REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 271: Evaluering af de norske erfaringer med refleksionsperiode for ofre for menneskeghandel

Forord .............................................................................................................. 51 Innledning ......................................................................................... 7Begrepsavklaring ............................................................................................ 92 Metode ............................................................................................ 113 Refleksjonsperioden for ofre for menneskehandel .................... 15Det internasjonale rammeverket ................................................................ 15Den norske refleksjonsperioden .................................................................. 19Bruk av refleksjonsperiode og relaterte oppholdstillatelser ..................... 22Danmark, Finland og Sverige ....................................................................... 254 Refleksjonsperioden og assistanse til ofre................................... 31Veien til refleksjon ........................................................................................ 32Bevisst valg eller eneste løsning................................................................... 36Gode hjelpere ............................................................................................... 38De som takker nei ......................................................................................... 39Assistanse i praksis ........................................................................................ 40Bolig ................................................................................................................41Helse ............................................................................................................. 49Innhold og aktivisering ................................................................................. 52Oppsummering.............................................................................................. 585 Bruken av refleksjonsperioden og andre oppholdsordninger .... 61Overgang mellom refleksjonsperiode og asylsøknad ..................................61Andre muligheter for å få bli – familiegjenforening .................................. 64Hvordan går det med reflektanter senere? ............................................... 666 Refleksjonsperioden og straffeforfølgelse avmenneskehandel ............................................................................... 69Den innledende fasen av refleksjonsperioden............................................ 70Anmeldelse .................................................................................................... 763

Denne rapporten presenterer en evaluering av den norske refleksjonsperioden forantatte ofre for menneskehandel, utført av Fafo på oppdrag av Justis- og politi-departementet høsten 2010. Vi er takknemlige for denne muligheten til å fortsettevårt forskningsarbeid på menneskehandel. Menneskehandel er et komplekst tema,både hva gjelder utforming av ordninger og konsekvenser for enkeltmennesker, og ensolid kunnskapsbase for beslutninger er derfor svært viktig. Det er vårt håp at dennerapporten kan bidra til den eksisterende kunnskapen om menneskehandel i Norge,og være del av et grunnlag for fortsatt diskusjon av hva som er gode ordninger for engruppe mennesker som ofte er svært sårbare.Vårt oppdrag i dette prosjektet har vært å vurdere hvordan refleksjonsperiodenfor antatte ofre for menneskehandel fungerer i dag. Dette hadde ikke vært mulig utendeltakelsen til mange av de som i dag jobber på dette feltet og som har gjort seg erfa-ringer med å tilby assistanse til ofre for menneskehandel eller bygge straffesaker motmenneskehandlere. Aktører i hjelpeorganisasjoner, politi, og i kommunale og statligeorganer, og advokatene til ofre, har delt av sin tid og kunnskap, og dette er vi sværttakknemlige for. Den kanskje mest sentrale gruppen av respondenter i dette prosjektethar vært ofrene for menneskehandel, som har delt sine erfaringer og tanker med oss.Underveis har vi hatt nyttige diskusjoner med og kommentarer fra referansegruppentil prosjektet, med representanter fra Justis- og politidepartementet og fra Utlendings-direktoratet. Som alltid har vi også nytt godt av støtten fra gode kolleger på Fafo. Enspesiell takk går til Jon Pedersen for kommentarer og innspill på rapporten.Oslo, desember 2010Anette Brunovskis, May-Len Skilbrei og Marianne Tveit.

Refleksjonsperioden er en midlertidig oppholdsordning for antatte ofre for menneske-handel, som skal ha en lav terskel for innvilgelse og har en varighet på et halvt år. Inten-sjonen er at det antatte offeret skal kunne komme seg bort fra utnytting, få bistand ogbeskyttelse, og få tid og rom til å reflektere over hvorvidt han eller hun vil samarbeidemed politiet. Da den norske refleksjonsperioden for antatte ofre for menneskehandelble lansert av daværende kommunal- og regionalminister Erna Solberg i 2004, var detsom respons på en økende fokusering på menneskehandel i Norge. Fra årtusenskiftethadde prostitusjonen, spesielt i hovedstaden, synlig endret seg. Gateprostitusjonen,tradisjonelt en arena dominert av norske rusmisbrukende kvinner, ble preget av tildels ganske unge østeuropeere. Inntrykket var dessuten at mange av disse kvinnenevar under sterk kontroll og sto i gjeld til såkalte bakmenn. Flere og flere avisoppslagutpekte dette til vår tids moderne slaveri. En kartlegging av prostitusjonsmarkedet iOslo viste at også det såkalte innemarkedet var dominert av utenlandske kvinner, ogmer enn 60 nasjonaliteter var representert i prostitusjon i Oslo i 2003 (Brunovskis ogTyldum 2004).Denne utviklingen var ny i Norge, men del av en internasjonal trend som var blittmerkbar langt tidligere i andre land. Denne formen for utnytting var ikke ny, menflere og flere land opplevde at det eksisterende systemet for assistanse og etterforsk-ning var lite egnet til å møte utfordringen. Politi i flere land koblet nettverkenebak menneskehandel sammen med andre former for kriminalitet, som våpen- ognarkotikaomsetning. Dette ga tyngde til et sterkt søkelys på justispolitiske virkemidlerfor å komme menneskehandel til livs. Samtidig krevde andre krefter, særlig kvinne- oghjelpeorganisasjoner innenfor den frivillige sektoren, at vekten måtte ligge på å hjelpeofrene for menneskehandel.Et hinder, både for å innhente opplysninger fra ofre som vitner og fornærmede, ogfor å kunne tilby hjelp, var at menneskehandel foregikk på tvers av grenser, og at mangeav ofrene ikke hadde gyldig opphold i det landet hvor de ble utnyttet. I svært mangeland ble ofre for menneskehandel pågrepet, ofte for forhold knyttet til den situasjonende var i, og returnert til opprinnelseslandet. Urimeligheten i dette førte til at sterkekrefter på høyt internasjonalt politisk nivå arbeidet for å sette en minstestandard forbehandling av ofre for menneskehandel.I dag har den norske ordningen med refleksjonsperiode eksistert i seks år, og denhar gjennomgått store endringer i løpet av denne tiden. Ordningen ble betydelig ut-7

videt, fra 45 dager til seks måneder, i 2006. Siden den gang har hjelpeapparat, politi ogandre aktører på menneskehandelsfeltet høstet erfaringer med at noen aspekter ser uttil å fungere etter hensikten, mens andre ikke gjør det. I denne rapporten presenterervi en evaluering av den norske refleksjonsperioden, utført på oppdrag av Justis- ogpolitidepartementet høsten 2010.Det er mange spørsmål til en ordning som er kompleks, og som forholder seg til men-nesker som er i en vanskelig livssituasjon. En slik rapport som denne kan nødvendigvisikke svare på alle spørsmål som er relevante. Noen hovedtema ligger i vårt oppdrag fraJustis- og politidepartementet:• Hvorvidt ordningen fungerer for antatte ofre for menneskehandel, hva som erstyrker og hva som er svakheter med den måten ordningen er utformet på i dag• Hvorvidt ordningen bidrar til økt straffeforfølgelse av menneskehandel• Hvordan ordningen forholder seg til annet regelverk og andre former for oppholdi NorgeSelv om denne evalueringen primært skal ta for seg selve refleksjonsperioden, altsåden innledende seksmåneders oppholdstillatelsen for ofre for menneskehandel, er detnaturlig å se den i sammenheng særlig med muligheten for påfølgende opphold, og ogsåandre grunnlag for opphold i Norge, som asyl. Som vi vil vise i rapporten, vil de flestesom får innvilget refleksjonsperiode gå over til et eller annet nytt oppholdsgrunnlag(midlertidig oppholdstillatelse, asylsøknad) etter at den innledende fasen er over.Denne evalueringen fokuserer på helheten i hvordan ordningen fungerer. En detaljertanalyse av de juridiske aspektene ved forskjellige oppholdsgrunnlag samt detaljertesider ved finansiering og strukturering av hjelpetilbudene ligger utenfor rammene avdenne rapporten.Under temaene vi vil behandle ligger mange underspørsmål, som vi vil forsøke åbesvare i løpet av rapporten. I kapittel 2 beskriver vi hvordan vi har gått fram for åinnhente det materialet vi bygger våre drøftinger og konklusjoner på.Refleksjonsperioden i Norge er en del av våre internasjonale forpliktelser, og kapittel3 presenterer den internasjonale bakgrunnen for ordningen, samt en presentasjon avdet norske regelverket og refleksjonsperiodens utvikling. I tillegg gir vi en gjennomgangav bruken av refleksjonsperiode og relaterte oppholdstillatelser fra 2008 til 2010, samtav refleksjonsperiodene i Danmark, Finland og Sverige, før vi peker på trekk ved dissesom kan være interessante å merke seg også i en norsk sammenheng.Kapittel 4 beskriver og drøfter hvordan refleksjonsperioden fungerer med hensyntil å yte hjelp og bistand til antatte ofre for menneskehandel.I kapittel 5 ser vi på hvordan refleksjonsperioden står i forhold til andre ordninger,og da særlig hva som er utfordringer når de som tidligere har hatt refleksjonsperiode

BegrepsavklaringMenneskehandel, offer for menneskehandel og antatt offer for menneskehandelI Norge er menneskehandel definert i straffeloven § 2241, og det er denne definisjonenvi tar som utgangspunkt for vår forståelse av menneskehandel. I tillegg vil vi brukebegrepene «offer for menneskehandel» og «antatt offer for menneskehandel» gjen-nom rapporten. For å få innvilget refleksjonsperiode skal det være nok å være et antattoffer, det vil si at det foreligger holdepunkter for at personen er utsatt for menneske-handel (Utlendingsforskriften § 8-3). I praksis vil disse begrepene (offer og antatt offer)gjerne brukes om hverandre, uten at det nødvendigvis betyr at status for personen ermer avklart i det ene enn det andre tilfellet.Refleksjonsperiode og relaterte begrensede oppholdstillatelserI denne rapporten er det som nevnt over refleksjonsperioden som er det sentrale ievalueringen, samtidig som den må ses i sammenheng med de relaterte begrensedeoppholdstillatelsene (antatte) ofre for menneskehandel kan innvilges. Innholdet i deforskjellige tillatelsene beskrives nærmere i kapittel 3. Det er litt ulik praksis på begreps-bruk på dette feltet, og vi har notert oss at noen bruker begreper som «refleksjon 1»,1

Straffeloven § 224: Forbud mot handel med mennesker:«Den som ved vold, trusler, misbruk avsårbar situasjon eller annen utilbørlig atferd utnytter en person til a) prostitusjon eller andre seksuelleformål, b) tvangsarbeid eller tvangstjenester, herunder tigging, c) krigstjeneste i fremmed land eller d)fjerning av vedkommendes organer, eller som forleder en person til å la seg bruke til slike formål, straffesfor menneskehandel med fengsel inntil 5 år. På samme måte straffes den som a) legger forholdene til rettefor slik utnyttelse eller forledelse som nevnt i første ledd ved å anskaffe, transportere eller motta personen,b) på annen måte medvirker til utnyttelsen eller forledelsen, eller c) gir betaling eller annen fordel for åfå samtykke til utnyttelsen fra en person som har myndighet over den fornærmede, eller som mottar slikbetaling eller annen fordel. Den som begår en handling som nevnt i første eller annet ledd mot en personsom er under 18 år, straffes uavhengig av om vold, trusler, misbruk av sårbar situasjon eller annen utilbørligatferd er anvendt. Villfarelse om alder er uten betydning, med mindre ingen uaktsomhet foreligger i såmåte. Grov menneskehandel straffes med fengsel inntil 10 år. Ved avgjørelsen om overtredelsen er grov,skal det særlig legges vekt på om den som er utsatt for handlingen, var under 18 år, om det ble brukt grovvold eller tvang eller om handlingen ga betydelig utbytte».9

«refleksjon 2» og «refleksjon 3» for å referere til de forskjellige oppholdsgrunnlagenesom er spesielt knyttet til (antatt) menneskehandel. Det er derfor viktig å presisereat det kun er den innledende fasen som er den egentlige refleksjonsperioden, mensetterfølgende opphold heter «begrenset oppholdstillatelse». Personer som mottarrefleksjonsperiode refereres ofte til som «reflektanter».Asyl og beskyttelseI lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her, kapittel 4, paragraf 28,omtales «Oppholdstillatelse for utlendinger som trenger beskyttelse (asyl)». Dettevar tidligere omtalt som asyl, og gjenspeilet i begrepsbruk som «søke asyl», «asyl-søknad», osv. Den korrekte begrepsbruken i dag er «søke beskyttelse (asyl)» eller«søknad om beskyttelse (asyl)», og så videre. I denne rapporten velger vi å bruke degamle begrepene (asyl) av praktiske hensyn. Vi ser at våre informanter, som vi regnersom representative for store deler av målgruppen for denne rapporten, fremdeles brukerde gamle begrepene, og anser det som viktig at det er klarhet i hva vi refererer til. I til-legg er det potensial for forvirring ved bruken av begrepet «beskyttelse», fordi dettei menneskehandelssammenheng også brukes i en annen mening enn som grunnlag foropphold. Det er for eksempel vanlig å snakke om at ofre for menneskehandel skal tilbys«bistand og beskyttelse», uten at dette refererer til at de nødvendigvis skal innvilgesoppholdsom del av denne beskyttelsen.HjelpeapparatetNår vi snakker om hjelpeapparatet for ofre for menneskehandel i Norge, mener vide tiltakene som på ulike måter kommer i kontakt med ofre for menneskehandel ogsom har som hovedoppgave eller en av flere oppgaver å bistå denne gruppen. Dette ersnakk om sosiale tiltak rettet inn mot prostitusjonsmiljøer, NAV og statlig finansierteprosjekter opprettet for å bekjempe menneskehandel, ROSA2og KOM3. I tilleggjobber International Organization for Migration (IOM) med frivillig retur av illegaleinnvandrere, deriblant også ofre for menneskehandel.

Vi tar utgangspunkt i flere ulike kilder for å skape kunnskap om refleksjonsperiodensinnhold, konsekvenser og kontekst. Det første kunnskapsgrunnlaget i denne studiener intervjuer med antatte ofre for menneskehandel. Vi har både intervjuet personersom benytter seg av refleksjonsperioden/midlertidig oppholdstillatelse og personersom er identifisert som antatte ofre, men som av ulike grunner har sagt nei til å søkerefleksjonsperiode. Vår erfaring fra tidligere forskningsprosjekter er at kunnskapom hvor fornøyde de som bruker et tilbud er, ikke kan gi oss full kunnskap om hvortilfredsstillende tilbudet er, det er også viktig å se nærmere på situasjoner der ofre siernei til tilbudt hjelp (Brunovskis og Surtees 2007). I rekrutteringen av informantenesom er ofre for menneskehandel har vi vært opptatt av å sikre bredde i erfaringermed assistanse og medvirkning til straffesaker. Vi har gjennomført ni intervjuer på1,5-2,5 timer med ofre for menneskehandel.4Nasjonaliteten til informantene i dennegruppen speiler sammensetningen av personer som har søkt refleksjon i Norge; defleste er fra Nigeria, men vi har også informanter fra Øst-Europa og Asia. Alderen tilinformantene er mellom 22 og 35 år, og de aller fleste er blitt utnyttet i prostitusjon.Andelen av ofre som har vitnet i en rettssak mot en bakmann er høyere enn blant ofrefor menneskehandel flest. Av de ni ofrene vi har intervjuet, hadde tre refleksjons-periode på intervjutidspunktet, mens de andre er tidligere reflektanter og nå asylsøkere,eller tidligere reflektanter og asylsøkere som nå søker familiegjenforening med norskektefelle. Halvparten av informantene har mottatt assistanse som identifisert offerover flere år, mens den andre halvparten er relativt nye i systemet. Det er omtrent likemange av dem som har oppsøkt hjelp på eget initiativ som har søkt refleksjon etterå ha blitt arrestert av politiet uten gyldige papirer. Likedan er det også omtrent likemange som har blitt bosatt av menneskehandelstiltaket ROSA som har blitt bosatt avkommunen. På grunn av prosjektets rammer og størrelse har vi valgt å ikke rekrutteremannlige informanter i denne gruppen. Vi mener de intervjuede ofrene representererbredden av de erfaringene det er viktig å studere for å forstå hvordan dagens ordningmed refleksjonsperiode fungerer.Vi har for det andre gjennomført intervjuer med personer som jobber i institusjonersom tilbyr assistanse til antatte ofre for menneskehandel. Norske aktører vet etter hvertVi oppgir med hensikt ikke nøyaktige detaljer ved ofrenes historie, slik som nasjonalitet, for å unngå atinformantene kan kjennes igjen av andre.4

mye om ulike tiltak, her hjemme gjennom utstrakt samarbeid i ulike koordinerings-organer og gjennom skriftliggjøring av erfaringer. Ansatte i ulike sosiale tiltak har gjortseg tanker om mangler og problemer, og intervjuene med dem gir derfor innsikt både ibruk av tilbud, tiltakenes gjennomføring og suksess, og opplevd misbruk. I disse inter-vjuene har vi fokusert spesielt på erfaringer med bruk av refleksjonsperioden for barn.Vi har gjennomført elleve intervjuer med representanter for hjelpetiltak og prosjektersom har kontakt med ofre for menneskehandel.For det tredje har vi gjennomført intervjuer med aktorer, politijurister, bistands-advokater og representanter for politiet som har erfaring med å sikre og anvendevitnemål fra ofre for menneskehandel og å bistå ofrene som mulige vitner i straffesaker.Disse personene er intervjuet om hvordan de opplever at forholdet er mellom reflek-sjonsperioden og muligheten til å etterforske og gjennomføre saker. Vi har gjennomførtintervjuer med til sammen åtte representanter for disse yrkesgruppene i to ulike politi-distrikt. Dette materialet suppleres av fellende dommer for menneskehandel så langt.De yrkesgruppene som er intervjuet har erfaring fra ulike vinkler og med ulik nær-het til de antatte ofrene. Dette betyr også at de vekter forholdet mellom ofrenes behovfor assistanse og behovet for å reise straffesaker etter menneskehandelsparagrafen ulikt,og har ulike synspunkter på forholdet mellom disse to formålene ved refleksjons-perioden.I et prosjekt som dette er det flere etiske utfordringer å ta stilling til. Vi har søktom, og fått tillatelse til, å gjennomføre studien hos Norges samfunnsvitenskapeligedatatjeneste. For å få konsesjon til å gjennomføre intervjuer i en studie som dette, måman forplikte seg til å gi tilstrekkelig informasjon til informantene og til å sørge forat informanten føler at hun eller han kan trekke seg eller når som helst la være å svare.I utviklingen av spørsmålene og i gjennomføringen av intervjuene må informantensverdighet ivaretas, og det betyr blant annet å være åpen for informantens perspektiv ogikke tre egne forståelser av fenomenet prostitusjon ned over informantenes beretning.I denne studien har vi valgt å ikke gå inn i detaljer i erfaringen med menneskehandel;det var erfaringer med å motta assistanse og å samarbeide med politi og påtalemyndig-heter som skulle stå i sentrum, ikke utnyttingen de har blitt utsatt for. I alt for mangesammenhenger forventes det av ofre for menneskehandel at de skal fortelle sine historier,og det er en fare for at de forstår dette slik at dette er alt ved dem andre menneskerer interessert i. Et spesielt vanskelig etisk spørsmål i en studie som denne er hvor myeanonymisering som er tilstrekkelig for at informantenes identitet ikke røpes. Mange avpersonene vi har intervjuet, har hatt mye kontakt med hjelpeapparatet og politiet, ogdet er viktig at de ikke gjenkjennes av ansatte i de instansene, samt av naboer, vennerog andre. For å motvirke dette, har vi utelatt sitater og detaljer der det ville vært foravslørende, og vi forandret detaljer ved historiene.Når man intervjuer personer som befinner seg i en sårbar situasjon, slik som ofrefor menneskehandel gjør, er det viktig før intervjuet å ha oversikt over i hvilken grad12

I dette kapittelet vil vi gi en bakgrunn for beskrivelsen av hvordan refleksjonsperiodenfungerer i Norge i dag. Refleksjonsperioden er en del av Norges internasjonale forplik-telser overfor ofre for menneskehandel, og det internasjonale rammeverket er derforen viktig del av bakgrunnsforståelsen for ordningen. Vi presenterer også det norskeregelverket; hvordan det har utviklet seg siden 2004 og hvordan det ser ut i dag. Videregir vi en kort beskrivelse av antall søkere og sammensetningen av søkermassen de sistetre årene. Til sist i kapittelet gir vi en kort gjennomgang av tilsvarende ordninger iDanmark, Finland og Sverige. Det er interessant å notere at på tross av de store likhetenemellom landene, er løsningene for refleksjonsperioden svært forskjellige.

Det internasjonale rammeverketEnkelte euroepiske land var tidlig ute med spesielle ordninger for ofre for menneske-handel, dels nødvendiggjort fordi disse landene var blitt introdusert for fenomenettidligere enn andre, og dels i en større skala. Belgia innførte en refleksjonsperiode forofre for menneskehandel så tidlig som i 1994, etter at journalisten Chris de Stoophadde satt søkelyset på utnytting av kvinner og jenter i prostitusjon i Belgia og Neder-land. Denne refleksjonsperioden gir anledning til midlertidig å legalisere oppholdetpå belgisk jord i 45 dager. I løpet av denne tiden må ofrene bestemme seg for om devil gi en erklæring til politiet eller ikke. Italia innførte sin såkalte paragraf 18-ordning i1998, som innebar at ofre for menneskehandel som var i alvorlig fare i utgangspunkteteller som en følge av å ha samarbeidet med politiet, kunne få innvilget opphold i seksmåneder. Dette oppholdet kan forlenges med ytterligere tolv måneder, og senere søkesomgjort til opphold på grunnlag av arbeid eller studier. Disse ordningene ble bruktsom inspirasjon for det europeiske arbeidet med å formalisere kravet til en refleksjons-periode for ofre for menneskehandel.Det eneste globale instrumentet i arbeidet mot menneskehandel er den såkal-te Palermoprotokollen5fra 2000. Protokollen ligger under FN-konvensjonen motFull tittel: Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women andChildren.155

transnasjonal organisert kriminalitet6, og dette reflekteres også i hva de enkelte delenelegger vekt på: Mens seksjonen som omhandler straffeforfølgelse av menneskehandeler krystallklare og slår fast de signerende landenes forpliktelser på dette området, erdelene som omhandler beskyttelse av ofre langt svakere, og det blir kun oppfordrettil slike tiltak.Parallelt med at protokollen ble satt i verk foregikk det også arbeid på dette feltet påden europeiske arenaen. Refleksjonsperioden som instrument i arbeidet mot menneske-handel ble første gang nevnt i EU-rådets direktiv7fra 2004 om oppholdstillatelse tilofre for menneskehandel. Forut for dette lå tidligere både bindende og ikke-bindendedokumenter og initiativer, som for eksempel en «joint action»8fra 1997 som la storvekt på å sikre rettigheter og beskyttelse for ofre for menneskehandel og deres familier.I 2002 kom en rammebeslutning som i stor grad ignorerte ofrenes rettigheter, og slikkunne ses som et skritt tilbake med hensyn til beskyttelse. Det lå imidlertid i korteneat forhold rundt opphold og beskyttelse ville bli behandlet i direktivet som skullekomme to år senere (Gallagher 2006:167).Direktivet om oppholdstillatelse for ofre for menneskehandel som samarbeidermed myndighetene fra 2004 beholdt straffeforfølgelse som en sentral komponent, oggjorde det eksplisitt at opphold til ofre for menneskehandel var et insentiv for å gjørestraffeforfølgelse av menneskehandel enklere. I kapittel 1, artikkel 1 heter det:«The purpose of this Directive is to define the conditions for granting residencepermits of limited duration, linked to the length of the relevant national proceed-ings, to third-country nationals who cooperate in the fight against traffickinginhuman beings or against action to facilitate illegal immigration.» (EU CouncilDirective 2004/81/EC)I artikkel 6 omtales refleksjonsperioden som en tid hvor ofrene skal kunne komme tilhektene og unnslippe innflytelse fra menneskehandlere, slik at de kan ta en veloverveidavgjørelse om hvorvidt de vil samarbeide med myndighetene.

Samme år som dette direktivet ble utformet, sendte en ekspertgruppe nedsatt av EU-kommisjonen en uttalelse9til kommisjonær Vitorino om utformingen av refleksjons-periode for ofre for menneskehandel. Hensikten var å klargjøre kommisjonens rolle i depågående forhandlingene som skulle lede fram til Europarådets konvensjon om men-neskehandel i 2005. Gruppen la vekt på at refleksjonsperioder og etterfølgende midler-tidig opphold ikke måtte gjøres avhengig av at offeret samarbeidet med myndighetene.Dersom disse to elementene ble koblet sammen, innebar det en instrumentalisering avofre for menneskehandel og gjorde dem til et redskap for å sikre straffeforfølgelse, utenå ta ofrenes behov som det primære utgangspunktet. Gruppen argumenterte for at åtilby assistanse uten å stille krav om at ofrene måtte gi opplysninger, ville øke ofrenestillit til staten og dermed uansett tilrettelegge for bedre samarbeid. Videre mentegruppen at en refleksjonsperiode måtte være på minst tre måneder, og at den måtteetterfølges av en midlertidig oppholdstillatelse på minst seks måneder med mulighetfor fornyelse, uavhengig av om personen var vitne i en straffesak. Argumentet var at detikke var personens villighet eller evne til å vitne mot menneskehandlere som avgjordederes reelle behov for beskyttelse, og at disse elementene derfor ikke måtte kobles tilhverandre.I 2005 kom Europarådets konvensjon om tiltak mot menneskehandel. Generelt erkonvensjonen ansett å være sterkere på ofres rettigheter enn det Palermoprotokollenvar. Imidlertid må dette ses i lys av at protokollen var svært vag på dette feltet. Ogsåprosessen fram mot Europarådskonvensjonen var preget av motstridende interesser medhensyn til om hovedvekten skulle ligge på det justispolitiske feltet eller på menneske-rettigheter. En anbefaling fra Den parlamentariske forsamlingen i 2002 la stor vekt påat den framtidige konvensjonen skulle utfylle eksisterende instrumenter ved å fokuserepå kriminalisering, straffeharmonisering og andre tiltak for å sikre straffeforfølgelse.En rapport bestilt av rådets styringskomité for likestilling mellom kvinner og menn10konkluderte med at det burde utvikles et juridisk bindende instrument som la vektpå beskyttelse av ofres rettigheter og respekt for menneskerettigheter, med mål om åfinne en passende balanse mellom menneskerettigheter og straffeforfølgelse (Gallagher2006:172). Diskusjonene fram mot konvensjonen speilet slik også det doble behovetfor på den ene siden å angripe menneskehandel gjennom justispolitiske virkemidler,og, på den andre siden, behovet for å beskytte ofrene.Når det gjelder refleksjonsperioder, ble forpliktelsen til å ha en slik ordning slåttfast i konvensjonens paragraf 13:

«Hver part skal i sin nasjonale lovgivning gi bestemmelser om en refleksjonsperiodepå minst 30 dager når det er rimelig grunn til å tro at personen det gjelder er etoffer. Perioden skal være tilstrekkelig til at personen kan komme til hektene ogunnslippe menneskehandlernes innflytelse og/eller treffe en informert beslutningom å samarbeide med kompetent myndighet.» (CoE-konvensjonen 2005)Videre omtaler konvensjonen videre oppholdstillatelse for ofre etter at refleksjons-perioden er over i paragraf 14:«Hver part skal utstede fornybar oppholdstillatelse til ofre i en eller begge av deto følgende situasjonene: a. Kompetent myndighet anser at deres opphold ernødvendig grunnet deres personlige situasjon; b. kompetent myndighet anser atderes opphold er nødvendig for deres samarbeid med rette myndigheter underetterforskningen eller straffeforfølgelsen.»Dette betyr i praksis at statene har rett til å bestemme at videre opphold kun skal gistil de som samarbeider om etterforskning eller straffeforfølgelse (Gallagher 2006:180),selv om konvensjonen nevner at det å utstede opphold også kan vurderes på grunnlagav ofrenes personlige situasjon. Like fullt var konvensjonen et framskritt i det at denslo fast statenes forpliktelse til å ha en refleksjonsperiode på minst 30 dager, noe somtidligere ikke var obligatorisk.Det kan imidlertid være problematisk å koble opphold (og underforstått dermedogså beskyttelse) til at ofrene må samarbeide med myndighetene, og videre, at myndig-hetene må anse offerets tilstedeværelse i landet som nødvendig for etterforskning ogstraffeforfølgelse. Det kan være mange gode grunner til at et offer for menneskehandelikke kan eller ikke vil samarbeide med politiet. Ofre kan være redde for å gi opplysnin-ger, på grunn av reelle eller opplevde trusler mot seg eller sin familie. I andre tilfellerkan de ha svært begrenset informasjon om menneskehandlere og derfor ha lite å bidramed. I noen tilfeller er relasjonene til de som står bak utnyttingen, svært komplekse.I tilfeller hvor det for eksempel er familiemedlemmer som står bak, kan det ha sværtstore konsekvenser for et offer å anmelde disse til politiet, langt utover relasjonen tilselve den personen som blir anmeldt. I lys av dette kan det virke urimelig å utelukkedisse gruppene av ofre fra videre opphold utover den innledende refleksjonsperioden,uten å ta hensyn til offerets personlige situasjon. I Europa i dag er det få land som haren ordning for fornyelse av opphold som (i alle fall på papiret) også skal være muligå bruke på grunnlag av offerets personlige situasjon, uavhengig av vedkommendessamarbeid med politiet.Arbeidet med opphold for ofre for menneskehandel er stadig i bevegelse, og pregetav forskjellige hensyn som ikke alltid er like enkle å forene. Statene har på den enesiden forpliktelser overfor ofre for menneskehandel, og praktikere på feltet under-streker nødvendighetene av å tilby effektiv og nødvendig assistanse. Et annet hensyn er18

nødvendigheten av å etterforske og straffe menneskehandel, ikke minst som et forebyg-gende tiltak. Et tredje hensyn er statenes behov for å beskytte seg mot innvandring ogmisbruk av oppholdsordninger. En kobling av opphold til samarbeid tar slik sett merhensyn til statenes interesser enn til ofrenes behov for beskyttelse. I Norge uttryktedaværende minister Erna Solberg denne bekymringen etter at OSSEs spesialutsendingHelga Konrad i 2004 oppfordret Norge til å utvide oppholdstillatelse for ofre formenneskehandel:«Men vi må være sikre på at de faktisk er ofre for trafficking og ikke prostituerer segfrivillig. Vi mangler gode modeller for å identifisere ofrene og møter ofte problemerfordi de ikke vil samarbeide med politiet. Klarer vi ikke dokumentere trafficking måvi sende dem ut, sier Solberg. Hun ser også for seg at midlertidig oppholdstillatelsekan tiltrekke mange flere prostituerte til Norge.»11Nettopp slike hensyn var bakgrunnen for at artikkel 13 om refleksjonsperioder i kon-vensjonen ble blant de mest betente i utformingen.

