REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 323: Henvendelse af 14/3-11 fra Advokatsamfundet vedr. møde med Center for Lov og Ret

IndholdForord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 . Behov for øget retssikkerhed . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81.1. Retsstat og frihedsrettigheder1.2. Skred i retssikkerheden1.3. Prisopgave2 . Borgernes retssikkerhed . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142.1. Retssikkerhed og køb af finansielle produkter2.2. Borgerens retssikkerhed i it-samfundet3 . Fokus på virksomhederne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183.1. Administrative bødeforelæg4 . Medierne som medspillere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224.1. Journalisternes rolle og ansvar4.2. Domstolenes samspil med medierne4.3. Rene linier under retssager5 . Domstolene bør styrkes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245.1. Ressourcer til domstolene5.2. EU og uddannelse af dommere5.3. Behov for domsdatabase6 . Kvalitet i den offentlige forvaltning . . . . . . . . . . . . . 286.1. Bistand til borgerne7 . Lovgivningen halter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307.1. Kvalitet i centraladministrationen7.2. Retssikkerhed i lovgivningen8 . Advokatens rolle i retssamfundet . . . . . . . . . . . . . . . 328.1. Reguleringen af advokater8.2. Retshjælp8.3. Behov for undervisning8.4. Når penge vaskes hvide8.5. Retten til forsvar9 . Globaliseringen påvirker retssamfundet . . . . . . . . . 409.1. EU-rettens indflydelse9.2. Internationale regler binder Danmark9.3. Visioner for det globale samfund

ForordKolofonUdgiverAdvokatrådetKronprinsessegade 281306 København KTlf. 33 96 97 98Fax 33 36 97 50[email protected]www.advokatsamfundet.dkRedaktionGeneralsekretær Henrik Rothe(ansvarshavende)Advokat Lise-Lotte Skovsager GümoesLayoutAdman Kommunikation ApSStruenseegade 92200 København NTlf. 33 77 42 00[email protected]TrykJørn Thomsen Offset A/SEssen 226000 KoldingTlf. 76 37 60 00[email protected]ISBN 978-87-89741-19-2Advokatsamfundet, som er oprettet ved lov, har efter sin ved-tægt som et af sine formål at virke til gavn for det danske rets-samfund.Dette formål tilgodeses i dagligdagen blandt andet ved, atAdvokatsamfundets bestyrelse, Advokatrådet, på et parti- ogfordelingspolitisk neutralt grundlag deltager aktivt i lovforbe-redende arbejde, i den retspolitiske debat, blandt andet gen-nem udgivelse af Advokaten, og ved at rådet arbejder aktivtfor at fremme den enkelte borgers adgang til at søge sin retrespekteret, f.eks. gennem gratis rådgivning i en af landetsmange advokatvagter.Advokatrådet finder imidlertid, at der er et behov for med mel-lemrum at lægge op til en mere sammenhængende og principieldebat om de grundlæggende elementer i en demokratisk rets-stat. Et af disse elementer er idealet om retssikkerhed for borgereog virksomheder. Dette ideal er langtfra et entydigt begreb,og dets indhold påvirkes løbende af samfundsudviklingen,men i dagligdagen medvirker såvel den enkelte advokat, somAdvokatsamfundet, til at realisere idealet.I en retsstat indtager advokatprofessionen en særstilling, somudtrykt i Advokatsamfundets advokatetiske regler.

AdvokAtetiske regler §1“I et retssamfund indtager advokaten en særlig stilling. Advo-katens opgave er at fremme retfærdighed og modvirke uret.Advokaten skal – inden for lovens og disse reglers rammer– hævde og forsvare sine klienters rettigheder og friheder ogvære deres rådgiver. I sin rådgivning skal advokaten dog ikkeblot have lovens bogstav, men også dens rette forståelse for øje.I forbindelse med sin rådgivning og bistand til klienter må advoka-ten efter omstændighederne inddrage samfundsmæssige interessersom et særligt moment i rådgivningen.Advokaten har juridiske og moralske forpligtelser over for:Klienten,domstolene og andre myndigheder og instanser, for hvilke advokatenoptræder på klientens vegne,advokatstanden og de enkelte kolleger,offentligheden for hvilken eksistensen af en fri og uafhængig advo-katstand, hvis integritet også bygger på respekt for regler opstilletaf standen selv, er en væsentlig forudsætning til værn for men-neskerettighederne over for statsmagten.”

fn’s Basic PrinciPles on the rule of lawyers“Whereas professional associations of lawyers have a vital role toplay in upholding professional standards and ethics, protectingtheir members from persecution and improper restrictions andinfringements, providing legal services to all in need of them, andco-operating with governmental and other institutions in furtheringthe ends of justice and public interest...Governments and professional associations of lawyers shall promoteprogrammes to inform the public about their rights and dutiesunder the law and important role of lawyers in protecting theirfundamental freedoms. Special attention should be given to as-sisting the poor and other disadvantaged persons as to enablethem to assert their rights and where necessary to call upon theassistance of lawyers.”

Grundprincipperne genfindes også i Europarådets anbefalingaf 25. oktober 2000 til Ministerkomiteen vedrørende retten tilat praktisere som advokat:freedom of exercise of the Profession of lawyer“Underlining the fundamental role that lawyers and professionalassociations of lawyers also play in ensuring the protection of humanrights and fundamental freedoms;Desiring to promote the freedom of exercise of the profession oflawyer in order to strengthen the rule of law, in which lawyers takepart, in particular in the role of defending individual freedoms;Conscious of the need for a fair system of administration of justicewhich guarantees the independence of lawyers in the discharge oftheir professional duties without any improper restriction, influence,inducement, pressure, threats or interference, direct or indirect,from any quarter or for any reason;….Bar associations or other professional lawyers’ associations shouldbe encouraged to ensure the independence of lawyers and, interalia, to:a. promote and uphold the cause of justice, without fear;b. defend the role of lawyers in society and, in particular, to maintaintheir honour, dignity and integrity;c. promote the participation by lawyers in schemes to ensure theaccess to justice of persons in an economically weak position, inparticular the provision of legal aid and advice;d. promote and support law reform and discussion on existing andproposed legislation;e. promote the welfare of members of the profession and assist themor their families if circumstances so require;f. co-operate with lawyers of other countries in order to promote therole of lawyers, in particular by considering the work of internatio-nal organisations of lawyers and international intergovernmentaland non-governmental organisations;g. promote the highest possible standards of competence of lawyersand maintain respect by lawyers for the standards of conduct anddiscipline.”

Det er således også disse opgaver, som den danske advokat-profession er forpligtet til at løfte, hvilket bl.a. gøres gennemAdvokatsamfundet, som alle advokater er en del af. Derved kanadvokaterne på det generelle plan – ganske som de gør i denenkelte sag – fremme retfærdighed og modvirke uret.Advokatrådet udgav derfor i 1994, som led i sit virke til gavnfor retssamfundet, et retssikkerhedsprogram, som, navnligi de første år efter dets udgivelse, bidrog væsentligt til denretspolitiske debat.Mange af de emner, som blev behandlet i retssikkerhedspro-grammet fra 1994, afspejler de retspolitiske spørgsmål, sompå daværende tidspunkt påkaldte sig særlig interesse. Detreflekterede også i vidt omfang de retssikkerhedsmæssige pro-blemer, som praktiserende advokater stødte på i deres dagligearbejde.Advokatrådet besluttede i september 2007 at udarbejde et nytretssikkerhedsprogram.Fokus i et nyt retssikkerhedsprogram må nødvendigvis blive etandet end for 15 år siden. Ikke alene er idealet retssikkerheden standard, som er undergivet en dynamisk fortolkning, somafspejler samfundsudviklingen, men samfundsudviklingen i sigselv er undergået meget voldsomme forandringer siden 1994. Iretspolitisk sammenhæng er den mest iøjnefaldende forandringde ændringer i strafferetten, strafferetsplejen og megen andenlovgivning, som kan henføres til det, der i den politiske verdenbeskrives som “krigen mod terror”. Der er imidlertid også sketmange andre ændringer i samfundsudviklingen, som påkaldersig retssikkerhedsmæssige overvejelser. Som et eksempel herpåkan nævnes, at udviklingen i informationsteknologien haråbnet for en række nye retssikkerhedsmæssige udfordringer,som indtil nu kun i meget begrænset omfang har påkaldt sigpolitisk opmærksomhed.At indholdet i et nyt retssikkerhedsprogram må blive et andeti 2009 end i 1994 er således klart. Advokatrådet har imidlertid2 0 0 9

også fundet det hensigtsmæssigt at ændre formen i forhold tildet første program.Retssikkerhedsprogrammet fra 1994 var præget af stor detalje-ringsgrad og ganske mange anbefalinger – nogle mere konkreteend andre - som det herefter var op til det politiske system atforholde sig til.Advokatrådet har i dette retssikkerhedsprogram valgt en andentilgang. Hovedformålet har – som i 1994 – været at identificerede retssikkerhedsmæssige problemstillinger, som netop numå påkalde sig særlig opmærksomhed. I nogle tilfælde er dergrundlag for, at Advokatrådet kommer med en anbefaling,som indebærer, at andre organer – administrative såvel sompolitiske – opfordres til at tage en given problemstilling underbehandling. I andre tilfælde har rådet fundet det naturligtat forpligte sig selv til at tage et initiativ. Men i forhold tilretssikkerhedsprogrammet fra 1994 er det tilstræbt, at såvelanbefalinger som initiativer er af endnu mere konkret art.Et af formålene med dette retssikkerhedsprogram er også atøge de politiske beslutningstageres bevidsthed om problem-stillingernes kompleksitet og dermed også respekten for, atalvorlige indgreb i f.eks. de traditionelle frihedsrettighederkræver meget grundige diskussioner af ikke alene de fordele,der opnås på kort sigt, men også af den dybtgående virkningen række i sig selv små kursændringer på lang sigt kan få påsamfundsudviklingen.

Retssikkerhedsprogrammet er vedtaget af Advokatrådet pådettes møde den 19. februar 2009. Ansvaret for indholdet erderfor rådets.Under arbejdet med retssikkerhedsprogrammet afholdt Advo-katrådet den 27. februar 2008 en workshop, hvor Advokatrådetsrolle i den retssikkerhedspolitiske debat og indholdet af eteventuelt retssikkerhedsprogram blev sat til debat.Krumtappen i arbejdet på workshoppen var indlæg fra et pa-nel bestående af juridisk konsulent Kim Haggren, DI, retssik-kerhedschef Margrethe Nørgaard, SKAT, rigsadvokat JørgenSteen Sørensen, ministerråd Jens Færkel, Udenrigsministeriet,formand Camilla Hersom, Forbrugerrådet, lektor Jonas Christof-fersen, Københavns Universitet, kontorchef Morten Engberg, Fol-ketingets Ombudsmand, policychef Hanne Pilegaard, AmnestyInternational, formand, dommer Jørgen Lougart, Den DanskeDommerforening, journalist René Simmel, Ekstra Bladet ogformand for Advokatrådet, advokat Sys Rovsing.Alle indlæg fra de eksterne paneldeltagere, såvel som den ef-terfølgende debat på workshoppen, har været af meget storværdi for Advokatrådets arbejde med dette retssikkerhedspro-gram. Der fremkom mange nye tanker, som er medtaget her,men rådet har valgt ikke specifikt at henføre enkeltelementeri programmet til enkeltpersoner som deltog i workshoppeneller det efterfølgende arbejde.Advokatrådet vil dog fremhæve, at der også efter workshoppenhar været en dialog med en række af deltagerne, ligesom rådethar haft stor glæde af, at forhenværende landsdommer HolgerKallehauge har stillet sin indsigt og arbejdskraft til rådighed.Sys RovsingFormand for Advokatrådet.

Behov For øget retssIkkerhed1.1. retsstat og frihedsrettighederBegrebet retssikkerhed er ikke et entydigt veldefineret begreb,men ikke desto mindre er det et ideal som har en mening forlangt de fleste mennesker. Dette gælder, selv om begrebet bruges– og misbruges – i mange forskellige sammenhænge, men derer næppe tvivl om, at der i de senere år er stadig større forskelpå, hvad forskellige grupperinger i samfundet opfatter somretssikkerhedsidealets egentlige kerne.Historien viser, at etableringen af en retsstat med en høj grad afretssikkerhed for borgere og virksomheder ikke i sig selv rum-mer garantier for, at retsstaten er robust. Angreb på retsstatensidealer forekommer således også i dag i nogle europæiske landemed en lang demokratisk tradition. Der er derfor behov for atværne om retsstaten ved til stadighed at forklare og forsvaredens værdier.I en retsstat er frihedsrettighederne af helt afgørende betydning,og efter Advokatrådets opfattelse er værnet af den enkelte bor-gers personlige frihed det egentlige udgangspunkt for enhverdiskussion af begrebet retssikkerhed.Det er værnet af den enkelte borgers frihed og integritet, derbærer det begreb, som i angelsaksiske lande betegnes som“the rule of law”. Vi har ikke her i landet en helt tilsvarendeterminologi, men taler i stedet om princippet om lovmæssigforvaltning, som indebærer, at al myndighedsudøvelse skal skeefter lovgivningens regler, og at myndighedernes forvaltningkan undergives en effektiv domstolskontrol. Begrebet “the ruleof law”, som i stigende omfang dominerer den internationaledebat om retssikkerhed, går imidlertid videre end princippet omlovmæssig forvaltning, idet begrebet har som sin forudsætning,at såvel domstole som forvaltningsmyndigheder er forpligtettil at respektere en række fundamentale retsprincipper i deresvirke, også de som ikke er kommet til udtryk i en forfatningeller egentlig lovgivning.Uanset den udvikling, der er sket både internationalt og na-tionalt, siden Advokatrådet i 1994 offentliggjorde sit førsteretssikkerhedsprogram, er det Advokatrådets opfattelse, at en2 0 0 9

Det karakteristiske for en retsstat er, at såvel administrationensom domstolene baserer deres virke på lovgivning, som er ved-taget af folkets repræsentanter. Disse kan være valgt på forskel-lig måde, og også kompetencefordelingen mellem folkevalgteorganer kan være forskellig. Det afgørende er imidlertid, at deregler, som skaber eller begrænser rettigheder for den enkelteborger eller virksomhed, har en demokratisk legitimitet.I en demokratisk retsstat er det også et karakteristisk træk,at der er indbygget forskellige garantier, som sikrer et min-dretals rettigheder i forskellige sammenhænge. Dette sikrer,at et tilfældigt flertal ikke uden videre kan ændre på regler,som er af fundamental betydning for den måde, samfundeter indrettet på.Retsstaten står hermed i modsætning til styreformer, hvorlegitimiteten af de regler og beslutninger, som styrer sam-fundet, alene afledes af rå magt, og hvor der ikke er nogenuafhængig domstolskontrol med den lovgivende og udøvendemagt. I sådanne samfund er der ikke retssikkerhed. Tværtimoder det karakteristiske ved sådanne samfund, at individet i enkonfrontation med magthaverne ikke har nogen ret, endsigenogen effektiv retsbeskyttelse.A d v o k A t r å d e t s

drøftelse af retssikkerhed fortsat i vidt omfang bør tage situdgangspunkt i:• sikring af individet mod vilkårlige og uforholdsmæssige overgreb fra offentlige myndigheders side,• indbyrdes afhængighed mellem formel og materiel retfær-dighed, idet mekanisk beslutningstagen i sig selv er en rets-sikkerhedsmæssig udfordring,• fornuftig balance mellem retssikkerhed og konsekvent hånd-hævelse, effektivitet og samfundsøkonomiske hensyn,• iagttagelse af legalitetsprincippet, hvorefter det offentliges indgreb i borgernes privatsfære og rettigheder i øvrigt skalhave hjemmel i lov,• offentlighed om retsreglerne og domspraksis, således at borgeren selv kan skaffe sig viden om sin retsstilling,• forudsigelighed, således at borgeren også har en reel mu-lighed for at fastslå sin retsstilling, hvilket stiller krav tilformuleringen af retsreglerne.For advokater, dommere, anklagere og lægdommere og i etvist omfang også administrationens embedsmænd er disseproblemstillinger efter Advokatrådets opfattelse både nærvæ-rende og relevante, fordi disse persongrupper i det dagligehar ansvaret for, at afgørelser træffes under omstændighederog efter regler, som de selv ville anse for betryggende, hvis devar i borgerens sted.Da Advokatrådet offentliggjorde sit første retssikkerhedspro-gram, var debatten om retssikkerhed i høj grad en faglig debat,som også i et vist omfang inddrog de politikker, som bar an-svaret for formuleringen af regeringens og de politiske partiersretspolitiske standpunkter. Der var derfor også en høj grad af

fælles forståelse om, hvad begrebet retssikkerhed dækkede, omend der ikke nødvendigvis var enighed om løsningerne.1.2. sKred i retssiKKerhedenDe stigende problemer med organiseret – ofte internationaltbaseret – kriminalitet, almindelige borgeres frygt for at bliveofre for voldskriminalitet, problemer med integration af flygt-ninge og indvandrere og, ikke mindst, det politiske fokus påat forebygge terrorisme har imidlertid bevirket, at en megetstor del af befolkningen er optaget af disse problemstillinger,som også er højt prioriteret på den politiske dagsorden. Dettegælder ikke blot i Danmark, men i alle de lande, som har etfælles kulturelt udgangspunkt i retsstatsprincippet/ the ruleof law.Det er Advokatrådets opfattelse, at der igennem de senere år ersket et væsentligt skred i den traditionelle opfattelse af begrebetretssikkerhed. I traditionel juridisk og retspolitisk tænkninghar begrebet retssikkerhed været tæt knyttet til forestillingenom, at det enkelte individ har krav på en række retsgarantier,som er karakteristiske for en retsstat f.eks. domstolskontrol,klageret og adgang til kontradiktion i forvaltningsprocessen,offentlighed om regler og retspraksis, og at der er fri og ligeadgang til domstolene.I de senere år har den retspolitiske debat i meget høj gradværet koncentreret om, hvorledes man sikrer staten (og densborgere) mod terrorisme og anden alvorlig kriminalitet somf.eks. menneskehandel, alvorlig narkokriminalitet, spredningaf børnepornografi mv.

