt ikke være omfattet af retssikker-hedsloven, idet loven ifølge § 1, stk. 1 og 2, kun finder anvendelse på tvangsindgreb, som foretages af den offentligeforvaltning, jf. dog § 1, stk. 4.14

§ 70 a i lov om hold af dyr,som er indsat vedlov nr. 402 af 21. april 2010,giver kontrolmyndigheden mulighed foruanset ejerforholdet at beslaglægge lægemidler, der opbevares i en dyrebesætning, når lægemidlet ikke lovligt kanbesiddes, ikke er lovligt ordineret eller ikke er lovligt mærket eller opbevaret og besætningsejeren i øvrigt er indfor-stået hermed. Formålet med bestemmelsen er at sikre kontrolmyndigheden mulighed for hurtigt og effektivt at hindreen besætningsejer i at anvende lægemidlerne til ulovlig behandling af dyr eller videredistribution. Af bemærkningernetil det pågældende lovforslag (L 85, folketingsåret 2009-10) fremgår det, at ulovlig behandling af dyr med sådannelægemidler kan indebære risiko for fødevaresikkerheden, dyresundheden og dyrevelfærden.§ 20, stk. 2, i lov om sikkerhed til søs,som er indført vedlov nr. 493 af 12. maj 2010,giver politiet hjemmel til atstandse et fritidsfartøj og lade det undersøge for fejl og mangler, herunder fornødent udstyr, samt kontrollere, at skibs-føreren lovligt kan føre fartøjet. Formålet med bestemmelsen er ifølge bemærkningerne til det pågældende lovforslag(L 100, folketingsåret 2009-10) at give politiet mulighed for at kontrollere f.eks. redningsmidler eller speedbådsbevi-ser, også selvom der ikke foreligger en konkret mistanke. Det er derimod ikke tanken med bestemmelsen, at politietskal foretage kontrol af skibenes sikkerhedsmæssige tilstand.§ 87, stk. 3, 2. pkt., i lov om miljøbeskyttelse,som er indført vedlov nr. 653 af 15. juni 2010,indeholder hjemmel til,at politiet, hvis det skønnes nødvendigt, mod behørig legitimation uden retskendelse kan standse og undersøge køretø-jer med henblik på at kontrollere overholdelse af gældende lovgivning om miljøzoner, herunder krav om miljøzone-mærke samt partikeludledning og effektivt partikelfilter. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovfors-lag (L 210, folketingsåret 2009-10), at der er behov for at kunne standse køretøjer under deres færdsel i en miljøzonemed henblik på at kunne føre effektiv kontrol med miljøzonereglerne.§ 12, stk. 2, i lov nr. 697 af 25. juni 2010 om pantebrevsselskaberindeholder hjemmel til, at Finanstilsynet til enhvertid mod behørig legitimation uden retskendelse kan få adgang til lokaler tilhørende pantebrevsselskaber omfattet afloven med henblik på at indhente oplysninger. Det fremgår af bemærkningerne til det pågældende lovforslag (L 174,folketingsåret 2009-10), at bestemmelsen alene giver adgang til at foretage undersøgelse af et selskabs virksomhedsom pantebrevsselskab. Udøver selskabet ligeledes anden virksomhed, er det således alene selskabets virke som pan-tebrevsselskab, der kan gøres til genstand for Finanstilsynets undersøgelse.§ 1 b, stk. 3, i lov om hunde,som blev indsat vedlov nr. 717 af 25. juni 2010,giver politiet hjemmel til at træffe for-anstaltninger med henblik på midlertidigt at fjerne en hund fra sin besidder i tilfælde, hvor der er tvivl om, hvorvidthunden tilhører en af de racer eller krydsninger heraf, som det efter § 1 a i lov om hunde er forbudt at besidde og avle,og besidderen ikke straks kan fremlægge tilstrækkelig dokumentation for hundens race eller type. Det fremgår af be-mærkningerne til det pågældende lovforslag (L 163, folketingsåret 2009-10), at hunden således vil kunne anbringes ien pension eller lignende, indtil spørgsmålet om dens race er afklaret.

5.SammenfatningSamlet set er det på baggrund af de foreliggende oplysninger Justitsministeriets opfattelse, at derikke er grundlag for at antage, at retssikkerhedsloven generelt har givet anledning til væsentligeproblemer i praksis i 2009, hverken i forhold til de virksomheder mv., hvor der udføres kontrolbe-søg, eller i forhold til myndighedernes tilrettelæggelse og udførelse af kontrolbesøg mv.I 2010 er der vedtaget i alt elleve bestemmelser vedrørende forvaltningens adgang til at gennemfø-re tvangsindgreb omfattet af retssikkerhedsloven. Fem af disse bestemmelser giver forvaltningenen egentlig ny adgang til at gennemføre tvangsindgreb – heraf dog kun i et enkelt tilfælde adgangtil at foretage husundersøgelser – mens de øvrige seks bestemmelser har indebåret en udvidelse afen gældende bestemmelse om adgang til tvangsindgreb.Justitsministeriet vil fortsat med udgangspunkt i princippet i grundlovens § 72 om boligensukrænkelighed i forbindelse med den lovtekniske gennemgang af andre ministeriers lovforslagtilstræbe, at der ikke unødigt medtages bestemmelser, der gør det muligt for offentlige myndighe-der at skaffe sig adgang til privat ejendom.15