Den norske refleksjonsperiodenSom nevnt over, ble den norske refleksjonsperioden for antatte ofre for menneske-handel først innført i 2004. Den har imidlertid gjennomgått store endringer sidenda. Fra 2004 til 2006 var perioden på 45 dager, og innebar ikke en selvstendig mid-lertidig oppholdstillatelse, men en utsettelse av bortvisning/utvisning. Formålet medordningen ble beskrevet i en instruks fra Kommunal- og regionaldepartementet tilUtlendingsdirektoratet:«Refleksjonsperioden skal sikre at offer for menneskehandel får anledning til åmotta informasjon og hjelp i forbindelse med sin situasjon samt at vedkommendegis anledning til å vurdere å anmelde bakmennene.» (KRD Instruks 03/2374-3)Dersom vedkommende etter 45 dager ikke ville gi noen anmeldelse, skulle bortvis-nings- eller utvisningssaken gjenopptas på vanlig måte. Det var også vilkår knyttettil innvilgelse av refleksjonsperioden; personen måtte ha til hensikt «… å bryte medmiljøet knyttet til menneskehandel», og være villig til å motta hjelp og informasjonfra hjelpeorganisasjoner eller politi (ibid.).Utformingen med 45 dager viste seg ikke å være noen spesielt stor suksess. På tross avmye oppmerksomhet rundt menneskehandel og et hjelpeapparat som rapporterte om11

mange møter med mulige ofre, valgte bare én kvinne å ta imot tilbudet om refleksjons-periode i de to årene ordningen hadde denne utformingen. Det var derfor klart at detteikke var noe spesielt effektivt virkemiddel, verken for å kunne tilby beskyttelse eller forå oppmuntre til samarbeid med myndighetene om straffeforfølgelse av bakmenn.I november 2006 ble refleksjonsperioden for antatte ofre for menneskehandelrevidert og betydelig utvidet: Fra den tidligere innledende 45 dagers utsettelsen påutreise, kunne antatte ofre nå få en midlertidig oppholdstillatelse på et halvt år. Dersompersonen i løpet av denne perioden bestemte seg for å anmelde, og politiet etterforsketsaken eller reiste tiltale, kunne det innvilges en ny oppholdstillatelse på opptil tolvmåneder. Denne oppholdstillatelsen kan, i motsetning til refleksjonsperioden, fornyesmed inntil ett år av gangen. Ved utløpet av 2007, da den nye ordningen hadde fungerti ett år, hadde UDI innvilget refleksjonsperiode til 33 antatte ofre for menneskehandel.Dette var en betydelig økning sammenliknet med den ene som i løpet av de to foregå-ende årene tok imot den gamle ordningen.I 2008 kom en ytterligere utvidelse av hvem som kunne få refleksjonsperiode, daordningen ble utvidet til også å gjelde EU/EØS-borgere og personer med oppholds-tillatelse i et Schengen-land.12Ordningen fikk dessuten gyldighet for personer medmidlertidig opphold i Norge, for eksempel som au pair eller student. Førstelinjeaktører,som Pro Sentret, hadde tidligere opplevd det som problematisk at borgere fra nyeEU-land, som for eksempel Romania, ikke kunne tilbys hjelp under ordningen medrefleksjonsperiode. Med denne utvidelsen ble også disse gruppene inkludert. Viktigvar også utvidelsen som gjaldt personer med opphold i et Schengen-land – dette harvært en særlig sentral vei inn i Europa for nigerianske kvinner i prostitusjon, som ikkesjelden har en eller annen form for opphold i Italia eller Spania.Samme år kom en tredje stor endring i det samlede oppholdsregimet for ofre formenneskehandel. Fra november 2008 skulle ofre som vitnet mot bakmenn i men-neskehandelssaker få innvilget permanent opphold i Norge13. Hensikten med denneutvidelsen var:«… å sikre at det som hovedregel innvilges oppholdstillatelse som danner grunnlag forbosettingstillatelse til ofre for menneskehandel som vitner i straffesak mot bakmennene,selv om vilkårene for asyl eller vern mot utsendelse etter § 15, ikke er oppfylt. Formåleter både å legge til rette for at ofre for menneskehandel skal tørre å stå fram i en retts-12

prosess uten frykt for represalier i hjemlandet, og å sikre ivaretakelse av ofrene i Norge.»(AID Instruks AI-64/08)Dette betyr at ofre for menneskehandel som har vitnet som fornærmet i en straffesakder det er reist tiltale etter paragraf 224 (menneskehandel), som hovedregel skalinnvilges oppholdstillatelse i tilfeller der vilkårene for asyl ikke er oppfylt. Det er kundersom det er særlige grunner til det at en slik oppholdstillatelse ikke skal innvilges,for eksempel dersom vedkommende har avgitt falsk forklaring. Det skal ikke værenoe vilkår at den som søkeren har vitnet mot, faktisk blir domfelt. Muligheten til åsøke beskyttelse på dette grunnlaget er også åpen for borgere av EØS- og EU-land.Dublin II-forordningen skal ikke legges til grunn for avslag i slike saker. Dette vil siat det ikke skal legges vekt på om personen har søkt om beskyttelse i et annet landinnenfor Dublin-samarbeidet før en søknad ble levert i Norge, slik det vanligvis skalved søknader om beskyttelse (asyl).I den nye Utlendingsforskriften, som trådte i kraft 1. januar 2010, ble muligheten tilopphold i paragraf 8-4 utvidet til også å gjelde personer som hadde vitnet i halliksaker(straffeloven § 202):«(…) dersom det er grunn til å anse at utlendingen på grunn av sin forklaring be-finner seg i en like vanskelig situasjon som slik utlending som nevnt i første ledd.(FOR-2009-10-15-1286, paragraf 8-4)Med denne utvidelsen fikk Norge en av de mest omfattende oppholdsordningene forofre for menneskehandel (som samarbeider med myndighetene) i Europa. Politieti Oslo mener at det har vært vanskelig å få reist saker etter straffeloven § 224 ommenneskehandel. Flere saker hvor politi og hjelpeapparat har hatt sterke indikasjonerpå at det har forekommet menneskehandel, har derfor blitt ført for retten underandre paragrafer i straffeloven. Anvendte paragrafer har vært hallikparagrafen, voldog trusler, økonomiske forhold, etc. Dette er ikke unikt for Norge, men noteres ogsåav FNs kontor for narkotika og kriminalitet i deres forsøk på å samle inn globale data(UNODC 2009). Det er derfor positivt at opphold til vitner ikke begrenses til sakerder det tas ut tiltale etter § 224Den nye Utledningsforskriften regulerer også selve refleksjonsperioden og etter-følgende midlertidig opphold gjennom paragraf 8-3:«Når det foreligger holdepunker for at en utlending som oppholder seg i riket erutsatt for menneskehandel og er innstilt på å motta hjelp og følge opp tiltak sommyndighetene tilbyr, kan det innvilges oppholdstillatelse (refleksjonsperiode) somikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter nærmere retningslinjersom gis av Utlendingsdirektoratet.

En utlending som har hatt refleksjonsperiode etter første ledd, kan gis ny oppholds-tillatelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter avsluttet reflek-sjonsperiode i henhold til retningslinjer som gis av Utlendingsdirektoratet. Utlendings-direktoratet kan også gi retningslinjer om at det kan gis oppholdstillatelse til en utlendingsom ikke har hatt refleksjonsperiode etter første ledd og om fornyelse av tillatelser.»(FOR-2009-10-15-1286, paragraf 8-3)Denne forskriftsbestemmelsen blir videre spesifisert i et rundskriv fra UDI (RS2010-141), som har til hensikt å klargjøre innholdet og saksbehandlingsrutinene forslike saker. Det er imidlertid ingen store endringer ellers fra instruks om midlertidigarbeids- eller oppholdstillatelse for utlendinger som antas å være utsatt for menneske-handel (AI-10/06). I rundskrivet spesifiseres det også at dersom en utlending søker omoppholdstillatelse etter forskriftens paragraf 8-3, skal det vurderes om det foreliggergrunnlag for å innvilge opphold etter utlendingslovens paragraf 38, det vil si om detforeligger sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Norge.

Bruk av refleksjonsperiode og relaterteoppholdstillatelserTabell 1 viser noen trekk ved sakene og søkermassen der UDI har gjort vedtak relaterttil refleksjonsperiode eller midlertidige oppholdstillatelser for ofre for menneskehandelde tre siste årene.Tabell 1 Søknader om refleksjonsperiode eller ny tillatelse i 2008, 2009 og 2010 (t.o.m. 30.09)2008Totalt antall søknader refleksjonsperiode og forlengelseSøknader refleksjonsperiodeAvslag refleksjonsperiodeSøknader ny tillatelseAvslag ny tillatelseAntall mindreårige søkere (refleksjonsperiode / ny tillatelse)Mannlige søkere (refleksjonsperiode/ ny tillatelse)Søkere med opphold utenfor Schengen / EU* Én søknad ble henlagt etter at vedkommende trakk anmeldelse.** Materialet fra UDI skiller ikke ut kategoriene refleksjonsperiode og nye tillatelser for 2010. Totalt ble 47søknader innvilget og 21 avslått.

Materialet viser at det ikke er de helt store variasjonene fra år til år med hensyn til antallsøkere, selv om det er noen flere i 2009 enn i 2008. De endelige tallene for 2010 er iskrivende stund ikke klare, men den foreløpige søknadsmengden er sammenliknbarmed tidligere år. Omtrent 80 prosent av søkerne har opphav utenfor Schengen/EU,og den tallmessig største enkeltgruppen er fra Nigeria. Tallene viser også at det ikke ersnakk om enormt mange individer som får innvilget refleksjonsperiode eller midler-tidig opphold hvert år – 65 personer i 2009 – og det bør derfor være mulig å finnegode løsninger for denne gruppen i det norske systemet. Det er noen flere søknaderom midlertidig opphold i 2009, noe som er naturlig, gitt at det vil samle seg opp overtid ut fra de som har fått innvilget refleksjon.Det vil være nyttig i årene framover å holde et visst øye med om refleksjonsperiodeblir etterfulgt av en midlertidig oppholdstillatelse på grunnlag av samarbeid med poli-tiet. I 2008 var det 16 søknader om slik tillatelse, og 25 søknader i 2009. Dersom brukenav slike tillatelser øker, kunne det gitt en indikasjon på hvorvidt refleksjonsperiodenfaktisk gjør det lettere for ofrene å samarbeide med politiet, fordi det ville indikereom flere ofre samarbeidet med myndighetene etter den innledende perioden. Samtidigmåtte dette også ses i sammenheng med hvorvidt det samtidig ble en økning i antallsaker politiet etterforsket, og kvaliteten på disse med tanke på å reise straffesak.Noen aspekter ved tallmaterialet er verdt å merke seg, og peker på tema sombør vurderes, selv om vi ikke har anledning til å gå i dybden på disse spørsmålene idenne rapporten. Mens det i 2008 var ni personer som fikk avslag på sine søknaderom refleksjonsperiode, gjorde dette tallet et lite hopp til 23 det påfølgende året. Etbetydelig utslag ble gjort av en gruppe sykepleiere fra Ukraina, som ble ansett sommulige ofre for menneskehandel i en sak på Vestlandet. LO anmeldte fire kommunerfor slavearbeid, og uttrykte stor bekymring for helsearbeiderne.14Flere av dem skulleangivelig ha fått så lite som 100 kroner dagen i lønn, og ha betalt omtrent 20 000 kro-ner for å komme til Norge. Firmaet som ble anmeldt, Norsk Helsepersonell, hadde enhelt annen oppfatning av hva som var sakens kjerne, og avviste blankt at de skulle hautnyttet ukrainerne. Ifølge firmaet var sykepleierne utplassert på opplæring i sykehjemi påvente av behandling av søknad om arbeidstillatelse. Firmaet mente seg misbrukt avLO og at saken var feilaktig framstilt.15Femten av sykepleierne søkte refleksjonsperiodei Norge i 2008, men fikk avslag, da UDI vurderte at sakene mer dreide seg om sosialdumping enn om menneskehandel. I forkant av avslaget mente sykepleiernes advokatat denne saken ville gi en pekepinn om hva som ble ansett som «nedre grense» forå få innvilget refleksjonsperiode, all den tid ordningen er ment å ha en lav terskel og14

indikasjoner på at menneskehandel kan ha funnet sted skal kunne være tilstrekkelig.Grenseoppgangen mellom menneskehandel for arbeidsutnytting og sosial dumpinger uklar og overlappende. Et spørsmål blir dermed hvordan grensen for å innvilgerefleksjonsperiode fastsettes i saker hvor den mulige utnyttelsen foregår utenfor pro-stitusjon. Det er svært begrenset rettspraksis på menneskehandel for arbeidsutnytting.Hjelpeapparatets erfaring er også dominert av prostitusjonssakene.Antallet mannlige søkere har holdt seg stabilt over de siste tre årene, men denne grup-pen får oftere avslag enn kvinnene. Tallene er imidlertid små, og materialet inneholdersvært begrenset informasjon om sakene, så det er vanskelig å trekke noen konklusjonut av dette. I 2008 fikk tre av ni søkere avslag; i 2009 gjaldt dette fire av ni søkere. Avsyv oppgitte mannlige søkere i 2010 fikk tre avslag.Det er verdt å merke seg at i disse tre årene har seks mindreårige søkt refleksjonspe-riode eller midlertidig opphold det året de har fylt 17 eller 18. I 2008 behandlet UDItre søknader fra mindreårige, oppgitt å være født i 1991 og 1990, altså personer somvar mellom 16 og 18 år. Én fikk avslag på søknad om refleksjonsperiode, én fikk avslagpå søknad om forlengelse, og en fikk innvilget refleksjonsperiode (f. 1991). I 2009 fikkén mindreårig født i 1992 innvilget refleksjonsperiode, mens to mindreårige (alder ikkeoppgitt) fikk refleksjonsperiode i 2010. Man bør vurdere om refleksjonsperioden eret passende oppholdsgrunnlag for mindreårige, siden deler av den uttalte hensiktener at det mulige offeret skal reflektere over hvorvidt han eller hun vil samarbeide medpolitiet (UDI Rundskriv; RS 2010-141). Dette bør ikke være med i beregningen formindreårige ofre, siden beslutninger her må tas utelukkende på grunnlag av barnetsbeste. Det virker ikke usannsynlig at refleksjonsperioden i disse tilfellene er blitt bruktfor raskt å kunne avklare ofrenes oppholdsstatus. Mange aktører i hjelpeapparatetoppfatter refleksjonsperioden vel så mye som et pragmatisk verktøy for å kunne yteassistanse relativt raskt, og legger mindre vekt på samarbeidsaspektet. Men som vi vilvise i kapittel 4, har flere ofre formidlet at de opplevde en klar forventning om at deskulle tenke på om de ville samarbeide med politiet hvis de tok imot refleksjonsperio-den. En liknende betenkning er anført av den finske rapportøren for menneskehandeli forbindelse med at mindreårige også der er blitt innvilget refleksjonsperiode:«The Rapporteur feels that granting reflection periods to minors is questionableif the purpose of the reflection period is to determine whether or not the victimwill cooperate with the authorities. When establishing the right of residence of aminor, the child’s best interest should play a decisive role.» (The Finnish NationalRapporteur on Trafficking in Human Beings 2010:81)Slik sett bør mindreårige ofre gis opphold som muliggjør en refleksjon, ikke med hensyntil hvorvidt personen bør samarbeide med politiet eller ikke, men til hva som er denbeste løsningen for personens framtid. Det ligger utenfor denne rapportens mandat ågjøre noen konkret vurdering av hva et slikt oppholdsgrunnlag bør være. Men all den24

tid man antar at mange ofre for menneskehandel har en vanskelig livssituasjon, bør dettas spesielt hensyn til mindreårige, som har en egen posisjon i internasjonal og nasjonallovgivning på grunnlag av den generelt antatt økte sjansen for sårbarhet hos personerunder 18 år. Muligheten for varig opphold bør heller ikke kobles til om den mindreårigepersonen vitner i en menneskehandels- eller halliksak. Selv om opphold etter å ha gitt etslikt vitnemål er koblet til behov for beskyttelse, er det ikke til å komme fra at det ogsåvil fungere som et insentiv for å vitne. Dette betyr at det kan stå mye på spill, særlig forpersoner som ellers vil ha begrensede muligheter for lovlig opphold i Norge.

Danmark, Finland og SverigeMens de nordiske landene ble oppmerksomme på menneskehandel i den samme tids-perioden, har landene til dels ganske ulike utforminger av politikk på området. Norge,Sverige og Danmark har ratifisert Europarådskonvensjonen, mens dette gjenstår iFinland og Island. Alle de nordiske landene har imidlertid innført refleksjonsperioderfor ofre for menneskehandel, men med til dels svært forskjellig form og innhold. Underbeskriver vi ordningene slik de er i dag i Danmark, Finland og Sverige, og noen erfa-ringer fra praktikere på feltet om hvordan de fungerer. Island har valgt en modell sværtlik den finske, som er beskrevet under. For øvrig viser vi til Brunovskis (2011) for enbredere diskusjon av implikasjonene av forskjellige modeller for refleksjonsperioder ide nordiske landene og Belgia, Italia og Litauen. Avsnittene under om de forskjelligelandenes modeller er også basert på denne rapporten.Erfaringene fra våre naboland kan være nyttige i en vurdering av den norske re-fleksjonsperioden. Landene er ikke helt ulike med tanke på menneskehandel, og deter mulig at den norske modellen kan ha noe å hente fra andres erfaringer. Uansett kanet blikk på andre løsninger gi innspill til diskusjoner om hvordan dette regelverketfungerer i Norge i dag, og hva som skal være det overordnede målet med en slik ord-ning.Danmark

andre EU-land, unntatt fra kravet om å bringe nasjonal lovgivning i overensstemmelsemed direktivet innen august 2006 (Gallagher 2006:168). Danmark har imidlertidsignert og ratifisert Europarådskonvensjonen om tiltak mot menneskehandel, og erdermed bundet av konvensjonens paragraf 13 om refleksjonsperioder.«Refleksjonsdelen» av den danske ordningen refererer ikke til refleksjon rundt hvor-vidt man ønsker å samarbeide med myndighetene om straffeforfølgelse av menneske-handlere, slik implikasjonen er i de fleste andre land som har denne ordningen. Derimotrefererer «refleksjonen» til om man vil samarbeide med myndighetene om retur.Dersom offeret i løpet av de første 30 dagene samarbeider, for eksempel med hensyn tilå innhente nødvendige papirer og signaturer, kan utreisen utsettes i ytterligere 70 dager,slik at den totale perioden blir 100 dager. Denne muligheten for utvidelse ble innførti 2007. Samme år endret Danmark praksis med hensyn til utvisning; utlendinger utenlovlig opphold som var antatt å være ofre for menneskehandel ble nå returnert hellerenn utvist, noe som innebar at de ikke mistet retten til å komme tilbake til Danmarki framtiden (NAP Status report 2009:6).I praksis betyr dette at det ikke er bygget inn noen særlige insentiver i den dan-ske refleksjonsperioden. Dette er ikke et verktøy for å fremme straffeforfølgelse avmenneskehandlere, men et verktøy for å kunne tilby ofrene en noe mer kontrollertretur. Vinklingen i ordningen er også reflektert i termene som vanligvis brukes for åbeskrive den i offentlige dokumenter, som heller enn å referere til en refleksjonsperiodeofte kaller de 100 dagene «forberedt hjemreise».I de 30 eller 100 dagene offeret for menneskehandel kan oppholde seg i Danmark,får hun eller han tilbud om plass i et asylmottak eller et shelter/krisesenter. De blirtilbudt psykologisk assistanse, helsetjenester og juridisk hjelp. Intensjonen er også åutarbeide en reintegreringsplan med tanke på når offeret returnerer, som skal inkludereplaner for bosted og aktiviteter i de første tre månedene.Center mod Menneskehandel CMM) koordinerer assistanse til ofre for menneske-handel i Danmark, og erfarer at refleksjonsperioden ikke er spesielt attraktiv for ofre formenneskehandel. De fleste av de som blir informert om at de skal returneres, ønskerå reise så raskt som mulig. I perioden 2008 til april 2009 returnerte seks kvinner somdel av refleksjonsperiodens program for planlagt retur (NAP Status report 2009:11).Majoriteten av de som mottok refleksjonsperiode (totalt 49 personer) forsvant førreturen kunne iverksettes (NAP Status report 2009:20), noe som kan bekrefte CMMsinntrykk.Finland

hvorvidt de skal samarbeide med myndighetene. Lengden på perioden bestemmes ihvert enkelt tilfelle, men må være minst 30 dager og ikke mer enn seks måneder.Etter dette kan offeret innvilges en midlertidig eller kontinuerlig oppholdstillatelse.Den midlertidige tillatelsen (også kalt en type B-tillatelse) kan innvilges ofre somoppfyller visse betingelser:• Offerets tilstedeværelse i Finland er nødvendig for etterforskning eller retts-forfølgelse av menneskehandel• Offeret er parat til å samarbeide med myndighetene i å pågripe de som er mistenktfor menneskehandel• Offeret har ikke lenger kontakt med de som er mistenkt for menneskehandel.Imidlertid finnes det også mulighet for å innvilge oppholdstillatelse til ofre somblir vurdert å være spesielt sårbare; dette blir referert til som en type A kontinuerligoppholdstillatelse. De finske migrasjonsmyndighetene (Migrationsvärket) avgjør hvaslags tillatelse som utstedes, basert på informasjon som legges ved søknaden. Denneinformasjonen kan inkludere notater fra intervjuer og samtaler med det antatte offeret,helsevurderinger, bevis på at personen er utsatt for menneskehandel, osv. Menneske-rettssituasjonen i offerets hjemland vil også bli tillagt vekt i vurderingen.16Det enestekravet, utover at det er etablert at det er sannsynlig at menneskehandel har funnet sted,er at offeret ikke har frivillig kontakt med de som er mistenkt for menneskehandel. TypeA-tillatelser åpner også for familiegjenforening, til forskjell fra type B.Type B-tillatelser blir innvilget for seks til tolv måneder av gangen, og inkludererarbeidstillatelse. Dersom grunnlaget for opphold fremdeles er til stede etter to årmed fornybare tillatelser, kan offeret få innvilget en type A kontinuerlig oppholds-tillatelse.Mens dette systemet i prinsippet er fleksibelt og med betydelige muligheter forå tilrettelegge for ulike ofres ulike behov, er den finske nasjonale rapportøren formenneskehandel ved Minoritetsombudets kontor skeptisk til hvordan ordningenimplementeres. Kun et fåtall tillatelser er blitt utstedt; nærmere bestemt færre enn tirefleksjonsperioder. Ved utgangen av august 2009 hadde syv personer blitt innvilgetmidlertidig opphold (type B), og kun én person hadde fått kontinuerlig (type A)oppholdstillatelse. Rapportøren anser at dette har en sammenheng med at refleksjons-periodene utstedes av politiet, og at bruken derfor avhenger sterkt av politiets behov.Hittil er tillatelsene utstedt for det meste når politi eller grensekontroll har identifisertofre ved grensepassering til Finland eller i transitt.

Sverige skiller seg noe fra de andre europeiske landene, fordi opphold for ofre formenneskehandel er integrert med rettighetene til andre ofre for annen kriminalitet,uten lovlig opphold i landet. Siden 2004 kan ofre for kriminelle handlinger bli innvilgeten seks måneders oppholdstillatelse.17Forutsetningen er at politiet anser at utlendin-gens tilstedeværelse i Sverige er nødvendig, enten for en etterforskning («förundersøk-ning»)eller «huvudförhandling» (Utlänningslagen 2005:716, kap. 5 paragraf 15). Idisse sakene må lederen for etterforskningen søke migrasjonsmyndighetene (Migra-tionsverket) om en oppholdstillatelse for utlendingen. Tillatelsen kan forlenges ettersøknad fra politiet. Forutsetningen for at en slik tillatelse blir innvilget er at utlendingenhar demonstrert vilje til å samarbeide med myndighetene og har brutt all kontakt medde som er mistenkt for forbrytelsen under etterforskning.Som respons på Europarådskonvensjonens krav om refleksjonsperioder ble dennetypen oppholdstillatelse utvidet til å kunne inkludere en 30 dagers refleksjonsperiodei tilfeller der offeret kunne trenge tid til å komme seg og til å bestemme seg for om haneller hun ville samarbeide med myndighetene. Muligheten for en refleksjonsperiodeble dermed også åpnet for ofre for andre typer kriminalitet enn menneskehandel(Regjeringsproposition 2007:6). Lovgivningen åpner også for at refleksjonsperiodenunder spesielle omstendigheter kan forlenges18.I denne perioden har offeret arbeidstillatelse og rett til helsetjenester, og, ved behov,psykologisk behandling, i tillegg til sosialstøtte. Dette er viktige elementer, men erfa-ringen har vist at utfordringen er å finne meningsfulle aktiviteter for ofre mens de er iSverige (Stockholms Län 2010:36).Det er interessant å observere at refleksjonsperioden sjelden blir brukt for ofre formenneskehandel, fordi de fleste ønsker å returnere til opprinnelseslandet eller et annetland hvor de har lovlig opphold (UNODC/CBSS 2010:164). Denne tendensen blirogså bekreftet av den nasjonale koordinatoren for ofre for menneskehandel, PatrikCederlöf, som har observert dette siden 2004 (Stockholms Län 2010:34). Om mansammenlikner dette med situasjonen i Norge, hvor det har vært en substansiell økningav bruken av refleksjonsperioden etter at den ble utvidet til seks måneder, virker detikke helt usannsynlig at tendensen mot retur heller enn refleksjon er knyttet til denkortere perioden og de begrensede mulighetene for permanent opphold i Sverige.Sveriges tilnærming med å integrere rettigheter for ofre for menneskehandel medrettighetene til andre ofre for kriminalitet er interessant, i dét at den ikke skiller utofre for menneskehandel som en separat kategori i behov av helt egne tiltak. På denI skrivende stund pågår det diskusjoner om å utvide denne tillatelsen til ett år; se Justitiedepartementet2009:7, Migrationsvärket 2010: Remissvar på departementspromemorian Uppehållstillstånd för skydds-personer (Ds 2009:52) http://www.migrationsverket.se/info/1813.html1718

Den ordningen som ligger tettest opp til den norske refleksjonsperioden og relaterteoppholdstillatelser for ofre for menneskehandel, er den finske. Det er i dag vanskeligå se for seg at den norske ordningen hadde hatt mye å hente fra utformingen man fin-ner i Danmark og Sverige. Den danske refleksjonsperioden fokuserer på retur av ofre,noe som står i en viss kontrast til den norske som fokuserer på straffeforfølgelse avmenneskehandel og samtidig målet om å kunne yte assistanse. Likeledes er den svenskeordningen i praksis svært orientert mot etterforskning og rettsforfølgelse, noe somkommer til uttrykk ved at selve refleksjonsperioden på 30 dager er mer en teoretiskenn praktisk mulighet, ettersom den aldri blir brukt. Det er også verdt å merke seg atbåde Danmark og Sverige har korte refleksjonsperioder, på 30 dager. Norge gikk, somnevnt over, i 2006 bort fra den daværende 45-dagers refleksjonsperioden, fordi denble ansett å være et lite effektivt verktøy.Et interessant element ved den svenske ordningen, er at ofre for menneskehandelog andre mulige ofre for kriminalitet uten legalt opphold sidestilles med hverandre.Det var i utgangspunktet loven om opphold for «skyddspersoner», altså personersom trengte beskyttelse fordi de samarbeidet med politiet, som ble anvendt for ofrefor menneskehandel. Da Europarådskonvensjonen forpliktet Sverige til å innføreen refleksjonsperiode, ble denne også gjort gjeldende for alle som var omfattet avden opprinnelige oppholdsordningen. Dette er interessant i lys av de diskusjonenesom finner sted med tanke på om det er riktig i alle tilfeller å skille ut antatte ofre formenneskehandel som en gruppe som skal ha spesielle rettigheter, fra andre migrantersom kan befinne seg i en vanskelig situasjon. Man antar gjerne at ofre for menneske-handel kan være preget av traumer etter utnyttingen de har vært utsatt for og derfortrenger assistanse. Men det er en kjent sak at også mange asylsøkere kan ha vært gjen-nom traumatiske hendelser, ikke minst mennesker som har vært ofre for tortur. Hvagjelder behov for beskyttelse, som også er et av argumentene for å gi spesielle ordningertil ofre for menneskehandel, er det ikke vanskelig å finne andre grupper som kan ståi fare ved å samarbeide med politi og påtalemyndighet, for eksempel i narkotikasakereller organisert kriminalitet generelt.

Når det gjelder Finland, er det verdt å merke seg muligheten for fleksibilitet: I tilfellerder et offer er ansett for å være spesielt sårbar, ligger en eksplisitt mulighet til å sebort fra kravet om anmeldelse og samarbeid med politiet, og man kan innvilge enkontinuerlig oppholdstillatelse uten at vedkommende må gå gjennom asylsystemet.Dette er et betydelig skritt i retning av å anerkjenne at det ikke er riktig, i alle tilfeller, åoppfordre ofre til å anmelde menneskehandlere eller samarbeide med politiet. Behovetfor assistanse kan likevel være stort, samtidig som det i noen tilfeller kan være vanskeligfor mennesker i denne gruppen å oppfylle de kravene som stilles for å få innvilget asyl.Det er litt uklart om denne vurderingen av sårbarhet baserer seg på liknende kriteriersom den norske vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn/særligtilknytning til Norge (utlendingsloven § 38), ikke minst fordi den faktiske bruken avden finske ordningen har vært så begrenset.

I dette kapittelet vil vi skrive både om veien inn i refleksjonsperioden for ofrene og denassistansen de tilbys som reflektanter. For å få refleksjon må antatte ofre identifiseresav hjelpeapparatet eller søke hjelp selv, og som beskrevet nedenfor vil det være ulikefaktorer som påvirker denne prosessen. Assistansen reflektanter mottar består primærtav bolig og livsopphold, samt varierende grad av helsehjelp og aktivisering. Hva slagsog hvor mye assistanse en reflektant får, avhenger til dels av hvor reflektanten bosettesog hvem hun eller han møter i hjelpeapparatet.Det er flere ulike aktører som jobber opp mot ofre for menneskehandel, både medidentifisering og bistand. Noen av rollene og oppgavene i dette arbeidet er godt definertog tydelig atskilt, mens ansvarsfordelingen på andre områder kan være relativt uklar.Det er også noe uklart for involverte aktører hvilke rettigheter reflektanter i Norgefaktisk har. Bistand til ofre for menneskehandel er utformet i tråd med Europarådetskonvensjon, artikkel 13 (kap 3), og de norske retningslinjene for bistand og beskyttelsebeskrives slik (KOM 2010:30):I Norge kan mulige ofre ha rett til:• Refleksjonsperiode (6 måneders oppholdstillatelse)• Juridisk bistand (fri rettshjelp i forkant av eventuell anmeldelse)• Nødvendige sikkerhetstiltak (etter risikovurdering)• Trygg og tilpasset bolig• Tilpasset oppfølging (omsorg)• Nødvendig helsehjelp• Sosial stønad og/eller arbeidsrettede tiltak• Tilpassede aktiviteter for å stimulere til selvhjelp og egenorganisering• Trygg retur og reetablering i hjemlandet

I praksis fungerer det slik i Norge at antatte ofre for menneskehandel først må søkeom og få innvilget refleksjonsperiode, noe som i sin tur utløser tilgang til de resterenderettighetene. Det er imidlertid ikke gitt at hjelpeapparatet er i stand til å sikre allerettighetene listet ovenfor for samtlige reflektanter.I grove trekk er ansvarsfordelingen slik at lokale NAV-kontor er ansvarlig for boligog livsopphold,19de sosiale tiltakene bistår med rådgivning, samtaler, aktiviteter ogtil tider legehjelp, advokat og politi jobber med straffesaker mot menneskehandlere,mens ROSA-prosjektet jobber landsomfattende litt på tvers med både å tilretteleggeassistanse, skaffe trygge boliger og bistå med nødvendig økonomisk støtte. KOMligger under politidirektoratet og har nasjonalt koordineringsansvar for arbeid medbistand og beskyttelse av ofre for menneskehandel. Som nevnt innledningsvis er ikkeansvarsfordelingen alltid like klar i praksis, det er både gråsoner og klart definerteproblemområder som ingen instanser er tildelt ansvar for.