I den retspolitiske debat om mere ordinær kriminalitet, hardiskussionen i høj grad flyttet sig fra et udgangspunkt, hvor densigtede/tiltaltes retssikkerhed og resocialisering var i centrumtil en drøftelse af, hvorledes samfundet gennem anvendelseaf strengere straffe kan markere sin holdning ud fra en slagskontraktspolitik. Forslag om. at forældre skal hæfte for deresbørns kriminelle handlinger, er udtryk for en helt ny måde atbetragte kriminalitet på. Hertil kommer, at der i den retspoli-tiske debat om kriminelle handlinger er mere og mere fokuspå, hvordan man beskytter ofrene.

Advokatrådet finder det selvsagt legitimt og nødvendigt, atet samfund søger at beskytte sig mod terrorisme og andenalvorlig kriminalitet. Advokatrådet har også fuld forståelsefor, at almindelige borgere skal kunne føle sig trygge, og atder kan være behov for at forbedre beskyttelsen af ofrene forkriminalitet. Advokatrådet anerkender også fuldt ud, at deter en politisk opgave at fastlægge et passende strafniveau forforskellige former for forbrydelser.Advokatrådet er imidlertid optaget af at sikre, at vidtrækkendebeslutninger, som berører den enkelte borgers og virksomheds

Human rights and the rule of law principle are a precious heritage ofthe era of enlightenment. They have been developed in order to definelimits to the powers of government which hitherto were unlimitedand absolute. Since human rights and the rule of law principle areessential foundations of a democratic society, the respect for them is apre-requisite for the continuous well-being of democratic states.Governments have argued that these developments that seriously affecthuman rights and the rule of law principle were necessary for reasonsof public security. The CCBE is aware of the fact that indeed there aretoday new threats to public security that previously did not exist, e.g.from terrorism and various forms of organized crime. The CCBE isalso aware of the fact that it is, of course, the duty of governments toreact appropriately to these threats.To reconcile public security needs on the one hand and human rightsand the rule of law principle on the other hand is a difficult process,and there is not one answer that would fit all cases. Yet, nevertheless,there are some points of general truth that must be borne in mind.Governments, as history shows, tend to have an inherent inclinationto increase their control of their citizens. It should be noted in thiscontext that many governments had draft legislation ready whenterrorist threats started.

The CCBE therefore resolves:1. Whenever measures are introduced to increase public security, theremust be a full assessment of the effects on human rights and the ruleof law principle and on society at large, and this assessment musttake place in full transparency for the public.Populism is always a dangerous advisor. This holds particularly truein matters of human rights and the rule of law principle which throug-hout history have mostly not been popular with majorities.2. In a state that observes the rule of law and grants its citizens accessto justice, it is vital that there exists protection of confidences that aclient has made to his or her lawyer as a trusted advisor. The statusof the lawyer, like the status of the press, therefore is a yardstick bywhich to measure a free and democratic society which strives to fol-low the rule of law. The obligation to report to the government runscounter to the very essence of a lawyer. Not even the dictatorships invarious countries of western and eastern Europe in the 20th centuryhave turned lawyers into policemen for the government.3. A society that is based on human rights and the rule of law principlecannot be defended by putting these values out of effect. To do so onlydoes the job of those who wish to destroy such a society.

retssikkerhed, sker på et tilstrækkelig oplyst grundlag, og atdiskussionen om retssikkerhed ikke – som det i vidt omfangsker – sammenblandes med diskussionen om sikkerhed.Dette var baggrunden for, at Advokatrådet i 2006 iværksatte envidenskabeligt baseret undersøgelse af danskernes syn på straf.Undersøgelsen “Danskernes syn på straf”, som er tilgængeligpå www.advokatsamfundet.dk, viste, at der er meget betydeligeproblemer med at regulere den strafferetlige lovgivning med“befolkningens retsfølelse” som referencerammen.

Advokatrådet har i de senere år i forbindelse med en rækkehøringssvar, som især har haft deres udspring i bekæmpelsenaf terrorisme, advaret imod at introducere reguleringer, somalvorligt begrænser borgerens retsgarantier, uden at nødvendig-heden, proportionaliteten og effekten af sådanne indgreb harværet nøje overvejet. Den enes retssikkerhed bør ikke blive denandens mangel på samme, og der synes at være god grund til atstille spørgsmål ved om, den almindelige borger kan overskuede retssikkerhedsmæssige konsekvenser, som f.eks. flyder aføget overvågning.Advokatrådet står ikke alene med sit syn på de problemer, somknytter sig til de senere års retsudvikling.

international Bar association rule of law resolution (2005)The International Bar Association (IBA), the global voice of the legalprofession, deplores the increasing erosion around the world of theRule of Law. The IBA welcomes recent decisions of courts in somecountries that reiterate the principles underlying the Rule of Law.These decisions reflect the fundamental role of an independent judi-ciary and legal profession in upholding these principles. The IBA alsowelcomes and supports the efforts of its member Bar Associations todraw attention to and seek adherence to these principles.An independent, impartial judiciary; the presumption of inno-cence; the right to a fair and public trial without undue delay;a rational and proportionate approach to punishment; a strongand independent legal profession; strict protection of confidentialcommunications between lawyer and client; equality of all before thelaw; these are all fundamental principles of the Rule of Law. Accor-dingly, arbitrary arrests; secret trials; indefinite detention withouttrial; cruel or degrading treatment or punishment; intimidation orcorruption in the electoral process; are all unacceptable.The Rule of Law is the foundation of a civilised society. It establishes atransparent process accessible and equal to all. It ensures adherenceto principles that both liberate and protect. The IBA calls upon allcountries to respect these fundamental principles. It also calls uponits members to speak out in support of the Rule of Law within theirrespective communities.

Advokatsamfundet er medlem af såvel CCBE (sammenslutnin-gen af europæiske advokatråd) som af International Bar Asso-ciation og har i disse organisationer været med til at vedtageresolutioner om rule of law.Som anført ovenfor er begrebet retssikkerhed ikke et entydigtbegreb og det kan være meget vanskeligt at beskrive det merekonkret i positive termer. Til gengæld er det formentlig langtlettere i en række tilfælde at genkende situationer, hvor rets-sikkerheden tilsidesættes.Retsstaten, frihedsrettighederne, menneskerettighederne ogdermed også den enkelte borgers og virksomheds retssikkerheder i disse år af mange grunde sat til debat.Advokatrådet finder det af meget stor betydning for det danskeretssamfund, at debatten om frihedsrettigheder, retsbeskyttelseaf borgere og virksomheder mv. sker på så nuanceret et grundlagsom muligt. Advokatrådet vil gerne bidrage hertil ved at skabeet partipolitisk neutralt men engageret og kvalificeret forum,hvor en sådan debat kan udspille sig.Advokatrådet høstede under forberedelsen af dette program me-get positive erfaringer med afviklingen af den i forordet omtalteworkshop. Arbejdet i denne bidrog ikke alene til udviklingenr e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

af dette retssikkerhedsprogram, men afstedkom også grundlagfor dannelsen af et bredt, men forpligtende samarbejde om atitalesætte og synliggøre de til enhver tid aktuelle udfordringerfor retssikkerheden i det danske retssamfund, identificeret afsamarbejdspartnerne i fællesskab.Advokatrådet har derfor besluttet at tage følgende initiativ:Advokatrådet har etableret en ramme – “Center for Lov ogRet” – hvor der kan udspille sig en fortrolig og uformel debatom borgeres og virksomheders retssikkerhed .Center for Lov og Ret mødes en til to gange årligt til debatom aktuelle emner .

forfatning, i de fleste europæiske landes forfatninger, i EU’sNice traktat og i Den Europæiske Menneskeretskonvention. Denbeskyttelse af religionsfrihed, forsamlingsfrihed, ytringsfrihed,boligens ukrænkelighed mv. som flyder af disse retskilder erimidlertid kun sjældent absolut. Såfremt tilstrækkelig tungt-vejende samfundsmæssige hensyn tilsiger det, kan en rækkefrihedsrettigheder tilsidesættes eller begrænses på forskelligmåde. Hvornår og hvorledes frihedsrettigheder må vige forandre hensyn, kan bero på såvel politiske beslutninger, derudmøntes i lovgivning, som i domstolsafgørelser, som vurde-rer en given regels forenelighed med forfatning eller andreoverordnede retsnormer.Det er Advokatrådets opfattelse, at der gennem de senere år– navnlig båret af politiske krav om en effektiv indsats modterrorisme – rent faktisk er sket et skred i balancen mellemhensynet til at beskytte det enkelte individ mod overgreb frastaten og hensynet til at beskytte staten mod anslag mod sam-fundet og dets institutioner.

Drøftelserne i Center for Lov og Ret skal resultere i bidragtil debatten i samfundet som sådan, f .eks . i form af artikler,afholdelse af seminarer, konferencer og lignende, men ikkenødvendigvis med Center for Lov og Ret som afsender/ar-rangør .Advokatsamfundets sekretariat varetager den sekretariats-mæssige betjening af Center for Lov og Ret .Udover repræsentanter for Advokatrådet er repræsentanterfor følgende myndigheder og organisationer faste medlem-mer:Den Danske Dommerforening, Rigsadvokaten, Justitsministe-riet, Folketingets Ombudsmand, Forbrugerombudsmanden,SKAT’s retssikkerhedschef, Udenrigsministeriet, Forbruger-rådet, DI, Danske Dagblades Forening, Juridiske Institutterog Fakulteter, Amnesty International og Institut for Men-neskerettigheder .1.3. PrisoPgaveI de vestlige demokratier er respekten for det enkelte individsfrihedsrettigheder dybt forankret. Dette giver sig udslag i USA’sA d v o k A t r å d e t s

Advokatrådet finder, at der kan være god grund til at standseop og analysere og vurdere udviklingen. Det er væsentligt atfå afklaret, om udviklingen er udtryk for et mere systematiskog gennemtænkt ønske om en ny tilgang til begreber somretssikkerhed, retsstatsprincipper mv., eller om udviklingenforegår mere umærkeligt og som en konsekvens af en flerhedaf politiske initiativer.Advokatrådet finder at disse spørgsmål er af helt fundamentalbetydning i et retssamfund, og at de bør underkastes en megetgrundig behandling, som efterfølgende kan danne grundlagfor en kvalificeret debat og støtte såvel Folketinget som dom-stolene, når der i fremtiden skal træffes vanskelige afgørelserom balancen mellem mange modstående hensyn.Advokatrådet vil gerne bidrage aktivt til at sikre, at disse pro-blemstillinger belyses på et højt kvalitetsniveau. Bistået af enarbejdsgruppe bestående af forhenværende højesteretspræsi-dent Niels Pontoppidan (formand), ambassadør Tyge Lehmann,professor, dr.jur. Henning Koch, dommer ved Den Europæiske

Menneskeretsdomstol Elisabet Fura-Sandström, civilombuds-manden i Norge Arne Fliflet, medlemmer af Advokatrådetadvokat Jens Rostock-Jensen og advokat Lars Lindhard samtgeneralsekretær Henrik Rothe har Advokatrådet besluttet, somled i offentliggørelsen af dette retssikkerhedsprogramat tagefølgende initiativ:Advokatrådet udskriver samtidig med offentliggørelsen afdette retssikkerhedsprogram en prisopgave for at belyse ogvurdere udviklingen siden 11 . september 2001 i balancenmellem beskyttelsen af det enkelte individ mod overgrebfra statsmagten og statens beskyttelse af borgere og egneinstitutioner mod terror og anden alvorlig kriminalitet .Besvarelserne bør tage udgangspunkt i en juridisk analyse,men kan også have en bredere tilgang .Besvarelserne skal beskæftige sig med udviklingen i Danmark,men kan opfylde dette krav ved at lade danske forhold indgåi en komparativ analyse, som inddrager et eller to europæiskelande .Besvarelserne, som kan affattes på dansk eller på engelsk skalindleveres til bedømmelse inden den 1 . juni 2010 .Besvarelserne vil blive bedømt af den arbejdsgruppe, som harbistået Advokatrådet med at udforme prisopgaven .1 . præmien vil være på 500 .000 kr .2 . præmien vil være på 300 .000 kr .3 . præmien vil være på 200 .000 kr .Halvdelen af den samlede præmiesum er tilvejebragt ved etlegat fra Margot og Thorvald Dreyers Fond .De vindende besvarelser vil blive offentliggjort på Advo-katsamfundets hjemmeside www .advokatsamfundet .dk .

Borgernes retssIkkerhed2.1. retssiKKerhed og KøB af finansielle ProduKterIgennem en meget lang årrække var lovgivers metode til atsikre almindelige forbrugeres retsstilling – og dermed i vidtomfang også deres retssikkerhed – at gennemføre ufravigelig(præceptiv) beskyttelseslovgivning, som sikrede forbrugerenmod at blive udnyttet af erhvervsdrivende eller tilsikrede be-stemte egenskaber ved den erhvervsdrivendes ydelse. Metodenvar i vidt omfang at regulere erhvervsudøverne, uanset at dettekunne føre til, at konkurrencen blev begrænset.På området for juridisk rådgivning har hensynet til forbruge-rens retssikkerhed ført til en omfattende og intensiv reguleringaf advokatprofessionen gennem uddannelseskrav, regler om godadvokatskik, obligatorisk ansvars- og garantiforsikring, reglerom forvaltning af klientmidler og senest regler om obligato-risk efteruddannelse, men samtidig med at man fra lovgiverpå en række områder, af hensyn til klienterne, har skærpetkravene i advokatreguleringen, har man liberaliseret markedetfor juridisk rådgivning og partsrepræsentation. Lovgiver harderfor på advokatområdet anerkendt, at der foreligger en sådanasymmetri i vidensniveauet mellem advokaten og advokatensklient, at der er behov for regulering.Lovgivers erkendelse af, at advokatydelser er komplekse rådgiv-ningsydelser, hvis kvalitet forbrugeren kan have meget sværtved at bedømme, har imidlertid ikke hindret, at tidligere tidersforbud, om at andre end advokater aktivt kunne markedsførejuridisk rådgivning, er ophævet. Det står nu enhver frit for –herunder tidligere advokater, som er blevet frakendt rettentil at udøve advokatvirksomhed – at byde sig til som juridiskerådgivere. De personer, som gør det, skal blot give forbrugerenoplysninger om deres uddannelsesmæssige baggrund og deresA d v o k A t r å d e t s

forsikringsforhold. De skal også overholde regler om god skik,men det forekommer meget tvivlsomt, om kontrollen medoverholdelsen af loven er særlig effektiv. Den usikkerhed i for-brugerens retsstilling dette efter traditionel juridisk tankegangvil føre til, vil af konkurrenceøkonomer blive mødt med detsynspunkt, at deregulering skærper konkurrencen, hvilket isig selv fører til, at forbrugeren får den rigtige ydelse til denrigtige pris, når blot forbrugeren sikres adgang til den rigtigeinformation.Hverken den frie konkurrence mellem banker eller de krav omgod skik, disse er underkastet, har imidlertid kunnet forhindre,at mange almindelige borgere tror, at pengeinstituttets medar-bejdere er uvildige rådgivere og ikke sælgere af bankens egneprodukter, herunder bankens egne aktier eller obligationer.Kunden i banken ved typisk heller ikke, at en del bankansat-tes egen indtjening påvirkes af den pågældendes salg. Dettehar medført meget betydelige tab for enkeltpersoner, som harhandlet i blind tillid til, at deres bankrådgiver varetog deresog ikke bankens interesser.På tilsvarende måde er det formentlig kun de færreste forbru-gere, der kan gennemskue, at f.eks. en ejendomsmægler, vedsiden af sit salær, har meget væsentlige indtægter i form afprovisioner fra kreditforeninger, banker og forsikringsselskaber,og at mægleren derfor har en egen interesse i at medvirke tilen bestemt finansiering, forsikring mv.Advokatrådet deler den bekymring, der fra mange sider er ud-trykt med hensyn til forbrugerens retssikkerhed i et komplekstmarked, hvor rådgivning og salg blandes sammen. Advokatrådetdeler derfor Forbrugerrådets offentligt tilkendegivne opfattelse2 0 0 9