Veien til refleksjonIfølge UDIs rundskriv «Oppholdstillatelse for utlendinger som antas å være utsattfor menneskehandel» (UDI 2010) kan refleksjonsperiode innvilges dersom det er a)holdepunkter for at utlending som oppholder seg i Norge må antas å være utsatt formenneskehandel og b) holdepunkter for at utlendingen i løpet av refleksjonsperiodener innstilt på å motta hjelp og følge opp tiltak som tilbys.Holdepunkter vil si indikasjoner, noe som betyr at terskelen for at en person skal fåinnvilget refleksjon på grunn av antatt menneskehandel er relativt lav. Dersom det fore-ligger en rapport fra offentlige organer eller ansatte i hjelpeorganisasjoner som jobbermed å hjelpe ofre for menneskehandel, om at en person er utsatt for menneskehandel,skal denne rapporten som hovedregel være tilstrekkelig for å anse vedkommende somutsatt for menneskehandel. I tillegg skal en person som søker refleksjonsperiode somselv sier seg utsatt for menneskehandel, anses som utsatt for menneskehandel dersomdet ikke foreligger holdepunkter for det motsatte. Dette gjelder selv om det ikke fore-ligger rapport fra andre offentlige organer eller hjelpeapparatet (UDI 2010: 5.2).Den vanligste veien til refleksjon er at antatte ofre kommer i kontakt med etater,tiltak eller organisasjoner som jobber med bistand til mennesker utsatt for menneske-handel, og som loser dem videre i prosessen. Etter flere år med søkelys på å identifisereofre for menneskehandel, er det nå flere relevante aktører i stat og kommune somer oppmerksom på mulige ofre. I 2007, 2008 og 2009 fikk KOM-prosjektet rap-porteringer om personer utsatt for menneskehandel fra politiet, Barne, ungdoms- og19

familiedirektoratet, Barne- og familieetaten i Oslo kommune, Utlendingsdirektoratet,Hvalstad transittmottak for enslige mindreårige flyktninger, tverretatlige operativeteam (TOT)20i byene Bergen, Oslo og Kristiansand, i tillegg til prostitusjonstiltakenetil Kirkens Bymisjon i Stavanger og Oslo (Albertine og Nadheim), Pro Sentret i Oslo,IOM og ROSA-prosjektet (KOM 2010:17). Her kan det forekomme dobbeltrappor-teringer, ettersom en og samme person er innom eller mottar hjelp fra flere instanser21.Den primære identifiseringen foregår fortsatt i hovedsak hos hjelpetiltak og politiet,som treffer antatte ofre gjennom sitt daglige arbeid,22enten ved at personen oppsøkerdem for å be om assistanse eller ved for eksempel dokumentsjekk hos politiet ellerorganisasjonenes feltarbeid i prostitusjonsstrøket.23Her finnes det relativt store forskjel-ler fra distrikt til distrikt; i Oslo blir en stor del av identifiseringen gjort av de lokaleprostitusjonstiltakene, Pro Sentret og Nadheim. I Bergen derimot, er det politiet somidentifiserer nær alle antatte ofre for menneskehandel.24Som nevnt i kapittel 3 var det i 2009 98 personer som søkte om refleksjonsperiode.77 oppga å være utnyttet i prostitusjon og resten i tvangsarbeid eller tvangstjenester.89 av søkerne var kvinner og over halvparten fra Nigeria. En informant på et avprostitusjonstiltakene legger vekt på at det at de fleste ofrene de identifiserer er nigeri-anske, ikke betyr at de er mest utsatt for menneskehandel eller at det ikke finnes andreofre, det handler mer om tiltakets kontaktflate og hvem som er tilgjengelige. Mangeøsteuropeiske kvinner, for eksempel, jobber på innemarkedet og er vanskeligere å nå,det krever et større initiativ og mer ressurser. Antatte ofres nettverk og personligekontakter har også betydning for om de søker refleksjon eller ikke. En representantfra ROSA forteller at de tydelig ser virkningen når informasjonen om hjelpetiltak ogrefleksjonsperioden når ut til nye grupper:«I fjor kom det plutselig noen fra Somalia også. Da var det en sykepleier på etmottak som var fra Somalia, og da hadde de betrodd seg til henne. Vi bisto også enTverretatlig operative team, TOT, er arbeidsgrupper som er opprettet i Trondheim, Bergen, Stavanger,Kristiansand og Oslo for å koordinere og effektivisere tilbudet om bistand og beskyttelse for ofre formenneskehandel. TOT-gruppene består i hovedsak av representanter fra sosiale tiltak, krisesentre, politi,helsesektoren og sosialkontorene. Ettersom gruppene driftes lokalt, kan sammensetning og praksis vari-ere noe fra sted til sted.20

kvinne fra Brasil i fjor, og i år var det seks nye fra Brasil som tok kontakt. Det er litttilfeldig hvordan det sprer seg.»Når en person blir identifisert som antatt offer for menneskehandel hos politi ellerhjelpetiltak, vil hun eller han få informasjon om muligheten til lovlig midlertidigopphold, og deretter tilbud om samtale med advokat hvis personen ønsker å søkerefleksjonsperiode. Søknaden utformes i samråd med en oppnevnt advokat og leverespersonlig hos politiet, avdeling for utlendingssaker, som videresender den til Utlen-dingsdirektoratet for avgjørelse. Er personen identifisert gjennom et hjelpetiltak ellerhenvist videre til ett, vil kontakten fra tiltaket som regel være med på det første møtethos advokat. Hjelperen fra tiltaket vil også skrive et brev som skal ligge ved søknadenom refleksjonsperiode, hvor personens historie og ønske om å motta hjelp fra tiltaketbeskrives og bekreftes. Hvor utfyllende følgebrevene fra tiltakene er varierer ofte medhvor utfyllende informasjon advokaten selv gir i søknaden. Våre informanter fortellerat det ikke finnes noen prosedyre for hvordan følgebrev skal utformes. Hvis advokatenegir mye informasjon skriver tiltakene ofte bare en bekreftelse på historien til søkerenog at vedkommende ønsker hjelp. I andre tilfeller har ansatte i tiltakene skrevet lengrefølgebrev fordi advokaten mener det ikke er riktig tidsbruk at advokatene skal bruketimene på følgebrev. Det har variert hva slags informasjon politiet krever, i ett tilfellei 2009 ble en søknad ikke videresendt UDI fra politiet før følgebrev fra advokatenvar på plass, i ett annet tilfelle ble søknaden videresendt, behandlet og innvilget utenfølgebrev fra advokat. Bistandsadvokater vi har intervjuet forteller at deres inntrykk erat følgebrevene er minst detaljerte når de kommer fra de mest erfarne sosialarbeiderneog tiltakene, mens nyere aktører skriver lange detaljerte beskrivelser. De mener dethenger sammen med at de erfarne sosialarbeiderne godt vet at hvis det senere viser segat ikke alle detaljene stemmer, kan deres klient få problemer.Det hender at antatte ofre henvises videre til advokat selv om personen ikke harforstått hva refleksjonsperioden er eller bevisst har takket ja til denne. Da vil det væreadvokaten som gir den informasjonen og tar opp spørsmålet om mulig refleksjons-periode med offeret. Det kan være tidskrevende og komplisert å sikre at et antatt offerhar forstått alle elementene ved refleksjonsperioden før man setter i gang nødvendigetiltak. En ansatt i et av prostitusjonstiltakene beskriver det sl«Det er vanskelig å forklare dem refleksjonsbiten, det er så mange usikre momenterhele veien. Det er ingenting de kan kontrollere, alt ligger utenfor dem selv, de styreringenting. Vi må informere i ulike bolker, prøve å porsjonere ut informasjonen, sidet litt etter litt. (…) Refleksjonsperioden er jo full av konsepter kvinnene ikke vethva er, de har ingen referanser. Hva er refleksjon, hva er menneskehandel, hva eranmeldelse?»

Flere av fagpersonene som jobber med identifisering og bistand til antatte ofre bekrefterat det kan være vanskelig å få dem til å forstå hva refleksjonsperioden er. Dette blirheller ikke nødvendigvis klarere etter det første møtet med advokat, et møte som ihovedsak blir brukt til å forberede søknaden om refleksjon. En av informantene fraet sosialt tiltak sier:«Det er problematisk at det bare er ett møte mellom kvinne og advokat i begyn-nelsen og at dette brukes til å søke om refleksjon. Kvinnene har da fortalt helesin historie på det møtet og er ikke mottagelig for informasjon. Alle kvinnene fårrefleksjon, det er lavterskel. Men så prøver kanskje advokaten å gi noe info i sammemøtet, det får de ikke med seg.»Bistandsadvokatene forteller om det samme, at det er vanskelig å skulle sørge for å fåsøknaden på plass og forklare ofrene hva denne ordningen og andre går ut på. Det serut til å variere en del hvor mye tid bistandsadvokatene bruker på denne klientgruppen,og i hvor stor grad de legger opp et løp som i tilstrekkelig grad tar høyde for at det kanvære vanskelig å ta imot all informasjonen på én gang.Reflektanter vi har intervjuet forteller også at det var vanskelig å forstå hva de egent-lig var med på da de søkte refleksjon. Da Dina fra Nigeria søkte, hadde hun først etmøte med en ansatt på et hjelpetiltak, så hadde hun møte med advokat, og så var hunhos politiet. Alle forsøkte sikkert å forklare henne hva refleksjonsperioden var, men iløpet av hele denne prosessen visste hun ikke egentlig hva som skjedde. Hun vet likevelikke om det ville endret så mye, det eneste hun var opptatt av var å finne en måte å fåopphold i Norge på: «Jeg visste ikke hva jeg søkte på da jeg søkte refleksjon, jeg visstebare at jeg kunne søke om å være lovlig i Norge. Jeg visste ikke en gang hva refleksjons-perioden het. Jeg visste ikke at jeg var forventet å samarbeide med politiet da jeg søkte,da ville jeg ha tenkt meg om to ganger». Samtidig er det slik at mange i situasjonersom likner den hun var i, ikke kan vegre seg mot samarbeid hvis det er en forutseningfor muligheten til å få bli i Norge. Hun fortalte videre: «Jeg ville nok sannsynligvissagt ja uansett, det var den eneste måten jeg kunne være lovlig i Norge på».I dette prosjektet har vi snakket med flere kvinner som sier de ikke visste at dehadde refleksjonsperiode da de fikk opphold, dette var noe de fikk vite hva var senere.En kvinne sier at hun ikke forstod noen ting da hun ble forklart at pengestøttenopphørte fordi refleksjonsperioden var over – hun mener hun aldri hadde hørt omrefleksjonsperioden før det. En annen reflektant vi ble satt i kontakt med gjennom ethjelpetiltak forsto ikke spørsmålet om refleksjonsperioden, hun kjente ikke til begrepet,verken på norsk eller engelsk. Hun hadde først hatt seks måneders refleksjon og sidenmidlertidig opphold, og ventet nå på svar på en asylsøknad. I løpet av perioden hunhar hatt lovlig opphold i Norge som offer for menneskehandel, må hun nødvendigvisha møtt flere fra hjelpeapparatet som har snakket til henne om refleksjon. Her kandet være tilfelle at advokaten ikke har forklart begrepet godt nok innledningsvis, og at35

andre hjelpere senere har trodd at reflektanten kjente til refleksjonsperioden og derforikke har forklart det nærmere.De av våre informanter som jobber med å identifisere antatte ofre for menneske-handel, samt advokatene, legger alle vekt på at antatte ofre selv skal skjønne sin egensituasjon og vite hva slags beskyttelse de søker om. Samtidig vil språkproblemer, tidsnød,samt ofrenes egen kapasitet være med på å vanskeliggjøre forståelse av refleksjons-perioden. Som sitatet over fra en ansatt på et tiltak illustrerte, er det ikke lett å forklareet konsept der mottakeren ikke har referansene som skal til for å forstå begrepene. Itilfeller hvor hjelpere mener at situasjonen til antatte ofre er alvorlig, og at det viktigsteer å få dem til å motta hjelp, vil det kanskje ikke være tid og rom for å sørge for at kon-septet refleksjonsperioden er helt riktig forstått før man setter i gang tiltak. Men fordinoen antatte ofre i praksis kan være ganske isolerte og motta lite informasjon i løpetav refleksjonstiden, kan man i enkelte tilfeller risikere at de faktisk aldri helt skjønnerhva slags opphold de egentlig har.

Bevisst valg eller eneste løsningSelv om noen forteller at de ikke skjønte hva refleksjonsperioden var, er det andre igjensom sier at de fikk dette godt forklart og forsto hva det gikk ut på. Men måten kvinneneoppfatter informasjonen på, kommer ikke bare an på hvordan det blir forklart, menogså hva slags situasjon de er i selv. Det at de forstår alternativet, er heller ikke ensbety-dende med at de takker ja til refleksjonsperiode. Et antatt offer må også vurdere det dithen at refleksjon er et bedre og ikke minst et mulig alternativ til det livet hun eller hanlever nå. Mange ofre for menneskehandel har fysisk frihet, men er under psykisk presseller trusler som gjør at de føler seg fanget i situasjonen de er i. De har ofte inngått enavtale med bakmenn, som har fått dem til Europa, noe som har resultert i en stor gjeld.De kan også ha store økonomiske forpliktelser overfor familien i hjemlandet. Mangeforteller at de opplever det som vanskelig å bryte en avtale de har inngått, uavhengigav om gjelden er urimelig stor, enten på grunn av lojalitet overfor bakmenn eller pågrunn av frykt for represalier rettet mot dem selv eller familien i hjemlandet. Selv omofrene opplever tilværelsen som fortvilet, håpløs og også traumatisk, er det ikke gittat de tenker at refleksjonsperioden vil løse problemene. Mange har levd med utnyt-tingen en god stund allerede, og føler at den eneste løsningen er å bli kvitt gjelden tilbakmennene noe refleksjonsperioden ikke kan bidra til.Anna er en ung kvinne fra Nigeria som har vært i Europa siden hun var tenåring.Hun har vært i et voldelig tvangsforhold til mannen som arrangerte reisen hennes fraNigeria til Europa i flere år, men da hun fikk høre om refleksjonsperioden for førstegang, følte hun ikke at dette var noe som kunne hjelpe henne i hennes situasjon:36

«Jeg hadde jo vært på Pro Sentret da jeg jobbet på gata, jeg gikk dit og fikk kondomer,men jeg forsto ikke at de kunne hjelpe meg. Jeg fikk høre om refleksjonsperiodender, men oppfattet bare at det var seks måneder til å tenke og så ville de kanskjesende meg tilbake til Italia. Jeg skjønte ikke at det skulle komme noe godt ut av det.Jeg skjønte at jeg skulle tenke på om jeg ville anmelde eller ikke, men jeg sa nei tilrefleksjon da. Det varer jo bare i seks måneder og så er det tilbake til halliken.»Leila ble sendt fra Spania til Norge av madamen25sin, fordi det gikk rykter om at det varmer penger å tjene her. Da hun kom til Norge ble hun arrestert på flyplassen for ulov-lig innvandring fordi hun hadde falske papirer. Advokaten hennes sa hun burde søkerefleksjon, men hun syntes det hørtes ut som nok en tvangssituasjon, og takket nei:«Jeg syns de skulle forklare bedre hvordan refleksjonsperioden er. Det virket som detbare var å sitte hjemme. Advokaten skulle ha sagt at du får norskkurs, det skal væreaktiviteter. Den andre advokaten jeg møtte senere sa at jeg kunne søke på norskkursog sånt. Den første advokaten sa at de skulle putte oss et sted hvor vi skulle sitte ogtenke i seks måneder, det hørtes ut som et fengsel.»Leila hadde fått beskjed av madamen at hun skulle søke asyl hvis hun ble arrestert, og sårømme fra mottaket etterpå. Da hun kom til mottaket og ringte hjem til Nigeria, fikkhun høre at madamen hadde sagt hun skulle skade familien hennes og drepe Leila hvishun ikke kom tilbake til madamen. Da ringte Leila nødnummeret til ROSA. For hennevirket ikke truslene på den måten madamen ønsket. I stedet for å reise tilbake til av renfrykt, gjorde truslene fra madamen det snarere klart for henne at dette var noe hun ikkekunne fortsette å leve med. Flere reflektanter forteller en liknende historie – de har visstom mulighetene for refleksjon en stund, men ikke vurdert det som et godt eller muligalternativ før en spesiell hendelse eller brå endring gjorde at de bestemte seg for å søkerefleksjon likevel. Anna, som fortalte at hun ikke en gang vurderte å søke refleksjon dahun hørte om det på Pro Sentret, ombestemte seg etter å ha blitt arrestert av politiet,uten gyldige papirer. Hun søkte først asyl, men da hun hadde vært en måned på mot-taket, fikk hun beskjed om at hun ville bli sendt tilbake til Italia, der fingeravtrykkenehennes først var registrert. Da først ble det aktuelt å søke refleksjon:«Jeg hadde vært halvannet år i Norge da jeg ble tatt av politiet, og i løpet av dentiden så jeg ikke noen annen vei ut. Alle jeg møtte var i samme situasjon som megog holdt på å betale ned gjeld, eller så var de ferdige med å betale. Jeg gikk bare utfor å jobbe, møtte ingen andre, sosialiserte ikke. Men etter en måned på mottaketså ville jeg aldri tilbake til gata igjen [gråter]. Halliken min ringte hele tiden og villeat jeg skulle rømme og dra tilbake til ham i Italia. Men da ville jeg komme tilbaketil det samme livet. Jeg klarte ikke tanken på det.»25

Etter uker uten prostitusjon følte Anna at hun hadde fått livet sitt tilbake og at hunaldri mer kunne gjenoppta arbeidet på gata. I ettertid tenker hun at informasjonenhun fikk om refleksjonsperioden på Pro Sentret og på mottaket nok ikke var så ulik,men det føltes sånn fordi hun selv var i to vidt forskjellige situasjoner. Hun følte at hunikke hadde noe valg da hun var på mottaket, sånn hadde hun ikke følt det den førstegangen hun hørte om refleksjonsperioden.Leila og Anna så refleksjonsperioden i et nytt lys etter endret trusselbilde og oppholdi prostitusjon, men dette kan oppleves forskjellig. Andre vi har snakket med velgernettopp å ikke søke refleksjon etter å ha mottatt trusler.

Gode hjelpereEtt av ofrene vi har intervjuet, Anna, satt og gråt i gangen på asylmottaket der hunbodde, fordi hun ikke visste hvordan hun skulle løse problemene sine. Hun ville ikkelenger selge sex, men på grunn av gjeld og trusler, var hun ikke fri til å slutte. På mot-taket var det en annen nigeriansk kvinne som oppfattet situasjonen og tok henne medtil sin advokat, og slik fikk hun hjelp til å søke refleksjon. Flere kvinner vi har snakketmed forteller om liknende episoder. Når noe har skjedd slik at tilværelsen plutselig harblitt uholdbar eller uhåndterlig, har de møtt en venn, bekjent eller fremmed som harhjulpet dem og satt dem i kontakt med hjelpeapparatet. Det kan være at de selv ikkevet hvor de skal henvende seg for hjelp, men det kan også være at de er usikre på egnerettigheter og på når grensen er nådd. Når man er midt oppe i en vanskelig situasjonog allerede har tålt mye, kan det føles uoverkommelig å skulle vurdere hva man kanleve med eller ikke, og om det i det hele tatt finnes muligheter for hjelp.Det kan være svært tilfeldige møter som gjør at man får hjelp. Noen har møtt andrefra samme land som dem selv, som hjelper dem å se at deres situasjon ikke er akseptabelog at de har rett til hjelp. For ofre for andre former for utnytting enn prostitusjon kandet være ekstra vanskelig å se at man kan få rettigheter som et offer for menneskehandel.Informasjon om hva menneskehandel er og hvordan man kan oppsøke hjelp, er myelettere tilgjengelig i prostitusjonsmiljøer enn i andre miljøer der det befinner seg ofre.Noen av informantene våre har vært svært alene med sin situasjon og helt avhengige avtilfeldige møter med mennesker som hjelper dem med å identifisere seg som offer og åsøke hjelp. Både for ofrene i prostitusjon og i andre former for utnytting har fremmedeofte spilt en avgjørende rolle.Reflektanter som har fått hjelp av nære eller fjerne bekjente eller tilfeldige forbipas-serende, forteller ofte at de som har hjulpet dem har vært fra samme land som demselv, eller fra samme verdensdel. Dette gjelder både reflektanter som selv har bedt om

hjelp fra kjente eller ukjente, og de som har blitt kontaktet av folk som er bekymretfor dem og vil hjelpe.Som vist kommer antatte ofre for menneskehandel i kontakt med hjelpeapparatet påulike måter, har forskjellige grunner til å søke refleksjon og ikke minst ulik forståelse avhva refleksjonsperioden er. Noen har vært klar over muligheten for refleksjon en stund,men søker ikke før det skjer noe som truer med å gjøre livet deres enda vanskeligere.Andre vet ikke om tilbudet, men blir fortalt om det av hjelpere fra de sosiale tiltakene,politiet eller venner og bekjente. Det varierer hvor akutt situasjonen er for de antatteofrene idet de søker refleksjonsperiode. Men felles for dem vi har snakket med, er atdette ikke var noe enkelt valg. Det har enten fortonet seg som det eneste mulige valgeti en presset situasjon, eller som et alternativ som har blitt valgt etter lange og gjentattesamtaler med ansatte på sosiale tiltak.

De som takker neiAv henvendelsene ROSA fikk fra antatte ofre for menneskehandel i 2009, var det nær-mere 60 prosent som takket nei til tilbudet om refleksjonsperiode (ROSA 2010:26).26Flere av ofrene vi har intervjuet har fortalt at de sier nei til å søke refleksjonsperiodefordi dette ikke vil være en løsning på deres problemer. Ansatte på prostitusjonstiltakenei Oslo bekrefter dette og sier at de som takker nei, vanligvis ikke en gang vil snakke medadvokat. De fleste begrunner det med frykt og sier at uansett hva de gjør, så vil ikkegjelden deres bli borte. De er overbevist om at det eneste som kan endre situasjonenderes til noe bedre, er å bli kvitt gjelden, og de føler at det å gå til politiet er for risika-belt. Andre begrunner ikke avslaget med frykt, men forteller at de ønsker å ordne oppi situasjonen selv. De føler at den greieste løsningen er å betale ned gjelden, og at deda vil få et bedre liv etterpå. Dette trenger ikke være en dårlig vurdering, noen klarer åbli gjeldsfrie på egen hånd og dermed fri fra bakmenn. Men informanter fra tiltakeneforteller også om kvinner som har vært fast bestemt på å nedbetale gjelden selv, mensom kommer tilbake etter en stund, fordi dette viser seg å være for vanskelig.Det å snakke med en advokat kan synes skremmende for noen. Informanter fra til-takene forteller at det også kan være vanskelig å få gitt mulige ofre for menneskehandelinformasjon om refleksjonsperioden og få dem til å bli med på et møte med advokat.Kvinnene oppsøker gjerne tiltakene flere i følge, og hjelperne kan være usikre på hvaslags relasjon de ulike kvinnene har til hverandre – noen kan være andre kvinnersROSA presiserer at noen av disse kun henvendte seg på telefonen og ønsket ikke å komme inn til ensamtale med ROSA eller advokat, og fikk derfor ikke tilstrekkelig informasjon om refleksjonsperiodentil å foreta en overveid vurdering av alternativet. Blant de som takket nei finnes det også tilfeller deradvokaten har anbefalt dem å opprettholde asylsøknaden eller søke om asyl.26

halliker eller bakmenn. For å nå fram til flere mulige ofre kan det derfor være viktigfor hjelperne å få kvinnene på tomannshånd eller ufarliggjøre samtalene med advokat,slik at flere mottar informasjon om bistand og beskyttelse. En ansatt på et prostitu-sjonstiltak forteller at hun ikke har møtt noen som har takket nei til refleksjon etterråd fra en advokat, de sier nei før de kommer så langt. Imidlertid kan det hende at etantatt offer får råd om ikke å søke refleksjon, fordi advokaten ikke tror dette vil hjelpepå hennes situasjon.Som illustrert tidligere er det ikke uvanlig at reflektanter først takker nei til bistand,og så ombestemmer seg fordi en hendelse eller endring inntreffer og situasjonenføles mer uholdbar eller akutt. Ansatte på tiltakene som identifiserer ofre fortellerom mange slike tilfeller hvor antatte ofre ber om hjelp en god stund etter at de førsttakket nei. Videre er det også personer som allerede er i refleksjon som takker nei tilvidere assistanse. Hvis de ser at det finnes andre måter de kan klare seg selv på, ønskerde heller det. De vil gjerne slippe kontrollapparatet og restriksjonene som følger medrefleksjonsperioden; man kan for eksempel ikke reise ut av landet når man har reflek-sjon. De reflektantene som avslår å søke om midlertidig opphold etter at refleksjons-perioden har opphørt, er i hovedsak reflektanter som har andre muligheter til lovligopphold i Norge, for eksempel fordi de er EU-borgere eller fordi de har giftet seg meden nordmann.

Assistanse i praksisFlere av informantene fra fagmiljøet peker på at det var få retningslinjer for hvordanpraktiske forhold rundt reflektantene skulle løses da refleksjonsperioden ble innført.God vilje og ønske om å hjelpe ofrene har til tider preget arbeidet mer enn systematikkog regler. Dette har gjort det mulig å arbeide fleksibelt og raskt, men samtidig har detøkte antall ofre og samarbeidspartnere skapt behov for mer formaliserte rutiner ogregler. For eksempel forteller ansatte på tiltak i Oslo at de tidligere kunne ringe direktetil sosialkontoret når de hadde en person på kontoret som var antatt offer og trengtebolig og økonomisk støtte, og assistanse kunne bli aktivert med en gang. I dag må enkopi av ferdig utfyllt søknad om refleksjonsperiode samt bekreftelse fra advkoat leverestil sosialkontoret før utbetalingene og arbeidet med å finne bolig starter.Fortsatt bærer assistansen til antatte ofre for menneskehandel mye preg av å væread hoc og personavhengig. Til tross for at flere fagpersoner i sosiale og kommunalehjelpetiltak etterlyser tydeligere rammer, fører også regler og innstramminger til frus-trasjoner. I tilfeller der man tidligere kunne ringe en personlig kontakt og løse etproblem på stedet, blir man nå bedt om å trekke kølapp og vente. Det store antalletreflektanter kombinert med det som oppleves som trange økonomiske rammer, fører40

til konflikter mellom sosiale tiltak og forvaltere av midler. Involverte aktører, særlig iOslo, opplever at behovene til gruppen øker samtidig som hjelpernes handlingsromblir mindre. Antallet reflektanter i Oslo har steget årlig siden refleksjonsperioden bleinnført, samtidig som økt erfaring fra arbeidet med antatte ofre for menneskehandel harført til kunnskap om svært varierende behov for bistand. For eksempel har flere kvinne-lige reflektanter født barn de siste årene, noe som fører med seg nye utgifter til utstyrog barneomsorg. Når det i tillegg til dette også er uklart hva reflektantene egentlig harkrav på, er det vanskelig for hjelpeapparatet å hevde den enkeltes rett. Det er også noeforvirrende hvem som egentlig har ansvar for hva: ROSA-prosjektet og enkelte andrehjelpeprosjekter for ofre for menneskehandel er fullfinansiert av staten og assistererhelt eller delvis en del av ofrene, mens hovedansvaret for den enkelte reflektant liggerhos kommunen reflektanten er bosatt i. I tillegg kommer innsatsen til sosiale tiltak somhjelper ofre som en del av sitt sosiale arbeid uten øremerkede midler.I praksis innebærer assistansen som reflektanter blir tilbudt i de enkelte kommunene,bolig, livsopphold, helsesjekk og i noen tilfeller aktivisering og utvidete omsorgstiltak.Kvaliteten og omfanget av assistansen de enkelte reflektantene blir tilbudt avhenger avressursene i den kommunen de bosettes i og personlige egenskaper hos hjelperne demøter. Ettersom flertallet av de som søker refleksjon her i landet befinner seg i Oslo, vilvi ta utgangspunkt i situasjonen i hovedstaden når det gjelder assistanse i praksis, og inoen tilfeller sammenlikne funn herfra med situasjonen andre steder i landet.

BoligDa ordningen med refleksjonsperiode ble innført, ble alle ofrene assistert gjennomROSA, som umiddelbart ordnet bolig og livsopphold. I tillegg til å veilede ofre oghjelpeapparatet, er formålet til ROSA å koordinere et landsdekkende tilbud om tryggeoppholdssteder for ofre for menneskehandel. Antatte ofre for menneskehandel sommottar assistanse gjennom ROSA, bosettes på krisesentre, enten i Oslo eller andre ste-der i landet. 36 av landets 50 krisesentre har til nå tatt imot ofre for menneskehandel.Etter hvert som både reflektanter og erfaringen rundt dem økte, ble det klart at ikkealle kunne bosettes på krisesentre, og boliger skaffet gjennom kommunen ble også tatti bruk. I dag har NAV i de enkelte kommunene ansvar for å bosette reflektanter somikke skal bo på krisesentre, i tillegg til å sørge for livsopphold til alle reflektanter i kom-munen. I Oslo er ansvaret for reflektanter samlet hos NAV Grünerløkka sosialkontor.Dette er et prøveprosjekt som ble startet opp i 2003 og som blir kalt Oslopiloten.

Selv om en del reflektanter nå bosettes kommunalt, har antall kvinner bosatt på krise-sentre gjennom ROSA årlig likevel steget jevnt siden refleksjonsperioden ble innført.Dette skyldes et stadig økende antall reflektanter i Norge. I 2009 tok 51 kvinner imottilbudet om trygt bosted på et av landets krisesentre gjennom ROSA-prosjektet.På Oslo Krisesenter disponerer ROSA fire rom, hvorav ett er et akuttrom. Rom-mene for antatte menneskehandelsofre ligger i en egen etasje på senteret i Oslo, atskiltfra resten av krisesenteret. I begynnelsen ble menneskehandelsofrene plassert sammenmed de andre kvinnene, men fordi mange reflektanter blir boende lengre enn andrebrukere, har Oslo Krisesenter forsøkt å lage en slags langtidsenhet for disse kvinnene,med egen gang, eget oppholdsrom, eget bad og kjøkken. En ansatt på krisesenteretforteller at det er utfordringer med å inkludere en helt egen ny brukergruppe:«Dette med egen enhet er både på godt og vondt. De blir kanskje ytterligere stig-matisert av det. Men på en annen side er det greit at de er litt for seg selv, de er jo ienn annen situasjon enn de andre. De lurer jo på hvorfor de andre kvinnene hos ossflytter videre til egne leiligheter og ikke de selv. De andre som bor på krisesenterethar jo stort sett [varig] oppholdstillatelse, for dem er senteret bare en akutt nødløs-ning eller overgang etter å ha blitt utsatt vold i nære relasjoner.»Informanter fra sosiale tiltak i Oslo forteller at det er kvinnenes egne beskrivelser avbehov for beskyttelse som avgjør om de blir henvist videre til ROSA eller kommunenfor bosetting. Det er en enighet om at kvinner som er svært redde bør på krisesentereller hvis de selv uttrykker et ønske om det. Videre vil kvinner som antas å ha spesiellebehov eller utfordringer, som gravide kvinner, også ofte sendes til ROSA, fordi tilta-kene opplever at ROSA gir tettere og mer tilrettelagt oppfølging enn Oslo kommune.Ventetid på kommunal bolig oppgis også som en grunn til at de sosiale tiltakene i Osloiblant foretrekker å henvise kvinner til ROSA i stedet for til Oslo kommune.Reflektanter vi har snakket med som har bodd på krisesentre, oppgir i stor grad åvære glad for boligløsningen og assistansen de har fått der, mange har vært i en vanske-lig og truet situasjon og opplever at rammene på krisesentrene føles trygge. Men påkrisesentre andre steder i landet enn Oslo, bor det ofte bare en reflektant av gangen.Ettersom oppholdet og bakgrunnen deres skiller seg fra de fleste andre som bor påsentrene, forteller flere om en vanskelig og ensom tilværelse i distriktene. En kvinne sombodde over ett år på et krisesenter et godt stykke fra nærmeste by, opplevde det slik:«Det var vanskelig å flytte til [stedet der krisesenteret lå]. Jeg satt bare inne og tenktepå framtiden. Jeg kunne snakke med kontaktpersonen min, det var fint, men defleste som bodde der snakket norsk, jeg skjønte ikke noe. Det var en utenlandskdame fra Irak der, men hun snakket også norsk. De fleste flyttet ut etter to måneder,

det var alltid nye folk som kom. Jeg holdt meg mest på rommet mitt. Jeg hadde egetrom, men det var veldig lite.»Etter utsagnene til våre informanter å dømme kan det virke som om kvinnene som erbosatt på krisesenter i en storby har en mer positiv opplevelse av oppholdet, de harblitt kjent med andre i samme situasjon og føler seg ikke like ensomme. En kvinne sombodde på Oslo Krisesenter har bare godt å si om oppholdet og assistansen hun fikk der.Hun forteller at hun gråt da hun måtte flytte fra senteret, men hun ser likevel at det erproblematisk å bo på et krisesenter over tid:«Det er jo riktig at det ikke er et hjem. For eksempel hvis jeg blir invitert hjem tilnoen så kan jeg ikke invitere dem tilbake. Venninnene mine visste ikke at jeg boddeher, de vet ikke hva slags problemer jeg har. Jeg sa bare at jeg bodde langt borte hvisnoen spurte.»Selv om Oslo Krisesenter har lagt til rette for lengre opphold, understreker ledelsenpå senteret at det ikke er heldig at reflektanter blir boende for lenge. Tilbudet er mentfor akutte situasjoner, det er ikke et langtidstilbud. Etter den første akutte fasen børreflektantene tilbys en mer stabil bosituasjon. En annen ansatt på et krisesenter sierat man ikke bør bo på en akuttinstitusjon hvis man sliter med traumer. Informantenmener at det vil være skadelig og destruktivt å bo der lenge, og at seks måneder børvære en absolutt makstid.Det ser ut til snarere å være regelen enn unntaket at reflektanter blir boende påkrisesentre lenger enn seks måneder; over et år er heller ikke uvanlig. På ett av krise-sentrene har en reflektant blitt boende i over tre år. Dette skyldes at det tar lang tid åfinne alternative boliger til kvinnene, men også at kvinner iblant søker seg tilbake tilkrisesenteret igjen fordi det ikke er så greit å bo alene, forteller informanter i hjelpe-apparatet. I tillegg er det også slik at hvis refleksjonsperioden har gått ut, så har ikkepersonen lenger rett på bolig gjennom Oslo kommune. Hvis reflektanten velger å søkeasyl, er asylmottak i utgangspunktet det boalternativet som tilbys. Imidlertid har UDIen avtale med ROSA om å bruke plassene på krisesentrene, slik at kvinnene fremdeleskan bo der, og motta støtte som asylanter selv om de ikke bor på mottak.Reflektanter som blir bosatt andre steder i landet enn Oslo, blir hovedsakelig plas-sert på krisesentre gjennom ROSA. Noen kvinner vi har snakket med som har bodd påkrisesentre i distriktene, forteller at de selv ønsket å bo så langt unna Oslo som mulig,fordi de var redde for represalier fra bakmenn og ville lengst unna prostitusjonsmiljøeti hovedstaden. Andre er bosatt på sentre utenfor Oslo fordi det er der det har værtkapasitet.Bergen er det stedet utenom Oslo der det identifiseres flest antatte ofre for men-neskehandel. Politiet i Bergen, som er de som i hovedsak identifiserer, kontakterROSA når de står overfor er mulig offer for menneskehandel. På den måten blir de43

aller fleste ofre for menneskehandel i Bergen bosatt på krisesentre, enten i Bergen byeller i nærliggende områder. Det finnes en kriseleilighet i Bergen hvis noen antatteofre ikke klarer å bo på krisesenter eller hvis de trenger noen dager alene før de flyttertil et senter. Det har også hendt at ofre har bodd noen netter på hotell før de plasserespå krisesentre. Det finnes imidlertid ingen rutiner for bosettingen direkte gjennomBergen kommune, slik som i Oslo.Når reflektanter skal flytte ut av krisesentrene, er det et kommunalt ansvar å finneny bolig. I Oslo foreslår krisesenteret steder de føler passer bra for kvinnene som borhos dem, og Grünerløkka sosialkontor prøver å etterkomme ønskene. Krisesenteretopplever at samarbeidet med Oslo kommune er godt og at sosialkontoret finner godeløsninger på boliger som passer.Boliger gjennom NAV

Ansatte på Oslo Krisesenter er påtakelig mer fornøyd med boligtilbudet fra Oslo kom-mune enn de ansatte på de sosiale tiltakene er. Det kan virke som om kvinnene somkommer fra krisesentrene utgjør en egen brukergruppe, der ansatte på krisesentrenehar påvirkning når det gjelder hva slags boligløsning kvinnene får fra kommunen. An-takelig er det også medvirkende at kvinnene allerede bor på krisesenter, slik at man harmulighet til å vente til det man finner å være den riktige løsningen dukker opp.Som nevnt innledningsvis i kapittelet har det økte antallet reflektanter og ikkeminst en bredere erfaring med assistanse til antatte ofre for menneskehandel ført tilbehov for andre boligløsninger enn krisesentrene. I tillegg til begrenset kapasitet påkrisesentrene, er det heller ikke alle antatte ofre for menneskehandel som passer tilå bo på en slik institusjon. Krisesentrene har inntil 2010første bare vært for kvinner,slik at mannlige ofre har måttet bosettes andre steder27. Videre kan krisesentreneoppleves negativt for noen grupper, ettersom rammene på sentrene er absolutte meddøgnbemanning, hemmelige adresser, deling av fasiliteter og stor gjennomtrekk. Forreflektanter med store traumer, kan det føles belastende å bo i et hus der det stadigkommer nye kvinner i krise. En del reflektanter opplever ikke direkte trusler i Norge,ettersom bakmenn kanskje befinner seg i utlandet, og de vil dermed ikke ha behov forden sikkerheten krisesentrene tilbyr. For noen kan krisesentrene dermed fortone segsom nok en tvangssituasjon.Når antatte ofre for menneskehandel henvises direkte til Oslo kommune, er denførste utfordringen at man må levere en kopi av godkjent registrert søknad om reflek-sjon eller søknaden må være registrert før hjelpen igangsettes. Ifølge ansatte på tiltakenekan det ta alt fra dager og uker å levere søknaden om refleksjon, det avhenger av nårNy lov om kommunale krisesentre som trådte i kraft 1. januar 2010 slår fast at det også skal eksistereet tilbud for menn.27

advokaten har tid til møte, når hjelpere på tiltak har tid til å følge og når politiet har tidtil å ta imot søknaden. Dette gjør at kommende reflektanter kan bli gående og venteuten at det er klart hvem som egentlig har ansvar for dem. De intervjuede bistands-advokatene beskriver det samme: når de får klienter som ikke allerede er tilknyttetROSA, må de gjøre en stor jobb for å sørge for at ofrene får bolig og den oppfølgingende trenger for at refleksjonsperioden skal leve opp til sin intensjon. Dette må være påplass før bistandsadvokatene føler at de kan begynne å diskutere mulig anmeldelse ogsamarbeid med politiet med reflektanten. En ansatt på et av prostitusjonstiltakene iOslo beskriver situasjonen på denne måten:«Det har vært en del møter om hvem som har ansvaret for personen fra identifiseringtil registrering, det økonomiske ansvaret. Men det er ikke avklart. Nå blir kvinnenestort sett værende i den situasjonen de er i, til de er registrert og kan få bolig oglivsopphold av sosialkontoret. Noen har bodd hos kunder så lenge. Er det helt akuttså kontakter vi ROSA direkte, det er en smidig og lite byråkratisk prosess.»Som nevnt vil personer med akutt behov for hjelp stort sett henvises direkte til ROSA.Likevel forteller informanter i prostitusjonstiltakene i Oslo at de opplever det somproblematisk at antatte ofre kan bli gående i flere uker uten tilbud når de først eridentifisert. Det er mulig at ofrenes situasjon kan forverres ytterligere i løpet av denneperioden, i tillegg til at det psykologiske aspektet i det å ta innover seg sin posisjon somoffer og faktisk be om hjelp, kan tenkes å gjøre dem mer sårbare. Hvem som skal dekkeeventuelle utgifter til livsopphold og helsehjelp, er uavklart så lenge refleksjonssøknadikke er registrert hos politiet.Når søknad om refleksjon er registrert hos politiet, begynner arbeidet med å finnebolig til reflektantene. Grünerløkka sosialkontor skal få informasjon om den enkeltereflektant fra de sosiale tiltakene og reflektantenes bistandsadvokater, og deretter finneen passende bolig. Sosialkontoret trenger informasjon om barn, graviditet, behov foroppfølging, fysiske og psykiske problemer og liknende. Sosialkontoret erfarer at deter svært vanskelig å finne egnede boliger. Selv om reflektanter alltid blir plassert pårusfrie hospits, kan det være stort gjennomtrekk, dårlig standard og belastet miljø påbostedene. Hvis sosialkontoret ikke klarer å finne hospitsplasser eller andre kommu-nalt godkjente boliger, må de finne midlertidige alternative som ikke er godkjente28.Private utleieaktører brukes i stor grad for å løse boligproblemet. Ofte har boligenereflektantene blir tilbudt altfor dårlig standard ifølge informanter på de sosiale tiltakenei Oslo. Én beskriver situasjonen slik:

«Det er [i noen av boligene] veldig dårlig standard, vanskelig å låse døren til toalettetog vanskelig å låse døren til eget rom. Det er veldig nedslitt og stygt. Alle mulige folkfår bolig gjennom kommunen, det er mye husbråk og politiet blir tilkalt. Ofte erdet kriminalitet og narkosalg i boligene. Det er ingen barn som bor i de leilighetene,men det er noen gravide som har bodd der.»Noen av reflektantene vi har snakket med bekrefter hjelpeapparatets bekymring forstandarden på boligene:«Jeg fikk leilighet etter en stund, og da delte jeg med to andre, en mann og en kvinne.Vi delte bad og kjøkken og hadde hvert vårt lille soverom. Det var forferdelig dårligstandard, det var svart av råte i taket og mugg på veggene. Det var helt forferdeligå bo der.»En annen kvinne forteller at hun etter hvert var så heldig å få en leilighet alene, men atdet var enda verre standard i den nye ettromsleiligheten enn det hadde vært i leilighetenhun delte med andre. Da hun var høygravid, ba hun sosialkontoret om hjelp til å finneen ny leilighet, men fikk ikke gehør:«Jeg forklarte og viste hvor fælt det var der, men de sa jeg måtte bo der. Det varikke plass til en babyseng en gang, jeg kunne jo ikke bo der med en baby. Jeg fantleiligheten jeg bor i nå på finn.no selv, og da spurte jeg om hjelp til depositum, mendet fikk jeg ikke. Da babyen ble født fikk jeg engangsstønad, og da brukte jeg densom depositum så jeg kunne flytte.»I Grünerløkka sosialkontors årsrapport om arbeidet med ofre for menneskehandeli 2009 blir det framhevet at det å skaffe møblerte boliger med seks måneders leie-kontrakter, byr på store utfordringer. De få boligene kommunen disponerer som passerkravene, er ofte enten ikke ledige eller kommunen ønsker ikke å ha klienter fra de lan-dene reflektantene representerer. Ofte ender klienter med midlertidige hasteplasseringeri ikke godkjente boliger, noe som sosialkontoret beskriver som belastende for bådeklienter og hjelperne deres. Hvis klientene får innvilget ny begrenset oppholdstillatelse,starter sosialkontoret arbeidet med å skaffe dem en egen leilighet, men dette er også merkomplisert enn tidligere. Midlertidig oppholdstillatelse kan gis for inntil tolv måneder,men det kan også gis kortere opphold, dersom forholdene tilsier at dette bør gjøres.Tidligere ble den midlertidige oppholdstillatelsen som regel gitt for ett år, men i 2009opplevde sosialkontoret at UDI i flere tilfeller ga klientene kun seks måneders nyttbegrenset opphold av gangen. I slike tilfeller er det like vanskelig for sosialkontoret åskaffe leilighet som under den første refleksjonsperioden, fordi de ikke kan gi sosialgaranti utover oppholdsdatoen (NAV Grünerløkka sosialtjenesten 2010).Selv om det er enighet blant hjelpere fra både sosiale tiltak og Oslo kommune omat det er mangel på gode kommunale boalternativer, må man også ta i betraktning at46

opplevelsen av boligene vil være preget av reflektantenes personlige bakgrunn og deandre alternativene de har. Det som framstår som uholdbart for noen, kan føles greitfor andre. Det handler også om følelsen av respekt, og om hvorvidt reflektantene følerseg godt ivaretatt underveis. Som nevnt tidligere får ofre som har bodd på krisesenterbedre tilpassede boliger fra Oslo kommune. Men på den annen side finnes det ogsåeksempler på at kvinner fra krisesentre har vært fornøyd med tilbud andre reflektanterikke synes holder god nok standard:«Jeg har ett lite rom, kjøkkenkrok og toalett og så deler jeg dusj med hele etasjen.Jeg tror det er minst ti personer som deler bad. Det er ofte fullt på badet. Vaske-maskinen står også der, så det er vanskelig å få vasket klær. […] Det var sosialkontoretsom fant leiligheten. Helt ærlig så vil jeg ikke klage, det er større enn der jeg boddehjemme. Jeg er fornøyd, det er ok.»Denne kvinnen har fått god støtte fra hjelpeapparatet og politiet. Mannen somutsatte henne for menneskehandel er arrestert, og vil trolig bli dømt. Hun er etviktig vitne for politiet, og både hun og bistandsadvokaten hennes har stor tro påat hun får bli i Norge etter rettssaken. Selv om standarden på boligen hennes tro-lig ikke er høyere enn boligene til reflektanter som er svært misfornøyde, syns hunikke situasjonen er så ille. Her kan det hende at det er utsiktene til en bedre framtid,samt god og uforbeholden støtte fra politi og hjelpeapparat, som gjør henne merpositiv enn andre reflektanter med liknende bosituasjon.Til tross for at opplevelsen av kvalitet på boliger åpenbart kan være subjektiv, er det flereav våre informanter, både blant reflektantene selv og ansatte på prostitusjonstiltakeneog ROSA, som hevder at leilighetene Oslo kommune tilbyr i flere tilfeller ikke holdergod nok standard. Grünerløkka sosialkontor på sin side opplever at et en del av prob-lemet er at flere reflektanterhar boevne nå enn tidligere, på grunn av store og varierteproblemer (NAV Grünerløkka sosialtjenesten 2010). Det hender også at det øvrigehjelpeapparatet mener at noen reflektanter ikke fungerer sammen med andre og dermedbør bo alene, noe som øker utfordringene med å finne bolig. Sosialkontoret gir restenav hjelpeapparatet rett i at det blir vanskeligere og vanskeligere å skaffe gode boliger,fordi det i liten grad finnes boliger passende til denne gruppen, og fordi det heller ikkefinnes institusjonsliknende plasser tilgjengelig i det kommunale hjelpeapparatet.

Det eneste boalternativet i Oslo som er laget spesielt for ofre for menneskehandel, erLauras Hus. Det drives av Kirkens Bymisjon og er statlig finansiert.29Lauras Hus åpneti april 2009 og er et trygt botilbud, med tett sosial og helsemessig oppfølging (Nadheim2010), kun for ofre for menneskehandel. Boenheten er døgnbemannet og består av femleiligheter beliggende i samme hus med tilknyttede fellesarealer. I tillegg disponererprosjektet to utflyttingsleiligheter som ligger et annet sted i Oslo, men som er knyttetopp til Lauras Hus, og hvor beboerne fortsatt får oppfølging av sosialarbeidere. Husetkan minne litt om et krisesenter, med ansatte og reglement, selv om det ikke er desamme sikkerhetstiltakene som på krisesentrene. Det er for eksempel lov til å ha gjesterog overnattinger på Lauras Hus hvis man melder fra på forhånd.Hvem som skal få bo på Lauras Hus, bestemmes av en inntaksgruppe bestående avrepresentanter fra Lauras Hus, ROSA-prosjektet og Oslo kommune ved Grünerløkkasosialkontor. Sosialkontoret opplever at det er vanskelig å bosette reflektanter somkommunen har ansvar for på Lauras Hus. Svært få av klientene deres vil bo der, sidenboenheten er døgnbemannet og har for mye preg av institusjon. Kirkens Bymisjonved Nadheim som driver huset, sier på sin side at de ikke har hatt problemer med åfylle opp plassene. Det er få plasser, og de som først har flyttet inn, blir boende lenge.Det kan virke som om det stort sett er kvinner som har bodd på krisesenter en stundsom er interessert i å bo i den type tiltak som Lauras Hus er, så prosjektet bidrar ikkeså mye til å løse boligproblematikken for de øvrige reflektantene. ROSA bekrefter atkvinnene som har fått assistanse gjennom dem er positive til Lauras Hus:«De som trenger trygge bosteder får jo assistanse gjennom ROSA. De er en annenbrukergruppe enn de som går rett fra Pro Sentret til sosialkontoret.»En av kvinnene som nå bor på Lauras Hus tilhører gruppen som har fått assistansegjennom ROSA. Hun bor sammen med datteren sin på seks måneder i en egen atskiltleilighet, men setter pris på at boenheten er døgnbemannet:«Da jeg ble gravid kontaktet krisesenteret ROSA, for jeg kunne ikke bo med etspedbarn på krisesenteret. Så fikk jeg flytte hit. Det er fint å bo her. Jeg må si fraom jeg har besøk eller skal reise bort, men det er ikke noe problem. Det er veldigbra å ha noen å snakke med. De ansatte har vært veldig flinke og hjelpsomme medbabyen, de hjelper meg mye.»Lauras Hus var opprinnelig også ment å være en midlertidig løsning med en botid påmaksimum seks måneder, på samme måte som krisesentrene. I dag har to av beboernebodd der siden huset åpnet for halvannet år siden, én har bodd der i over et år, mensProsjektet ligger under tiltak 10 i Handlingsplanen, om trygge bosteder med tilpasset oppfølging(Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel 2006-2009).29

to har foreløpig bodd der under et år. Ettersom det er få plasser og lite gjennomtrekkpå Lauras Hus, er det et begrenset antall antatte ofre for menneskehandel som i rea-liteten får tilbudet. Hvis kvinnene på Lauras Hus blir boende til refleksjonstiden harutløpt, er det vanskelig å finne boliger de kan flytte videre til. Som beskrevet underavsnittet om boliger skaffet gjennom kommunen, så gir ikke kommunen støtte til boligog livsopphold når refleksjonstiden (inkludert midlertidig opphold) har utløpt. Nårrefleksjonstiden går ut, må personer som er bosatt i regi av Oslo kommune umiddelbartut av boligene sine. Informanter fra de sosiale tiltakene er kritiske til denne ordningenog mener at tiltak som berører bistand til ofre for menneskehandel, bør være merknyttet til det å være utsatt for menneskehandel og mindre til status som reflektanteller asylant. Da Lauras Hus ble opprettet, ble det nedfelt i avtalen at beboere skullefå bli boende så lenge de hadde behov for det, uavhengig av status. Ingen beboere blirkastet ut. Et resultat av dette er at samtlige av de som bor på Lauras Hus i dag er fer-dige med refleksjonsperioden og har søkt videre opphold på annet grunnlag (asyl ellerfamiliegjenforening). Det vil si at i praksis fungerer ikke Lauras Hus som et botilbudfor reflektanter i dag.

HelseI retningslinjene for bistand og beskyttelse for ofre for menneskehandel står det atantatte ofre har rett på nødvendig helsehjelp. Det er imidlertid ikke definert hva nød-vendig helsehjelp er, noe som kan være en kilde til frustrasjon og konflikt for hjelperne.Det finnes heller ikke instrukser for hvem som skal yte praktisk helsehjelp og eller hvorreflektanter eller hjelpeapparatet skal henvende seg ved behov for hjelp. I Oslo, og ogsåi Bergen hvor man også har identifisert en del ofre for menneskehandel, har det likevelblitt innarbeidet rutiner gjennom årene med assistanse til ofre for menneskehandel.Både ROSA og de sosiale tiltakene sørger for at de antatte ofrene gjennomgår enlegesjekk med blodprøver og gynekologisk undersøkelse så raskt som mulig. I Oslofår reflektantene i hovedsak gynekologisk sjekk hos legen på Pro Sentret og tuberku-losekontroll ved Grünerløkka smittevernkontor. I Bergen får de gratis gynekologisksjekk på Haukeland sykehus og tuberkulosekontroll på Smittevernkontoret i Bergenkommune. I begge kommunene er det bare den obligatoriske tuberkulosekontrollensom blir tilbudt kommunalt. Den gynekologiske sjekken blir organisert på initiativ frahjelpeapparatet gjennom det allerede eksisterendehelsetilbudet for kvinner og mennsom selger sex på Pro Sentret og Haukeland sykehus.For å bli inkludert i fastlegeordningen i Norge, må man ha personnummer. Dettehar man tidligere fått ved et opphold på seks måneder eller mer. Siden refleksjonspe-rioden er akkurat seks måneder, har det variert hvorvidt reflektantene har fått person-49

nummer eller ikke, alt ettersom hvordan den enkelte saksbehandler i folkeregisteret serpå saken. Noen reflektanter har fått personnummer og deretter rett på fastlege, andrehar ikke fått det. I dag er tidsrammen for å få personnummer endret til opphold overtre måneder, slik at alle reflektanter i dag skal få personnummer og også inkluderes ifastlegeordningen. Men selv om alle reflektanter i teorien har rett på fastlege i dag, viserdet seg at det er vanskelig å få satt dette i system på så kort tid. I praksis er det svært fåav reflektantene som har fått egen fastlege, og som eventuelt bruker denne ved behovfor helsehjelp. En informant på et sosialt tiltak sier det slik:«Helsesystemet er så treigt at seks måneder blir veldig kort tid. Selv om det gårganske fort å få lege så tar det altfor lang tid. Har man relativt store helseplager sågår det ikke å vente så lenge, eller man rekker ikke å få behandling før man er ferdigmed perioden.»Et annet problem med fastlegeordningen er at man blir tildelt lege etter registrertadresse. Noen reflektanter bor på hemmelig adresse, noe som kompliserer søknadenom fastlege ytterligere og gjør at prosessen tar enda lenger tid.Ifølge Grünerløkka sosialkontor skal normale utgifter til legebesøk og reseptbelagtemidler vurderes i hvert enkelt tilfelle, og i utgangspunktet dekkes av livsoppholdetreflektantene får utbetalt (NAV Grünerløkka sosialkontoret 2010). De sosiale tiltakeneopplever at reflektantene svært ofte har helseproblemer og behov for lege til både størreog mindre plager, og at det ikke finnes noe system eller retningslinjer for hvordan manskal forholde seg til dette. Tiltakene og ROSA løser dette fortløpende og individueltfor hver enkelt reflektant. Mindre helseproblemer i Oslo håndteres som oftest ved atPro Sentret og legevakten brukes som allmennlege. Som en ansatt ved et av tiltakenebeskriver det: «Det er mye lettere å gjøre det sånn enn å gå gjennom kommunen».Flere sier at til tross for manglende retningslinjer, så har de funnet fram til et slagssystem som fungerer. De store frustrasjonene kommer når det er større helseproblemersom krever akutte tiltak som koster penger. Det er ikke fastlagt hvem som skal dekkestørre utgifter. En ansatt i ROSA beskriver det på denne måten:«Men det er et problem å få psykologhjelp, en evig kamp. Lege og psykolog måpå plass! Det er NAV som har ansvaret, nå er det ikke riktig spesifisert hvem somhar ansvaret for hva. Noen ganger må ROSA bruke private psykologer. Det børspesifiseres hvem som har ansvaret for hva».I konkrete tilfeller får den uklarheten store konsekvenser. Et spørsmål som er viktig formange, er hvem som skal betale for aborter reflektanter vil få gjennomført. De ansattei tiltakene beskriver mange vanskelige situasjoner rundt dette, og om abortregningersom blir sendt fra instans til instans.Ifølge KOM er spørsmålet om hvem som skal betale for aborter et velkjent dilemmai hjelpeapparatet. Pro Sentret får noe støtte til å dekke aborter blant sine brukere gene-50

relt, men har ikke nok midler til å dekke aborter for alle som bruker legeordningen hosdem. Reflektantene eller hjelpeapparatet kan søke sosialkontoret om penger til abort,men sosialkontoret trenger ikke innvilge penger til dette. Grünerløkka sosialkontor påsin side opplever at det stadig søkes om penger til utgifter som sosialkontoret ikke harmandat til å dekke. Dette problemet omtaler de i årsrapporten for 2009:«Vi har hatt flere store etiske og økonomiske utfordringer i forhold til helseutgifteri 2009. Noen klienter har fått utført omfattende operasjoner og kirurgiske inngrep,der vi har vurdert at dette ligger utenfor vårt mandat. Vi skal primært yte livs-opphold etter lov om sosialtjenester. Resultatet har vært at klientene har ubetalteregninger fra sykehus, etter utførte inngrep, som ikke blir dekket av oss. Klientenfår da gjeld til sykehuset/institusjonen. Vi har ikke klart å få fastsatt hvem somhar ansvaret for denne type utgifter reflektantene pådrar seg. I andre tilfeller harklienten i forkant måttet dokumentere at de har regningen betalt før inngrepet fin-ner sted. I disse tilfellene har noen i det øvrige hjelpeapparatet dekket dette, hvordet i neste omgang søkes om stønad til å få dekket gjeld.» (NAV Grünerløkkasosialtjenesten 2010)Til tross for at hjelpeapparatet, både sosialkontoret og de sosiale tiltakene, uttrykkerstore frustrasjoner over helsetilbudet for antatte ofre for menneskehandel, finner vi ikketilsvarende frustrasjon hos reflektantene. De gir uttrykk for at de får den helsehjelpende trenger, de kommer seg til lege når de har behov for det og har noen å spørre omhjelp hvis det er noe de lurer på. De vi har snakket med som har hatt større helse-problemer, forteller om fortvilelse og bekymringer rundt egen helse, men ikke om atde var redd for å bli nektet nødvendig hjelp. Det kan se ut til at manglende rutiner ogretningslinjer i helsetilbudet til reflektanter i størst grad skaper problemer for hjelpe-apparatet, mens reflektanter i det store og det hele skjermes for konflikter rundt dette.Flere i hjelpeapparatet er klare på at reflektantene får den helsehjelpen de trenger kunfordi involverte aktører gjør hva de kan og strekker seg for å løse situasjoner og hjelpereflektantene der de er.I Bergen beskriver en informant i et sosialt tiltak de samme problemene knyttet tilhelse som i Oslo. Behovene for helsehjelp til reflektanter dekkes fortløpende, men detforeligger ikke noe system eller offisielle retningslinjer for hvordan dette skal gjøres:«Vi hadde en reflektant som trengte helsehjelp og ringte rundt i kommunen.Personen vi fikk snakke med i kommunen forsto situasjonen og hadde tilfeldigviskontakter på et legekontor som ville ta imot henne. Men det er ikke noe system!Det må være system og rettigheter på plass i forhold til helse.»Ifølge informanten i Bergen har det legekontoret de tilfeldigvis kom i kontakt medgjennom bekjentskapet til en ansatt i kommunen, hjulpet flere reflektanter med behovfor helsehjelp. Dette er et eksempel på at sosiale tiltak og krisesentre både i Oslo og51

Innhold og aktiviseringIfølge regjeringens Handlingsplan for ofre for menneskehandel (2006-2009), skalrefleksjonsperioden på seks måneder inneholde tiltak som bidrar til «å styrke kvinnenesselvhjulpenhet gjennom overgang til arbeid, aktivitet og utdanning». Det ser imidlertidut til at dette er et felt hvor lite er på plass, tross gode intensjoner. Samtlige reflektanter,ansatte i hjelpeapparatet og bistandsadvokater vi har intervjuet uttrykker frustrasjonover manglende innhold og aktivisering i refleksjonsperioden. At refleksjonsperiodenmå ha et innhold for å leve opp til sine intensjoner, er norske myndigheter fullstendigklar over (se for eksempel Justis- og politidepartementet 2006:12), det er derfor på-takelig at tiltakene og bistandsadvokatene fortsatt etterspør innhold i og informasjonom refleksjonsperioden.Det finnes ingen instruks som beskriver hva slags aktiviteter kvinner og menn irefleksjon har rett på, ei heller øremerkede midler til aktivisering av reflektanter gene-relt. Hjelpeapparatet mangler således både passende aktiviteter å tilby reflektantene ogbudsjett til å betale aktivitetene med. Likevel jobbes det stadig med å finne aktivitetertil reflektantene, fordi tiltakene ser at dette er et viktig element for å gjøre periodentil noe annet enn ren oppbevaring, og ikke minst for den enkeltes reflektants psykiskehelse. Hva en reflektant i praksis får tilbud om av innhold og aktivisering, kan være altfra ingen verdens ting til daglig skolegang eller full deltakelse i arbeidslivet, avhengigav hvem de møter i hjelpeapparatet og hvor de bor.Norskkurs

Den vanligste formen for aktivisering reflektantene får tilbud om, er norskkurs. IOslo tilbyr både Pro Sentret og Nadheim jevnlig norskkurs for sine brukere, og påkrisesenteret holder ansatte eller frivillige norskkurs for kvinner som ønsker det.Sosialkontoret har plasser på språkundervisning for sine klienter, men disse plasseneer i første rekke forbeholdt klienter med fast opphold i Norge. Det blir likevel gjortunntak for reflektanter som er analfabeter, mens de som allerede har skolegang, ikkefår noe tilbud. Samtlige reflektanter vi har snakket med setter det å få norskundervis-ning høyt. Spesielt føles det verdifullt å få plass på en språkskole som tilbyr hyppigereog mer stabil undervisning enn de sosial tiltakene. I tillegg har en skoleplass viktig

psykologisk effekt, idet reflektanten har et fast sted å gå på dagene, et sosialt og fagligmøtepunkt som ikke er et prostitusjonstiltak.Blant personer i hjelpeapparatet er det delte meninger om verdien av norskkurs.De aller fleste er enige om at det er bedre enn ingenting, fordi det er tydelig at enhverform for aktivisering gjør reflektantene godt. Men flere problematiserer nytte- ogsignalverdien språkundervisningen gir. Det stilles spørsmål ved om opplæring i detnorske språket skaper falske forhåpninger om varig opphold i Norge, og om detteegentlig er den beste bruk av ressurser dersom de fleste vil bli sendt ut av landet etterendt refleksjonstid.Mens søknad og innvilgelse av norskkurs behandles individuelt ut fra ressurser ogbehovene til hver enkelt reflektant i Oslo, er situasjonen annerledes i Bergen. Der harfagpersoner innen menneskehandel (TOT, tverretatlig operativt team bestående avuteseksjonen, sosiale tiltak, UDI og politiet) fått innført tilbud om skolegang for allereflektanter. Bergen kommune betaler halvparten av skolepengene, den siste halvpartenbetales av ROSA-prosjektet.Adora