M15af, at betegnelsen “rådgiver” bør forbeholdes rådgivere som harpligt til udelukkende at varetage den rådsøgendes interesse.Dette vil ikke berøre advokater, hvis god skik regler alleredeindeholder interessekonfliktregler og regler om advokatensoplysningspligt, som skal forhindre sådanne problemer i atopstå – regler som bliver disciplinært sanktioneret, hvis deovertrædes.Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Økonomi- og Erhvervsministeriet opfordres til at nedsætteet bredt sammensat udvalg, som skal udrede de problemer,der udspringer af en sammenblanding af rådgivning og salg,herunder modtagelse af kommission i forbindelse med for-brugeres køb af rådgivningsydelser og køb af finansielleprodukter . Udvalget bør kunne fremkomme med forslag tilny regulering, som sikrer forbrugerens retsstilling på denmåde, som udvalget finder mest hensigtsmæssig .2.2. Borgerens retssiKKerhed i it-samfundetDanmark er et af de lande i verden, hvor befolkningen i størstgrad har taget brugen af moderne informationsteknologi tilsig. Danmarks Statistik har i 2008 offentliggjort en rapportom den almindelige danske borgers brug af moderne infor-mationsteknologi. Den viser, at 93 % af befolkningen har enmobiltelefon. De fleste bruger primært telefonen til at ringeog sende sms-beskeder, men blandt de unge 16-19årige bruger6 ud af 10 deres mobile forbindelse til at gå på internettet.Adgangen til internettet er vidt udbredt i Danmark. Ikke mindreend 85 % af befolkningen har adgang til nettet, og heraf har 90% en bredbåndsforbindelse.r e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

Internettet anvendes aktivt til køb af 59 % af dem, der har net-adgang og op mod en tredjedel af befolkningen benytter sig afforskellige netværk som Arto eller Facebook.Ikke mindre end 68 % af internetbrugerne har inden for desidste 3 måneder anskaffet eller delt digitale billeder, videoklip,lyd- eller musikfiler. Måles kun blandt de 16 til 19-årige, er dertale om ikke mindre end 93 %.Den stærkt øgede brug af informationsteknologi har skabten række retssikkerhedsmæssige problemer såvel for den al-mindelige borger som for indehavere af enerettigheder, idetinternettet har åbnet for en række misbrugsmuligheder, somikke tidligere fandtes.

Advokatrådet finder, at etableringen af Kulturministeriets mø-derække om håndhævelsesrettigheder af ophavsretten på inter-nettet er et prisværdigt initiativ, men arbejdsformen er efterrådets opfattelse ikke egnet til en mere dybtgående behandlingaf de meget komplekse problemstillinger, der her er tale om– problemstillinger som ikke alene berører Kulturministerietsressort men også forholdet til f.eks. menneskeretskonventionensart. 8 om privatlivets fred.It-kulturen medvirker til, at vi alle i stigende grad og mere ellermindre frivilligt efterlader os elektroniske fodspor, ligesomit-teknikken også har givet udvidede muligheder for overvåg-ning. Det er således ganske mange oplysninger og et megetdetaljeret billede, som enhver via almindeligt tilgængeligeinternetsider, herunder betalingssider, kan skaffe vedrørendeen vilkårlig persons gøren og laden, både når nettet brugesprivat og professionelt. Også af den grund kan der være godanledning til at se nærmere på anvendelsen af internettet ogretten til privatlivets fred.Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Kulturministeren opfordres til at nedsætte et egentligtlovforberedende udvalg, som skal komme med forslag til,hvorledes rettighedshaverne mest effektivt kan beskyttesmod piratkopiering på en måde, som er proportional og rets-sikkerhedsmæssig forsvarlig . Udvalget bør have deltagelseaf repræsentanter for rettighedshavernes organisationer,Forbrugerrådet, Advokatrådet, Justitsministeriet, Den DanskeDommerforening og Institut for Menneskerettigheder .Advokatrådet finder anledning til at bemærke, at såvel lovgiv-ning som daglig administration af regler som regulerer borgeres,virksomheders og offentlige myndigheders omgang med data oginternettet er spredt ud på en række forskellige ministerier ogstyrelser. Persondataloven henhører under Justitsministerietsressort, men den administreres af Datatilsynet, som ikke erundergivet ministerens instruktionsbeføjelse. Videnskabsmi-2 0 0 9

Videnskabsministeriet er det ministerium, som har det direkteansvar for informations- og kommunikationsteknologiområdet.Videnskabsministeriet er imidlertid langtfra det eneste ministe-rium, hvis aktiviteter påvirker reguleringen af internettet.Kulturministeriet har således etableret en møderække ved-rørende håndhævelsesmuligheder af ophavsretten på inter-nettet. Advokatrådet deltager sammen med repræsentanterfor rettighedshaverne, Forbrugerrådet og Justitsministeriet imøderækken.Advokatrådet er af den opfattelse, at der er behov for at drøfte,hvorledes det kan forhindres, at ophavsmænds legitime rettig-heder undergraves af piratkopiering, som ikke alene skader denenkelte ophavsmand, men som også er i strid med samfundetsinteresse i, at ophavsrettigheder kan undergives en effektivbeskyttelse. På den anden side tilsiger beskyttelsen af den en-kelte borgers interesser, at håndhævelsen af ophavsrettighederikke alene tager udgangspunkt i, hvad der er teknisk muligt,men også inddrager retssikkerhedsmæssige hensyn, samt denomstændighed, at internettet, som påvist i Danmarks Statistiksundersøgelse, er en helt central og nødvendig kommunikati-onskanal for størstedelen af befolkningen.

nisteriet og It- og Telestyrelsen har andre meget væsentligekompetencer, og det samme gælder Kulturministeriet. End-videre forestår SKAT som central myndighed digitaliseringenaf den offentlige sektor. Endelig er administrationen af DKdomænet og klagenævnet vedrørende domænenavne henlagttil en privat institution.Som man kan se af kompositionen af forskellige udvalg ogkomiteer søges de udfordringer som knytter sig til regulerin-gen af “it- verdenen” imødegået ved alsidig repræsentation framyndighedsside. Til gengæld vil man se, at de samme privateinteresseorganisationer går igen i stort set alle fora og derfor– forudsat de fornødne ressourcer afsættes – måske har bedremuligheder for at bevare et samlet overblik og en konsekventpolitik, end myndighederne har. Efter Advokatrådets opfattelsesavner disse fora imidlertid den fornødne repræsentation afaktører med særlig interesse for og indsigt i retssikkerhedsmæs-sige problemstillinger.

Det er Advokatrådets opfattelse, at anvendelsen af moderneinformationsteknologi er af helt afgørende betydning for såvelhele samfundets funktion, som for det enkelte individs dagligetilværelse. Videnskabsministeren har nedsat et IKT Råd, somskal rådgive ministeren om langsigtet og dækkende strategi- ogpolicyudvikling inden for informations- og kommunikationstek-nologi (IKT) i forhold til borgere, virksomheder og den offentligesektor, forskning og innovation og uddannelser. Videnskabsmi-nisteriet nedsatte endvidere i marts 2008 en it-sikkerhedsko-mité, som skal sætte fokus på også de retssikkerhedsmæssigeproblemer som knytter sig til anvendelse af internettet. Somsit første initiativ har komiteen i november 2008 afholdt enkonference om borgernes adfærd på sociale netværkstjenesterog de problemer med beskyttelsen af privatlivets fred, dissetjenester kan give anledning til.På trods af at it-sikkerhedskomiteen har taget spørgsmålet omprivatlivets fred op til behandling, er det imidlertid Advoka-trådets opfattelse, at der i såvel det lovforberedende arbejde iVidenskabsministeriet og andre ministerier, som i arbejdet isåvel IKT Rådet og it-sikkerhedskomiteen er for lidt fokus påde retssikkerhedsmæssige problemer, som udspringer af såvelborgernes som myndighedernes anvendelse af denne teknologi.IKT Rådet er således udelukkende sammensat af repræsentanterfor it-branchen og offentlige myndigheder. I it- sikkerhedsrådeter det udelukkende it-branchen, Forbrugerrådet og offentligemyndigheder, som udpeger medlemmer.Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Videnskabsministeren og andre ministerier, som nedsætterlovforberedende udvalg eller rådgivende og strategiudvik-lende fora på informations- og kommunikationsteknologi-området opfordres til at sikre, at organisationer, som repræ-senterer en særlig ekspertise inden for sikring af borgeresog virksomheders retssikkerhed, repræsenteres i udvalg, rådog komiteer .

Fokus på vIrksomhederne3.1. administrative BødeforelægEfter retsplejelovens § 832 kan sager om lovovertrædelser, derikke skønnes at kunne føre til højere straf end bøde, afgøres ved,at anklagemyndigheden i et bødeforelæg tilkendegiver sigtede,at sagen kan afgøres uden retssag, hvis sigtede erkender sigskyldig og villig til at betale en bøde, hvis størrelse skal fremgåaf bødeforelægget.Retsplejeloven foreskriver, at bødeforelægget i al væsentlighedskal have samme indhold som et anklageskrift, hvilket blandtandet indebærer, at der stilles krav til både den juridiske ogfaktiske beskrivelse af den forseelse, anklagemyndigheden skøn-ner, at sigtede er skyldig i.Vedtager sigtede bøden, har vedtagelsen samme gentagelses-virkning som en dom. Vedtager sigtede ikke bøden, overgårsagen til behandling ved domstolene.Bødeforelæg i medfør af retsplejelovens § 832 udformes af an-klagemyndigheden. Adgangen til at udfærdige bødeforelæg erderfor undergivet de samme begrænsninger som adgangen tilat rejse tiltale for en forbrydelse, hvilket navnlig indebærer, atder ikke må udfærdiges et bødeforelæg i sager, hvor anklage-myndigheden ikke skønner, at en egentlig retssag vil kunne føretil domfældelse af sigtede. Både i sager, som er efterforsket afpolitiet, og i sager, hvor efterforskningen er udført af en andenmyndighed, har anklagemyndigheden således en selvstændigpligt til at efterprøve grundlaget for sigtelsen forud for udfær-digelsen af et bødeforelæg i medfør af retsplejelovens § 832.Adgangen til at afgøre straffesager ved bødeforelæg er i lovensmotiver begrundet med ønsket om at spare publikum for tids-spildet og ubehagelighederne ved at skulle møde i retten i an-ledning af rene ubetydeligheder. Endvidere befries domstolenefor behandlingen af en del småsager, hvor forseelsen er klar.For at forhindre at den sigtede betaler den foreslåede bøde, selvom den sigtede ikke anser sig for skyldig eller i øvrigt finder denforeslåede bøde for høj, er reglen udformet således, at ingenforpligtes ved sin blotte passivitet.Gennem de senere år er der i en række love, hvis straffebestem-melser primært retter sig mod erhvervsvirksomheder, indførthjemmel til, at der kan udstedes bødeforelæg af den myndighed,som administrerer loven. Som eksempler herpå kan nævnes:

lov om miljøBesKyttelse § 110 aSkønnes en overtrædelse af regler eller forskrifter, der er udstedti medfør af § 53, ikke at ville medføre højere straf end bøde, kanmiljøministeren eller, såfremt administration og opkrævning erhenlagt til de statslige told- og skattemyndigheder, skatteministereneller den, ministeren bemyndiger dertil, tilkendegive den pågæl-dende, at sagen kan afgøres uden retslig forfølgning, såfremt denneerkender sig skyldig i overtrædelsen og erklærer sig rede til indenfor en nærmere angivet frist, der efter begæring kan forlænges, atbetale en i tilkendegivelsen angivet bøde.Stk. 2. Med hensyn til den i stk. 1 nævnte tilkendegivelse finderbestemmelserne om tiltalerejsning i retsplejelovens § 930, jf. § 926,tilsvarende anvendelse.Stk. 3. Betales bøden i rette tid, eller bliver den efter vedtagelseninddrevet eller afsonet, bortfalder videre forfølgning.

lov om arBejdsmiljø § 82 aBeskæftigelsesministeren kan fastsætte regler om, at Arbejdstilsyneti nærmere angivne sager om overtrædelse af arbejdsmiljøregler, derikke skønnes at ville medføre højere straf end bøde, i et bødeforelægkan tilkendegive, at sagen kan afgøres uden retssag, hvis den, derhar begået overtrædelsen, erklærer sig skyldig i overtrædelsen ogerklærer sig rede til inden en nærmere angiven frist at betale en bødesom angivet i bødeforelægget. Det er en betingelse for bødeansvaret,at overtrædelsen kan tilregnes en eller flere til virksomheden knyttedepersoner eller virksomheden som sådan.Stk. 2. Retsplejelovens regler om krav til indholdet af et anklage-skrift og om, at en sigtet ikke er forpligtet til at udtale sig, findertilsvarende anvendelse på bødeforelæg.Stk. 3. Vedtages bøden, bortfalder videre forfølgning.Stk. 4. Vedtagne bøder tillægges udpantningsret.I de tilfælde, hvor et bødeforelæg vedtages efter disse regler,involveres hverken politi, anklagemyndighed eller domstole.I Konkurrenceloven findes en lidt anden variant af de admini-strative bødeforelæg, idet anklagemyndigheden her involveres.Baggrunden herfor er, at sagerne på dette område kan værekomplekse og bødestørrelsen meget betydelig.

fødevarestyrelsens generelle Kontrolvejledning”Et administrativt bødeforelæg er ikke en afgørelse som et påbudog forbud. Der er derfor ikke de samme krav til partshøring (sekap. 5.9) og klagevejledning. Der er dog stadig en række forhold,som fødevareregionen skal være opmærksom på. De vil blive gen-nemgået nedenfor.Det er vigtigt at understrege, at formålet med at give et administra-tivt bødeforelæg er, at trække en streg i sandet overfor virksomheden.Det har en præventiv virkning overfor både den aktuelle virksomhedog andre virksomheder.Et administrativt bødeforelæg er på linje med de politibødeforelæg,som politiet kan udstede.Administrative bødeforelæg kan gives, når følgende betingelserer opfyldt:• Sagen er ukompliceret. Dvs. at der ikke skal være bevismæssig tvivl om, at virksomheden eller primærproducenten har begåetovertrædelsen.• Sagen skønnes ikke at ville medføre højere straf end bøde.• Den, der har begået overtrædelsen, erkender sig skyldig.• Reglen skal være direkte strafbelagt, dvs. at der er henvist til reglen i strafbestemmelserne i den pågældende lov eller bekendt-gørelse.• Der skal enten være bødepraksis for overtrædelsen eller bødestør-relsen skal være fastsat af Folketinget i lovbemærkninger, jf.nedenfor afsnit 5.12.3.• Der skal være handlet forsætligt eller uagtsomt, jf. nedenfor afsnit 5.12.2.Der kan ikke klages over et administrativt bødeforelæg.”

KonKurrenceloven § 23 bKonkurrencestyrelsen kan efter samtykke fra Statsadvokaten forSærlig Økonomisk Kriminalitet i sager om overtrædelse af dennelov, der ikke skønnes at ville medføre højere straf end bøde, i et bø-deforelæg tilkendegive, at sagen kan afgøres uden retssag, hvis den,der har begået overtrædelsen, erklærer sig skyldig i overtrædelsenog erklærer sig rede til inden en nærmere angiven frist at betaleen bøde som angivet i bødeforelægget.Stk. 2. Retsplejelovens regler om krav til indholdet af et anklage-skrift og om, at en sigtet ikke er forpligtet til at udtale sig, findertilsvarende anvendelse på bødeforelæg.Stk. 3. Vedtages bøden, bortfalder videre forfølgning.

For de erhvervsdrivende virksomheder og enkeltpersoner, sommodtager et tilbud om at se en sag afgjort ved et administrativtbødeforelæg vil det – som med bødeforelæg efter retsplejelo-ven – kunne opfattes som en fordel at undgå tidsspildet ogubehagelighederne ved en retssag. Men i modsætning til hvadder er anført i lovmotiverne for så vidt angår bødeforelæg efterretsplejeloven, vil administrative bødeforelæg ofte dreje sig omandet og mere end “rene ubetydeligheder”. De betænkeligheder,som kan være forbundet med anvendelsen af administrativebødeforelæg, kan derfor reduceres betydeligt, såfremt der blevfastlagt en generel øvre grænse for størrelsen af de bøder, somkan vedtages uden anklagemyndighedens eller domstolenesmellemkomst.

myndigheder i alle tilfælde har den fornødne baggrund for atforetage en korrekt forsæts/uagtsomheds vurdering.Der kan derfor ikke bortses fra risikoen for, at sager, som ikkeville kunne føre til domfældelse, fremmes som administrativebødeforelæg, men denne risiko formindskes i den model, derer valgt i konkurrencelovens § 23 b.En vedtagelse af et administrativt bødeforelæg forudsætterganske vist, at den person/virksomhed, bødeforelægget rettersig imod, erklærer sig skyldig.I modsætning til, hvad der gælder for sager, der behandles istrafferetsplejens former, har den, der bliver præsenteret forat administrativt bødeforelæg, ikke krav på advokatbistand.Selv om der vil kunne være tale om meget betydelige bødekrav,vil der formentlig være mange sager, hvor der ikke indhentesrådgivning fra en advokat.Det kan derfor efter Advokatrådets opfattelse bestemt ikkeudelukkes, at en vedtagelse af et administrativt bødeforelæggrunder sig på en fejlagtig accept af den bevisbedømmelse ogjuridiske vurdering, myndigheden har foretaget.Hertil kommer, at det efter Advokatrådets opfattelse langtfrakan udelukkes, at erhvervsdrivende i et vist omfang vedtagerbøder på trods af, at de ikke anser sig for skyldige. Motivernehertil kan være mange. For det første kan ønsket om at undgåen retssag være begrundet i en økonomisk kalkule, som førertil, at det bedre kan betale sig for virksomheden at betale enbøde her og nu end at blive frifundet efter en langvarig rets-sag. For det andet kan der også være en betydelig interesse iat undgå den medieomtale, som kan være forbundet med enretssag – også selv om retssagen måtte ende med en frifindelse.Hvis denne antagelse er rigtig, kan en stadig større udbredelseaf administrative bødeforelæg føre til, at bøder i et vist omfangfår karakter af en driftsomkostning i stedet for en fortjent straf,og en sådan situation er ikke acceptabel i en retsstat.2 0 0 9

Advokatrådet nærer betænkeligheder ved om den stigende an-vendelse af administrative bødeforelæg er retssikkerhedsmæssigforsvarlig.Først og fremmest må det bemærkes, at den omstændighed,at det er myndigheden selv og ikke anklagemyndigheden, derudfærdiger bødeforelægget, indebærer, at en vigtig kontrol gårtabt. Som anført ovenfor vil anklagemyndigheden have pligt tilat foretage en selvstændig prøvelse af grundlaget for bødekravet,således at et bødeforelæg kun udfærdiges og præsenteres for densigtede, såfremt anklagemyndigheden skønner, at en tiltalerejs-ning vil kunne føre til domfældelse. Selvom det lægges til grund,at myndighederne kun udfærdiger administrative bødeforelæg,hvor der efter myndighedens opfattelse ikke er bevistvivl, er detAdvokatrådets vurdering, at netop erfaringerne fra straffesagerom overtrædelse af særlovgivningen viser, at der kan være retbetydelig forskel i bevisvurderingen hos særmyndighederne,anklagemyndigheden og domstolene.I mange tilfælde vil det være en forudsætning for straf – ogdermed også for at et administrativt bødeforelæg kan udstedes– at der er handlet forsætligt eller uagtsomt. Vurderingen herafkan være ganske kompliceret og Advokatrådet finder, at der kansættes spørgsmålstegn ved, om personalet hos de administrativeA d v o k A t r å d e t s

Som det fremgår af eksemplet med Fødevarestyrelsens vejled-ning, kræves det, at der er retspraksis for bødeniveau i sager,som kan afgøres med et administrativt bødeforelæg eller atbødeniveauet kan udledes af lovbemærkninger.Advokatrådet finder det betænkeligt, at bødestraf udmåles alenemed udgangspunkt i lovbemærkninger i sagstyper, som måskealdrig har været forelagt domstolene til bedømmelse. Rådetfinder det endvidere uklart, hvilke krav der i administrativpraksis rent faktisk stilles, før der er tale om en retspraksis,som kan danne grundlag for udstedelse af administrative bø-deforelæg.Det er Advokatrådets opfattelse, at der er så mange retssikker-hedsmæssige betænkeligheder forbundet med udviklingen ianvendelsen af administrative bødeforelæg, at der er behov forat standse op og foretage en overordnet og sammenhængendeanalyse af anvendelsen heraf.

'Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Justitsministeren opfordres til at nedsætte et udvalg, hviskommissorium skal være at kortlægge anvendelsen af ad-ministrative bødeforelæg samt at afdække de administrativeog retssikkerhedsmæssige fordele og ulemper, der kan væreforbundet hermed . På denne baggrund bør udvalget opstillegenerelle retningslinier for den fremtidige anvendelse afadministrative bødeforelæg . Udvalget bør – udover repræsen-tanter for regeringen – sammensættes af repræsentanter forDI, Landbrugsraadet, Håndværksrådet, Rigsadvokaten, DenDanske Dommerforening, Landsforeningen af BeskikkedeAdvokater, Danske Advokater og Advokatrådet .A d v o k A t r å d e t sr e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

medIerne som medspIllere4.1. journalisternes rolle og ansvarMediernes rolle i dækningen af retssager – og i straffesager ogsåefterforskningsfasen – kommer med jævne mellemrum op tildebat. På den ene side er det i en retsstat af stor betydning, atder er offentlighed i retsplejen, og at også politiets arbejde iefterforskningsfasen kan undergives en kritisk behandling ipressen. Det er også væsentligt for offentligheden, at pressenkritisk dækker andre sager, som har et væsentligt element afjura. Det kan være sager om offentlige myndigheders sagsbe-handling, civile retssager, sager om konkurs mv.På den anden side er der et behov for at regulere også pressensadgang til oplysninger, herunder oplysninger som kommer fremi retssager, og behandlingen heraf. Der findes regler med detteformål i retsplejeloven, i medieansvarsloven og i reglerne omgod presseskik, men der kan dog rejses spørgsmål ved, hvorvidtalle dele af denne regulering er fulgt med den teknologiskeudvikling og kan rumme de problemstillinger, der kan opståf.eks. ved brug af blogs og andre virtuelle samtalerum.I debatten om mediernes rolle i dækningen af retssager og andresager med et juridisk element fremhæves det ofte som et pro-blem, at medierne i alt for høj grad fokuserer på underholdningog ikke information, og på personen/gruppen og historien sna-rere end sagen. En sådan tilgang til sagen i medierne kan gøredet ganske vanskeligt for den i det juridiske system frifundneperson at vende tilbage til forudgående status quo. Samtidigindebærer en aggressiv og personfikseret pressedækning enrisiko for, at væsentlige problemstillinger, som berører rets-sikkerhedsmæssige spørgsmål af generel interesse overses ellerforsimples. En presse der ukritisk spiller med på befolkningensformodede fordomme – f.eks. en mere eller mindre velbegrun-det frygt for gadevold eller terrorangreb – kan utilsigtet med-virke til en negativ omdefinering af retssikkerhedsbegrebet.Med en sådan vinkling overgår pressedækningen let fra at væreet spørgsmål dels om individets beskyttelse mod vilkårlige oguforholdsmæssige overgreb fra offentlige myndigheders side,A d v o k A t r å d e t s

og dels om offentlighed og forudsigelighed i lovgivningen, til atvære et spørgsmål om (grupper af) individers/statens sikkerhedog beskyttelse mod overgreb fra andre (grupper af) individersside og om udvidelse af de offentlige myndigheders mulighederfor at indskrænke selv samme individers retssikkerhed.Advokatrådet finder, at en fri og uafhængig kritisk presse eraf helt fundamental betydning i en demokratisk retsstat. Denugældende regler i retsplejeloven og medieansvarslovensamt straffelovens regler om injurier er efter rådets opfattelsevelegnede og umiddelbart tilstrækkelige til at sikre gode ar-bejdsvilkår for en kritisk presse og en relevant beskyttelse afden person, hvis forhold tages op til behandling i pressen. Derkan dog være god anledning til at se nærmere på, hvorvidtreguleringen i tilstrækkeligt omfang er fulgt med den tekno-logiske udvikling. Det er imidlertid rådets opfattelse, at destrukturelle forandringer i medieverdenen har medført, at kunfå journalister har mulighed for at specialisere sig i dækningaf retsstoffet og juridiske problemstillinger. Journalister kanderfor have vanskeligt ved at identificere sager, der udover atkunne “sælge” også på let forståelig vis kan sætte fokus på denjuridiske problemstilling.Advokatrådet anser det for meget væsentligt, at det sikres,at journalistuddannelserne også har fokus på rets(politisk)reportage, herunder giver eleverne et grundlæggende kend-skab til det danske retssystem, og at der skabes et forum, hvorinteresserede journalister kan blive opdateret om den senesteudvikling i lovgivning og retspraksis, herunder med særligtfokus på behandlingen af straffesager.Advokatrådet vil derfor tage følgende initiativ:Advokatrådet afvikler en gang årligt en gratis workshop, somer åben for alle interesserede journalister . På workshoppen vilder være orientering om og drøftelse af retssikkerhedsmæs-sige problemstillinger i forhold til den aktuelle udvikling i2 0 0 9

lovgivning og retspraksis af betydning for mediernes dækningaf retssager og andre juridiske problemstillinger, som haroffentlighedens interesse .4.2. domstolenes samsPil med medierneSom anført ovenfor er der forskellige synspunkter på pressensdækning af navnlig straffesager. Denne dækning og dens seriø-sitet og troværdighed er i et vist omfang afhængig af, hvorledesstraffesagens professionelle aktører – politifolk, anklagere, ad-vokater og dommere – agerer i forhold til pressen.Den eller de dommere, som medvirker til afgørelsen af en rets-sag, bør som udgangspunkt alene udtrykke sig gennem deresafgørelse. Det er efter Advokatrådets opfattelse afgørende fortilliden til domstolenes uafhængighed og upartiskhed, at derikke ændres på dette udgangspunkt. Dette betyder imidlertidikke, at der ikke er et anerkendelsesværdigt behov for, at dom-stolene både offentliggør og forklarer deres afgørelser og deregler, som gælder for domstolenes virksomhed.Domstolene har allerede i nogen grad taget skridt hertil. Høje-steret udarbejder i et vist omfang pressemeddelelser om trufneafgørelser, og også på andre retters hjemmesider kan findesrelevant oplysning om trufne afgørelser. Dette løser imidler-tid ikke behovet for, at domstolene er i stand til her og nu atfremkomme med relevante udtalelser, som kan medvirke til atbelyse en truffen afgørelse uden derved at krænke principperneom uafhængighed og upartiskhed.Der har i en række andre lande været positive erfaringer med atlade særligt uddannede dommere fungere som mediedommere.De pågældende dommere, som ikke har deltaget i behandlingenaf den sag, de udtaler sig om, har til opgave at forklare og belyse– ikke at forsvare – de afgørelser som træffes af domstolene. Ensådan ordning kan efter Advokatrådets opfattelse på afgørendemåde bidrage til en bedre og mere nuanceret medieomtale afdomstolenes arbejde og afgørelser, hvilket vil være til gavn forsåvel retssamfundet i almindelighed som for det individ, hvissag gøres til genstand for medieomtale.Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Danmarks Domstole bør snarest muligt indføre en ordning,hvor der ved den enkelte domstol udpeges en eller flere me-diedommere .

4.3. rene linier under retssagerFor så vidt angår en straffesags øvrige professionelle aktører,bør udgangspunktet efter Advokatrådets opfattelse være, aten straffesag behandles og belyses i retten og ikke på fortovetuden for retssalen. En sådan for- eller efterprocedure af straf-fesagen i medierne er efter rådets opfattelse egnet til at svækkebefolkningens tillid til retssystemet.Det må imidlertid erkendes, at medierne har en betydelig in-teresse i at omtale en række straffesager, og at såvel politifolk,anklagere som forsvarsadvokater kan komme under et betyde-ligt pres for at “lække” oplysninger. Der er imidlertid desværreogså eksempler på, at oplysninger af aktørerne lækkes på egetinitiativ. Et af de værste eksempler herpå er den såkaldte Pleje-bosag, hvor en kvinde blev udråbt til massemorder i en sag, hvorsigtelsen senere måtte opgives. I denne sag udtalte politifolk sigpå en sådan måde, at det for forsvarsadvokaten var nødvendigtat tage ganske detaljeret til genmæle for at beskytte sin klient.Et lige så stort problem kan det være, at et vidneudsagn ellerandre beviser af forsvareren eller anklageren kommenteres imedierne inden dom er afsagt.Advokatrådet vil gerne medvirke aktivt til at sikre, at det ikkeer udtalelser fra de i straffesager medvirkende advokater, sommedfører, at beviser og udtalelser fra sigtede/tiltalte og eventu-elle vidner omtales og vurderes i pressen på en måde, som eregnet til at påvirke opfattelsen af, at en retssag alene afgørespå grundlag af det, der er fremkommet i retten.Et initiativ fra Advokatrådet til at belyse, hvad der er god ad-vokatskik i disse situationer, kan imidlertid ikke stå alene,idet der er en meget snæver sammenhæng mellem, hvad enadvokat kan – og i nogle tilfælde bør – foretage sig i relationtil medierne og de tilsvarende rettigheder/pligter for politi oganklagemyndighed. At skabe rammerne for en sober og retssik-kerhedsmæssig forsvarlig pressedækning af straffesager, somsamtidig tilgodeser offentlighedens legitime interesser i atmodtage relevant information om sådanne sager, er derfor etfælles problem for politi, anklagemyndighed og advokater.Advokatrådet vil derfor tage følgende initiativ:Advokatrådet inviterer repræsentanter for Rigsadvokaten,Rigspolitichefen og Landsforeningen af Beskikkede Advokatertil at deltage i et udvalg, som skal have til opgave at anbefalefælles retningslinier for god skik i politiets, anklagemyndig-hedens og forsvarsadvokaternes videregivelse af oplysningerog kommentarer til pressen i straffesager .

domstolene Bør styrkes5.1. ressourcer til domstoleneImplementeringen af domstolsreformen – herunder gennem-førelsen af digital tinglysning – har på trods af en stor indsatsfra såvel Domstolsstyrelsen som retterne voldt betydelige pro-blemer, men der er grund til at antage, at mange af disse erved at være overvundet.uden at der er sat tilsvarende ressourcer af til at sikre en effektivdigital administration og kommunikation.Problemet med domstolenes teknologiske efterslæb må ogsåses i lyset af, at EU i de kommende år må forventes at stillenye og øgede krav til domstolenes anvendelse af informati-onsteknologi.I EU-Kommissionens meddelelse af 30. maj 2008 (kom(2008)329) anføres:“E-justice kan defineres som anvendelsen af informations- og kommuni-kationsteknologi til at forbedre borgernes adgang til retsvæsenet og tilat øge effektiviteten af domstolenes arbejde, det være sig enhver formfor aktivitet, der har til formål at bilægge en tvist eller at straffe enulovlig adfærd.Indførelsen af E-justice er et centralt led i moderniseringen af retsvæsenet,og Kommissionen har altid tilskyndet til anvendelsen af informations- ogkommunikationsteknologi i det retslige samarbejde.”EU-Parlamentet har den 18. december 2008 besluttet at til-slutte sig, at der på europæisk plan skal udvikles en E-justicestrategi, som med tiden sandsynligvis vil stille krav til ogsådanske domstoles anvendelse af informations- og kommuni-kationsteknologi.Advokatrådet skal på denne baggrund fremkomme medfølgende anbefaling:Danmarks Domstole bør snarest muligt bringes på niveaumed den statslige forvaltning for så vidt angår digital kom-munikation og dokumentudveksling . Løsningen heraf bør2 0 0 9

Advokatrådet har i 2008 påpeget de problemer, som knytter sigtil digitaliseringen af domstolene.Digitalisering af den offentlige forvaltning har haft regeringensbevågenhed. E-dag 2, med grundlag i en aftale mellem regering,kommuner og amter, indebar, at alle borgere den 1. februar2005 fik ret til at kommunikere elektronisk med offentligemyndigheder med en digital signatur, og at borgeren så vidtmuligt skulle have elektronisk svar, hvis vedkommende badom det, hvorfor myndigheden skulle være i stand til at svarevia sikker e-post, når e-posten indeholdt fortrolige oplysninger.Uagtet at domstolene ikke var omfattet af E-dag initiativerne,finder Advokatrådet det beklageligt, at domstolene ikke digi-talt er bragt på niveau med forvaltningsmyndighederne. Demanglende muligheder for sikker elektronisk kommunikationog dokumentudveksling påfører brugerne af domstolssystemetunødvendige omkostninger og unødvendigt tidsspilde.Advokatrådet finder det ikke acceptabelt, at domstolene fun-gerer på et ringere teknologisk niveau end forvaltningen. Detforekommer i den forbindelse paradoksalt, at der er sat væ-sentlige ressourcer ind for at fremme anvendelsen af moderneteknologi på en række processuelle områder, hvor anvendelsenrejser en række principielle spørgsmål i forhold til retssagenshovedpersoners retsstilling, f.eks. videoafhøringsprojektet mv.,A d v o k A t r å d e t s