ROSA har et eget aktiviseringstilbud innrettet mot ofrene som mottar hjelp hos dem.Prosjektet heter Adora og skal være aktiviserings- og kvalifiseringstiltak. I 2010 bestårAdora av kurs innen make-up, negler og annet innen skjønnhetsbransjen på ToneLise Akademiet. Kursene strekker seg over et halvt år og er finansiert av Krisesenter-sekretariatet ved midler fra Justisepartmentet. Både informanter fra hjelpeapparatetog reflektanter er svært fornøyd med dette tilbudet. Det er daglig undervisning ogpliktig oppmøte på Tone Lise Akademiet, reflektantene går i vanlige klasser sammenmed andre elever og de mottar diplom ved bestått eksamen etter endt kurs. Både kurs-beviset, den daglige aktiviseringen samt framtidsrettet praktisk opplæring, er samletsett grunnen til at kursene på Tone Lise Akademiet er så populære og prioriteres høytblant reflektanter. En kvinne beskriver det på denne måten:«I begynnelsen var det frustrerende å ikke ha noe å gjøre, men så fikk jeg begynnepå skolen. Jeg fikk plass på Tone Lise etter to måneder og gikk der fra åtte til femhver dag. På lørdagene gikk jeg i kirken. Det var veldig fint å ha noe annet å tenkepå. (…) I begynnelsen var det veldig tøft og jeg trodde ikke jeg skulle klare eksamenselv om jeg leste hele natten. Men nå har jeg endelig bestått eksamen etter to forsøk!Jeg håper å få brukt utdannelsen videre, nå leter jeg etter jobb.»Kursene på Tone Lise Akademiet gir kvinnene aktivisering på dagene og et håp omen bedre framtid, noe som hjelper dem med å holde motet oppe. I tillegg til diplomskal deltakerne også få med seg produkter og verktøy til å starte opp egen bedrift nårkurset er ferdig. Men det er ikke nødvendigvis så enkelt å bruke kunnskapene de har53

tilegnet seg videre i refleksjonsperioden eller som asylsøker. Det er ikke mange jobberå søke på dette feltet, dessuten er det flere praktiske hindringer på veien til å få en jobb.Kvinner vi har snakket med tidligere har gitt uttrykk for at de kan tjene penger på ågi behandling til venninner, men etter hvert er det såpass mange kvinner med dennekunnskapen i samme situasjon både i Oslo og Bergen at mulighetene for dette kan blibegrenset.For å øke nytteverdien av Adora-kursene med tanke på retur, samarbeider Adoranå med IOM om å se på mulighetene for å knytte seg opp mot en tilsvarende skolesom Tone Lise Akademiet i Nigeria. Håpet er å få til et samarbeid, slik at kvinnenefor eksempel kanskje kan begynne som lærere i innen skjønnhetsbransjen i Nigeriahvis de reiser hjem.Arbeid

Da refleksjonsperioden for ofre for menneskehandel ble utvidet til seks måneder blemidlertidig arbeidstillatelse inkludert i ordningen. Imidlertid er arbeidstillatelsen enteoretisk mulighet snarere enn en praktisk realitet, svært få reflektanter får sjansen tilå jobbe i refleksjonsperioden. For å få en jobb må man ha personnummer og bank-konto, noe som er vanskelig og også tidkrevende å få på plass.30Videre er seks månederrelativt kort tid, og når alt det praktiske er i orden, er det kanskje bare et par månederigjen. Noen få reflektanter har likevel klart å skaffe seg arbeid, men har måttet slutteigjen når refleksjonsperioden utløp. Arbeidstillatelsen er knyttet opp mot status somreflektant, og inndras hvis personen går over i asylsystemet etter endt refleksjonstid.31En ansatt i ROSA beskriver det slik:«Arbeidstillatelsen gir ikke mening slik den fungerer i dag, det er jo nesten umuligå få seg jobb. Men en på refleksjon klarte å få seg vaskejobb på restaurant, noen hargått med avisa også og en fikk deltidsjobb i en butikk. Hun var strålende fornøyd,hun hadde fått ordentlig jobb og de syntes hun var veldig flink. Men så ble hunasylsøker og måtte slutte.»En informant i et sosialt tiltak i Bergen forteller at en reflektant ved et tilfelle fikkinnvilget arbeidspraksis gjennom NAV, et tiltak hun formelt sett ikke hadde rett på.Hun mistet senere arbeidspraksisplassen sin da hun ble asylsøker (asylsøkere har hellerikke rett til arbeidspraksis), men erfaringene fra den tiden hun hadde arbeidspraksis varDet har som allerede nevnt vært tilfeldige og ulike praksiser rundt det å tildele reflektanter person-nummer.30

I tillegg til norskkurs og Adora-prosjektet finnes det også andre aktiviseringstilbudsom datakurs, muligheten for å utføre mindre arbeid i regi av Pro Sentret og tilbudom trening eller svømming. Problemet er at tilbudene enten er tilfeldige, sporadiskeog ustabile, eller at de bare dekker en liten del av det behovet for aktivitet og sosialkontakt som finnes.Flere av reflektantene vi har vært i kontakt med forteller at de er svært ensommei refleksjonsperioden. Mange har ikke noe sosial kontakt bortsett fra med personeri hjelpeapparatet, og uten skole eller annen aktivisering blir dagene lange. Det erikke utarbeidet retningslinjer eller instrukser som beskriver hjelpeapparatets sosialeansvar overfor menneskehandelsofre i refleksjonsperioden, verken hvor mye støtte ogbistand som skal tilbys, eller hvem som skal tilby dette. Kvinner og menn i refleksjoner i utgangspunktet i en vanskelig situasjon, og behovene deres naturlig nok mangeog til tider akutte. Det kan være problematisk å vurdere hvor mye ressurser man har iforhold til hvor mye assistanse den enkelte trenger, og eventuelt sette grenser for hvormye man skal bidra. Vårt inntrykk er at sosialarbeiderne strekker seg langt for å biståreflektanter de har kontakt med, og at det både er praktiske omstendigheter og ressursersom begrenser hva hjelpeapparatet kan gjøre. Mye tid går med til rent praktisk å følgereflektantene fra sted til sted for å levere søknader, få nødvendige papirer, komme segtil lege og så videre. Det at ofre, som en konsekvens av å få refleksjon, plutselig blir heltavhengig av hjelpeapparatet for å orientere seg i hverdagen og få det de har krav på,påvirker både ressursfordelingen i de sosiale tiltakene og selvfølelsen til brukerne. Enansatt på et tiltak i Oslo beskriver det slik:«Man klientifiserer brukerne veldig. De nigerianske har overlevd hele veien fraNigeria, men når de kommer inn i systemet vårt her, så skal de plutselig følges overalt. De klarer kanskje ikke å orientere seg i velferdssystemet vårt. Det går mye res-surser fra oss til dette. De blir jo ikke helt hjelpeløse, men plutselig så er de også ien situasjon hvor de kan ta innover seg ting som er skjedd.»Samtidig som det brukes mye ressurser til å hjelpe reflektantene med praktiske tingsom trenger å løses, er psykososial hjelp ikke satt i system. Kirkens Bymisjon vedNadheim har et prosjekt i samarbeid med Modum Bad der de tilbyr et kurs hvor manlærer hvordan man kan håndtere traumesymptomer, og det er også mulig for hjelpere55

å søke kommunen om midler til psykologhjelp for den enkelte reflektant, men genereltuttrykker flere informanter fra hjelpeapparatet at manglende psykososial oppfølging erbekymringsfullt. Uttalelser fra reflektanter kan tyde på at dette er et faktisk problem,flere gir uttrykk for stor ensomhetsfølelse, angst og depresjon. Dina er en ung kvinnesom har hatt refleksjon, vitnet i en rettssak og nå venter på svar på asylsøknad, boralene i en liten leilighet midt i en storby og beskriver livet sitt slik:«Jeg går på norskkurs to timer fire dager i uken, men jeg har ingenting å gjøre restenav tiden. Jeg har en venninne, men hun bor flere timer herfra og jeg ser henne ikkeså mye. Jeg er ikke sammen med andre fra hjemlandet mitt. Jeg føler meg ikke trygg,jeg vet ikke om noen følger med på meg om jeg går ut. Jeg går bare rett til skolenom morgenen og så rett hjem igjen. Etter skolen er jeg alltid hjemme. I helgene erjeg alltid hjemme alene. Jeg bruker nettet mye, men familien min har ikke internett,så jeg får ikke holdt kontakt med dem.»Dina tilbringer det meste av dagene på ett rom og kjøkken med mørke gardiner trukketfor vinduene. Som flere andre i hennes situasjon, synes hun det verste er at hun ikkevet noen ting. Hun har ikke hørt noe fra advokaten sin på lenge, og sist hun snakketmed henne, sa advokaten bare at hun ikke visste noen om hvordan det gikk med sakenhennes.For mange antatte ofre for menneskehandel kan perioden uten definert innholdkomme til å strekke seg lenge. Mange går over til asylsystemet etter endt refleksjons-periode, men hvis de mottar hjelp gjennom ROSA eller Lauras Hus for eksempel, kande bli boende mens de venter på svar på asylsøknaden. Selv om de har kontakt medsosiale tiltak som hjelper ofre for menneskehandel, så er ikke dette nødvendigvis nokoppfølging i hverdagen. For mange blir refleksjonsperioden og eventuelt også tilværel-sen som asylant et eneste stort vakuum, hvor hverdagen til stor del går med til å ventepå telefon fra advokater og politi. Når vi vet at det kan gå måneder mellom hver gangreflektantene har kontakt med advokater eller politi, er det åpenbart at tilværelsen kanbli vanskelig. Et stort ansvar faller dermed på de sosiale tiltakene, som etter eget skjønnog omrokering av ressurser følger opp der de har mulighet og ser behov.Men selv om reflektantene har kontakt med et tiltak de kan henvende seg til, så kanikke det dekke behovet for daglig aktivisering. Det å bli gående uten aktiviseringstilbuder belastende og gir mye tid til å tenke og kjenne på frykt. En kvinne forteller:«Jeg gjorde ingenting de seks månedene jeg hadde refleksjon, ikke norskkurs ellernoe. Jeg gikk til Pro Sentret noen ganger for å få hjelp til ting, kanskje hvis jegtrengte advokat eller å få ut penger. Det er vanskelig å gå rundt og ikke vite hvordandet blir, om du får bli.»Hjelpeapparatet sier at kvinnene sjelden klager, men at det kan være fordi de ikke vilframstå som utakknemlige. Det at rettighetene deres er såpass svake og uklare, kan56

bidra til at kvinnene føler at de er heldige dersom de får noe som helst. Det kan værevanskelig å vite hvordan reflektantene og asylsøkere med refleksjonsbakgrunn egentlighar det, både fordi det er ressurskrevende for hjelpeapparatet å følge opp hver enkeltreflektant, men også fordi det ofte er så mange ulike hjelpere involvert, slik at det eruklart hvem som følger opp hva. En av våre informanter i hjelpeapparatet fortalte ensuksesshistorie om en kvinne som det hadde gått svært bra med, som greide seg fintog var et godt eksempel på at refleksjonsordningen virket som den skulle. Da vi senereintervjuet kvinnen som ble omtalt, fortalte hun at hun var svært ensom og ulykkelig,samtidig som hun hadde store og trolig reelle bekymringer for sin egen framtid.En gruppe som kan være spesielt sårbar og utsatt er reflektanter med barn i Norge.Antallet reflektanter som har barn i Norge har økt betraktelig de siste årene. Detteer i hovedsak ofre for menneskehandel som er eller blir gravide og føder barn i løpetav refleksjonsperioden. I 2005 hadde ikke Grünerløkka sosialkontor ansvar for noenreflektanter med barn, i utgangen av 2009 hadde ti av reflektantene til sammen 16barn. De sosiale tiltakene og sosialkontoret opplever at mange av kvinnene som fårbarn i refleksjonsperioden, blir sosialt isolerte og har et meget begrenset nettverk.Dette skyldes delvis at mange av dem de kjenner, på en eller annen måte er tilknyttetprostitusjonsmiljøet, og de ønsker ikke lenger å ha kontakt med denne gruppen når defår barn, men det skyldes også at de ikke har overskudd til å ta sosiale initiativ når de eralene med spedbarn. Kvinnene får de vanlige kontrollene på helsestasjonen, men ingenspesiell oppfølging av barnevern eller andre instanser utover dette. De benytter seg stortsett ikke av barselsgrupper eller andre tilbud bydelene har til nybakte mødre, og utenfamilie i nærheten kan det være vanskelig å få hjelp eller bli fanget opp av nødvendigeinstanser hvis de for eksempel er deprimerte eller på andre måter får problemer medå gi barnet riktig omsorg. Noen som akkurat har født, blir plassert på familie- ellermødrehjem, men en del bor også alene i kommunale leiligheter.Hva slags innhold, bistand og sosial oppfølging reflektanter får i refleksjons-perioden påvirker naturlig nok hvordan hele perioden oppleves. Samtidig som samtligeinformanter fra hjelpeapparatet mener innholdet i refleksjonsperioden er uklart ogaltfor dårlig, uttrykker flere bekymring for at et godt kvalifiserende innhold og tettoppfølging og støtte også kan øke reflektantenes forhåpninger om å få bli i Norge.Denne bekymringen underbygges av funn i dette prosjektet. Det er til tider stor for-skjell i hvordan reflektantene ser på framtiden, og dette synet ser ut til å kunne hengesammen med hvordan de har opplevd tiden som reflektant. En kvinne fra Nigeriasom fikk god og tett oppfølging, gikk på skole, fikk arbeid og etter hvert flyttet iegen leilighet, forteller at hun hadde et svært fint år som reflektant. Hun var glad ogtakknemlig overfor politiet, og tenkte ikke på noen vanskelige ting. Det var ingen somsnakket med henne om framtiden eller å dra tilbake til Nigeria, alle bare hjalp hennetil å få et godt liv. Nå venter hun på svar på asylsøknaden sin, men hun er positiv ogikke så bekymret for at hun ikke skal få bli i Norge. En annen kvinne som virker svært57

deprimert, forteller at det som holder henne oppe, er troen på en bedre framtid: «Jegtenker at jeg skal få bli i Norge, gå på skole, lære norsk, få jobb og hjelpe familien mini Nigeria. Jeg vet at livet mitt kommer til å bli bra nå, fordi jeg får hjelp». En tredjekvinne sier: «Jeg har egentlig vært optimistisk hele tiden. Det er så mye bra som harskjedd, så mye positive forandringer hver dag, så jeg har hele tiden vært optimist. Jeghar en følelse av at jeg kommer til å få bli i Norge og at det kommer til å ordne seg».Alle disse tre kvinnene har anmeldt bakmenn, men sakene deres er blitt henlagt etterbevisets stilling. De har hele veien hatt tett og god kontakt med hjelpeapparatet, oghar stor tillit til at de vil få bli i Norge og få den hjelpen de trenger. Men med kjenn-skap til asylsystemet og hvor vanskelig det faktisk er for nigerianske reflektanter åfå oppholdstillatelse i Norge, er det grunn til å tvile på om kvinnenes oppfatning avsituasjonen er riktig. Det som er verdt å merke seg, er at andre kvinner vi har snakketmed som har tilsvarende menneskehandelshistorie og saksforløp, men som ikke harmottatt samme grad av støtte og aktivisering fra hjelpeapparatet, ser ut til å ha et merrealistisk bilde av framtiden. De er mer redde og pessimistiske, og ofte svært fortviletfordi de ikke aner hvordan de skal komme seg ut av den vanskelige situasjonen de eri. De har skjønt at det er små sjanser for at de får bli i Norge, og de gir uttrykk for atlivet ikke er noe lettere nå enn det var før de fikk refleksjon.

OppsummeringSom illustrert i dette kapittelet er ansvarsfordelingen mellom ulike aktører i hjelpe-apparatet til tider uklar. Mye går greit fordi det er innarbeidet vaner og uformelle rutineri løpet av årene med refleksjonsperiode, men felles for mange av disse løsningene er atde er personavhengige. Mange av de som jobber med assistanse til ofre for menneske-handel har vært med siden refleksjonsperioden ble innført, kjenner de andre aktøreneog vet hvordan ting kan løses. Dette fungerer på mange måter bra, men det at en delrutiner og løsninger ikke er satt formelt i system, kan by på utfordringer når de ulikeaktørene skiftes ut eller antall reflektanter øker slik at det er vanskeligere å løse hvertenkelt tilfelle fortløpende.Det kan se ut som om Oslo og Bergen, som er de stedene med flest reflektanter idag, har ulike måter å bistå antatte ofre for menneskehandel på. Dette kan ha sam-menheng med at de to kommunene har valgt å løse assistansen på ulike måter, menogså at antallet reflektanter er langt større i Oslo enn i Bergen. I 2005 assisterte Oslokommune 11 reflektanter, i 2009 hadde kommunen ansvar for 55 reflektanter og 16barn (NAV Grünerløkka sosialtjenesten 2010). Til sammenlikning var kun en håndfullreflektanter bosatt i Bergen kommune i 2009.

Både i Bergen og Oslo er det etablert et tverretatlig operativt team (TOT) som jobbermed assistanse til ofre for menneskehandel, men fordi Bergen er en mindre by, så erdet praktiske samarbeidet tettere der. I praksis kan det bety at det å behandle hvertoffer for menneskehandel fortløpende og individuelt, kan fungere i Bergen, der det erfå tilfeller og få fagpersoner som alle kjenner hverandre. I Oslo fungerer ikke det tverr-etatlige teamet på samme måte; det er ikke de som er med i TOT som til enhver tidpraktisk samarbeider om de enkelte ofrene for menneskehandel. På grunn av størrelsenpå både administrasjon, hjelpeapparat og reflektanter i Oslo, er det også større avstandmellom de som legger føringene for assistansen og de som faktisk gjennomfører den iOslo enn i Bergen. Dette kan føre til frustrasjon hvis praksisen og/eller rammene forassistanse oppleves uklare.Informanter i ROSA og de sosiale tiltakene i Oslo har uttrykt bekymring for atreflektanter ikke får god nok bolig og helsehjelp. Grünerløkka sosialkontor på sinside kan tidvis oppleve at det er et problem at de ikke får nok informasjon om reflek-tantene – de skal levere sosiale tjenester, men ikke ses kan hende ikke alltid på ellerinkluderes som en del av det sosiale hjelpeapparatet. Sosialkontoret i Oslo, som bistårsamtlige reflektanter i kommunen, har flere funksjoner, både forvaltning og bistand,noe som kan gjøre rollen deres uklar for involverte parter. Samarbeidet mellom ulikeaktører kompliseres ytterligere ved at de økonomiske rammene tidvis oppleves vagtdefinerte og trange.Den økonomiske belastningen ved å assistere ofre for menneskehandel er betrak-telig, og blant annet dette ligger til grunn for en konflikt mellom byrådet i Oslo ogJustis- og politidepartementet. For kort tid siden, i september 2010, gikk sosialbyråd iOslo, Sylvi Listhaug, ut og sa at byrådet ville legge ned Oslopiloten dersom ikke kom-munen fikk større midler fra staten til å assistere ofre for menneskehandel.32I 2010regnet kommunen med å hjelpe 30 faste brukere og 14 barn gjennom Oslopiloten, ogat dette ville koste minst 11 millioner kroner. I tillegg var utgifter til barnevern fordenne gruppen beregnet til minst 4,5 millioner.Til tross for tidvis frustrasjon over manglende retningslinjer og større økonomiskerammer innad i hjelpeapparatet, synes det som om den enkelte reflektant får den hjelpende trenger i form av bosted, livsopphold og helsehjelp, mye takket være fleksibilitet ihjelpeapparatet. De fleste reflektanter vi har snakket med uttrykker stor takknemlig-het for å få hjelp, og opplever at behovet for både lege og beskyttelse er dekket. Mangefår god og nødvendig støtte gjennom kontaktpersoner i de sosiale tiltakene til å klarehverdagen. Det reflektantene jevnt over opplever som vanskelig og problematisk, ermangelen på meningsfylte daglige aktiviteter og informasjon om deres framtidigesituasjon.32

Hvordan refleksjonsperioden oppleves for den enkelte reflektant, henger i stor gradsammen med deres tanker og håp for framtiden. Personer fra Schengen-land som har enmulighet til å bli i Norge uavhengig av utfall av en eventuell rettssak og/eller asylsøknad,kan begynne aktivt å legge planer for framtiden under refleksjonstiden, få hjelp til ågå gjennom ulike alternativer og kanskje også få støtte til målrettede kvalifiserendetiltak. På den måten kan ofrene tenkes å bruke refleksjonstiden til å styrke og forbedresin egen situasjon i framtiden. For reflektanter fra land utenfor Schengen er framtidenmye mer uviss, og det er dermed mye vanskeligere å planlegge og forberede tiden etterat refleksjonsperioden er over. Felles for de aller fleste ofre fra land utenfor Schengener at de ønsker å bli i Norge, de ønsker ikke å reise tilbake til sitt eget hjemland. I ogmed at det er svært uklart for både reflektanter og hjelpeapparat hva som skal til for åfå videre opphold i Norge, er det vanskelig å forberede seg på hvordan framtiden vil bli.For mange av disse reflektantene blir refleksjonsperioden et slags vakuum, der mangelenpå informasjon om framtiden og kvalifiserende aktiviteter, kombinert med fraværendesosialt nettverk, gjør at hverdagen oppleves som svært vanskelig. Deres personligeutbytte av den midlertidige beskyttelsen og bistanden de har mottatt vil i stor gradavhenge av om de er i stand til å etablere et bedre liv etter endt refleksjonsperiode enndet de hadde før de fikk assistanse.

Ofre for menneskehandel som blir identifisert i Norge er også migranter, og har varier-ende oppholdsstatus.33De kan være her uten lovlig opphold, som asylsøkere, eller medkortvarige turistvisa. For mange vil det være et mål i seg selv å få bli i Norge, eller i detminste legalisere oppholdet sitt, og mange vil prøve de mulighetene de ser. Dette vil ihovedsak være gjennom refleksjonsperiodeordningen eller gjennom å søke asyl. Noenhar også giftet seg med norske menn, eller fått barn med en nordmann og dermedkunnet søke familiegjenforening med barnet.Når ofre for menneskehandel veksler mellom forskjellige oppholdsordninger, hardet ført til utfordringer. Dette er særlig tilfellet når et offer som har hatt refleksjons-periode eller midlertidig opphold leverer inn asylsøknad. I dette kapittelet behandler vinoen av de utfordringene som oppstår. Problemene oppstår på to plan. På et systemplan,fordi asylsøkere og reflektanter har forskjellige rettigheter, og også fordi reflektanter eret kommunalt ansvar, mens asylsøkere er et statlig ansvar. Dette fører til at igangsattetiltak og rettigheter ofte ikke kan videreføres når personen går over til asylsøkerstatus.Problemene oppstår dermed også på personplan, ved at det kan bli en uoversiktligsituasjon for offeret. I dette kapittelet skal vi gå nærmere inn på noen av de konkreteutfordringene som oppstår.

Det samme gjelder dersom personen har hatt midlertidig opphold på grunn av politietsetterforskning og den ikke har ført noe sted. Dette er ikke uproblematisk for hvordanhjelpen til ofrene kan organiseres.Et av hovedproblemene slik det rapporteres fra flere hold, er at det finansielleansvaret da overføres fra kommunene til staten. Dermed har det blitt vanskeligerefor de tidligere reflektantene å fortsette å benytte kommunalt finansierte tilbud forofre for menneskehandel, som de allerede kan ha vært godt integrert i. For øyeblikketer det slik at reflektanter som går over på asylsøknad kan bli der de er bosatt i regi avROSA, samt på Lauras Hus, og fortsatt motta støtte. Imidlertid vil andre ordninger,som kommunalt tilskudd til egen leilighet, forsvinne. Det virker som tiltakene strek-ker seg så godt de kan for at ofrene ikke skal bli skadelidende av det overførte ansvaret,samtidig som økonomien setter grenser for hva som er mulig. Det rapporteres ogsåat spesielt Oslo har hatt store utfordringer med å få nok midler til å finansiere til delsdyre tiltak for reflektanter. For eksempel har den store økningen av kvinner med barnøkt kostnadsnivået betraktelig.Overgangen fra refleksjon til asyl har praktiske konsekvenser for den enkelte reflek-tant, fordi de kommer inn under et nytt system, med andre krav og andre rettigheter.Selv om arbeidstillatelsen som følger refleksjonsperioden har hatt en begrenset verdifor de fleste reflektantene, har noen greid å skaffe seg jobb. Imidlertid mister de flestearbeidstillatelsen når de går over på asylsøknad, fordi det her stilles strengere krav tildokumentasjon av identitet. Hjelpeapparatet forteller om konkrete tilfeller hvor dettehar skjedd. Dette virker svært demotiverende, og legger hinder i veien for å kunne gihverdagen et meningsfullt innhold i ventetiden.Det har også oppstått problemer der reflektantene har fått personnummer i lø-pet av refleksjonsperioden. Personer som har pass og som skal være i Norge merenn tre måneder, får personnummer og medlemskap i folketrygden ved registreringhos folkeregisteret. Dette vil også si at man får rett til fastlege og kan få skattekort.Hjelpeapparatet rapporterer at de østeuropeiske kvinnene som en hovedregel harpass, og dermed også får personnummer i løpet av refleksjonsperioden. Men noenav de afrikanske kvinnene har også fått dette etter intervensjon fra KOM. Problemetoppstår imidlertid dersom de går over til asylsøknad, hvor man skal ha et D-nummer(midlertidig personnummer). Dette kan man ikke få hvis man har personnummer frafør. Det er uklart fra vårt materiale hvilke praktiske konsekvenser dette har, men deter en illustrasjon på i hvor liten grad systemene er samkjørte.Et like viktig spørsmål som finansiering og de praktiske problemene som kan oppståmed overføring fra den kommunale refleksjonsperioden til den statlige asylsøker-perioden, er hvordan de antatte ofrene selv vurderer og oppfatter sin situasjon.Det er viktig å beholde en lav terskel inn i refleksjonsperioden, selv om det ogsåbør diskuteres hvordan en lav terskel kombinert med en lang refleksjonsperiode bestkan forvaltes for at alle hensiktene med ordningen best kan oppfylles. Uansett bør62

det diskuteres hvordan assistanse i forbindelse med refleksjonsperioden best kanfinansieres. Det kommunale ansvaret for reflektantene har ført til problemer på flereområder, ikke minst fordi det har vært uforutsigbart hva reflektantene har rett til ogfår utløst fra kommune til kommune. Det relative presset på kommunale tjenester fårstore konsekvenser for hva reflektantene blir tilbudt, i likhet med det varierende antalletofre som identifiseres og assisteres i de ulike kommunene. Det er et inntrykk at Oslohar et stort press som er forårsaket av at majoriteten av ofre identifiseres og assisteresher. Bergen ser ut til å ha en mer håndterbar situasjon, og har i tilfeller vi har observert,hatt større muligheter til å finne fleksible løsninger. Hjelpeapparatet rapporterer at detkan slå forskjellig ut når ofre gis assistanse i mindre kommuner; noen ganger fører dettil at kommunene strekker seg langt; andre ganger at de lokale instansene ikke greier åfinne midler i en presset økonomi til å kunne gi et godt nok tilbud.Forutsigbarhet er sentralt for alle, men faktisk spesielt viktig for ofre for menneske-handel. Det bør være mulig å gi pålitelig informasjon om hva som er tilgjengelig og hvasom ikke er det. Hvis ikke er det økt risiko for å miste tillit hos ofrene, noe som kangjøre det vanskeligere for andre aktører, på et senere tidspunkt, å tilby assistanse. I entidligere studie fant vi at dårlige erfaringer, og spesielt brutte løfter, økte sjansen for atofre for menneskehandel ikke tok imot hjelp fra andre aktører (Brunovskis & Surtees2007). Det er heller ikke vanskelig å se for seg det desillusjonerende i å bli plukket ut ien ganske sjenerøs særordning som refleksjonsperioden: Det er lav terskel for å få deninnvilget, man blir kalt et offer for menneskehandel og slik sett skilt ut som del av engruppe man sier det er spesielt viktig å hjelpe. Man kan bli tilbudt bolig, penger ogkursing, for så bare å bli satt på bar bakke igjen dersom politiet ikke kommer noen vei.Det er ikke vanskelig å se for seg at dette kan gjøre terskelen for å søke hjelp senereenda høyere.Manglende fokusering på retur, hvem har ansvaret?

Hjelpeapparatet opplever at de fleste har som mål å få bli i Norge. Det er viktig å tenkepå at den lave terskelen for å få innvilget refleksjonsperioden også kan sende et signal omat videre opphold er mulig. I lys av dette blir det ekstra viktig å tenke på hvilke signalersom sendes gjennom resten av innholdet i perioden og gjennom den informasjonen somgis. En representant for hjelpeapparatet reflekterte over refleksjonsperiodens rolle:«Hvis alle som har refleksjon ender med å bli sendt ut, er det vel et pusterom. Menpusterom skaper forhåpninger; etter et halvt eller halvannet år er det skapt forhåp-ninger om noe annet.»Andre delte det samme synet, og mente at de fleste nok trodde at de skulle få bli. Hjelpe-apparatet syntes det var vanskelig å vite hvordan disse forventningene oppsto; om detlå i informasjonen fra tiltakene og andre, eller om dette var noe ofrene selv kom fram63

til. Noe av denne utfordringen oppstår fordi det er et ansvarsvakuum med hensyn tilhvem som skal informere om at det mest sannsynlige, i de fleste tilfellene, er at de ikkefår et permanent opphold i Norge. En informant formidlet dette slik:«Det er veldig lite fokus på at de skal tilbake, det er ingen som snakker om det.Kvinnene vil ikke tenke på det, vil ikke at det skal være noe alternativ, og ingen avtiltakene eller hjelperne føler ansvar for å fokusere på retur. Man vil ikke tvingekvinnene til å snakke om noe de ikke vil, og fokuset ligger jo på hjelp her og nå.»En annen følte at det heller ikke burde være hjelpeapparatets rolle å snakke om retur,fordi dette ville undergrave tillitsforholdet de var avhengige av for å kunne yte bistand.Dette er det nok mye sant i, og et tilleggselement er at hjelpeapparatet ikke nødven-digvis heller ville være de beste til å gi denne typen informasjon. Informasjon om returog eventuelle muligheter i hjemlandet eller andre land ofre kan returnere til, bør gis avaktører som sitter på oppdatert informasjon om både den norske forvaltningsgangenog hva som er tilgjengelig av hjelp i andre land.Et annet element som mange av informantene våre fant problematisk med hensyntil signaleffekt, var bruken av norskkurs som et aktiviseringstilbud. De fleste mente atdette var med på å gi et inntrykk av at man kom til å få bli i Norge. I tillegg er det enlite effektiv bruk av ressurser, fordi det ikke gir noen kvalifikasjoner til å kunne bedrelivet sitt utenfor Norge. Et motargument, som støtter bruken av norskkurs, er at defleste vil forsøke å få bli i Norge, og i praksis ender opp med å tilbringe opp til flere årher før det foreligger noe endelig vedtak. I lys av dette kan norskopplæring gjøre detlettere å orientere seg i det norske samfunnet underveis, selv om det ikke gir noe reeltløft for framtiden.Et positivt tiltak som ble nevnt flere ganger, var Tone Lise Akademiets skoletilbud;Adora, som opplevdes som reelt kvalifiserende utenfor Norge. Dette har som kjenne-tegn at kompetansen er brukbar i flere settinger, ikke bare den norske eller europeiske,og at man kan se for seg at det kan gi grunnlag for å starte egne virksomheter uten atdet er nødvendig med særlig store investeringer. Dette er imidlertid et tilbud som ikkekan nå alle, og som heller kanskje ikke er riktig for alle. Man kan se for seg at det haddevært nyttig med flere liknende tiltak som kan gi andre typer kvalifikasjoner.

norsk statsborger, har barnet rett til norsk statsborgerskap, og mor kan deretter søkefamiliegjenforening med barnet.Det er viktig å være klar over at det kan være andre forklaringer på økningen igraviditeter også. Pro Sentret har observert at det er flere graviditeter, men samtidigogså flere aborter og større forekomst av kjønnssykdommer i perioden som er gåttsiden innføringen av forbudet mot kjøp av seksuelle tjenester. Dette tyder på mindrekondombruk, og spørsmålet må derfor også stilles om kvinnene har mindre mulighettil å sette dette premisset for kundene.Det kan også være at det er det å bli gravid som utløser et behov for bistand og etønske om å komme seg bort fra prostitusjonen, og at dette forklarer noe av økningen iantall gravide på refleksjon. Som nevnt i kapittel 4 er det ofte livshendelser som på eneller annen måte gjør det vanskelig å fortsette i den tilværelsen man er i, som utløserat man søker om refleksjon. Nå som refleksjonsperioden er såpass lang. kan den sessom et alternativ for en kvinne som oppdager at hun er gravid og lurer på hva hun skalgjøre. En kvinne som hadde vært i Norge en stund og fått barn her, mente at det ikkenødvendigvis lå noen strategi bak:«De fleste av kvinnene har jobbet på gata lenge, de kommer til Norge og føler segtrygge, og tenker kanskje at nå kan de få barn. Jeg tror ikke det er strategi. Før jegselv ble gravid så jeg et stort skilt på Prosentret om at det ikke er noen garanti å fåbli selv om man får barn.»En annen kvinne hadde et annet syn på dette:«De eneste som får bli er de som får barn med nordmenn. De – politiet, Norge –presser oss til å gjøre det vi ikke vil. Jeg har sett mange få barn med nordmenn fordide ikke har noe valg hvis de skal få bli.»Selv om det informeres om at det å få barn i Norge ikke nødvendigvis betyr at manfår bli, stemmer det jo at det er en mulighet dersom far er kjent og norsk statsborger.I tillegg kan det kan også gå rykter både her og i utlandet, om at det å føde i Norge giren mulighet for opphold. Hjelpeapparatet fortalte at det hadde kommet høygravidekvinner, for eksempel fra Italia, til Norge, fordi de hadde hørt at det skulle være muligå få opphold her.Uansett hva som ligger til grunn for økningen, er dette en utvikling som bør følgesnøye. Samtidig er det viktig ikke helt å miste perspektivet på at det er snakk om ikke såmange individer hvert år, og igjen bør det være mulig å få på plass ordninger for dennegruppen, all den tid Norge har akseptert internasjonale forpliktelser og skilt ut ofre formenneskehandel som en gruppe som har et spesielt behov for hjelp.Hvis det anses som et problem at ofre for menneskehandel får barn, er det viktigå huske at også andre noen ganger blir gravide under vanskelige forhold. Irregulæremigranter, en populasjon estimert til omtrent 18 000 mennesker (Zhang 2008:3), får65

et ukjent antall barn i Norge uten at dette har ført til noen spesielle tiltak. Det kan værelike stor grunn til å bekymre seg for disse barna som for de som blir født av tidligereofre for menneskehandel.Man skal også være litt forsiktig med å snakke om det å få barn som en strategi, sidendette kan gi et inntrykk av en svært kynisk og følelsesløs beslutning om å utnytte et barnfor å oppnå noe for seg selv. Grunnene til at kvinnene blir gravide og velger å bære frambarnet, kan være komplekse. Mange av kvinnene kan ha en drøm om å få barn en gang,og leve et trygt liv i et trygt land. I intervjuer til et tidligere prosjekt (Brunovskis ogBjerkan 2008) fortalte helsepersonell som jobbet med kvinner i prostitusjon at særligde nigerianske kvinnene var opptatt av fertiliteten sin, og var engstelige for at den villeta skade av prostitusjonen. Noen ønsket til og med å starte fertilitetsutredning selv omde ikke umiddelbart planla å bli gravide. Hvis man opplever at det finnes en mulighetfor barn og et trygt liv i Norge, er det å bli gravid her et ikke helt unaturlig valg.