�af hensyn til domstolenes brugere – både professionelle ogalmindelige borgere – prioriteres højt .Herudover bør der snarest tilvejebringes det praktiske grund-lag for, at de bl .a . i 2004 indførte bestemmelser i retsplejelovenom digital kommunikation kan sættes i kraft .5.2. eu og uddannelse af dommereEU har inden for de seneste år også haft fokus på nationaledommeres rolle som primære beslutningstagere vedrørendefastlæggelse af EU-retten. Anerkendelse af behovet for og støttentil øget uddannelse i EU-ret af nationale dommere går såledesigen i såvel Parlamentets resolution om den nationale dommersrolle i Fællesskabets retssystem fra juli 2008 (2007/2027(INI)) ogi Kommissionens meddelelse af 26. juni 2006 (kom(2006) 356)om uddannelsen af retsvæsenets aktører i Den EuropæiskeUnion. Senest har EU’s ministerråd den 24. oktober 2008 ved-taget en uforbindende vejledning om uddannelse af dommere,anklagere og andet personale i retsvæsenet i Den EuropæiskeUnion (2008/C299/01) med henblik på at styrke de pågældendeskendskab til EU-rettens primære og sekundære retskilder samtprocedurerne for EF-domstolen.Gennem CCBE arbejdede Advokatrådet for, at også advokaterblev omfattet af resolutionen, desværre forgæves.A d v o k A t r å d e t s

Som anført i afsnittet om globalisering kan der ikke være tvivlom, at de nationale domstole har et vigtigt og selvstændigtansvar for at sikre overholdelse af fundamentale retsprincip-per, også når den anvendelige jura er EU-retten, som i stigendeomfang gør sin indflydelse gældende også på den nationalretligescene.Advokatrådet skal derfor anbefale:At anbefalingerne fra EU i ovennævnte akter tages i betragt-ning ved tilrettelæggelse af uddannelse af danske dom-mere .5.3. Behov for domsdataBaseI en demokratisk retsstat spiller domstolene en meget væsentligrolle. Domstolene fastlægger gennem deres afgørelser gældenderet. På områder, som er lovregulerede fastlægger domstolene,hvorledes loven skal fortolkes, og på de retsområder, hvor derikke findes lovgivning, fastlægger domstolene gennem deresafgørelser gældende ret. Det behøver derfor ikke nogen nærmerebegrundelse at fastslå, at det for både professionelle brugereaf retspraksis, for borgerne, medierne og de politiske beslut-ningstagere er overordentlig vigtigt at have adgang til opdateretinformation om domstolenes afgørelser.Erkendelsen heraf er ikke ny, og Advokatrådet har i mere end10 år gentagne gange fremsat ønsker om en offentlig doms-database.Domstolsstyrelsen har i en artikel i 2001 anført:“Åbenhed, dialog og samarbejde. Sådan lyder en del af Danmarks Dom-r e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

stoles værdisæt. Derfor kan organisationen heller ikke sidde især pressensønsker om hurtig adgang til retsafgørelser overhørig. I et bredere perspek-tiv er det ligeledes en naturlig udvikling af det moderne retssamfund, atinteresserede borgere har en lettilgængelig adgang til afsagte domme ogderigennem kan danne sig et billede af gældende ret. Og endelig vil detset i lyset af den teknologiske udvikling være et direkte ressourcespild,såfremt de eksisterende muligheder ikke udnyttes til at hæve princippetom offentlighed i retsplejen til et tidssvarende niveau.På den baggrund undersøger Domstolsstyrelsen grundlaget for at opretteen domsdatabase med uredigerede højesterets-, landsrets- samt sø- oghandelsretsdomme med automatisk overførsel fra domstolenes egnesagsbehandlingssystemer til domsdatabasen. Arbejdet er en integreretdel af Domstolsstyrelsens øvrige projekter på it-området, som har tilformål at gøre domstolene i stand til at virke i et stadig mere digitaliseretsamfund.”Disse udtalelser blev fulgt op ved, at Domstolsstyrelsen i januar2004 publicerede en rapport om en domsdatabase, men detteførte ikke til konkrete tiltag. Det fremgår bl.a. af rapporten, atder eksisterer offentlige domsdatabaser i både Norge, Sverigeog Finland.Herefter er der tilsyneladende ikke sket videre i sagen.Den 4. april 2007 svarede justitsministeren på spm. 287 vedrø-rende en domsdatabase:“Domstolsstyrelsen kan oplyse, at styrelsen har iværksat et domsover-sigtprojekt.Projektet skal efter planen munde ud i, at domstolene fra 1. januar2008 får mulighed for at offentliggøre udvalgte domme og kendelser pådomstolenes hjemmeside, www.domstol.dk. Det er tanken, at projektetskal udgøre en midlertidig platform, der kan anvendes frem til dettidspunkt, hvor det bliver muligt at etablere en egentlig domsdatabase,jf. nærmere nedenfor.Med domsoversigten bliver det muligt for brugerne af domstol.dk atA d v o k A t r å d e t s

søge i en database, der indeholder udvalgte anonymiserede domme ogkendelser i PDF-format.Domstolsstyrelsen arbejder derudover på at udvikle et nyt sagsbehand-lingssystem til behandlingen af straffesager og civile sager, der vil gøredet muligt at foretage anonymisering af domme og kendelser på ensådan måde, at det vil kunne danne grundlag foretableringen af en egentlig domsdatabase. Det er forventningen, at sy-stemet vil blive taget i brug i løbet af 2009.I forbindelse med dette arbejde vil der også blive taget stilling til spørgs-målet om betaling for adgangen til domsoversigten/domsdatabasen.”Det kan ved besøg på www.domstol.dk konstateres, at der ikkeer etableret den i svaret lovede søgbare domsoversigt. Derimodoffentliggør de enkelte dommerembeder i varieret omfangegne domme.Situationen er herefter den, at den, der ønsker at holde sigorienteret om domstolenes praksis, er henvist til at tegne ganskekostbare abonnementer på kommercielle domssamlinger, der,i øvrigt typisk, redigeres af dommere. Disse domssamlingerindeholder langtfra alle domme og den omstændighed, at de re-digeres, indebærer, at de alene afspejler redaktionens opfattelseaf, hvilke domme der bør komme til offentlighedens kundskab.Dette udgør i sig selv et retssikkerhedsmæssigt problem, idetredaktionens udvælgelse eller frasortering af afsagte dommei sig selv kan bevirke, at retsudviklingen fastlåses eller ledes ien bestemt retning. Den begrænsede offentliggørelse af navn-lig byretsdomme bevirker endvidere, at der især i straffesagerom overtrædelse af særlovgivningen opstår det problem, atsærmyndigheden typisk vil have indsamlet og systematiseretretspraksis. Anklagemyndigheden vil derved have adgang til enviden, som hverken står til rådighed for forsvareren eller dom-meren. Disse har reelt derfor i en række tilfælde ingen mulighedfor at kontrollere, om anklagemyndighedens præsentation afpraksis er fyldestgørende og dækkende.2 0 0 9

Hertil kommer, at omkostningerne ved at abonnere på de pri-vate domssamlinger er af en sådan størrelse, at denne mulighedreelt kun står åben for professionelle brugere. En adgang til enelektronisk udgave af Ugeskrift for Retsvæsen koster såledesca. 8000 kr.Teknologiske problemer bør efter Advokatrådets opfattelseikke kunne påberåbes som en hindring for etableringen påinternettet af en søgbar domsdatabase. Sådanne databaser hari årevis været i drift i vore nabolande og søgbare databaserindeholdende andre retskilder drives allerede i stort omfang af

administrationen og af Folketinget. Dette er samtidig en indi-kation for, at omkostningerne ved at etablere og vedligeholdeen domsdatabase burde være overskuelige.Efter Advokatrådets opfattelse udgør det et alvorligt retssik-kerhedsmæssigt og demokratisk problem, at borgere, medierog politiske beslutningstagere reelt ikke har nogen mulighedfor at gøre sig bekendt med domstolenes praksis. Det er end-videre retssikkerhedsmæssigt overordentlig betænkeligt, atselv dommere, advokater, anklagere, forskere og andre, som ideres virke har brug for et dybtgående kendskab til retsprak-sis reelt kun har adgang til en meget begrænset delmængdeaf domstolenes afgørelser i form af kommercielle, redigerededomssamlinger.På denne baggrund skal Advokatrådet fremkomme med føl-gende anbefaling:Folketinget bør pålægge regeringen, inden en fastsat frist,at etablere en søgbar og offentlig tilgængelig database overdanske domme .Databasen bør indeholde alle domme og udvalgte afgørelserfra tinglysningsretten, foged- og skifteretterne .Alle afgørelser bør, af den ret der har truffet afgørelsen, for-synes med et kort resumé .Domme og andre afgørelser skal være søgbare efter forskel-lige relevante kriterier .Anvendelsen af databasen skal være gratis .Folketinget bør sikre de fornødne bevillingsmæssige rammerfor etablering og drift af domsdatabasen .r e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

kvalItet I den oFFentlIgeForvaltnIng6.1. Bistand til BorgerneAdvokatrådet nedsatte i foråret 1997 et udvalg, der blev bedtom at udarbejde en redegørelse om, hvorvidt der kunne værebehov for retshjælp på udvalgte områder i forvaltningen.Redegørelsen blev færdig i januar 1999. Behovet for advokatbi-stand fremhæves ved de klageinstanser, der behandler indgri-bende og komplicerede sager på områder, hvor det for privateparter kan være meget vanskeligt at varetage egne interesser.Redegørelsen peger på, at det særligt er på de familieretlige-,sociale- og miljømæssige områder, det kunne være relevant, atforvaltningen kunne beskikke en advokat for den pågældendeborger. Forudsat, at vedkommende i øvrigt opfylder betingel-serne i retsplejeloven for at få fri proces, anbefales det:• at det bliver muligt for statsamterne i forbindelse med vil-kårsforhandling ved separation og skilsmisse at beskikke enadvokat for en eller begge parter,• at statsamterne, i forbindelse med sager om placering af forældremyndighed, efter forældremyndighedsindehaverensdød, kan beskikke en advokat for barnet,• at statsamtet undtagelsesvis kan beskikke en advokat for parten i sager om værgemål mv.• at de sociale nævn og den Sociale Ankestyrelse i særlige tilfælde kan beskikke en advokat for klageren i sager af væ-sentlig betydning for den pågældende, herunder særligtsager om social pension og vurdering af arbejdsskader,• at der gives Miljøklagenævnet og Naturklagenævnet hjem-mel til at beskikke en advokat for private borgere i særligkomplicerede og indgribende sager. Endvidere bør der værehjemmel til, at klagenævnene i sager mellem flere parterkan tillægge sagsomkostninger til de parter, der efter etA d v o k A t r å d e t s

omfattende og omkostningskrævende sagsforløb har fåetmedhold i klagesagen.Redegørelsen blev gjort til genstand for debat på en konferencepå Christiansborg i januar 2000, hvor mange sagkyndige delta-gere tilsluttede sig, at der kunne være behov for advokatbistandi et vist omfang.Professor Lars Nordskov Nielsen udtalte blandt andet, at“det ervigtigt for folk, hvordan de oplever forvaltningens behandling af sagen.I dag er det ofte sådan, at de tit føler sig slæbt rundt i systemet uden atkunne forstå reglerne. Det er et stort problem, at kommunerne ikke admi-nistrerer efter loven. Det er meget velbegrundet at give borgerne mulighedfor advokatbistand, men også andre former for bistand må overvejes.Tildeling af advokatbistand burde foregå hos en neutral myndighed.Bestemmelsen burde i princippet være en generel regel i forvaltningsloven,men det er svært at overskue konsekvenserne af reglen, så det kunne væreen mulighed at lave et forsøg f.eks. med det sociale område.”Landsdommer Holger Kallehauge, som deltog i sin egenskabaf formand for Foreningen af Polio-, Trafik- og Ulykkesskadedeudtalte i henhold til referatet blandt andet, at han“var enig i, atder var et problem med forvaltningskulturen i kommunerne. Kommunal-bestyrelsesmedlemmerne mener, det kommunale selvstyre legitimerer alt.De handler, som det passer dem, se eksemplet med Ishøj Kommune, derikke, som foreskrevet i loven, tilbyder danskundervisning til flygtningeog indvandrere med den begrundelse, at budgettet var overskredet.Begrundelsen for at bryde loven er, at det er for dyrt med undervisning.Problemet i kommunerne er, at man ikke har en departementschef, lige-som en minister har det. En departementschef sørger for, at der ikke skerulovligheder. Det andet problem er, at man har valgt at delegere næstenalt til disse kommuner, som savner respekt for loven.”2 0 0 9

Retschef Jens Møller, Folketingets ombudsmand mente påkonferencen, som gengivet i referatet, at der er“et behov for, atman får juridisk bistand på et tidligt tidspunkt af sagsbehandlingen,og behovet herfor understreges af den løbende kompetenceforskydning,der er mellem forvaltningen og domstolene. I private erstatningssagerdækker forsikringen også de omkostninger, man har ved at have enadvokat til at opgøre erstatningskravet. Det gælder derimod ikke forarbejdsskadesager. Reglerne om sagkyndig bistand burde efter hansopfattelse samles som en generel regel i forvaltningsloven. Her har man iforvejen regler om vejledning og partsrepræsentation. I bemærkningernetil bestemmelsen kunne det uddybes inden for hvilke sagstyper, mantypisk ville kunne få bistand.”Redegørelsen og referatet af konferencen er tilgængelige påwww.advokatsamfundet.dk.Siden offentliggørelsen af redegørelsen og afholdelsen af kon-ferencen er der sket mange ændringer i lovgivningen, og derer gennemført tiltag for at forbedre borgernes adgang til infor-mation f.eks. gennem oprettelsen af portalen www.borger.dkog gennem oprettelsen af borgerservicecentre i kommunerne.Nogle kommuner har endvidere på frivilligt grundlag indførten Borgerrådgiver, hvor borgerne kan henvende sig, hvis de erutilfredse med en kommunes sagsbehandling, embedsmændsadfærd mv.Uanset der er sket forbedringer i den offentlige forvaltning ogdet lovgrundlag, som regulerer forvaltningsprocessen sidenredegørelsens fremkomst, er det dog Advokatrådets opfattelse,at der ikke er grundlag for at anfægte redegørelsens hovedkon-klusion, nemlig at der er behov for, at der kan foretages beskik-kelse af advokat for private borgere i særlig indgribende ellerkomplicerede forvaltningssager. Reglerne om advokatbeskik-kelse bør muligvis, navnlig i sociale sager, suppleres med reglerom beskikkelse af rådgivere med en anden faglig baggrund.Som følge af de ændringer, der er sket i reglerne om fri processiden redegørelsens fremkomst, bør reglerne formentlig indret-tes således, at fri proces i disse sager også bliver subsidiær til

dækning i en privat retshjælpsforsikring. Retshjælpsforsikrin-gernes dækningsområde må i så fald udvides. Hjemlen for enny ordning kan enten tilvejebringes gennem en generel regeli forvaltningsloven eller ved hjemmel i speciallovgivningen.Under alle omstændigheder må der tages stilling til, hvemder skal beslutte, hvorvidt beskikkelse skal ske, idet det hervedbemærkes, at en sådan afgørelse ikke bør henlægges til forsik-ringsselskaberne, således som det i vidt omfang er sket for såvidt angår de egentlige retssager.Under alle omstændigheder er der efter Advokatrådets opfat-telse behov for en grundig analyse af behovet for professionelog uafhængig bistand til borgerne i forvaltningsprocessen.Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Justitsministeren bør nedsætte et sagkyndigt udvalg, som skalundersøge behovet for, at hensynet til den enkelte borgersretssikkerhed tilgodeses gennem regler om beskikkelse afadvokat eller anden uafhængig sagkyndig rådgiver i visseforvaltningssager, herunder evaluere de gældende beskik-kelsesreglers anvendelse i praksis, og særligt på socialrettensområde .Såfremt udvalget måtte finde behov for nye regler, kan ud-valget fremsætte forslag herom .Udvalget bør have deltagelse af repræsentanter for regerin-gen, kommunerne, regionerne, Folketingets Ombudsmand,Danske Handicap Organisationer, Forbrugerrådet og Advo-katrådet .r e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