Hvordan går det med reflektanter senere?Et springende punkt er hvordan det går med ofrene for menneskehandel etter atrefleksjonsperioden og annet relatert opphold er over. Dette er det vanskelig å finnepålitelig informasjon om, og det må i stor grad baseres på inntrykksdata fra personeri hjelpapparatet.Per dags dato er det få ofre for menneskehandel som har fått innvilget permanentopphold i Norge. Det største skillet går mellom ofre fra Schengen-land og de somkommer fra andre land. Den første gruppen kan mye enklere bli boende i Norge utenå måtte gå gjennom asylsystemet.Hjelpeapparatets erfaring er at de fleste av de som søkte refleksjon etter den storeomleggingen i 2006, fremdeles er i systemet på en eller annen måte, og at svært få vilreturnere til hjemlandet eller et land de tidligere har søkt asyl i. I tilfeller der kvinnenehar fått returvedtak, har de ofte bare forsvunnet. Hva som er skjedd med dem i etter-kant, er vanskelig å ha noen formening om, i likhet med hvorvidt de er blitt i Norgeeller ikke uten lovlig opphold.En bekymring vil være hvorvidt de tidligere reflektantene da igjen ender i en si-tuasjon hvor de blir utnyttet. Gitt at innholdet i refleksjonsperioden og påfølgendeoppholdstillatelser er såpass begrenset som det er med tanke på kvalifisering, er detvanskelig å se for seg at situasjonen for flertallet vil ha blitt vesentlig bedre og at de vil haet sterkere grunnlag for å kunne skaffe seg en inntekt utenfor prostitusjonen. Dette blirbare spekulasjoner, men aktører i hjelpeapparatet på Balkan, som har et tiårs erfaringmed ofre for menneskehandel og har møtt flere tusen ofre, sier at mange er sårbare forå bli utnyttet igjen, på tross av at de er blitt gitt bistand fra organisasjoner og andre.66

Dette skyldes at de forholdene som gjorde dem sårbare i utgangspunktet, gjerne ikkeer blitt bedre, noen ganger snarere tvert imot.Slik det ser ut i dag, framstår ikke frivillig retur som noe godt alternativ for ofrene,og har bare vært benyttet av en håndfull personer. Det er arbeid i gang med å finneframtidsrettede løsninger. For eksempel undersøkes det om Adora-prosjektet kanetablere kontakt med et negleakademi eller liknende i Nigeria, slik at man kunne hatten styrt overgang med konkrete framtidsutsikter ved en retur til landet. Spørsmåletmå bli om dette er et godt alternativ for kvinnene og noe de faktisk kunne tenke segå benytte seg av.Det er mulig at kombinasjonen av lite kvalifiserende innhold i refleksjonsperioden/midlertidig opphold, kombinert med det som ser ut til å være en nesten systematiskmangel på diskusjon av retur med ofrene, gjør at veien etter refleksjon blir uklar, ognoe ofrene føler at de må takle alene. Samtidig er det vanskelig å komme utenom at detå få bli her er målet for de fleste. Når de i første omgang har reist hjemmefra, vil detsom regel ha vært fordi de opplevde mulighetene der som begrensede.

Som nevnt, skal refleksjonsperioden i tillegg til å legge til rette for at ofre for menneske-handel får assistanse og trygghet, også legge til rette for straffeforfølgelse av menneske-handel. Siden 2003 har straffeloven hatt et eget straffebud mot menneskehandel, §224. Denne paragrafen var et svar på norske myndigheters forpliktelser i henhold tilPalermoprotokollen. Første fellende dom etter denne paragrafen fikk vi i 2006, og sidenhar antall saker i retten økt jevnt. De første årene etter at paragrafen ble innført vardet en del fokusering på problemer med å anvende den, og det har vært en rekke sakersom har blitt etterforsket som menneskehandelssaker, men som har endt med domfor hallikvirksomhet (beskrevet i Skilbrei 2010). Det er mange utfordringer involverti å etterforske menneskehandel. Sakene er komplekse og kostbare og har forgreiningertil utlandet. Det er vanskelig å finne bakmenn og å få troverdige vitnemål om det somhar skjedd. Derfor er det viktig å se nærmere på forhold som legger til rette for ellerhindrer straffeforfølgelse.For å kartlegge forholdet mellom tildeling av og innholdet i refleksjonsperiodenog mulighetene for å føre straffesak, har vi intervjuet representanter for politi ogpåtalemyndigheter, samt bistandsadvokater som har utstrakt erfaring med menneske-handelssaker. Vi har vært spesielt opptatt av hva personer i disse posisjonene mener erårsakene til at noen saker ender i retten og andre ikke. I tillegg forteller også ofre ogrepresentanter fra de sosiale tiltakene om sine erfaringer med samarbeid med politiog påtalemyndigheter. Spørsmålet vi stiller er hvorvidt refleksjonsperioden bidrar tiløkt straffeforfølgelse av bakmenn.I det følgende vil vi beskrive hvilke utfordringer informantene påpekte i arbeidetmed å straffeforfølge menneskehandel, og den rollen de mener refleksjonsperiodenhar i dette.

Etter å ha blitt identifisert som et mulig offer for menneskehandel, enten av politiet, etsosialt tiltak eller andre, informeres antatte ofre om sine rettigheter, deriblant retten tilå søke om en refleksjonsperiode. Når og hvordan denne informasjonen gis, avhenger avhvilken instans som er den identifiserende, men det ser også ut til å henge sammen medhvor i landet offeret identifiseres, noe vi kommer tilbake til under. Hvilken informa-sjon som gis, varierer også. Som beskrevet tidligere, er det mye usikkerhet rundt hvasom er de reelle rettighetene til ofre for menneskehandel og hvilken informasjon deter formålstjenlig å gi til dem. Dette er en usikkerhet som har vært kjent lenge, og for åbøte på denne, utviklet KOM-prosjektet en informasjonsbrosjyre rettet mot ofre formenneskehandel og de som kommer i kontakt med dem.I intervjuene har vi rettet søkelyset mot hvordan ulike aktører utøver sitt identifi-serings- og informasjonsmandat. Som nevnt tidligere, er det både politiet, sosiale tiltakog andre offentlige og private instanser som identifiserer ofre for menneskehandel pånåværende tidspunkt. Det er grunn til å anta at hvordan mulighetene for og innholdeti refleksjonsperioden framstilles for ofre for menneskehandel, varierer med hvem somer den identifiserende instansen. I denne sammenhengen er det spesielt interessanthvordan forholdet mellom refleksjonsperioden og straffeforfølgelse framstilles. Etterat identifisering er gjort, blir en bistandsadvokat koblet inn så raskt som mulig for åbistå med søknad om refleksjonsperiode. Noen ofre tar kontakt med advokat direkte,ut fra tips fra venner og bekjente. Når offeret er tildelt en advokat, skal de treffes for åklargjøre om det skal sendes en søknad om refleksjonsperiode. Nåværende ordning erat antatte ofre har rett på bistand fra advokat som står i forhold til hva som er «rime-lig og nødvendig» i deres sak, i motsetning til den tidligere ordningen med stykkprispå tre timer.Representanter for de sosiale tiltakene blir ofte med på det første møtet medbistandsadvokaten, i hvert fall i Oslo. Advokatene skriver i etterkant av møtet et notat.Teksten er vanligvis kort og nøytral, og det gis ikke detaljer ved offerets historie, bareinformasjon om at offeret er villig til å motta hjelp. Dette brevet følger med søkna-den om refleksjonsperiode. Det varierer hvor mye informasjon om offerets situasjonadvokaten har når hun eller han kommer første gang. Instansen som har formidletkontakten gir dem noe informasjon, men det varierer mye hvor detaljert denne er. Etteridentifisering har ofte ofrene behov for bosted, økonomisk hjelp og annen assistanse.For ofrene som allerede har hatt en del kontakt med et sosialt tiltak, i denne sammen-hengen et prostitusjonstiltak, er mye av dette på plass før en bistandsadvokat koblesinn. Det betyr at advokaten kan regne med at offeret blir fulgt opp. Ofre som blir sendtrett til advokat av politiet, har ikke det samme sosiale rammeverket på plass på dettetidspunktet. I sakene som omhandler utnytting for andre formål enn prostitusjon er70

ikke det samme hjelpeapparatet på plass, og det er mer utydelig hvem skal ta omsorgfor slike ofre og sørge for at deres praktiske behov blir møtt.Advokaten vil bruke det første møtet til å klargjøre om vedkommende fyller vilkå-rene for refleksjonsperioden. En viktig del av den første kontakten er å fortelle om hvasom er advokatens rolle. Ofte vil bistandsadvokaten informere bredt om rettigheterog muligheter. Det varierer mye mellom ofre hvor mye informasjon de har fått omrefleksjonsperioden og andre ordninger, og i hvor stor grad de forstår systemet på dettetidspunktet, og det vil si at bistandsadvokatene står overfor en oppgave som kan værealt fra å utfylle enkelte kunnskapshull til et omfattende informasjonsarbeid. Nettoppfordi det er stor variasjon mellom ofrene i hvor mye de vet fra før og i hvor mye de harforutsetninger for å forstå, er den vurderingen bistandsadvokatene gjør innledningsvisav kunnskapsbehovet svært viktig. Det er også svært viktig at advokatene posisjonererut informasjon og råd formålstjening i lys av kunnskapsbehov og evne. En av bistands-advokatene forteller:«Noen kommer jo og sier «nå vil jeg anmelde», og da er det ikke noe å vente på.Stort sett så er det møte nummer to som går dypere inn på hva det vil si å anmelde.Hva man trenger av informasjon for å kunne anmelde».I noen tilfeller kan de gi mye av den nødvendige informasjonen på det første møtet,det vil si at de både informerer om refleksjonsperioden og dens innhold og hvordanløpet videre kan bli. Når forutsetningene er gode, kan også spørsmålet om mulig straffe-forfølgelse diskuteres allerede da. I de fleste tilfeller må advokaten spre informasjonenutover en lengre periode og flere møter for å være sikker på at offeret får med seg nok.I slike tilfeller kan det virke skremmende å diskutere straffeforfølgelse og veien videreså tidlig, de har nok med å omstille seg til en ny situasjon. Hvor alvorlig utnytting dehar vært utsatt for, spiller også inn i gangen på denne prosessen. De verste forholdenemed hensyn til utnytting kan både resultere i at offeret er innstilt på å samarbeidemed politiet fra dag én eller at vedkommende ikke engang vil snakke om det før etterflere måneder, forteller bistandsadvokatene. Advokatene forteller også at det variererstort hvor mye kontakt som er tilstrekkelig for at offeret har nok informasjon. En avdem forteller: «Etter et par-tre møter, kanskje fire, så skal de sitte igjen med grunnlagfor å kunne vurdere om de ønsker å gå videre med en anmeldelse eller ikke». Dette erlikevel ikke nok for alle:«Jeg tror nok jeg kan si at jeg har mange klienter som etter disse fire møtene ikkeskjønner hva det vil si å anmelde. Så jeg har ikke noe særlig stor tro på at en overvei-ende stor del fortsetter å vurdere i seks måneder på grunnlag av det vi sier, vi er nødttil å gjenta det! Så i løpet av de seks månedene har vi mange flere møter».

Hvor hyppige møtene er handler også om hvorvidt advokaten ser at her er det snakkom en fersk sak som har gode muligheter til å holde i retten som er tjent med å nå framtil politiet så snart som mulig.Flere nevner sakene som involverer ofre fra Nigeria som spesielt vanskelige. Dettehandler både om egenskaper ved sakene, som at ofrene har liten kunnskap om hendelses-forløpet, og at gjerningspersonene er i et eller flere andre land enn Norge, at ofrene harliten tillit til norske myndigheter, at de holder tilbake informasjon og at de har vanskeligfor å skjønne konteksten for refleksjonsperioden. For bistandsadvokatene betyr det atdisse sakene er tidkrevende Det er interessant at ulike saker på ulike vis «passer inn»,og at systemet ser ut til å være dimensjonert etter saker som er greie og enkle med ofresom lett forstår både sine rettigheter og plikter.Hvor tett kontakt det er mellom bistandsadvokaten og offeret henger ikke baresammen med hva som er formålstjenlig for offeret og for muligheten for straffe-forfølgelse. Det varierer også hvor mye tid og oppmerksomhet advokatene vier saken.Kontakten med bistandsadvokat oppleves på ulikt vis. Flere av de intervjuede ofrene oginformanter fra politiet og påtalemyndighetene forteller om lite kontakt mellom ofre ogderes advokater. En av informantene viser til variasjonen de ser i hennes organisasjon:«Når jeg har snakket med bistandsadvokatene har jeg inntrykket at noen snakker medklienten veldig, veldig ofte, mens andre må slå opp i papirene sine for å finne ut hvemden kvinnen jeg spør om egentlig er, og nærmest ’Åh, er hun min klient?’ «.Bistandsadvokatenes rolle

Bistandsadvokater blir i utgangspunktet oppnevnt for å ha en støttefunksjon for offeretmed hensyn til de strafferettslige sidene av saken, ikke assistansen. Ofre mottar assis-tanse fra ulike organisasjoner, og det varierer hvorvidt det ligger til rette for igangsettingav tiltak på identifiseringstidspunktet eller ikke. Ofre som kommer til bistandsadvokatetter allerede å ha blitt henvist til ROSA av politi eller sosialt tiltak, vil allerede væreivaretatt. I andre tilfeller blir ofrene henvist til advokat rett fra politiet. Dette betyr myefor hvor krevende oppgaven som bistandsadvokat blir, og i hvor stor grad det er muligå tilby tilpasset informasjon tidlig. Vi har sett eksempler på at advokater må bruke tidfor å sørge for at assistansen til offeret er på plass. En advokat advarer mot at alle muligeoppgaver blir lagt til advokatrollen, samtidig som hun ser at denne klientgruppa slitermed å skaffe seg det de trenger: «Jeg synes de får veldig dårlig støtte opp mot andremyndigheter, og de kunne trenge en kontaktperson som kunne hjelpe dem i systemet.Det er ikke så mange ofre for menneskehandel i Norge, så det burde være mulig åsørge for den støtten. Det er ikke noen vits i at en bistandsadvokat bruker 900 kronertimen, eller hva det er, på å gjøre noe som det offentlige kunne gjort». I henhold tilinformasjonsbrosjyren rettet mot ofre for menneskehandel utviklet av KOM, plikter

offeret selv å sette seg inn i regelverket og framgangsmåter. Men dette er ment å skje isamråd med sosialarbeider eller bistandsadvokat.Diskusjoner om straffeforfølgelse noe som ofte må vike når mye annet må på plassførst, for å sikre offerets trygghet og velferd. ROSA er ikke ment å være et tilbud tilmenneskehandelsofre i alle mulige situasjoner. Men for de ofrene som kommer tiladvokat etter allerede å ha tilbud fra ROSA, legger dette til rette for at informasjonkan gis tidlig, ikke bare om refleksjonsperioden og rettigheter, men også om muligheterpå lang sikt og plikter. I kombinasjon med det vi skrev i kapittel 4 om hvor alene noenofre er, taler dette i favør for å satse mer på helhetlige tilbud for å kunne legge til rettebåde for god assistanse og for straffeforfølgelse.Politiets ulike roller tidlig i prosessen

Som beskrevet i kapittel 4, fortolker ulike sosiale tiltak sine identifiserings- og infor-masjonsplikter ulikt, på den måten at de i varierende grad faktisk identifiserer ofre oginformerer om refleksjonsperioden og andre tiltak for ofre for menneskehandel når destår overfor personer de antar kan være utsatt. Også innad i politiet er det noen viktigeforskjeller i hvor aktive de er i å identifisere ofre for menneskehandel og å gi informasjonom mulighetene. Her må vi være forsiktige med å trekke slutninger basert på et litemateriale, all den tid vi bare har sett på håndteringen i to politidistrikter, samtidig erdet grunn til å tro at praksisen ved akkurat disse to gjenspeiler praksis også andre steder.Det kan hende forskjellene mellom de to politidistriktene vi har studert er spesieltstore: I Oslo identifiserer politiet i liten grad ofre for menneskehandel, mens politieti Hordaland identifiserer de fleste ofre i det distriktet. Så langt vi kan se, skyldes dettebåde forskjeller i saker og muligheter og forskjeller i tilnærming, og det skyldes ulikerelasjoner med de sosiale tiltakene. Vi vil under beskrive disse forskjellene nærmere oghva vi mener de har av konsekvenser.Politiet kommer i kontakt med mulige ofre i flere situasjoner. I disse situasjonenekan det være ulike terskler for mistanke og vilje og evne til å starte etterforskning. Detkan også være forskjeller mellom politidistrikt og mellom ulike enheter innad i hvertpolitidistrikt. Det har vært fokusert på kompetanseheving på temaet menneskehandeli politiet, som var ment å bedre politiets mulighet til å kjenne igjen situasjoner somkan dreie seg om menneskehandel. I Oslo og Hordaland er det også opprettet spesielleenheter som har et spesielt ansvar for dette feltet, STOP-gruppen i Oslo og EXIT-gruppen i Hordaland. Disse gruppene har og videreutvikler kompetanse på menneske-handel samt at de gjennom annet arbeid, for eksempel i håndhevingen av forbudet motkjøp av seksuelle tjenester, følger opp prostitusjonsmiljøet.Selv om politiet i begge politidistriktene har et spesielt søkelys på menneskehandelog har opparbeidet seg stor kompetanse på sakene om muligheten for å bringe demfor retten, er det viktige forskjeller i hvordan de utøver sitt mandat. Mens politiet i73

Hordaland ofte er de som identifiserer tilfellene og som selv setter i gang etterforskningbasert på offentlig påtale, venter politiet i Oslo i større grad på at sakene kommer tildem. Det skyldes også at politiet i Oslo ikke på samme måte som i Hordaland kommerover saker som kan tjene som utgangspunkt for kontaktetablering og informasjon omrettigheter og muligheter. Politiet i Hordaland politidistrikt har ved flere anledningeravdekket straffbare forhold hos ankomne ved Flesland flyplass, og hvor politiet da iforhør for narkotikalovbrudd eller for bruk av ugyldige dokumenter forsøker å avdekkeom vedkommende er en gjerningsperson eller offer. Det antatte offeret blir også fortaltat hun risikerer å bli dømt i Norge for det straffbare forholdet og utvist, men at hunslipper det hvis hun forteller at hun er et offer for menneskehandel og at hun i tilleggkan få visse rettigheter og muligheten til å bli i Norge. Hvis vedkommende i en sliksituasjon påberoper seg å være offer for menneskehandel, kobles bistandsadvokat påsaken.I Oslo møter derimot politiet som oftest ofre som allerede definerer seg som det.Der blir søknad om refleksjonsperiode levert inn til Utlendingsenheten ved Oslopolitikammer, som sender en kopi til STOP-gruppen. STOP-gruppen følger ikke oppsøknaden med kontakt med offeret.I Hordaland er det altså slik at politiet ofte har kjennskap til en mulig menneske-handelssak før refleksjonssøknaden blir innlevert, eller i hvert fall på søknadstids-punktet. De tar en samtale med ofre når en søknad om refleksjonsperioden leveresinn. I Oslo er det ofte først hvis offeret anmelder forholdet at politiet kommer inni saken. Også ofre for menneskehandel som ikke selv blir tatt for straffbare forholdmøter politiet tidlig i Hordaland. Sammen med bistandsadvokaten kommer de inn tilen samtale med det politiet når søknad om refleksjonsperiode innleveres for å leggetil rette for senere straffeforfølgelse. I dette møtet informeres offeret om rettigheterog plikter. Bistandsadvokater forteller at de ser det som positivt at politiet kobles innså tidlig i prosessen. Noen bistandsadvokater overlater også det å gi informasjon omrefleksjonsperioden til politiet ved dette møtet. I Oslo er det i stedet slik at bistands-advokaten allerede før søknad om refleksjonsperiode leveres inn har fortalt offeret myeom rettigheter, plikter og muligheter, og mange av ofrene har allerede hatt tett kontaktmed sosiale tiltak. Dette betyr at reflektantene i de to politidistriktene er svært ulike.Selv om man har valgt å ha en direkte oppfølging av ofre i Hordaland, ser politietdet som et problem om kontakten blir for tett. Politiet er ikke nødvendigvis glad for åha oppgaven med å informere offeret om rettigheter og plikter, noen opplever det somen utidig sammenblanding av roller: «Det skal komme fra bistandsadvokat og ikke fraoss, vi vegrer oss veldig for å gå inn i den rollen som vi mener at bistandsadvokaten skalha. Det går jo på at vi skal jo etterforske disse sakene med distanse til fornærmede (…)vi skal også ivareta hensynet til de som er siktet. Og det betyr at man må passe på atman ikke kommer i en posisjon hvor de fornærmede etablerer relasjoner til etterforsker,sånn at vi føler at vi må ’gi noe’.»74

I Hordaland har man valgt å ha denne tilnærmingen fordi man tidligere opplevd at sakerglapp fordi politiet ikke var aktive nok og fordi de ikke forsto kompleksiteten i saken,for eksempel at dem de mente var ofre, ofte ikke så det slik selv eller ville innrømme det.En intervjuet i Hordaland fortalte: «Det var mange etterforskere som hadde problemermed å forholde seg til fornærmede som over lengre tid ikke ønsket å samarbeide medpolitiet: De ønsket ikke å gi opplysninger og de ville ikke betrakte seg som et offer. Deter jo ikke det normale bildet i den type straffesaker vi jobber med til vanlig. Er manbanket opp av en kjæreste, vil det normalt ikke gå lang tid før man kanskje er villigetil å gi opplysninger om det, ofte med en gang gjennom en anmeldelse. Mens det jo erdet motsatte bildet i menneskehandelssaker, og offeret er skeptisk til politiet generelt».Med disse erfaringene etablerte man EXIT-gruppen som jobbet spesielt med temaet,og man la opp til egne politirutiner i forbindelse med refleksjonsperioden.Dette betyr at politiet i Hordaland har mye med ofre for menneskehandel å gjøreog at offeret derfor fra tidlig av må forholde seg til straffesakssporet, mens refleksjons-perioden så å si bare handler om offerets behov for assistanse og beskyttelse i Oslo.Refleksjonsperioden gis basert på et forvaltningsvedtak, og formålet er å gi offereten trygg og god periode for å få orden på livet og for å ta stilling til hvorvidt hun ellerhan vil samarbeide med politi og påtalemyndighetene. Politiet i Oslo ser ikke for segat de skal gjøre noe aktivt i denne perioden:«Det kan vi egentlig ikke gjøre, det er opp til søker. Det føles nesten galt at vi harmottatt kopien om underrettelsen, fordi i utgangspunktet så identifiserer du deg sjølsom offer i det øyeblikket. Da ofte ved hjelp av andre også. Så vi gjør ikke noe førvi mottar en anmeldelse. Det synes jeg ligger litt i bunnen for refleksjonsperioden,for det er en betingelsesløs innvilgelse».Representanten for politiet forklarer videre:«Jeg kan ikke se at vi har noen hjemmel til å begynne å etterforske opp mot depersonene. Når refleksjonsperioden er betingelsesløs. Fordi vi kan komme til åavdekke at det faktisk er sånn at de lyver på seg noe for opphold».Dette er viktige poenger, ved en tett kontakt mellom offer og politi er det mulig å såtvil om vitnemålet offeret senere kanskje skal stille med i retten og rettssikkerhetentil tiltalte blir truet av at frykt for straff kan påvirke historien om det som har skjedd.Menneskehandel er et lovbrudd hvor man ofte er svært avhengig av vitnemål i rettenfra ofre, derfor er det viktig å sikre at disse befinner seg i en situasjon som betyr at defår tatt stilling til om de vil samarbeide med politiet eller ikke. I forhør blir den manmistenker er fornærmet fortalt at hun kan velge mellom å bli behandlet som lovbrytereller offer, og da er det vanskelig å vite om ordningen blir misbrukt. En av bistands-advokatene fortalte:

«Jeg er ikke begeistret for den biten. Rettssikkerhetsmessig skaper dette en kjempe-farlig situasjon; hvis noen sier at de er et offer for menneskehandel, blir de trodd,selv om historien spriker. Jeg mener at det forekommer saker der man ikke proble-matiserer nok om historien kommer bare for å få rettigheter, at tilfeller som ikke ermenneskehandel blir regnet som det».Selv om noen påberoper seg å være offer for menneskehandel, betyr ikke det at deer det. I tingrettsdommen i Benin-saken ga dommerne en sluttkommentar om dette(s. 8): «For noen kan det være attraktivt å få opphold i Norge. Motytinga er å fortelleom bakmenn. Forklaring til politiet og retten der det også er sterke personlige motiverfor å gi et bestemt innhold, kan aldri ha samme bevisverdi som i de tilfeller der vitnetikke har noe å vinne på forklaringa si».34Også i forhold til offerets beste er det viktig at vedkommende ikke føler seg bundetav kontakten med politiet. Det kan innebære fare, ubehag og problemer for ofrene åvitne, derfor er det viktig at et eventuelt samarbeid med politi og påtalemyndigheterer nøye gjennomtenkt for ofrene.Selv om det er noen forskjeller mellom politidistriktene i hvor direkte tilgang de hartil ofre og situasjoner der de kan identifisere mulig menneskehandel, kan det også værenoen ulikheter i hvordan de forstår hjemmelssituasjonen og gode politimetoder. Vi harikke på langt nær oversikt over den variasjonen som finnes i politiets framgangsmåterog prioriteringer. Vi har bare gjennomført intervjuer i to politidistrikter. Disse to serut til å være svært ulike, og blant alle de andre politidistriktene som ikke er inkludert,kan helt andre løsninger igjen være valgt.