lovgIvnIngen halter7.1. Kvalitet i centraladministrationenPå Advokatrådets workshop om retssikkerhed, der blev afholdti februar 2008, påpegede flere deltagere, at der er grund til atnære en vis bekymring for kvaliteten af dansk lovgivning. Somen af årsagerne hertil blev der peget på, at der i de senere årkun sjældent nedsættes lovforberedende udvalg. Dette svækkerkvaliteten i lovtilblivelsen, navnlig når kompliceret lovgivninggennemføres alene på grundlag af et af regeringens embeds-mænd udarbejdet lovforslag. Et godt eksempel herpå er densåkaldte “tuneserlov”, hvor regeringen med meget kort varsel,af politiske grunde, udarbejdede et lovforslag om udlændingepå såkaldt tålt ophold, uanset denne problemstilling skullebehandles i et af regeringen nedsat hurtigt arbejdende sag-kyndigt udvalg. Behandlingen i Folketinget afslørede, at detoprindelige lovforslag led af en række alvorlige tekniske ogjuridiske mangler.Behovet for en grundig forberedelse i et lovforberedende ud-valg gælder endog i visse tilfælde også for implementeringenaf EU-direktiver. Advokatrådet har bl.a. påpeget behovet foret sådant udvalg for at tilvejebringe et gennemarbejdet lov-grundlag på hvidvaskområdet, der tilsigter at implementereEU’s tredje hvidvaskdirektiv. Det er Advokatrådets opfattelse,at den hvidvasklov, der blev vedtaget af Folketinget på grund-lag af Finanstilsynets og Økonomi- og Erhvervsministerietslovforberedende arbejde, ikke lever op til de kvalitetskrav omklarhed, forudsigelighed og konsistens, som bør være gældendenavnlig for lovgivning med indgribende retssikkerhedsmæs-sige konsekvenser for den enkelte borger. Efter Advokatrådetsopfattelse går loven på en række områder langt videre enddirektivet tilsiger. I dette lovforslag – som i så mange andre– kunne Advokatrådet også konstatere, at der ikke var tilstræk-kelig overensstemmelse mellem lovteksten og lovens bemærk-ninger. Advokatrådet må også ofte konstatere, at der stadig erA d v o k A t r å d e t s

en tilbøjelighed til at lovgive i bemærkningerne, uanset detteer retssikkerhedsmæssigt betænkeligt.Uanset at lovforberedelsen i mange ministerier og styrelser erhenlagt til særlige enheder er det Advokatrådets opfattelse,at erfaringerne med kvaliteten i det lovforberedende arbejdetilsiger en styrkelse af navnlig den juridiske faglighed. Som eteksempel herpå kan på ny nævnes den såkaldte “tuneserlov”,hvor det først på et meget sent tidspunkt under folketingsbe-handlingen ved Justitsministeriets mellemkomst blev afklaret,hvad Danmarks konventionsretlige forpligtelser indebar foropholdsvilkårene for den udviste tuneser, som er i Danmarkpå såkaldt tålt ophold. Den højeste juridiske ekspertise i cen-traladministrationen er koncentreret i Justitsministeriet, ogdette ministeriums indflydelse på den juridiske kvalitet børderfor styrkes.I den forbindelse er det også Advokatrådets opfattelse, at derkan være behov for øget tværministeriel koordinering, og atdet konkrete behov derfor afdækkes tidligt i lovgivningspro-cessen. Dette kan i praksis evt. omsættes til generering af enressortoversigt ud fra Retsinformations ministerieindgang.Oversigten suppleres med en kort beskrivelse af ressortlovenesanvendelsesområde og angivelse af evt. krydsfelter med andreressorter og skønnes umiddelbart at kunne integreres i dendigitale lovprocesguide.Advokatrådet skal derfor anbefale følgende:Medarbejdere i ministerier og styrelser, som beskæftigesmed lovforberedende arbejde skal have gennemgået et ob-ligatorisk kursus i lovforberedende arbejde tilrettelagt afJustitsministeriet .

Justitsministeriets lovafdeling styrkes med henblik på athøjne den juridiske kvalitet af fremsatte lovforslag .7.2. retssiKKerhed i lovgivningenSpørgsmålet om den enkelte borgers og erhvervsvirksomhedsretssikkerhed har i de senere år haft stor politisk bevågenhed.Ikke desto mindre er det desværre ofte således, at det i for-bindelse med ny lovgivning ikke er regeringen selv, men deorganisationer, der afgiver høringssvar, der påpeger de retssik-kerhedsmæssige problemer, der kan være knyttet til et giventlovforslag.Borgerens retssikkerhed i skatteprocessen har af forståeligeårsager påkaldt sig særlig politisk interesse. Dette har haftden glædelige konsekvens, at Skatteministeriet har oprettet etembede som Retssikkerhedschef. Skatteministeriet har endvi-dere besluttet, at lovforslag også skal forholde sig til en rækkespørgsmål af retssikkerhedsmæssig betydning som:

Er lovteksten udformet, så borger eller virksomhed kan kon-statere sin retsstilling direkte af lovteksten?Hvilke gruppers retssikkerhed bliver styrket eller svækket?Er lovforslaget udformet, så retstilstanden er forudsigelig forden enkelte borger eller virksomhed?Er lovforslaget udformet, så borger eller virksomhed har mu-lighed for at omstille sig til den nye retstilstand?Indeholder lovforslaget [behov for afgivelse af] personfølsommeoplysninger, og håndteres oplysningerne på en betryggendemåde?Efter Advokatrådets opfattelse vil det ikke alene højne den enkel-te borgers og virksomheds retssikkerhed, men også lovkvalitetengenerelt, hvis ministerier og styrelser var nødt til eksplicit atforholde sig til de positive eller negative retssikkerhedsmæssigekonsekvenser af et givent lovforslag og de overordnede hensyn,der nødvendiggør reguleringen. En sådan redegørelse er efterrådets opfattelse af mindst samme betydning som den gæl-dende obligatoriske redegørelse for et lovforslags økonomiskeog administrative konsekvenser.Advokatrådet skal derfor anbefale følgende:Ethvert lovforslag fremsat af regeringen skal indeholde enredegørelse for forslagets eventuelle positive eller negativekonsekvenser for borgeres og virksomheders retssikkerhed,samt en nøje redegørelse for de grunde, som eventuelt kantale for, at en svækkelse af retssikkerheden i det konkretetilfælde må vige for andre hensyn .

advokatens rolle IretssamFundet8.1. reguleringen af advoKaterAdvokatvirksomhed er et lovreguleret erhverv. Regelsættet,som findes i retsplejeloven, Advokatsamfundets vedtægt og enrække bekendtgørelser udstedt af Justitsministeriet, regulerersåvel den enkelte advokat som Advokatsamfundet, der beståraf alle danske advokater.Reguleringen af den enkelte advokats adfærd skal som udgangs-punkt sikre, at borgere og virksomheder har adgang til højtkvalificeret uafhængig juridisk rådgivning og repræsentationsåvel i retssager som i forvaltningsprocessen. Reguleringen skalendvidere sikre advokatens tavshedspligt og uafhængighed.Reguleringen skal endelig sikre mod følgerne af ansvarspådra-gende rådgivning og misbrug af betroede midler.Advokater ansat i virksomheder, som ikke driver advokatvirk-somhed, og advokater som er ansat i organisationer, er i Dan-mark også omfattet af advokatreguleringen.Dette indebærer, at disse medarbejdere har pligter, som ikkeudspringer af deres ansættelsesforhold, men af den regule-ring, de er underkastet. Denne regulering, og de pligter forden ansatte advokat, der følger heraf, skal respekteres af deresarbejdsgiver.Udover de regler i retsplejelov, vedtægt og bekendtgørelser, somregulerer alle advokater, findes der – navnlig i retsplejeloven –regler som regulerer forskellige aspekter af advokatvirket. Herer det navnlig virket som forsvarer i straffesager, der i debattenom retssikkerhed har påkaldt sig interesse.Også lovgivning helt uden for retsplejeloven har væsentlig be-tydning for advokaters adfærd og pligter. Dette gælder f.eks.A d v o k A t r å d e t s

markedsføringsloven og kommende lovgivning som udsprin-ger af servicedirektivet og hvidvaskloven. Navnlig advokatersindberetningspligt efter hvidvaskloven har, både nationalt oginternationalt, givet anledning til debat.Hvor hovedformålet med reguleringen af den enkelte advokat erat sikre klientens retsstilling, har reguleringen af professionensom sådan et videre formål, nemlig at sikre, at advokaten iforhold til den enkelte klient kan udfylde sin rolle og at sikre,at advokaterne som profession medvirker til at udvikle og gavnedet retssamfund, som de er en vital del af.Dette overordnede formål med regulering af professionen til-godeses ved, at der i lovgivningen er oprettet et officielt aner-kendt advokatsamfund, hvis formål i den af Justitsministerietgodkendte vedtægt § 1 er udtrykt således:§1Det Danske Advokatsamfunds formål er• at værne om advokaters uafhængighed og integritet,• at påse og håndhæve opfyldelsen af de pligter, der påhviler advokater,• at sikre advokaters faglige kompetence, og• at virke til gavn for det danske retssamfund.Denne overordnede formålsbestemmelse er i vedtægten udmøn-tet således, at Advokatsamfundets virke dækker de funktioner, etadvokatsamfund skal dække efter FN’s Basic Principles on the Ruleof Lawyers vedtaget i 1990 og efter Europarådets Recommenda-tion Rec(2000)21 of the Committee of Ministers to member stateson the freedom of exercise of the profession of lawyer. Beggedokumenter er tilgængelige på www.advokatsamfundet.dk2 0 0 9

Advokatsamfundet er ikke en offentlig institution eller myndig-hed, men en af staten helt uafhængig selvstyrende organisationfor alle advokater oprettet ved lov. Der findes ikke i Danmarkandre lignende organisationer. Advokatsamfundet udfører enrække opgaver, som af hensyn til advokatens særlige stilling i etretssamfund hverken kan overlades til en offentlig myndighedeller en privat organisation.8.2. retshjælPBlandt de opgaver Advokatsamfundet skal varetage er, både efterden nationale regulering og de internationale anbefalinger,at sikre borgeres og virksomheders adgang til en retfærdigsagsbehandling såvel ved domstolene som i forvaltningen ogat sikre adgang til juridisk rådgivning.Dette er et ansvar, som skal løftes ikke blot af den enkelte ad-vokat, men af professionen som sådan.Professionens fælles samfundsansvar er bl.a. udtrykt i FN’s BasicPrinciples on the Rule of Lawyers:“Governments and professional associations of lawyers shall promoteprogrammes to inform the public about their rights and dutiesunder the law and important role of lawyers in protecting theirfundamental freedoms. Special attention should be given to as-sisting the poor and other disadvantaged persons as to enablethem to assert their rights and where necessary to call upon theassistance of lawyers.”

Lovgiver har fastslået denne særlige pligt for advokater til atsikre borgernes adgang til rådgivning og partsrepræsentationi retsplejelovens § 323 som er sålydende:§ 323. Justitsministeren yder tilskud til retshjælp ved advokatvagter iform af helt grundlæggende mundtlig rådgivning (trin 1). Justitsmi-nisteren yder endvidere tilskud til retshjælp ved advokater i form afrådgivning ud over helt grundlæggende mundtlig rådgivning (trin2) og rådgivning i forbindelse med forligsforhandlinger (trin 3).Stk. 2. Enhver har ret til vederlagsfri retshjælp på trin 1 vedrørendeethvert retsspørgsmål.Stk. 3. Den, der opfylder de økonomiske betingelser efter § 325, harret til delvis vederlagsfri retshjælp på trin 2, jf. dog stk. 4. Når derforeligger en tvist og der skønnes at være udsigt til, at sagen vedyderligere bistand fra advokat vil kunne afsluttes forligsmæssigt,har den pågældende endvidere ret til delvis vederlagsfri retshjælppå trin 3.Stk. 4. Retshjælp på trin 2 og 3 kan ikke gives til1) sigtede eller tiltalte i offentlige straffesager,2) aktivt erhvervsdrivendes sager af overvejende erhvervsmæssigkarakter,3) sager om gældssanering eller4) sager, der angår eller er under behandling ved en forvaltnings-myndighed eller et privat klage- eller ankenævn, der er godkendtaf ministeren for familie- og forbrugeranliggender.Stk. 5. Uanset stk. 4, nr. 4, kan der dog gives retshjælp på trin 2 og3 ved klage over en forvaltningsmyndigheds afgørelse.Stk. 6. Vederlaget til advokater for retshjælp på trin 2 udgør 800kr. (2005-niveau) inkl. moms, hvoraf statskassen betaler 75 pct.Vederlaget til advokater for retshjælp på trin 3 udgør 1.830 kr.(2005-niveau) inkl. moms, hvoraf statskassen betaler halvdelen.Statskassen betaler dog hele vederlaget for retshjælp i forbindelsemed en ansøgning om fri proces. Tilskud fra statskassen omfatteralene vederlag, der ikke er dækket af en retshjælpsforsikring elleranden form for forsikring.Stk. 7. Justitsministeren fastsætter nærmere regler om ydelse afretshjælp, herunder om omfanget af retshjælp på trin 1, 2 og 3.Justitsministeren fastsætter nærmere regler om tilskud til retshjælp,herunder om tilskuddets beregning og udbetaling.

Som det ses, fastslår lovgiver i stk. 2, atenhverhar ret tilveder-lagsfri retshjælpfra en advokat på trin 1. Herudover reguleresvederlaget til retshjælp på trin 2 og 3 meget udførligt i stk. 6med nogle beløb, som efter mange advokaters tilkendegivelsertil Advokatrådet dårligt nok dækker deres omkostninger vedat oprette sagen og ansøge om retshjælp, ikke mindst fordibestemmelsen i stk. 6, sidste punktum om forsikringsretshjælpsom primær dækning har medført et helt uforholdsmæssigtstort administrativt arbejde for advokaterne.Strukturtilpasningen i advokatbranchen som følge af retskreds-reformen betyder, at advokatvagterne nogle steder er lukket ogandre steder er truet af lukning, fordi advokatvirksomhederneflytter fra mindre bysamfund til de byer, hvor den stedlige byrethar sit hovedsæde. Der er således blevet længere vej til advo-katen i mere end én forstand, idet den nuværende lovgivningskompleksitet sammenholdt med klientens snævre mulighederfor at få omkostningsdækning, hvad enten det er i form afprivat eller offentlig retshjælp, gør det ganske vanskeligt foradvokaten at varetage den mindre bemidlede klients retmæs-sige interesser.Advokatrådet er af den opfattelse, at såvel den enkelte advo-kat som professionen som sådan har pligt til at medvirke tilat sikre borgernes adgang til juridisk rådgivning og hjælp tiltvistløsning i såvel den offentlige forvaltning som i retsplejen.Advokaterne i Danmark løser denne opgave ved at give ano-nym og gratis retshjælp til tusindvis af mennesker om året iadvokatvagterne. Hertil kommer, at mange enkeltadvokatervederlagsfrit giver en helt indledende rådgivning til personer,som søger deres råd.Som nævnt har mange advokater over for Advokatrådet til-kendegivet, at de føler sig demotiverede over hele den måde,retshjælpsordningerne fungerer på, og at de derfor overvejerat trække sig ud af denne type af sager. Det er ikke alene et ud-tryk for økonomiske overvejelser, men også for, at reguleringenopleves som udtryk for mangel på respekt hos lovgiver for såvelborgerens behov som for advokatens arbejdsindsats.

Advokatrådet har ikke statistisk belæg for at udtale, at denugældende ordninger er ved at bryde sammen, men finderdog, at de mange henvendelser fra utilfredse og frustreredeadvokater til Advokatrådet i sig selv er et faresignal, som ikkebør siddes overhørigt. Det vil være fuldstændig uacceptabelt iet retssamfund som det danske, hvis det måtte vise sig, at storedele af befolkningen ikke kan komme til deres ret som følge afretshjælpsordningernes utilstrækkelighed.Advokatrådet har gentagne gange påpeget svaghederne veddet nuværende system.Rådet har således påpeget det retssikkerhedsmæssigt megetbetænkelige ved, at forsikringsretshjælp er gjort til den primæreretshjælpskilde – og det på en sådan måde, at vurderingenaf, om en borger har rimelig anledning til at føre sag reelt erprivatiseret og henlagt til forsikringsselskaberne. Advokatrådethar endvidere påpeget det fuldstændig urimelige i, at retshjælpefter retsplejelovens § 323, stk. 6 bygger på takster, som ikkehavde været reguleret i 10 år forud for vedtagelsen af denne nyebestemmelse i retsplejeloven. Effekten heraf er, at der i selveloven er et indbygget betydeligt efterslæb i samfundets betalingfor retshjælp på trin 2 og 3. Det er ikke Advokatrådets ærinde atpåpege, at dette repræsenterer et indtjeningsmæssigt problemfor advokatprofessionen, men derimod at påpege, at en (for)ringe betaling indebærer en latent risiko for, at kun et fåtal afadvokater vil påtage sig sager af denne karakter. Honoreringenkan derfor vise sig at repræsentere et retssikkerhedsmæssigtproblem for borgere, som er afhængige af ordningen, hvorvedogså bemærkes, at en forudsætning for de private retshjælps-forsikringers udmøntning er, at en advokat er villig til at påtagesig sagen.Retshjælp og fri proces har traditionelt været opfattet sominstrumenter, som skulle sikre, at almindelige mennesker ikkeled retstab som følge af, at de ikke selv havde råd til kvalifice-ret juridisk rådgivning. Et traditionelt anvendelsesområde fordisse instrumenter har været konflikter, som var af privatretligkarakter.