AnmeldelseSom nevnt er det slik at politiet bruker muligheten til offentlig påtale i menneske-handelssaker i Hordaland politidistriktet i stedet for å vente med å starte etterforsk-ningen til offeret inngir en anmeldelse. Dette hadde i seg selv ikke gitt store utslag, vardet ikke for at anmeldelse fra ofrene selv ofte kommer lenge etter at det kriminelleforholdet er avsluttet. En av informantene som jobber med spørsmålet om straffe-forfølgelse forteller:«Tanken [bak refleksjonsperioden] er god, men det som er ulempen med å gi seksmåneder til å tenke seg om, det er nettopp at det er mange som faktisk bruker deseks månedene til å tenke, og det er klart det å anmelde er et stort skritt å ta. De

kvier seg kanskje for det, og kommer derfor ikke før seksmånedersfristen er i ferdmed å gå ut».Både informanter i politiet og de sosiale tiltakene viser til det at mange reflektanterikke anmelder før perioden nesten har gått ut. Å ha anmeldt forholdet er et av kriteri-ene for å kunne søke om midlertidig oppholdstillatelse for ofre for menneskehandel,og praksis for mange er å anmelde sent i refleksjonsperioden, for å kunne sende innsøknad om midlertidig oppholdstillatelse på det grunnlaget. Dette kriteriet kan bådemedføre at personer anmelder selv om de har vært utsatt for forhold som ikke holdertil å bygge menneskehandelssak, og at personer først anmelder når de må, nemlig førstnår det blir et kriterium for opphold. Som beskrevet tidligere, skal terskelen være lav forå gi noen refleksjonsperiode. I realiteten går man ikke inn og vurderer troverdigheteni forklaringen, eller om detaljer ved forholdet som er beskrevet passer definisjonen avmenneskehandel. I dette ligger det selvfølgelig en fare for at anmeldelsesmulighetenbrukes feilaktig, og at ordningen med midlertidig opphold misbrukes for å skaffeopphold til personer som ikke er ofre for menneskehandel.Anmeldelsestidspunktet

Men hvorfor er det slik at så mange tilsynelatende venter så lenge med å levere anmel-delse for menneskehandel? Informantene gir mange ulike forklaringer på dette. Noenmener at dette er noe ofre gjør for å sikre seg opphold, selv om de i realiteten ikke harnok informasjon å komme med til å kunne bygge straffesak, ikke vil gi all informa-sjon eller om deres erfaringer ikke kan sies å være menneskehandel. Andre mener dethandler om at det først er etter noen måneder at redselen har sluppet taket og ofreneklarer å gå til det skritt å anmelde. En av de ansatte hos påtalemyndigheten åpner forden første forklaringen:«Jeg vet ikke hvor utspekulerte de er og hvor mye de vet. Men det er klart at hvis deønsker å bli i Norge, men egentlig ikke ønsker at saken deres skal bli etterforsket ogbli funnet ut av, så vil det lønne seg å ta refleksjonsperioden og vente i seks månederfor så å komme med en anmeldelse som de selv vet vil bli henlagt fordi alle personenei saken har forsvunnet. Og da vil de likevel få opphold, fordi de har anmeldt».Det er delte meninger blant dem vi har intervjuet om det kan være et taktisk element iå vente med å anmelde menneskehandel til rett før refleksjonsperioden løper ut. En avsosialarbeiderne vi intervjuet fryktet at dette ble forstått som et brudd på intensjonenemed ordningen, men er samtidig åpen for at kvinnene tenker taktisk: «Men det er joet slags pokerspill også, man legger ikke ut de beste kortene med en gang. Alt kosterdem noe, de gir bare det de må av gangen. De er vant til å snu og sno seg i tilværelsen.Hvis de tror det holder å bare si noe, så prøver de på det. Holder det ikke og de blir77

truet med fly hjem, så er det ok, jeg vet litt mer da…» Her er vi inne på et viktig poengsom mange viste til, nemlig hvordan kvinnenes bakgrunn og livssituasjon over tidmedfører at de ikke lett forteller den hele og fulle sannheten i kontakt med politiet ogretten, og at de i stedet har lært seg å beskytte seg selv ved å holde informasjon tilbakeeller å tilpasse informasjon etter hva som ser ut til å være mest nyttig. Dette betyr atuten et spesielt insentiv til å anmelde, koster det mange av ofrene for mye å anmeldetil at de gjør det.En komponent i det informanten over forteller er også at ofrene ofte gir mangelfullinformasjon om saken sin i ulike sammenhenger. Både i møte med sosialarbeiderne,bistandsadvokaten og senere politiet når anmeldelse skal inngis, gis ofte bare litt infor-masjon om saken, og gjerne med få detaljerte etterprøvbare fakta. Dette kan skyldesat de vet at saken i realiteten er for svak til å utløse rettigheter i Norge hvis alle sideneved den er kjent for sosialarbeidere, bistandsadvokaten og politiet, eller det kan, sominformanten over viste til, bety at de bare gir det de må av informasjon for å beskytte segselv, også i saker der de vet mye, og har en klar menneskehandelssak. Politiet mistenkerat reflektanter venter med å anmelde til helt på tampen av refleksjonsperioden medvilje. De ser faren for at ofre anmelder for å få midlertidig oppholdstillatelse selv omsaken ikke egentlig har noe med menneskehandel å gjøre i juridisk forstand. I Oslo fårpolitiet nå mange anmeldelser, gjerne svært sent i refleksjonsperioden, og mange av denye historiene som kommer er svært like hverandre og lite troverdige.En annen grunn til at kvinnene gir lite informasjon som kan brukes til å byggestraffesak, er også at de rett og slett ikke vet nok om organiseringen av sin egen utnytting.Mange av informantene, både fra politi og påtalemyndigheter og sosiale tiltak, pektepå at identifiserte ofre i liten grad har tilstrekkelig informasjon om dem som står bakutnyttingen deres, eller kun har informasjon om det laveste nivået i kriminelle nettverk.Dette er en kjent utfordring i den internasjonale menneskehandelsforskningen (Goodey2008). Noen av informantene viser til at kvinnene mangler så mye informasjon at deter grunn til å tro at det handler om at de som utnytter dem tar noen forholdsregler.Som en av informantene sa det: «Men nå er jo bandittene lure også, det er jo ikkenødvendigvis sånn at kvinnene har så mye informasjon å gi!». Derved er det de sammesom utnytter dem som også ødelegger deres muligheter til å få bli varig i Norge, i ogmed at muligheten til å få bli over tid henger sammen med bidrag til etterforskningog straffesak. Når det går lenge mellom avslutningen av det kriminelle forholdet oganmeldelse, kan dette i tillegg henge sammen med at offeret kan ha forlatt Norge, ogførst anmelder når de kommer tilbake.Men bildet er enda mer komplisert. Bistandsadvokatene opplever at politiet prio-riterer strengt, og at dette hindrer ofre som ikke har en «god historie» i å anmeldeforholdet. De har opplevd at reflektanter som har ønsket å anmelde tidlig, ikke fårlevert inn anmeldelse før på slutten av perioden på grunn av dette. Dette skyldes enekstra stor belastning i Oslo, og flere beskriver at dette problemet er i ferd med å løse78

seg nå. En anmeldelse kan jo egentlig leveres i vakta på politistasjonen når som helst,men det har vært et mål at spesialister innen politiet skal ta seg av sakene, for å sikreen anmeldelse som er best mulig i den forstand at den legger til rette for en etter-forskning. Det kan være store forskjeller innad i politiet om hvordan de håndterermenneskehandel. Det beskrives at ulike grupper i politiet har ulikt blikk, og at dettebetyr at det er vilkårlig om anmeldelser fra ofre blir detaljerte nok til å starte opp enetterforskning. Derfor beskrives det som svært viktig av de intervjuede i politiet ogpåtalemyndighetene at anmeldelser tas av politifolk med menneskehandelsekspertise,selv om dette eventuelt fører til en viss ventetid. Politiet i Oslo forteller at dette harblitt bedre; de hadde kapasitetsproblemer tidligere, men nå er de nesten à jour. Advo-katene har forholdt seg til dette kapasitetsproblemet slik at de sørger for å synliggjørepotesialet for straffeforfølgelse i beskrivelsen, for å forsøke å få politiet til å prioritereakkurat deres klient.Konsekvenser av ulik anmeldelsespraksis

Disse ulikhetene kan i praksis gi svært ulike resultater, fordi spørsmålet om hvor rasktetterforskning settes i gang har store konsekvenser for utfallet i menneskehandelssaker.Og det gir forskjeller i hvor nyttig refleksjonsperioden synes å være for muligheten til åstraffeforfølge utnyttingen. For å ta det første først; det er flere problemer involvert i åreise straffesak etter § 224. Ett viktig problem er mangelen på tekniske bevis som støt-ter vitnemål fra offeret. En av juristene forklarer: «Det er fryktelig vanskelig å føre enmenneskehandelssak kun basert på offerets forklaring. Der pleier jeg å sammenlikne littmed voldtektssaker, både i menneskehandelssaker og voldtektssaker er det et spørsmålom troverdighet, og da kvier retten seg for å si at det er bevist over en hver rimelig tvil.Da blir det slik at tekniske ting som støtter hennes forklaring, den minste lille tingsom måtte støtte hennes troverdighet, er kjempeviktig». Dette er kjent også fra andreland: ofte står og faller alt på vitnemålet til offeret, og dette vitnemålet er vanskelig åbekrefte (Rijken 2003). Data om telefonbruk - trafikkdata - nevnes som spesielt viktigi menneskehandelssaker, fordi de viser hvor hyppig offeret og gjerningspersonen harhatt kontakt, og om de ofte har befunnet seg i nærheten av hverandre. Når offeret sierat hun måtte sende sms hver gang hun var ferdig med en kunde, blir hennes vitnemålstyrket hvis det viser seg at hun og tiltalte hadde hyppig kontakt, for eksempel om natta.Med trafikkdata kan tiltaltes versjon bli svekket:«Det kan hende at de kommer i avhør og sier at de nesten ikke kjenner hverandre.Så har de tusenvis av samtaler sammen. Dette er ting vi ser på som helt avgjørendebevis, og som ofte er tapt når kvinnen kommer og forteller det. For det slettes joetter tre måneder».

Mobildata var for eksempel viktig bevis i en sak som gikk i Gulating lagmannsrett i2009, hvor tiltaltes påstand om at han ikke hadde vært ulike steder, kunne motbevisesav telefonens trafikkdata.35Også andre bevis kan forspilles i denne perioden. Vitner som kunne bekreftet elleravkreftet historien, er borte, også ofte dratt fra landet, alle tekniske bevis er svekket.En av informantene fra politi og påtalemyndigheter forklarer:«Og hva har da skjedd med bevisene i saken? Det vi ser da er at leiligheten de harbodd i er utleid til andre personer. Eventuelle vitner som enten kan ha bodd ileiligheten eller andre vitner som de oppgir som gjerne er utenlandske borgere, deer ikke lengre i Norge. Trafikkdata på de telefonnumrene er sletta. Altså, på grunnav at de faktisk har seks måneder og har fått den forståelsen at de gjerne kan vente iseks måneder. Ofrene selv tenker jo ikke på dette (…) For alt vi prøver er blindveierpå grunn av tiden som har gått, og så blir de veldig skuffa fordi at vi sier at ’her erdet ingenting å ta tak i, her er det ingenting vi kan gjøre’. ’Disse kan vi ikke finnelenger, alle er borte’ «.En stor utfordring for straffeforfølgelse etter § 224 er at sakene har forgreininger tilutlandet og at det kan være vanskelig å samarbeide med andre lands myndigheter. Deter også forskjeller i hvordan politiarbeidet utføres. Det kan for eksempel være snakk omat avhør tas på andre måter, eller med for få detaljer til at dette holder i norske rettssaler.Desto viktigere er det at man sikrer tekniske bevis, forteller politiet og representanterfor påtalemyndighetene.Vi har intervjuet ofre som har gjort nettopp det som er beskrevet over; anmeldtforholdet på slutten av refleksjonsperioden, og de har vært uforstående til at politietsier at de ikke har nok til å bygge sak. De har ikke tenkt over at denne utsettelsen kanskape noen problemer, de har gitt politiet det de har av informasjon, og er skuffet nåringenting skjer. Dette er spesielt vanskelig når ofrene frykter represalier fra miljøet bakmenneskehandelen fordi de anmelder, eller fordi de har brutt med miljøet og/ellersluttet å nedbetale gjeld. Dette er et viktig poeng som synliggjør at det i noen tilfellerkan handle om ofre som gjerne vil ha etterforskning og rettssak, men som ikke får rådsom gjør dem i stand til å legge til rette for det.Bistandsadvokatene er ikke like skeptiske som politiet til muligheten for å byggesak selv om anmeldelsen kommer sent: «Hvis etterforskningen er god og vedkom-mende på etter eller annet tidspunkt serverer en historie som stemmer overens medvirkeligheten, så lar den seg etterprøve på ett eller annet vis som gir grunnlag for tiltale,da er det domstolen som skal vurdere dette». Hvis mange bistandsadvokater oppleverdet slik, og dette formidles til deres klienter, er det ikke rart om ofrene blir overrasket

At det haster betyr altså at det er en fordel om politiet inntar en aktiv rolle og vurderermuligheter til å reise offentlig tiltale. Og som nevnt, gjøres dette i ett av politidistrik-tene vi har sett på praksisen til, nemlig Hordaland. I Hordaland har man rullet oppflere menneskehandelssaker etter å ha avdekket kriminelle forhold på Flesland. I dissesakene har politiet selv mistenkt menneskehandel uten å ha mottatt bekymringsmel-dinger fra sosiale tiltak eller mottatt anmeldelse fra ofre. I stedet har de flere tilfellerhvor det antatte offeret er tatt for kriminalitet, og hvor de i den sammenhengen harinformert om muligheten for refleksjonsperiode hvis de er ofre for menneskehandel,og har vært i stand til å bruke det utgangspunktet til å sikre seg samarbeid fra ofrenesside. Denne tilnærmingen ble for øvrig foreslått i notatetProsjekt Madame – Nigeri-ansk gateprostitusjon i Oslo,utgitt av Utlendings- og forvaltningsseksjonen ved Oslopolitidistrikt (Berg og Kvithyld 2006: 10): «Personer som ikke er i besittelse av legi-timasjon skal innbringes og eventuelt pågripes. I denne gruppen er sannsynlighetenhøyest for å finne trafikkerte».Spørsmålet er hvordan denne kontakten bør utformes, og hva som kan være inn-vendinger mot en slik politipraksis. Det er flere mulige problemer i koblingen mellomrefleksjonsperioden og straffeforfølgelse av menneskehandel.En innvending mot en tett kontakt mellom politi og offer i forkant av en eventuellrettssak er at det gjør straffeforfølging vanskeligere. Det er allerede en fare for at kob-lingen mellom anmeldelse og opphold kan ødelegge for en framtidig rettssak: «Og såhar vi også det vi alltid blir møtt med, nemlig at jo sterkere rettigheter kvinnene får, josterkere bruker forsvarerne det mot oss; ved å si at anmeldelsen er motivert av ønskeom opphold, ønske om erstatning og den type ting. Så på den ene siden så trenger dissekvinnene rettigheter og opphold, på den andre siden er det slik at jo bedre rettigheter,jo mer og sterkere blir det brukt mot dem, ikke sant?». Både refleksjonsperioden ogmidlertidig og varig opphold i Norge brukes til dels som en gulrot for samarbeid medpoliti- og påtalemyndighetene, noe som kan svekke vitnenes troverdighet i retten.Informantene i politiet og påtalemyndighetene påpeker viktige dilemmaer mellom detå oppnå og opprettholde kontakt med ofre og muligheten til å framskaffe troverdige81

vitnemål. Forholdet mellom ofrenes behov for ro og å kunne ta en kvalifisert beslut-ning på den ene siden, og politiets behov for å kunne bygge sak på den andre, er ikkeden eneste utfordringen her.Formelle samtaler med politiet blir protokollert, og referater fra de samtalene ernoe forsvarere i en eventuell straffesak vil se. Det er også mulig uklarhet rundt hva slagsstatus samtale mellom politi og reflektant skal ha; så lenge ingen anmeldelse er inn-levert, er refleksjonsperioden en forvaltningssak, ikke en straffesak. Det sies eksplisitti informasjonsmateriellet til identifiserte ofre for menneskehandel utformet av KOM,at offeret ikke plikter å gå i detalj om personer som har utnyttet ham eller henne ikontakten med advokat og i forbindelse med søknad om refleksjonsperiode (KOM2009). I refleksjonsperioden har ikke offeret noen forpliktelse til å anmelde eller inngiforklaring til politiet som kan tjene som utgangspunkt for en etterforskning.I Oslo har anbefalingen vært at man holder kontakt mellom reflektant og polititil et minimum for ikke å ødelegge muligheten for en eventuell straffesak, og man harvært opptatt av at all kontakt refereres detaljert. Det er vanskelig å se for seg at manskal innføre et liknende system i Oslo som man har i Hordaland, hvor politiet har inn-ledende samtaler med reflektantene. Det er for tidkrevende å ha protokollerte detaljerteinnledende samtaler med reflektantene når de er så mange som i Oslo. Det betyr ikkeat politiet i Oslo forholder seg passivt til ofre for menneskehandel. De beskriver:«Vi har jo opplyst om refleksjonsperioden når vi møter folk ute, som vi føler kanvære i en situasjon. Og så henviser vi i stor grad til Pro Sentret».Det er klart det er noen forskjeller mellom byene i hvor mange saker og ressurser de har.Politiet i Oslo forteller: «Men problemstillingen for oss er at vi har tretti reflektanterbare på dem som kommer gående inn døra, vi». I Hordaland har de få reflektanter ogfærre etterforskninger, og kan håndtere menneskehandel på en annen måte.Det må være rom for å gjøre prioriteringer, mener politiet. Politiet har begrensetkapasitet og kan ikke føre et ubegrenset antall menneskehandelssaker. Når dette ertilfellet, må politiet velge hvilke saker de har best sjanse for å straffeforfølge eller hvilkedet er viktigst å få dom i for å avverge en negativ utvikling. Også i Hordaland er debevisst på at få gode anmeldelser er nøkkelen til suksess i å reise straffesaker, ikke atalle ofre anmelder.Som Julie Estdahl Stuestøl påpeker i en masteroppgave i kriminologi fra 2010, girdet å innlede kontakten gjennom å anholde ofrene for straffbare forhold, et helt annetmaktforhold enn om det innledes gjennom at offeret inngir en anmeldelse. Forholdetmellom de to strategiene og de konsekvensene de kan gi på kort og lang sikt, bør dis-kuteres grundig. Også når kontakten innledes av at offeret leverer inn en anmeldelseetter straffeloven § 224 gis politiet mye makt i dagens system; uten deres bekreftelse påat de trenger offeret i landet for å kunne etterforske saken, får offeret i mange tilfellerikke mulighet til videre lovlig opphold.82

Selv om refleksjonsperioden gis på grunnlag av et forvaltningsvedtak, er det ikke slikat sosialarbeiderne eller bistandsadvokatene ser eventuell kontakt mellom politiet ogofrene som udelt negativ. Mange vil forvente at politiet er involvert, eller opplever atpolitiets rolle er uklar i denne perioden. For dem som jobber med å tilby assistanse tilofre, kan det være ønskelig at politiet kommer inn for å fylle noen av de rollene de selvikke synes de kan fylle. Som tilbydere av et lavterskel sosialt tiltak, er ikke deres jobb årealitetsorientere ofrene eller å sjekke om historiene de forteller holder vann. Likevelopplever de at ofrene er uforberedt på de kravene som stilles til dem senere i prosessen.Flere mener det kunne være nyttig om politiet kommer inn på et tidlig tidspunkt, i detilfellene der de ikke gjør det.

Overgangen mellom refleksjon og midlertidig oppholdPolitiets rolle i overgangen mellom refleksjonsperiode og midlertidig oppholdstillatelseer å ta imot en anmeldelse og å gi en skriftlig vurdering av hvorvidt offerets tilstede-værelse i Norge er sentralt for å etterforske saken hun eller han har anmeldt. Politietkan synes det er vanskelig å vite hvor man skal sette grensen for støtte til søknader ommidlertidig oppholdstillatelse.Politiet leverer i dag en rapport som legges ved søknad om midlertidig oppholds-tillatelse om det straffbare forholdet er anmeldt, om hvorvidt deltakelsen til offerettrengs i etterforskningen og om offeret har brutt med miljøet bak menneskehandelenpå anmodning fra UDI etter at et offer har sendt inn en søknad. I Oslo betyr detteen del merarbeid, i og med at de har flest saker. Da er det i realiteten de som gjørvurderingen av om vilkårene for den midlertidige oppholdstillatelsen er til stede, ognærmest fatter vedtak for forvaltningen. Det er ikke bare lett å ta stilling i hver enkeltsak, det kan være tilfelle at politiet ikke har noe kjennskap til den konkrete saken. Ognår anmeldelsen leveres inn sent i refleksjonsperioden rekker ikke politiet gjøre anneten å støtte søknaden til UDI.I politiet og hos påtalemyndighetene er det flere som regner det som svært positivtat det åpnes for varig opphold for ofre som deltar i straffesak. De har opplevd at ofresom har vitnet, har tatt det ille opp at de ikke har fått noe igjen for å samarbeide. Det erdessuten viktig for informantene at dette også bør gjelde om den endelige dommen blirfor andre forhold enn menneskehandel: ofrene har likevel stilt opp og risikert noe for atnorske myndigheter skal kunne håndtere menneskehandel, og skal behandles deretter.Flere av informantene i politiet og påtalemyndighetene opplever at synspunkter i denoffentlige debatten om hvilke rettigheter ofre for menneskehandel burde få kan værenaive. Men det er stor enighet om at bare det å anmelde ikke kan være nok til å utløse

Tilrettelegger refleksjonsperioden for straffeforfølgelse?Mens politiet og påtalemyndighetene i Hordaland mener refleksjonsperioden har hattmye å si for muligheten de har hatt til å reise straffesaker, mener representanter i Osloat refleksjonsperioden er av liten betydning. En av dem fortalte: «Når det gjeldersakene vi har hatt så kan jeg ikke komme på tilfeller hvor det har vært ofre som harfått innvilget refleksjon og sittet og tenkt seg om noen måneder og så kommet meden skikkelig god anmeldelse. Det har jeg ikke noen eksempler på. Da er det mer det atnår de kommer til slutt så er bevisene borte altså». Politiet er ikke overbevist om at enrefleksjonsperiode hjelper for muligheten til å straffeforfølge menneskehandel:«Vi føler ikke at vi ender opp med godt forberedte eller bedre motiverte ofre et-ter de seks månedene. Den eneste motivasjonen som virkelig skinner igjennom ermotivasjonen til å bli igjen i Norge. Det er en grei motivasjon for å søke asyl, mendet er en veldig dårlig motivasjon for å være fornærmet i menneskehandelssak hvorvi skal dømme noen for overgrep».Mange av sakene i Oslo er vanskelige å etterforske av flere grunner. Mens sakene somblir identifisert i Hordaland de siste årene har vært nye saker, blir sakene i Oslo blantannet komplisert av ulike oppholdsgrunnlag, i tillegg til at forholdene er gamle. Enrepresentant for politiet i Oslo fortalte:«Vi når rundt tjue anmeldelser av menneskehandel i år. Hvis vi da sier at en fjerde-del av de forholdene er begått i Norge og resten er i utlandet. Så er det kanskje entredjedel som inneholder etterforskningsmessige gode opplysninger om utlandet.Så får vi en meget stor andel søknader som til forveksling likner på asylsøknader.Jeg er litt skeptisk til det der. Det er nærmest opplest og vedtatt i offerdiskusjonerat asyl er dårlig, men refleksjonstid er bra. Jeg har på følelsen av at det er flere somfår opphold i Norge på humanitært grunnlag enn på grunnlag av å være offer i enmenneskehandelssak».Her påpeker politiet at man i tilfeller hvor vitnene er truet, like gjerne kunne gittopphold på annet grunnlag enn refleksjonsperiode og midlertidig oppholdstillatelsefor ofre for menneskehandel. Representanten for politiet viser videre til at det likevelkan være et behov for menneskehandelsrelaterte oppholdstillatelser av symbolske grun-ner. I konkrete saker opplever politiet at det har vært mulig å være fleksibel for å sikrevitnemål og for å sikre sikkerheten til vitner gjennom ulike ordninger: «Spørsmålet84

er om man trenger refleksjonsperiode eller om man kunne like gjerne tatt det somhumanitær grunn innenfor asylperioden».I en av de største sakene i Oslo de siste årene, Benin-saken, ble 70 nigerianske kvin-ner pågrepet etter omfattende spaning og etterforskning. I den saken var de fleste avde pågrepne antatte ofre, og de fikk informasjon om at de kunne få opphold i Norgehvis de samarbeidet med politiet. Dette var ikke et tilbud disse ofrene tok imot, og idet tilfellet var ikke en refleksjonsperiode nok til å overbevise dem om å vitne.De fleste vi har intervjuet er klare på at ordninger og rutiner som legger til rette forstraffeforfølgelse godt kan være direkte skadelige for ofrene selv. De ansatte i de sosialetiltakene og prosjektene har gjort seg erfaringer som er relevante for å vurdere verdien avrefleksjonsperioden. Flere av informantene i denne gruppen er redd for at det oppståret press om å redusere refleksjonsperiodens varighet, de er klar over at dagens ordningkan stå i veien for effektiv straffeforfølgelse. De er opptatt av at man ikke mister måletfor ordningen av syne: «Poenget er å gi folk anledning til å trekke pusten før de skalta viktige beslutninger». Men å trekke pusten er kanskje ikke nok. I intervjuer medofre, også ofre som har refleksjonsperiode, finner vi at flere mangler forståelse for hvaen refleksjonsperiode er og innebærer. Hvis dette medfører at ofre faktisk ikke tenkerover og tar stilling til om de vil delta i etterforskning og vitne i en eventuell straffesak,legger innvilget refleksjonsperiode i liten grad til rette for straffeforfølgelse.Flere av informantene blant ofre for menneskehandel beskrev at de hadde vanskeligfor å se for seg nytten av å vitne mot bakmenn, at omkostningene ved å gå igjennomhistorien om det som var skjedd atter en gang, var for stor. Også informanter i de sosialetiltakene ser dette, og representantene for politiet anerkjenner dessuten at det å væreinvolvert i en straffesak kan være svært belastende og av liten verdi for offeret selv. Atdette er en krevende prosess, bekreftes av ofrene. De beskriver at de får lite med seg ide første samtalene om rettigheter og plikter, og at de selv ikke var villige til å snakkesannferdig i begynnelsen. En av informantene beskrev hvordan hun sakte, men sikkertble i stand til å fortelle mer av historien sin:«De har sagt at det ikke er min skyld, og at det har skjedd med mange andre kvinnerogså. Da klarte jeg etter hvert å begynne å snakke om det. Det tok lang tid, mende har ventet på meg, tålmodige. Selv når jeg gråter så har de ventet til jeg har roetmeg».Sosialarbeidere har selv sett på nært hold hvordan kvinnene sliter i etterkant av å havitnet i menneskehandelssaker. Ofrene får likevel ikke tilbud om oppfølging eller godinformasjon om framtidsmulighetene sine. Ofrene sliter også etter lange avhør hospolitiet som heller ikke medfører noen rettigheter til oppfølging. En av sosialarbeiderneuttrykte denne frustrasjonen slik: «Regner politiet bare med at tiltakene tar ansvar?At de skal plukke opp kvinnene?».

De ansatte på de sosiale tiltakene opplever nettopp en slik konflikt mellom straffe-forfølgelse og assistanse. En av dem forklarte:«Det er to hensyn å ta i forhold til refleksjon: Bistand og strafferett. Når de tokolliderer, føles det som om det strafferettslige går foran. Er du nyttig for politiet,så får du bli».Politiets erfaring er at hensynet til offeret kommer i en del tilfeller kommer foranmuligheten til å straffeforfølge.Informanter i alle profesjonene mener det er viktig at vi stiller spørsmål ved hva kvin-nene utsettes for ved å holde fram en mulighet om opphold som er liten, og hvorvidtrefleksjonsperioden virkelig legger til rette for straffesaker. Politiet framhever at de vel-lykkede sakene ikke nødvendigvis kommer inn som et resultat av refleksjonsperioden,men heller fordi etterforskning kom i gang mens sporene fortsatt var ferske.

Hvem skal gi ofrene råd, og om hva?Båre representanter for politiet og hjelpeapparatet peker på at bistandsadvokatene kanha en mer aktiv rolle i denne prosessen enn de har i en del tilfeller, ved å informere ofreom alle omkostningene det har om de velger å ikke anmelde før etter flere måneder.Kontakten med bistandsadvokaten oppleves som viktig for politiet, samtalene deresmed ofrene og anmeldelsene blir bedre der advokatene har vært sitt ansvar bevisst,mener politiet. Den samme effekten kan god oppfølging fra representanter fra hjelpe-apparatet også ha. For politiet er det en fordel om ofrene vet hva de går til og er forberedtpå at det er svært viktig at forklaringen deres er fullstendig.Reflektantene er frustrerte over manglende informasjon om denne ordningen, ogandre informanter påpeker behov for ytterligere formalisering av relasjonen. Det er enopplevd uklarhet rundt advokatens rolle; skal han eller hun bare yte bistand med hensyntil mulig straffesak, eller skal hun eller han også yte bistand når det gjelder framtid/valg? Vi ser samtidig at ofre stiller med forventninger og behov som bistandsadvokaterikke kan forventes å møte. Ofrene er kanskje ensomme og redd for framtiden, og davil alle personer de kommer i kontakt med være mulige hjelpere og venner. Bistands-advokatene beskriver klienter som er frustrerte når de ikke får så tett oppfølging somde ønsker. Problemet blir at selv om bistandsadvokaten strekker seg langt for å setteav tid til reflektanten, og også setter vedkommende i kontakt med organisasjoner somkan hjelpe dem med praktiske behov, så er det uklarhet rundt hvem som skal følge oppofrene under refleksjonsperioden. Dette er en mangel bistandsadvokatene ofte ser.I den situasjonen offeret er i, trenger hun eller han råd både om hva som er lurtfor samarbeidet med politiet, men også om større spørsmål om hvordan de bygger en86

best mulig hverdag og framtid. Noen følger opp klientene tett og gir realistiske råd,mens andre bare gjennomfører et kort møte med klientene i forbindelse med søknadom refleksjonsperiode, for så ikke å ha kontakt før en søknad om midlertidig opp-holdstillatelse skal sendes inn. Både sosialarbeidere, politiet og bistandsadvokateneselv frykter at advokatenes rolle ikke er godt nok avklart, og at ikke nok gjøres for atden rollen fylles på en god nok måte. For eksempel er det et problem at ofre ikke fårmed seg informasjon som blir gitt på det første møtet, og at det derfor er nødvendigå ha et oppfølgingsmøte, hvor ofrene får vite mer om sine muligheter og plikter. Ensosialarbeider forklarer:«Alle kvinnene får refleksjon, det er lavterskel. Men så prøver kanskje advokat å ginoe info i samme møtet, det får ofrene ikke med seg. Så går det 4–5 måneder utenat det skjer noe, uten at de hører noe fra verken advokat eller politiet. Så tar plutse-lig advokaten kontakt etter 4–5 måneder og sier at nå må vi kjappe oss og anmelde.Det er lite advokatbistand ellers. Blir et vakuum etter at søknaden er sendt».En bistandsadvokat forklarer hvordan han opplever sitt mandat:«Jeg realitetsorienter også ofrene om permanent opphold og mulighetene for det.Når det kommer til nigerianere, sier jeg det rett ut, nigerianere får ikke opphold iNorge enda de er utsatt for menneskehandel (…) Det finnes noen unntak, men deforteller jeg nesten ikke om».En måte å realitetsorientere ofrene på er å sørge for at de får informasjon om retur-ordninger via IOM. Dette anbefaler en av advokatene vi har intervjuet. En bistands-advokat forteller:«For det offentlige er egentlig mest opptatt av de straffesakene, men hjelpetiltak erpå den andre siden. Mener de at det å få permanent opphold alltid er det beste forden personen? Å gå igjennom en treårig straffesak, og bli utsatt for alt det medfører,og så få opphold her. Er det nødvendigvis den beste bistanden vi kan gi til ofre formenneskehandel?»Ansatte på sosiale tiltak beskriver at både de selv og ofrene er usikre på muligheten tilå få bli i Norge i bytte mot vitnemål i en menneskehandelssak. Derfor er det vanskeligfor dem å forholde seg til denne muligheten, og de må passe seg for å gi feilinformasjon.Flere sosialarbeidere er også usikre på hva politiet sier til kvinnene om denne muliheten,fordi de opplever at kvinnene kan ha urealistiske forventninger. Flere påpeker at åbli overlatt til seg selv for «å reflektere» heller ikke nødvendigvis er til det beste forofrene. Det sosiale innholdet forbereder dem dårlig på hva det vil si å være involvert ien straffesak. Mens ansatte i de sosiale tiltakene og eventuelt også bistandsadvokatenehar en lav terskel for å regne noen som offer for menneskehandel, må politiet spille

djevelens advokat for å sjekke historien. Som politiet formulerer det: «Det er først nårde møter oss at de skjønner hva det vil si å bli stilt spørsmål».Flere av de intervjuede ofrene forteller om løfter de har blitt gitt som ikke har blittholdt, og representanter for de sosiale tiltakene påpeker det samme. Både bistands-advokatene og informantene i politiet og påtalemyndighetene er opptatt av at ofre måinformeres om at vil de anmelde, bør de gjøre det så snart som mulig. Men intervjuenemed ofre indikerer at dette ikke alltid blir gjort, eller i hvert fall ikke på en måte somofrene forstår. For reflektantene kan forholdet til politiet være uklart, eller at de vetlite om hvor saken står.Selv om noen informanter blant ofrene forteller at de ikke forsto hva de søkte påeller hvilken prosess de var med på da de søkte refleksjon, er det andre igjen som sierat de godt skjønte premissene. Hvordan kvinnene oppfatter situasjonen, kommer bådean på hvilken situasjon de befinner seg i og språkferdigheter.Flere påpeker at det er usikkert hvem som skal gi råd til ofrene og hva de rådeneskal bygge på. Ofrene trenger hjelp til å se hva det lønner seg for dem å gjøre, ikke barehva det lønner seg for den norske staten at de gjør. For noen av ofrene er tilfellet detat de vet at sakene deres antakeligvis aldri når retten, og at de aldri vil kunne få varigopphold i Norge på grunn av dette. De velger likevel å søke refleksjonsperiode, anmeldeog søke om midlertidig opphold for å sikre seg selv en rolig periode og en mulighet tilå lete etter andre muligheter. For dem med små barn i Norge blir dette ekstra viktig;gjennom refleksjonsperioden får de mulighet til en rolig start på barnets liv.I dag får ofre råd og tips fra sosialarbeidere, bistandsadvokater, politiet ogvenner og bekjente. Det er forskjell mellom politidistriktene i hvordan forholdet mel-lom disse rollene er. I henhold til informasjonsbrosjyren utarbeidet av KOM til ofrefor menneskehandel, har ofrene ansvar for å gjøre seg (KOM 2009: 5) «kjent medde rettigheter og plikter du har når du får innvilget refleksjonsperiode, sosiale ytelser,helsehjelp og andre offentlige tjenester». Dette ser på nåværende tidspunkt ut til å væreen for stor oppgave å forvente utført av mottakerne: ansvarssituasjonen er for uklar tilat man kan vente at et identifisert offer selv skal skaffe seg denne oversikten.