I et moderne samfund, som er afhængigt af, at enkeltperso-ner og mindre virksomheder udvikler nye ideer og produkterrepræsenterer det efter Advokatrådets opfattelse et retssikker-hedsmæssigt problem, at sådanne små erhvervsvirksomhederløber en stor risiko for at lide retstab, hvis der ikke i tilfælde aftvist med tredjemand er mulighed for at få kvalificeret juridiskbistand. De ulemper dette kan medføre rammer ikke blot denenkelte person, men har også negative konsekvenser for detomgivende samfund. Der kan derfor sættes spørgsmålstegn ved,om det ikke er udtryk for en forældet tankegang, når der eftergældende ret alene er mulighed for at udstrække de forskelligeretshjælpsordninger til privatpersoner.Efter Advokatrådets opfattelse er det af meget stor betydningi en retsstat, at enhver borger som privatperson – og muligvisogså i visse tilfælde som erhvervsdrivende – sikres adgang til irimeligt omfang og med rimelige muligheder for gennem enoffentlig eller privat forsikringsordning at få dækning af udgif-terne til juridisk rådgivning og adgang til partsrepræsentationfra advokater, hvis regulering sikrer kvaliteten af deres ydelseog deres uafhængighed af uvedkommende interesser.Advokatrådet er fuldt ud opmærksomt på, at lovgivningsmagtengennem introduktionen af en særlig småsagsproces, som sup-plement til adgangen til nævnsbehandling af en række tvister,har tilsigtet at løse en række problemer for almindelige borgeresadgang til “retfærdighed”. Det samme gør sig gældende på detskatteretlige område, hvor der kan opnås fuld omkostnings-dækning. Det er imidlertid Advokatrådets klare opfattelse, atdisse ordninger på ingen måde overflødiggør eksistensen afvelfungerende retshjælpsordninger, som bredt dækker befolk-ningens behov for adgang til advokatbistand.I den forbindelse må Advokatrådet bemærke, at de nuværenderetshjælpsordninger udelukker retshjælp til en række konflik-ter, som efter rådets opfattelse burde være dækket.Dette gælder først og fremmest borgernes adgang til advokat-bistand i sager som behandles i den offentlige forvaltning.Baggrunden for, at lovgivningsmagten har undtaget sådanne

tilfælde fra retshjælpsordningerne, er, at offentlige myndighe-der har pligt til at følge lovgivningen og til at vejlede borgerne.Der kan derfor kun gives retshjælp til at påklage en forvalt-ningsmyndigheds afgørelse.Det er Advokatrådets opfattelse, at lovgivers forudsætningerpå dette punkt er ganske utidssvarende.Den borger, hvis sag er under behandling hos en offentlig myn-dighed, oplever meget ofte myndigheden som en modstander,der har interesser, som strider direkte mod borgernes interesse.Der er derfor efter rådets opfattelse et betydeligt reelt behovfor adgang til retshjælp i sager, som behandles i den offentligeforvaltning. Dette gælder i særlig udpræget grad for kognitivtsvage borgere.Efter Advokatrådets opfattelse er der også et udækket – ogstigende – behov for at udstrække de forskellige støtte- og for-sikringsordninger også til konflikter som udspringer af ansæt-telsesforhold, idet organisationsprocenten på såvel arbejdsgiver-som arbejdstagers side er vigende. Det forekommer på dennebaggrund retssikkerhedsmæssigt betænkeligt at opretholdebegrænsninger, som har deres udspring i, at langt de flestelønmodtagere var organiserede, og at konflikter blev løst i etfagretsligt system.Hertil kommer, at der også er en række familieretlige konflikter,hvor der er et stort udækket behov for advokatbistand. Der ergennem de seneste år gennemført meget betydelige ændrin-ger af såvel indhold som procesform, for så vidt angår den fa-milieretlige lovgivning. For så vidt angår indholdet, tyder deforeløbige erfaringer på, at navnlig reglerne i den nye forældre-ansvarslov giver anledning til en række konflikter, hvor mindsten af forældrene til tider føler sig under pres fra myndigheder,som forsøger at leve op til lovens forudsætning om, at ethvertbarn har ret til kontakt med begge sine forældre.Det kan desuden anføres, at de ændrede regler om behandlin-gen af sager om separation og skilsmisse har medført, at dernu forsøges mediation i statsforvaltningerne uden advokatbi-r e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

stand. Hensigten har været at reservere domstolsbehandlingtil sager med et meget højt konfliktniveau, som ikke kan løsesved statsforvaltningernes mellemkomst. Erfaringerne med dennye ordning tyder efter Advokatrådets opfattelse på, at en langrække mennesker, som hverken kan få deres advokatudgif-ter dækket af en retshjælpsforsikring eller gennem offentligtfinansierede retshjælpsordninger, på trods heraf antager enadvokat, som de selv betaler. Nogle, men langtfra alle borgere,som vælger at antage advokat, har råd til det. Der er altså enbetydelig restgruppe, som antager advokat, selvom det påførerdem udgifter, som de har svært ved at afholde. Advokatrådetfinder på denne baggrund, at det bør undersøges hos brugerne(borgerne), om der er tale om et udækket behov for uafhængigrådgivning og partsrepræsentation i familieretlige sager. Resul-tatet af en sådan undersøgelse bør indgå i en bredere vurderingaf borgernes muligheder for at opnå den nødvendige bistandtil juridisk rådgivning og partsrepræsentation.Advokatrådet skal på denne baggrund fremkomme medfølgende anbefaling:Regeringen opfordres til snarest at nedsætte en bredt sam-mensat Retshjælpskommission, som skal have til opgave atanalysere og vurdere de eksisterende retshjælpsordningersform og indhold med udgangspunkt i, at borgerne – og måsketillige visse grupper af erhvervsdrivende – i et moderne rets-samfund skal sikres ikke blot formel, men også reel adgangtil bistand og uafhængig og kvalificeret rådgivning .I det omfang kommissionen finder de nuværende ordningerutilstrækkelige eller uhensigtsmæssige, skal kommissionenfremkomme med forslag til ændringer i den gældende re-gulering .Kommissionen bør have deltagelse af repræsentanter fordomstolene, Justitsministeriet, Folketingets Ombudsmand,Forbrugerrådet, Erhvervslivet, Forsikring og Pension, DanskeHandicaporganisationer, Danske Advokater og Advokatrå-det .

8.3. Behov for undervisningSom det fremgår af de internationale anbefalinger, hører detmed til opgaverne for et advokatsamfund at informere bor-gerne om retssamfundet, herunder advokatens særlige rolleog pligter i dette.Advokatrådet medvirker allerede hertil gennem den informa-tion der gives om advokatreguleringen og helt basale problem-stillinger vedrørende “dagligdagens” jura bl.a. på Advokatsam-fundets hjemmeside www.advokatsamfundet.dk og i bladetAdvokaten.Heldigvis er det kun et begrænset udsnit af befolkningen, somkommer i forbindelse med retssystemet gennem civile sager el-ler straffesager – og i den situation forhåbentlig oplever det sombetryggende og velfungerende. Det er i en retsstat imidlertidhelt afgørende, at der i hele befolkningen – også den del derhar en anden etnisk herkomst end dansk – er en bred forståelsefor den måde, retssystemet er indrettet på og de forskelligeaktørers roller og særpræg.Det er Advokatrådets opfattelse, at befolkningens opfattelse afikke alene advokatrollen, men af retssystemet som sådant i altfor høj grad er præget af kommercielle spændingsserier. Proble-met med denne information bliver ikke mindre af, at mange afdisse serier er produceret i USA og England, hvis retssystemerhviler på et helt andet grundlag end det danske.Der består derfor, efter Advokatrådets opfattelse, en informati-onsopgave af presserende karakter, som skal løses – gerne i etsamspil mellem alle retssystemets aktører.Det er rådets opfattelse, at det bedste resultat vil blive opnåetgennem en langsigtet indsats som er målrettet mod ungdomsud-dannelserne. Herved vil man kunne nå et meget stort antal unge,som modenhedsmæssigt er i stand til at forstå betydningenaf et velfungerende retsvæsen og retssikkerhedsbegrebet, ogsom i deres dagligdag – nok uden at være særlig bevidste omdet – foretager sig ganske mange handlinger, som har juridiskekonsekvenser. Informationen til de unge kan derfor med fordel2 0 0 9

tage udgangspunkt i de unges handlemønstre f.eks. uploadingaf film og billedmateriale på tjenester som Facebook, chikanøsanvendelse af moderne teknologi, grænserne mellem civil uly-dighed og kriminelle handlinger mv.Advokatrådet vil derfor tage følgende initiativ:Advokatrådet vil invitere Domstolsstyrelsen og Rigsadvokatentil at indgå i et samarbejde om udvikling af undervisnings-materiale og undervisningsprogrammer, som skal belyse,hvorledes vores retssystem fungerer . Materialet bør suppleresmed tilbud om at møde retsvæsnets aktører – advokater,dommere og anklagere – i lokalområdet .Materialet skal belyse behandlingen af civile sager og straf-fesager, og inddrage de eksisterende retshjælpsordninger .Relevante myndigheder og organisationer, som beskæftigersig med ungdomsuddannelserne, skal inddrages i arbejdet .8.4. når Penge vasKes hvideI forlængelse af terrorangrebet den 11. september 2001 på WorldTrade Center blev det i EU besluttet at ændre direktivet ombekæmpelse af hvidvask af udbytte fra alvorlig økonomisk kri-minalitet således, at det også kom til at indeholde en indberet-ningspligt ved mistanke om terrorisme. Samtidig blev kredsen

af indberetningspligtige udvidet til også at omfatte advokater,et historisk og enkeltstående brud på de grundlæggende reglerom advokaters tavshedspligt. Senere er direktivet blevet ændretpå ny. Både i forbindelse med den direktivændring, der inddrogadvokater i kredsen af indberetningspligtige, og ved den senereændring af direktivet har Advokatrådet deltaget meget aktivti lovgivningsprocessen såvel i EU som nationalt. Advokatrådethar indtaget det standpunkt, at borgernes adgang til fortroligog uafhængig juridisk rådgivning og repræsentation ved ad-vokat er af så fundamental betydning for det enkelte individsretssikkerhed, at den ikke bør begrænses. Ethvert indgreb i defundamentale regler, som er til for at sikre klienten en uaf-hængig rådgiver, vil potentielt kunne medvirke til at udviskeoffentlighedens tiltro til advokatens uafhængighed, og jo mereregulering af denne art jo vanskeligere bliver det for klienten atadskille advokaten fra den offentlige forvaltning. Advokatrådethar bl.a. derfor samtidig lagt stor vægt på at fastholde, at i detomfang lovgiver på trods heraf bestemmer, at advokater skalvære omfattet af hvidvasklovgivningen, bør enhver kontrol medadvokaters overholdelse af denne – af hensyn til beskyttelsenaf advokatens uafhængighed og integritet – være et anliggendefor Advokatrådet, som i alle andre henseender fører tilsyn medadvokater.Fortrolighedsforholdet mellem en klient og en advokat ansesi alle europæiske lande for at være af central betydning forborgernes retssikkerhed. I nogle lande er der tale om en tavs-hedspligt, som klienten kan løse advokaten fra. I andre landeer dette ikke muligt, idet advokatens ret/pligt til tavshed erabsolut. Der er således forskel på indholdet af common law ju-risdiktioners confidentiality og legal privilege og det frankofilebegreb secret professionel.Såvel det franske, som de to belgiske advokatsamfund har vedderes respektive forfatningsdomstole anfægtet hvidvaskdi-rektiverne og den deraf følgende nationale lovgivning somforfatningsstridig og som stridende mod menneskerettigheds-konventionens artikler 6 og 8. Der er nu afsagt dom i beggesager. Dommene tilsidesætter i et vist omfang såvel den franskesom den belgiske lovgivning som for vidtgående. De fremhæver

betydningen af fortrolighedsforholdet mellem klient og advokatog opstiller som følge heraf en række begrænsninger for, hvadder – uden at krænke klientens menneskerettigheder – kanpålægges advokater af pligter (dommene er i engelsk oversæt-telse tilgængelige på www.advokatsamfundet.dk).Advokatrådet lægger meget stor vægt på, at der ikke kan sættesspørgsmålstegn ved, at rådet i enhver henseende lever op tilde pligter, lovgiver efter rådets eget ønske har pålagt Advo-katrådet som tilsynsorgan. Dette hindrer imidlertid ikke, atAdvokatrådet samtidig lever op til sin helt centrale pligt tilat værne om advokaters uafhængighed og integritet i videstmuligt omfang.I forbindelse med den i 2008 gennemførte ændring af hvidvask-loven opfordrede rådet forgæves Økonomi- og Erhvervsmini-steriet til at lade lovændringen afvente en nøje analyse af defranske og belgiske domme. Dette blev afvist, idet ministerietikke fandt, at disse domme var af betydning for den danskeregulering.Advokatrådet er ikke enig heri. Alle EU-landes hvidvasklovgiv-ning bygger på fælles direktivregulering. Afgørelser truffet afandre EU-landes forfatningsdomstole, som forholder sig tildirektivets forenelighed med EU-retten eller Menneskerettig-hedskonventionen kan meget vel have betydning for også dendanske lovgivnings forenelighed med internationale konven-tioner og almene retsprincipper.Advokatrådet gjorde samtidig opmærksom på nødvendighedenaf, at det må være en forudsætning for lovgivningsmæssige kravom brud på tavshedspligten, at der er proportionalitet mellemhensynet til borgerens interesse i tavshedspligtens opretholdelseog hensynet til, at oplysningerne kommer til myndighederneseller andre berettigedes kundskab. Denne proportionalitet sy-nes ikke iagttaget med de seneste stramninger af den danskehvidvasklov.Det følger allerede af de advokatetiske regler, at advokater ikkemå bistå klienter i gennemførelse af strafbare forhold, herunderA d v o k A t r å d e t s

transaktioner, der har til formål at vaske midler, fremskaffetpå kriminel vis, hvide. Hensynet til at bevare fortrolighedsfor-holdet mellem advokat og klient, der er selve grundlaget foradvokatens rolle i en demokratisk retsstat, må i Advokatrådetsøjne veje væsentlig tungere end hensynet til, at myndighederneopnår kendskab til en mere eller mindre diffus mistanke omhvidvask, som muligt viser sig at være uberettiget.At ændringerne i hvidvaskloven, efter Advokatrådets opfat-telse, går videre end påkrævet i hvidvaskdirektivet, vil også givesærlige vanskeligheder i forhold til fortrolighedsforholdet tiludenlandske klienter, der nok vil kende de fælleseuropæiskeregler, men næppe kan forventes at kende de særlige nationaleregler, som måtte være mere vidtgående end de europæiske. Nårder måtte ske indberetning vedrørende en udenlandsk klient,hvor det efterfølgende viser sig, at der ikke er tale om et ulovligtforhold, vil det være ganske vanskeligt for den indberettende ad-vokat at bevare et fortroligt forhold til sin klient, der jo opleverat blive indberettet for forhold, som i vedkommendes hjemlandikke er omfattet af advokatens indberetningspligt.Advokatrådet vil derfor tage følgende initiativ:Advokatrådet vil rette fornyet henvendelse til økonomi- ogerhvervsministeren med henblik på at få nedsat en arbejds-gruppe, som bl .a . kan vurdere, hvilke konsekvenser dommenefra de franske og de belgiske forfatningsdomstole har for dendanske hvidvaskregulering . Arbejdsgruppen bør have delta-gelse af repræsentanter for Økonomi- og Erhvervsministeriet,Justitsministeriet, Advokatrådet samt en repræsentant fradomstolene, som er eller har været en del af Advokatnævnetsformandskab, og som derfor har særlig indsigt i advokatre-guleringen .8.5. retten til forsvarBehandlingen af straffesager ved domstolene, og de reglerder regulerer dette område har altid påkaldt sig betydelig op-mærksomhed i den retspolitiske debat. Dette er naturligt, nårdet tages i betragtning, at netop udfaldet af straffesager kanføre til meget betragtelige tvangsindgreb over for den enkelte2 0 0 9

borger og dermed begrænsning af dennes frihedsrettigheder.Det samme gælder for de indgreb der kan iværksættes undersagens forberedelse i form af varetægtsfængsling, isolation,aflytning mv.Netop på grund af karakteren af de indgreb der kan foretagesover for den enkelte, både under forberedelsen og ved den en-delige afgørelse af straffesager, er det af helt afgørende retssik-kerhedsmæssig betydning, at den pågældende har adgang til eteffektivt forsvar fra en uafhængig og kvalificeret advokat, somhar adgang til alt relevant efterforskningsmateriale.Der var derfor tale om et markant bidrag til at sikre den enkelteborgers retssikkerhed, da der i 1978 blev indført en principielligestilling mellem politi, anklagemyndighed og forsvaret medhensyn til efterforskningsmateriale. Dette ligestillingsprincipfinder Advokatrådet er en af de væsentligste søjler i et demo-kratisk retssamfunds sikring af, at statsmagten ikke foretagerovergreb over for borgerne og til sikring af, at en reel domstols-kontrol hermed er mulig.Da regeringen i 2003 fik gennemført væsentlige ændringer iforsvarerens adgang til aktindsigt i efterforskningsmateriale,var der derfor tale om, at mangeårige, og i et retssamfund heltnaturlige, grundprincipper, herunder navnlig princippet omequality of arms, blev tilsidesat, uanset at disse principper gangpå gang er sanktioneret af Den Europæiske Menneskerettig-hedsdomstol.I forbindelse med lovforslagets behandling afgav Advokatrådetto uhørt skarpe høringssvar af henholdsvis 10. april 2003 og 21.maj 2003 som kan findes på www.advokatsamfundet.dk.Advokatrådet udtalte om de regler, som nu er indeholdt i rets-plejelovens § 729 c, blandt andet, at“de foreslåede regler, såledessom de kommer til udtryk i lovforslaget og i bemærkningerne, vurderesaf Advokatrådet som en forunderlig, ubegrundet, ukonkretiseret mistillidtil forsvarerstanden. Advokatrådet beklager, at Justitsministeriet harfremsat et lovforslag med dette indhold og må kraftigt fraråde at gen-nemføre lovforslaget.”Og endvidere:“Væsentlige dele af lovforslaget

vil føre til en procesform, som bedst kan betegnes som en hemmeligproces og dermed en retstilstand, som helt grundlæggende er uforeneligmed de hensyn, som bør gælde for retsplejen i en demokratisk retsstat.Navnlig bestemmelserne om indskrænkning af forsvarerens mulighedfor at varetage sin klients interesser vil betyde, at klienten vil svæve iuvidenhed om væsentlige faktiske oplysninger af betydning for bedøm-melsen af skyldsspørgsmålet. Advokatrådet finder på den baggrundlovforslaget uværdigt og uforeneligt med de retsprincipper, som børvære fremherskende her i landet.”Advokatrådet påpegede endvidere i sine høringssvar, at der ikkeaf Justitsministeriet eller af embedsmandsarbejdsgruppen, somhavde forberedt lovforslaget, var tilvejebragt nogen form fordokumentation for at så vidtgående og betænkelige indgreb isigtedes/tiltaltes ret til et effektivt forsvar var påkrævede.Advokatrådets vurdering af de i 2003 gennemførte ændringeri forsvarerens muligheder for at beskytte sin klient mod over-greb fra statsmagten har ikke ændret sig. Der er nu gået 6 år,siden reglerne blev ændret. Advokatrådet bekendt har der kunværet offentliggjort nogle ganske få afgørelser, hvor domstolenehar vurderet rækkevidden af reglerne, og der savnes stadig itilgængelige kilder oplysninger om, hvor stort et behov derreelt er for de i 2003 indførte begrænsninger i borgerens rettil et effektivt forsvar.Advokatrådet skal på denne baggrund fremkomme medfølgende anbefaling:Justitsministeriet bør foranledige nedsat et bredt sammensatudvalg med repræsentanter for Rigsadvokaten, Rigspolitiche-fen, Advokatrådet og Landsforeningen af Beskikkede Advoka-ter, som skal foretage en evaluering af de i 2003 gennemførtebegrænsninger i forsvarerens adgang til aktindsigt . Det børindgå i vurderingen, om en anvendelse af mindre vidtgåendeforanstaltninger i de sager, der er forekommet, på tilstræk-kelig og forsvarlig måde kunne have tilgodeset de hensyn,der blev søgt varetaget ved lovændringen . Udvalget skal haveadgang til at fremsætte forslag om ændring af retsplejelovens§ 729 c .r e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9

gloBalIserIngen påvIrkerretssamFundet9.1. eu-rettens indflydelseGlobaliseringen bliver dag for dag tydeligere i dansk retlig sam-menhæng. Af størst betydning er EU-rettens indflydelse. Der erløbende nye forhold og retsområder, hvor EU-påvirkningen visersig og kræver tilpasning af dansk ret. Advokatrådet anser det forafgørende, at denne tilpasning sker på en måde, som tjener rets-samfundet og retssikkerheden. Det kræver, at lovgiver, domstoleog advokater i det praktiske juridiske arbejde er opmærksommepå EU-retten og de retssikkerhedsmæssige problemer, som gen-nemførelsen af EU-retten kan give anledning til.I lovgivningsarbejdet er det vigtigt at afsætte de ressourcer,som er nødvendige for at sikre kvaliteten af den lovgivning,som skal implementere EU-retten. Det høje lovgivningstempoi EU og det stigende omfang af EU-retlige regler lægger et prespå den nationale lovgiver, og hvis kvaliteten af lovgivningenskal sikres, må der derfor afsættes flere ressourcer end tidligereved udarbejdelsen af den nationale gennemførelseslovgivning. Imodsat fald risikerer kvaliteten af lovgivningen at forringes, jf.også Advokatrådets forslag om en styrkelse af Justitsministerietslovafdeling.Det gælder også i forbindelse med de såkaldte rammeafgørelser,som i de senere år har fået stor betydning, ikke mindst inden forstrafferetten og straffeprocessen. Rammeafgørelserne angiver– som navnet antyder – de lovgivningsmæssige rammer, mendisse rammer skal udfyldes nationalt. Behovet for udfyldningog det faktum, at rammeafgørelserne ofte er præget af en stribekompromiser mellem EU-landene, gør, at der bør ske et megetgrundigt nationalt arbejde ved implementeringen, hvor ind-holdet af reglerne formuleres og præciseres. En overførelse aframmeafgørelsens ordlyd direkte til en dansk lov – således somdet delvis er sket med straffelovens § 114 om terrorisme – vil letA d v o k A t r å d e t s

føre til resultater, som strider mod grundlæggende retsstatsligeprincipper om klar og præcis lovgivning, og dermed svækkeborgernes retssikkerhed.Også i domstolenes arbejde er det vigtigt at være opmærksompå de retssikkerhedsmæssige problemer, som gennemførelsenaf EU-retten kan give anledning til. Her har de nationale dom-stole et vigtigt og selvstændigt ansvar for, at fundamentaleretsprincipper overholdes. Det har EF-domstolen flere gangefastslået. Ifølge EF-domstolens faste praksis skal danske domstoleikke blot lægge EF-domstolens fortolkning af EU-reglerne tilgrund, de skal også sørge for, at der ikke træffes afgørelser istrid med fundamentale retsprincipper, herunder “retssikker-hedsprincippet” (legalitetsprincippet). Selv om en fortolkningi overensstemmelse med EF-domstolens praksis ville føre tilf.eks. en bødestraf i en national straffesag, så skal den nationaledomstol undlade at anvende denne straf, hvis det ville stridemed retssikkerhedsprincippet.Også i anden sammenhæng har nationale domstole en vigtigopgave ved implementering af EU-retten. EU-samarbejdet harført til en række nye og meget indgribende administrative EU-sanktioner, især over for landmænd og danske eksportører aflandbrugsvarer. Men selv om sanktionerne på mange måderminder om danske bødeforelæg, så er de ikke omgærdet afsamme retsgarantier. Det svækker i nogle tilfælde borgernes ogvirksomhedernes retsstilling. I en dom fra 2005 fastslår et flertali Højesteret, at de administrative sanktioner skal sidestillesmed bøder i konkursmæssig sammenhæng, så sanktionerne ilighed med bødestraffe efterstilles almindelige krav i et kon-kursbo. Dermed sikredes borgerne en bedre retsstilling end bådelandsretten og forvaltningsmyndigheden i sagen havde lagt optil. Også fremover er det afgørende for borgernes retsstilling,2 0 0 9

at de nationale domstole er opmærksomme på og parate tilat give borgerne den bedst mulige retsstilling, når der opstårtvivlsspørgsmål som følge af EU-rettens implementering. Bl.a.derfor har Advokatrådet også anbefalet, at der i tilrettelæg-gelse af uddannelse af dommere haves fokus på EU-retten ogprocedurerne vedrørende Domstolen.Advokaternes rolle i forbindelse med anvendelsen af EU-rettener også af betydning. Jo større kendskab til EU-retlige krav ogprincipper, jo bedre vil advokaterne kunne rådgive og sikreborgernes retsstilling, også under nationale retssager med EU-retlige aspekter. Advokatrådet har bl.a. derfor i de senere årarbejdet og arbejder fortsat på at udbrede kendskabet til deretssikkerhedsmæssige problemer, som implementeringen afEU-retten i nogle tilfælde skaber, ligesom Advokatrådet igennemCCBE, gerne havde set advokater omfattet af Ministerrådetsvejledning om uddannelse af retsvæsenets aktører.Advokatrådet skal på denne baggrund anbefale følgende:Arbejdet med implementering af Danmarks forpligtelserefter folkeretten og EU-retten bør styrkes i alle ministerier,så kvalitetskrav om klarhed, forudsigelighed og konsistenstilgodeses, også når det måtte indebære, at implementeringenførst kan ske kort tid før en evt . fælles fastsat frist derfor .

9.2. internationale regler Binder danmarKNår Danmark ratificerer traktater er udgangspunktet, at detkræver særlige gennemførelsesforanstaltninger for, at dissekan anses for en del af dansk ret og dermed f.eks. påberåbesfor domstolene. Disse foranstaltninger kan tage form af kon-statering af normharmoni, dvs. en konstatering af, at alleredegældende dansk ret opfylder de forpligtelser, som traktatenindebærer. Kan der ikke konstateres normharmoni kan manvia omskrivning, det være sig i form af ophævelse af en danskbestemmelse, ændring af en gældende dansk bestemmelse ellerindførelse af en ny dansk bestemmelse, sørge for opfyldelse aftraktaten. Endelig kan inkorporeringsmetoden, som i seneretid har vundet indpas, anvendes, hvor det klart fremgår af endansk lov, at bestemmelserne i en given traktat er gældendeher i landet, hvorefter følger en ordret gengivelse af traktatensbestemmelser. En kombination af inkorporering og omskriv-ning er i den forbindelse ikke usædvanlig f.eks. i forhold tilEU-direktiver.I alle ovennævnte tilfælde gælder det, at de pågældende traktaterderved er en retskilde i dansk ret og derfor vil kunne påberåbesfor og anvendes af domstole og andre myndigheder.Selv i tilfælde, hvor en traktat ikke kan anses for inkorporereti dansk ret – og derfor ikke kan påberåbes direkte af borgereog virksomheder – er der en formodning for, at eksisterendedansk lovgivning så vidt muligt skal fortolkes traktatkonformt,således at der ikke er modstrid mellem reglerne i den ratifice-rede traktat og gældende dansk ret.Da den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK)blev inkorporeret i 1992, blev dette bl.a. begrundet med, at detville skabe et bedre grundlag for viden om og anvendelse af

Advokatrådet støttede dengang og støtter fortsat en inkorpo-rering af disse konventioner, idet al erfaring viser, at det vilkunne skabe et bedre grundlag for viden om og anvendelse afkonventionerne samt tilvejebringe en højere grad af bevidsthedom og et bedre grundlag for undervisning i konventionernesprincipper.Det er imidlertid ikke alene de alment kendte menneskeret-tighedskonventioner, som er af stor betydning for borgeres ogvirksomheders retssikkerhed og retlige position. Også andrekonventioner vil kunne påberåbes for danske domstole ellerinddrages som fortolkningsbidrag til dansk ret. Hertil kommer,at nogle internationale konventioner implementeres nationaltvia EU-retlige tiltag, hvorved den internationale oprindelsesløres yderligere. Der er derfor et praktisk behov for at såveladvokater som domstole og andre, der har behov for at orienteresig juridisk i en global tidsalder, får langt bedre mulighederend hidtil for at orientere sig om de internationale forpligtelser,Danmark har påtaget sig.Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Regeringen etablerer en dansk elektronisk portal med ensøgbar oversigt over alle de af Danmark tiltrådte traktater,herunder afgivne forbehold og oplysning om inkorporering .Portalen bør endvidere indeholde henvisninger til hjemme-sider mv . for organer oprettet i medfør af konventionerneog disses praksis samt oplysning om mulighederne for rets-hjælp . Udover at være et praktisk redskab vil portalen i sigselv bidrage til at sikre viden om og respekt for Danmarksinternationale forpligtelser .9.3. visioner for det gloBale retssamfundI en globaliseret verden er det danske retssamfund ikke en iso-leret ø, men en integreret del af det internationale samfund.Det er Advokatrådets opfattelse, at globaliseringen medfører,at der er et betydeligt behov for, at velfungerende advokatsam-2 0 0 9

Kilde: Betænkning 1407/2001 om inkorporering af menneskerettigheds-konventionerI ovennævnte periode blev EMRK således påberåbt/anvendt i158 afgørelser. I samme periode kan findes 12 afgørelser, hvorandre menneskeretlige konventioner anvendes/påberåbes. Dentil brug for betænkningen om inkorporering af menneskeret-tighedskonventioner i dansk ret gennemførte undersøgelseaf administrative myndigheders anvendelse af internationalemenneskerettighedskonventioner viste endvidere, at der er taleom en meget begrænset anvendelse. Konklusionen på betænk-ningen blev en anbefaling af, at FN’s konvention om borgerligeog politiske rettigheder, FN’s racediskriminationskonventionog FN’s torturkonvention burde inkorporeres i dansk ret forat opnå en styrket beskyttelse af menneskerettigheder båderetligt og faktisk.

fund, som det danske, bidrager til at opbygge retssystemernei lande, som ønsker at udvikle sig til moderne retssamfund.Det er endvidere rådets opfattelse, at det både er i det danskeretssamfunds og i danske advokaters interesse at bidrage tilen sådan udvikling.På advokatområdet har internationaliseringen allerede satsynlige spor. Advokatreguleringen i Danmark er delvis styretaf særlige EU-sektordirektiver for advokaters etablering i EUog grænseoverskridende tjenesteydelser. Implementeringen afdet såkaldte servicedirektiv vil yderligere bidrage til harmoni-seringen af rammevilkårene for at udøve advokatvirksomhedinden for EU.Politi- og anklagemyndighed er – ikke mindst som følge afgrænseoverskridende kriminalitet og terrorvirksomhed – forlængst blevet en globalt orienteret del af retssamfundet, ogbegge institutioner deltager meget aktivt i et omfattende in-ternationalt samarbejde.Danske domstole er i modsætning til såvel advokater som po-liti og anklagemyndighed meget nationalt orienterede. Somudgangspunkt er dette forståeligt, idet domstolene beskæftigersig med dansk ret, retssproget er dansk, og da kompetenceaf-grænsningen til internationale domstole er klar.Som det tidligere omtalte initiativ i EU vedrørende E-justiceviser, er der imidlertid grund til at tro, at harmoniseringsbestræ-belserne i EU på et tidspunkt også vil blive udstrakt til de natio-

nale domstole. Hertil kommer, at der på visse områder – f.eks.patentområdet – er kræfter som ønsker at flytte bedømmelsenaf sager fra nationale til internationale domstole. Endelig kandet anføres, at globaliseringen medfører et stigende behov forfora, som kan behandle internationale tvister. Der ses såledesogså en stigende anvendelse af international voldgift.Hvis Danmark ønsker aktivt at påvirke udviklingen af frem-tidens nationale og internationale retsvæsen, er der efter Ad-vokatrådets opfattelse et klart behov for, at Justitsministeriet,som ressortministerium, påtager sig ansvaret for at igangsættedrøftelser med domstolene, advokaterne og anklagemyndighe-den og andre interessenter om den fremtidige udvikling forDanmarks domstole i en globaliseret verden.Advokatrådet skal derfor fremkomme med følgende anbe-faling:Regeringen opfordres til at udarbejde en visionsrapport tilFolketinget om det danske retsvæsens fremtidige rolle i englobaliseret verden . Visionsrapporten bør fastlægge en over-ordnet målsætning for, hvordan lovgivningsmagten ønskerat domstolene skal udfylde sin kompetence som den tredjestatsmagt i en globaliseret verden, og de krav, det stiller tillovgivningen . Visionsrapporten bør indeholde en redegørelsefor forholdet mellem de nationale domstole og internatio-nale domstoles fortolkende og retsskabende virksomhed,herunder særligt hvilken rolle, man fra dansk side ønskerat danske domstole skal spille i forhold til EU-regulering ogbeskyttelse af grundrettigheder, og rammerne for udførelsenaf rollen som kontrolinstans for administrative afgørelser .Endvidere bør rapporten omfatte en vision for håndteringenaf erhvervslivets konflikter, herunder muligheder for valgaf værneting på tværs af landegrænser, eller at disse løsesved alternativ konflikthåndtering . Visionsrapporten kananvendes som referenceramme for politiske beslutningervedrørende domstolenes organisering, og dermed bidragetil, at udviklingen af domstolene sker på et gennemarbejdetgrundlag .r e t s s i k k e r h e d s p r o g r A m2 0 0 9