Derfor har vi stilt alle spørsmål om de har innspill til hvordan refleksjonsperioden kanendres for å bli et bedre rammeverk for assistanse og/eller straffeforfølgelse.Som beskrevet over, forteller politiet i Oslo om sine erfaringer med anmeldelsersom kommer på tampen av refleksjonsperioden og hvordan det stenger av mulighetenfor en reell etterforskning. Dette hadde ikke vært et like stort problem om refleksjons-perioden var kortere. Slik blir refleksjonsperioden, slik den er utformet, dysfunksjonellnår det gjelder å bygge straffesaker: Ikke bare legger den ikke til rette for en rask og godanmeldelse, den står i veien for en. Anmeldelse sent i refleksjonsperioden i forkant avsøknad om midlertidig oppholdstillatelse, kan skape mye arbeid og lite nytte:«Så inngir de kanskje en anmeldelse som enten ikke inneholder noen opplysningereller hvor opplysninger ikke kan etterprøves på grunn av tiden som har gått. Vi serjo veldig mange anmeldelser som, ’Ja, det er en bakmann som heter John, han eri Nigeria’. Da er det ikke mulig å etterprøve. Men da har de anmeldt, da, så får deopphold. Det stilles veldig lite krav i tillegg».Samme informant kommer også med forslag til en endring som kunne bedret mulig-hetene:«Hvis det hadde vært flere krav, så hadde det kanskje luka ut noen av dem som ikkevar seriøse. For hvis du ikke er et reelt offer, så vil du kanskje ikke orke og gidde detingene som kreves av deg underveis. Men jeg har ikke noe svar på hva slags type kravsom skal stilles, men en eller annen form for forventning og plikter til dem, en vissform for oppfølging sånn at de føler at de må gi noe tilbake, at de må yte noe».Flere nevnte denne muligheten; at en sterkere styring med hvem som anmelder ogsom går videre inn i en midlertidig oppholdstillatelse som offer for menneskehandel,effektiviserer politiets arbeid ved å bare sende «de gode sakene» til dem. Samtidigkan man se for seg svært vanskelige avveininger rundt hvem som skal ta avgjørelseneog etter hvilke kriterier. Hvis man skal lage et obligatorisk opplegg for ofre, må detteopplegget kvalitetssikres og strømlinjeformes, slik at det ikke fungerer like vilkårligsom dagens system.Dette henger sammen med hva som i ulike instanser vurderes som en «god» men-neskehandelshistorie. Et viktig moment i intervjuene og i de siste rettssakene som harvært etter straffeloven § 224, er ofrenes troverdighet som vitner. Flere viser til at feil-aktige forestillinger om ofre for menneskehandel kan stå i veien for god håndtering:«Ofrene er ikke alltid sånn som du tenker deg at ofrene skal være, de kan også haandre agendaer. Vi har jo en del forsvarere i Oslo som er ganske kyniske, og somframhever nettopp dette med hva kvinnene kan få ved å påstå seg menneskehandlether».

Dette innebærer ikke at han mener at man skal ta bort rettigheter for å sikre «renemotiver»:«Men man må jo ikke lage systemer for kvinner ut i fra det forsvarerne sier. Kvin-nene må jo få de rettighetene som trengs for ivareta dem».Denne og flere informanter påpeker også at selv om ofrene handler rasjonelt og anmel-der for å få opphold, og til dels er ærlige på at de kom til Norge for å sikre seg et bedreliv, så betyr ikke dette at de ikke har blitt utnyttet. Men hvis opphold bare blir innvilgetfor anmeldelser som er troverdige, slipper ofrene å assosieres med saker som kanskje erfalske. At ofrenes troverdighet har vært et problem i flere nye straffesaker fordi de harfått fordeler av å vitne, mener flere også skyldes at retten ikke forstår problemstillingerknyttet til menneskehandel godt nok. En av informantene forteller:«Vi er litt sånn firkanta i hvordan vi vurderer troverdighet, du skal helst være norsk,i fast arbeid, fortelle en konsis historie og ikke endre på den, og du skal ikke kunneoppnå fordeler av det du forteller. Da er du liksom et troverdig vitne, og hvis du itillegg er litt pent kledd, litt søt og veldig høflig så taler det også veldig til din fordel.Mens mange av disse ofrene, de stemmer ikke med dette bildet i det hele tatt.»Flere påpeker at det kan være forskjeller mellom domstoler i ulike deler av landet i hvorstor grad ofres vitnemål angripes og hvor mye kunnskap fagdommer og aktor har ommenneskehandel. At noen av menneskehandelsrettssakene så langt har blitt preget avfordommer om menneskehandel og om ofre, har også blitt hevdet av andre (Paul ogNilsen 2009). Dette problemet har blitt anerkjent i de norske handlingsplanene motmenneskehandel, hvor kompetanseheving og bevisstgjøring i politiet og domstole-apparatet har vært en viktig målsetting, så det er viktig å merke seg at dette fortsattforstås som et problem til tross for flerårig innsats.Også andre viser til hvordan ofre på grunn av sin bakgrunn og sine erfaringer medutnytting ikke forteller historien sin slik at den framstår som troverdig i retten, ellerikke forteller hele sannheten i kontakt med politiet. For at dette ikke skal utelukke dissesakene fra retten, mener flere at politiet og retten må forstå denne konteksten bedre:«Kvinnene kan ha sine grunner til å ikke snakke sant hele veien. Vi må forstå at nårde blir tatt inn til avhør i et fremmed land, kan de være usikre på om de kan stolepå politiet. Det kan være gode grunner til at kvinnene lyver og at de, fordi de erredde, holder noen utenfor forklaringen sin. [Det er viktig] at det ikke ødeleggertroverdigheten deres når de senere forteller hele sannheten.»Denne informanten og andre la vekt på at samtaler med ofre må legges opp på en slikmåte at de føler seg trygge nok til å fortelle alt som har skjedd dem.Flere påpeker at refleksjonsperioden bør gis mer innhold, ikke bare for å sikrerettighetene til ofrene, men også for å legge til rette for straffeforfølgelse. En av de90

ansatte i politiet foreslo at «refleksjonsperioden bør utløse en større pakke, men ogsågi mer kontroll (…) Skal man ha en betingelsesløs ventetid, må den være mye kortereenn seks måneder».I diskusjon om mer formalisering av innholdet i perioden, svarer en representantfor politiet:«Hvis man tar skrittet ut og sier at ’Ja, det er en politiordning’ så bør man gi anled-ning til avhør. Så tidlig som mulig».Flere av informantene trekker fram at UDIs rolle i denne prosessen er viktig. Spørs-målet er om de skal gjøre egne undersøkelser i saken i forbindelse med søknad omrefleksjonsperiode, eller om de skal legge hjelpetiltakenes vurdering til grunn. Tildelingav refleksjon bygger på identifisering av behov gjort av hjelpetiltakene, men noen ihjelpeapparatet forteller at UDI i tillegg har henvendt seg for å få mer informasjon omsaken. Dette kan være en reaksjon på at informasjonen som kommer med søknadenkan være knapp. Hjelpetiltakene og bistandsadvokatene sin vurdering er at det er bestom informasjonen om saken er så kort og lite detaljert som mulig, fordi informasjonenkan brukes på et senere tidspunkt.:«Fordi vi vet at dette brevet kan komme til å bli brukt, og alle tidspunkter som viangir og alle detaljer som vi setter ned.»I og med at hjelpetiltakene, bistandsadvokatene og politiet sin erfaring er at versjonensom kommer i begynnelsen er vag eller inneholder feil, ser de at søknaden om refleksjonkan inneholde uriktige opplysninger, noe som kan komplisere saken senere, og innebæreat den ikke lar seg etterforske. Dette igjen har konsekvenser for offerets mulighet til åfå videre opphold i Norge.Det er bistandsadvokatene som først og fremst trekker fram at forholdet mellomasylsporet og refleksjonssporet er vanskelig. Ofre kan bare ha opphold på ett grunnlagav gangen, enten som asylsøker eller som reflektant. Noen av ofrene bistandsadvokatenekommer i kontakt med har fått avslag på asylsøknad, eller ikke blitt realitetsbehandlet,fordi saken er en Dublinersak. Hvis beslutningen er klaget inn til Utlendingsnemnda(UNE), gis det utsatt iverksetting på det grunnlaget. I flere saker har bistandsadvokaterblitt koblet inn på dette punktet fordi offeret selv eller asyladvokaten ønsker det, ogda er spørsmålet om hvordan offeret kan bli reflektant og motta den assistansen detmedfører, uten å måtte trekke klagen for å få innvilget refleksjonsperiode. Advokatenforteller:«Veldig mange har jo en asylsøknad inne, og fått førstegangs avslag. Så er det påklagetav en asyladvokat, som ofte bare påklager uten å ha snakket så mye med personen.Når vi da skal søke om refleksjon, så krever UDI at vi skal trekke klagen. Man kanikke ha de to inne samtidig, man må velge. Men slik vi tolker rundskrivet, det er at91

man kan stanse asylsøknaden og gjenåpne den etter at alle midlertidige oppholdenehar opphørt, det står ganske tydelig i punkt 4.3.»Om man i stedet tolker det slik at offeret må trekke klagen for å kunne innvilges reflek-sjonsperiode, innebærer det at UDIs avslag blir stående. I og med at refleksjonsperiodenbare er midlertidig, kan denne overgangen ødelegge for ofrenes mulighet til å få bli ilandet, selv om de i denne perioden får bedre oppfølging som offer:«Det vil si at folk med krav om midlertidig opphold eller refleksjon må akseptereda å bare få en engangs behandling av sin asylsøknad her i landet (…) Når reflek-sjonsperioden er ment som et ekstra tilbud til denne spesielle gruppen, så er detveldig merkelig å på samme tid frata dem den retten til asylprøvingen som gjelderfor alle andre asylsøkere.»Problemet med dagens ordning handler også om usikkerhet i systemet om forholdetmellom ulike ordninger, og mangelfull samkjøring av disse. En av informantene frapolitiet sier videre om en mulig samkjøring:«En eller annen ordning hvor man får samme instans til å behandle asyl og reflek-sjon. En ordning der man innleder den første perioden med et intervju eller avhørhvor man også får klargjort plikter og forventninger. En oppfølging underveis iordningen, hvor ikke bare de sosiale sidene er til stede, altså velferdsdelen. Og så atman har en samkjøring av ordningene, sånn at man når ser at det eventuelt ikke erstraffesakdelen som gjelder, så er asyldelen klar til å ta imot».En representant for politiet påpeker et problem med veksling mellom asylsporet ogrefleksjonssporet. Asylintervjuer gir annen informasjon enn det som gis i søknad omrefleksjonsperiode, og begge forklaringene blir vedlegg i en eventuell straffesak. Nåren som vitner som offer for menneskehandel også har søkt om asyl, kan asylintervjuetderfor brukes til å underminere vitnemålet fordi annen informasjon har blitt gitt iasylintervjuet.Som beskrevet over, har bistandsadvokatene potensielt et stort ansvar for å sørge forat ofre for menneskehandel får informasjon om det norske systemet, får innlevert ensøknad om refleksjonsperiode og får tilpassede råd om veien videre i den situasjonende står i. Dette er et stort ansvar, og vi mener det er viktig at det både problematisereshvorvidt det er formålstjenlig at advokatene blir sittende med dette helhetlige ansvaret,spesielt i tilfeller der sosiale tiltak ikke er koblet inn på forhånd, og om dagens ordningfor bistandsadvokat i lys av dette er god nok. Denne vurderingen må både gjøres medhensyn til den tiden bistandsadvokatene bruker på oppgaven, faren for vilkårligheti lys av at bistandsadvokatene fyller rollen ulikt, og kompetansen advokater har til åutføre dette spekteret av oppgaver. Vi ser i dagens system at et fåtall bistandsadvokaterbrukes i flertallet av sakene, og at politiet og de sosiale tiltakene har dårlige erfaringer92

Ordningen med refleksjonsperiode for antatte ofre for menneskehandel bærer preg av atden har vokst fram som respons på et visst press om å handle raskt mot menneskehandel.Konsekvensene og de praktiske aspektene ved perioden har ikke vært klare før ordnin-gen ble innført. Samtidig er det viktig å ikke miste av syne hva alternativet tidligerehar vært, nemlig at ofre for menneskehandel ikke ble plukket opp av systemet, og blebehandlet på en måte som økte deres sårbarhet, for eksempel gjennom tvangsreturer.Den norske ordningen er sjenerøs, sammenliknet med refleksjonsperioder i mangeandre land, og på mange måter er det nettopp dét som skaper utfordringene, ikke minstfordi man sannsynligvis når fram til andre grupper av ofre enn det man gjør i land medkortere refleksjonsperioder. 30 dager, for eksempel, vil sjelden ses på som tilstrekkeligfor å finne ut hvilke alternativer man har, mens seks måneder mer sannsynlig opplevessom at man kan ta skrittet bort fra menneskehandel uten nødvendigvis å vite nøyaktighva som kommer etterpå. Det er derfor mer sannsynlig at en lengre periode kan fungeresom et insentiv for selv å identifisere seg som et offer for menneskehandel. Dermed erdet sannsynlig at en lang periode, slik vi har i Norge, når fram til bredere grupper avofre enn det kortere perioder gjør (Brunovskis 2011). Dette kan bety at det ikke bareer de som har de «beste sakene» etterforskningsmessig som velger å søke om reflek-sjon, og dermed blir det også mer komplisert å finne et godt tilbud og en god balansemellom bistand og straffeforfølgelse. Spørsmålet er om dette ikke er en pris man måbetale dersom ordningen skal være omfattende nok for å nå bredt ut, og å kunne gibistand også til de som ikke har saker som egner seg for rettsapparatet.Det har vært en utfordring at den gruppen som defineres som ofre for menneske-handel har endret seg betraktelig i løpet av den korte perioden refleksjonsperioden hareksistert. Da ordningen ble innført i 2004, var bildet dominert av unge østeuropeiskekvinner med relativt klare historier om utnytting og ofte til dels grov vold, og medidentifiserbare menneskehandlere. I de senere årene er det identifisert flere og flereofre blant særlig nigerianske kvinner i prostitusjon, som ofte har mer komplisertehistorier og roller. Det ser ut til at refleksjonsperioden fungerer bedre for de som harklarere saker, hvor prosessen blir mer forutsigbar. Nigeria-sakene er ofte kompliserte,noe som gjør dem vanskelige å etterforske. Disse sakene har også hatt en høy henleg-gelsesprosent (Stuestøl 2010).Dette gir igjen dårligere odds for at ofrene får videre opphold, og kvinnene harenormt mye å tape dersom de ikke får bli. Dette skyldes ikke minst at migrasjons-95

prosessen for nigerianske kvinner og andre som kommer fra land utenfor Schengen-samarbeidet er mye mer komplisert enn for de som er innenfor, og at de ofte vil hagjort store investeringer, både personlige og økonomiske, for å kunne migrere i førsteomgang.Mange av problemene med refleksjonsperioden oppstår fordi man ikke har lagtnok vekt på migrasjonsdelen av de antatte ofrenes livssituasjon, men konsentrert segom behovet for bistand og beskyttelse. Disse to aspektene er naturligvis svært sentralefor å kunne hjelpe ofrene. Men ikke å legge tilstrekkelig vekt på migrasjonsaspektene,kan gi alvorlige hindringer for å kunne yte effektiv hjelp på andre måter. Et nærmestsamlet hjelpeapparat uttrykker frustrasjon over at de aller fleste ofrene må belage segpå å reise ut av landet eller gå over i irregularitet mens de forsøker å bli her, samtidigsom dette ikke gjenspeiles i det tilbudet de får mens oppholdet er regularisert gjennomrefleksjonsperiode, midlertidig opphold eller asylsøknad.Det er også en spenning mellom assistanse- og straffesakaspektet ved refleksjons-perioden: Hvis den skulle fungert optimalt som et tiltak for straffeforfølgelse avmenneskehandel, burde den vært kortere. Hvis den skulle fungert optimalt med hensyntil å yte assistanse og styrke ofrene, burde den vært lengre. I dag framstår ordningensom et kompromiss mellom de to formålene; noe som i varierende grad blir proble-matisk for de forskjellige aktørene på feltet og reflektantene selv. For informantenevarierer det hvorvidt de mener assistanse bør tjene straffeforfølgelsesformålet ellerikke, og i hvor stor grad. Dette er også tilfellet i internasjonal litteratur om temaet.Noen ser ut til å anta at jo bedre assistanse, jo større mulighet for straffeforfølgelse (sefor eksempel El-Sherkeh et al. 2004), men informantene i vår studie peker i motset-ning til dette på konfliktområder og begrensningen i nytten av assistanse for politi ogpåtalemyndighetene.Det ser imidlertid ut til å være en viss kontrast mellom den forståelsen som ligger tilgrunn for at en refleksjonsperiode er ansett som nødvendig å kunne tilby, og hva somfaktisk tilbys reflektantene underveis. Innføringen av en refleksjonsperiode bygger påat ofre for menneskehandel som gruppe har en stor risiko for å være traumatiserte ogmed store behov for bistand, før det er rimelig å forvente at de kan ta en beslutning omå samarbeide med politiet. Sett i lys av dette, er innholdet i refleksjonsperioden svakt,gitt at reflektantene kan risikere å bli gående passive i svært lang tid, samtidig som de kanhavne i en svært vanskelig og angstfylt situasjon ved å ha samarbeidet (eller bli oppfattetå ha samarbeidet) med politiet. Under slike forhold risikerer man å påføre mer skadeenn faktisk å tilby noe som kan hjelpe disse personene med å komme videre i livet.Hovedtemaene vi skisserte opp i kapittel 1 av denne rapporten, var som følger:• Hvordan fungerer ordningen for antatte ofre for menneskehandel, hva er styrkerog hva er svakheter med den måten ordningen er utformet på i dag?• Bidrar ordningen til økt straffeforfølgelse av menneskehandel?96

• Hvordan forholder ordningen seg til annet regelverk og andre former for oppholdi Norge?Som vist gjennom rapporten, er dette sammensatte spørsmål. Skal man likevel gjøre etforsøk på å oppsummere, kan man si at refleksjonsperiodens lengde er både en styrkeog en svakhet. Styrken er at den når fram til relativt mange, og dette blir særlig tydelighvis man sammenlikner med våre naboland. I Finland er refleksjonsperioden gitt tilkun en håndfull antatte ofre; i Sverige er den knapt i bruk i det hele tatt. Slik sett erden norske modellen en suksess for å nå fram til ofrene, mens bistanden som kommersenere er for variabel til å kunne kalles en styrke. Dette gjelder særlig innholdet i reflek-sjonsperioden, og informasjonsarbeid knyttet til hva som er de reelle framtidsutsikteneog alternativene man står ovenfor, dersom man samarbeider med politiet eller vitner ien rettssak. En kvinne, som har vært i Norge i flere år, hadde vitnet i en rettssak relaterttil menneskehandel, men hvor det ikke var tatt ut tiltale etter straffeloven § 224. Hunhadde først fått informasjon at hun da kunne få bli i Norge. Senere fikk hun beskjed omat dette ikke var tilfelle likevel, fordi hun selv ikke var fornærmet i saken. Hun haddenå søkt asyl, og ventet på en avgjørelse. Om situasjonen sin sa hun dette:«Jeg ville gjerne studert og blitt sykepleier. Det er ikke noen framtid å tenke påakkurat nå. Jeg aner ikke hva jeg skal gjøre om jeg ikke får bli, jeg kan ikke dra [til-bake], da vil han finne meg. Etter refleksjonen er situasjonen min blitt enda verreenn før. Hadde jeg blitt hos halliken kunne jeg kanskje ha [betalt ned gjelden og]vært fri nå, men nå er det som jeg har kastet bort flere år for ingenting.»Når et offer for menneskehandel føler at hun hadde hatt bedre framtidsutsikter ved åbli hos menneskehandleren enn hun har etter å ha tatt imot den norske hjelpen, måman vurdere hva det er man tilbyr.Når det gjelder hvorvidt ordningen bidrar til økt straffeforfølgelse, er også detteet sammensatt spørsmål, hvor svaret er både og. Et av de viktigste elementene er hvortett kontakt det er mellom politiet og reflektantene i løpet av perioden. Der det ertettere kontakt, mener politiet også at refleksjonsperioden er et nyttig verktøy for øktstraffeforfølgelse. Som vi kommer tilbake til i anbefalingene under, er det imidlertidlitt ulike oppfatninger av hvor tett denne kontaktenbørvære.Refleksjonsperiodens forhold til annet regelverk/andre former for opphold skaperproblemer, både på system- og individplan. Reflektantene vil ofte enten ha vært innomasylsystemet før de søker refleksjonsperiode, eller søke asyl etter endt refleksjon. Fordidisse ordningene finansieres henholdsvis av kommunene (refleksjon) og staten (asyl),oppstår det problemer med å kunne videreføre bistand.Basert på drøftingene vi har gjort gjennom denne rapporten, har vi følgende an-befalinger:

• En av de mest sentrale anbefalingene er å få en klargjøring avhvilke aktører som haransvaret for hva.Dette går igjen som et problem på flere felter:• Det er i dag uklarheter i ansvarsfordelingen mellom forskjellige aktører påbistandssiden, og en god del hull med hensyn til hvem som skal betale for hva.Dette har tidligere vært løst ved at tiltakene har vært fleksible og strukket seg sågodt de kan for at reflektantene ikke skal bli skadelidende. Imidlertid er detteblitt vanskeligere når antallet reflektanter er gått opp. Større klarhet i hvem somhar ansvar for hva er nødvendig for å sikre et godt samarbeidsklima mellom deulike aktørene.• Helsetilbudet ser i prinsippet ut til å fungere, sett ut fra at reflektantene stortsett synes de har fått det de trenger. Det oppstår imidlertid problemer fortiltakene med å finne midler til å dekke dyre behandlinger, og her er det igjenuklart hvem som har ansvaret. Særlig presserende er det å finne gode ordningernår reflektantene trenger psykolog eller abort.• Det ser ut til å være noe ulik praksis på hvordan det informeres om reflek-sjonsperioden, ut fra hva reflektanter har fortalt oss. Dette kan imidlertid ogsåskyldes at de kan ha hatt varierende kapasitet til å ta til seg informasjon på dettidspunktet de fikk den; dette er et kjent problem med hensyn til å informeremennesker som kan være traumatiserte eller befinne seg i en krisesituasjon. Detsom ser ut til å være viktig, er å få fram at refleksjonsperioden ikke bare er mentå være en tid hvor man skal sitte og tenke, da dette oppleves som meningsløst.Dette forutsetter imidlertid at reflektantene i løpet av perioden faktiskfåretaktivitetstilbud som oppleves meningsfullt.• Det framstår som en betydelig mangel ved dagens system at ofre ikke får syste-matisk informasjon om hva som er de reelle mulighetene for deres opphold iNorge. Mange har et stort håp om å få bli, og opplever det dramatisk når detteviser seg å ikke være tilfelle. Det bør utarbeides klare retningslinjer for hvemsom har ansvaret for å gi slik informasjon. Det er tvilsomt om hjelpeapparatetbør være de som snakker med ofrene om retur, fordi dette kan undergravetillitsforholdet mellom dem. Hjelpeapparatet er heller ikke en del av utlendings-forvaltningen.• Det bør finnes en bedre løsning for finansiering av bistand til ofre for menneske-handel enn den som er i dag. Det er et inntrykk at svært mange etter endt reflek-sjonsperiode eller midlertidig opphold går over til asylsøknad, og dermed skifterogså det økonomiske ansvaret fra kommune til stat. Dette har ført til problemeri effektivitet og kontinuitet i bistand til ofre. Likeledes bør rettighetene forofre samkjøres bedre når de bytter oppholdsgrunnlag. Som et minimum bør98

ofrene i alle fall ikke miste rettigheter de hadde under refleksjonen, slik somarbeidstillatelse.• Slik refleksjonsperioden framstår i dag, er den en sjenerøs ordning, men med etuklart og uforutsigbart innhold. En utfordring med hensyn til å sette i gang tiltak,er at det ved inngangen til refleksjonsperioden er uklart hvor lenge reflektantenfaktisk kommer til å oppholde seg i Norge. Et sentralt spørsmål er derfor:hva ermeningsfullt innhold i refleksjonsperioden?• Et av de viktigste punktene å få klarhet i, er hva slags aktiviteter reflektantene børtilbys. Her er det i dag store mangler, og uklart hva de egentlig har rett til. Detreelle tilbudet varierer fra person til person; avhengig av hvilken kommune oghvilket tiltak som har ansvaret for henne. Det er et stort behov for reelt kvalifi-serende innhold i refleksjonsperioden og påfølgende oppholdstillatelser. Sliketiltak bør være basert på en grundig og systematisk kunnskapsinnhenting omhva som vil være reelt kvalifiserende i ulike kontekster hvor det er sannsynlig atofrene kommer til å befinne seg i framtiden. Adora-prosjektet framstår som etgodt forbilde for slike tilbud.• Arbeidet med å finne egnede bosteder til ofre for menneskehandel bør fortsette.I dag er alternativene noen steder enten et mer institusjonspreget tilbud, somkrisesenter eller Lauras Hus, eller kommunal/privat innkvartering som opplevesutrygg og upassende for noen som kan være traumatisert og engstelig. Det er ikkenoe godt alternativ å plassere ofre for menneskehandel i hospits eller hos privateutleiere hvor de må bo sammen med til dels ustabile beboergrupper. Dette stårheller ikke i forhold til grunnlaget for innføringen av refleksjonsperioden, somvar at dette var en gruppe som ville trenge tid på å komme seg såpass at de vari stand til å ta informerte avgjørelser om hvorvidt de skulle samarbeide medpolitiet.• Det kunne være et nyttig utgangspunkt om UDI systematisk fulgte ofre formenneskehandel i statistikken, for å kartlegge hva som er den reelle oppholds-lengden i Norge på forskjellige oppholdsgrunnlag, dersom dette er mulig å gjen-nomføre på en måte som ivaretar personvernhensyn. Dette kunne gi et bedreutgangspunkt for å vurdere hva som er meningsfulle tiltak for denne gruppen.Det er for eksempel ganske blandede meninger om hvorvidt norskkurs er et godtaktiviseringstilbud for reflektanter. Noen mener at dette gir falske forhåpningerom at man kommer til å få bli i Norge, mens andre mener at de ender opp medå bli her så lenge uansett, at norskkunnskaper vil hjelpe dem til å orientere segmens de er her. Et klarere bilde av hvor mange som blir hvor lenge, kunne bidratil å avklare om dette er et godt tilbud eller ikke.99

• Et sentralt element i refleksjonsperioden er målet om at den skal kunne bidra tiløkt straffeforfølgelse av menneskehandel. Også på dette feltet er det et behov foravklaring og økt formalisering av rollene til forskjellige aktører som er involvert i denstrafferettslige siden av menneskehandel.• Vi mener det er nødvendig å sikre mest mulig gjennomsiktighet i kontaktenmellom politiet og reflektanten, for å forhindre misforståelser og problemermed å føre saken for retten. I flere rettssaker har tidlig kontakt mellom politiog reflektant blitt brukt av forsvarer for å sannsynliggjøre at vitnemålet offeretkommer med, er et resultat av løfter om opphold. En praksis hvor antatte ofrei realiteten får valget mellom å straffes for egne lovbrudd eller motta assistansesom offer, setter både ofrenes mulighet til å beskytte seg selv og tiltaltes retts-sikkerhet i fare.• Det er behov for en formalisering av hva slags informasjon reflektanten skal fåog en formalisering av forholdet mellom reflektant og bistandsadvokat. Detframstår i dag som vilkårlig hvor god informasjon og oppfølging reflektanter får.I noen tilfeller ser det ut som informasjonen og kontakten med bistandsadvokathar vært minimal, mens reflektantene i andre tilfeller har fått god og kompetentoppfølging. En slik formalisering kan også forebygge for høye forventninger hosreflektantene til hva slags rolle advokaten skal ha i livet deres.• Vi anbefaler at ordningen og dens innhold praktiseres mindre vilkårlig og per-sonavhengig. I dag varierer det hvorvidt politiet og hjelpeapparatet ser det somsin oppgave å identifisere ofre og å informere om refleksjonsperioden. Antatteofre som kommer i kontakt med rette personer og organisasjoner, får mer hjelpog informasjon enn andre.• Vi mener det er nødvendig at det gjøres en avklaring av hjemmel for kontaktmellom politiet og reflektanter. Refleksjonsperioden er på nåværende tidspunkten forvaltningsak, ikke en politisak. Vi ser at dette oppfattes svært ulikt avrepresentanter for politi og påtalemyndigheter. I Hordaland leter politiet meretter tegn på menneskehandel når de avdekker annen kriminalitet, spesieltbrudd på utlendingslovgivning, og de reiser offentlig tiltale for å sette i gangetterforskning på et tidlig tidspunkt. I Oslo venter politiet i de fleste tilfellerpå at det kommer en anmeldelse fra et offer for menneskehandel. Det kan godtvære at spesielle omstendigheter i de to politidistriktene gjør det naturlig atpolitiet utøver sitt mandat ulikt, men etter råd fra bistandsadvokatene vi harintervjuet, anbefaler vi likevel at det avklares hva slags kontakt med reflektanterpolitiet har hjemmel for.

• Vi ser et behov for ordninger som forhindrer at reflektantene venter medå anmelde forholdet før på slutten av refleksjonsperioden. Når refleksjons-perioden først er innvilget, ligger det ikke noe påtrykk for å anmelde forholdetfor reflektantene. Vi ser at mange anmeldelser kommer helt på slutten avrefleksjonsperioden, noe som antakeligvis henger sammen med at denne måvære inngitt før man kan levere søknad om midlertidig oppholdstillatelse.Dette svekker muligheten til å bygge straffesak, i og med at etterforskningenblir vanskeliggjort av at det går lang tid fra det straffbare forholdet avsluttes tilbevis og vitnemål kan samles inn.• Vår konklusjon er at det trengs en avklaring av hva slags medvirkning som gir hvilkerettigheter. Dette betyr ikke at ikke systemet skal kunne tåle noe fleksibilitet, mendagens system synes uforutsigbart, og kan oppleves som urettferdig for antatte ofrefor menneskehandel. I dag er det mye usikkerhet rundt regelverket og praksisen avdet, både hos ofre for menneskehandel, sosialarbeidere og advokater.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2006), Rundskriv nr AI-10/06: Instruks ommidlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse for utlendinger som antas å væreutsatt for menneskehandel; http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/stoltenberg-ii/aid/rundskriv/2008/ai-1006.html?id=511459Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2008), Rundskriv AI-64/08: Instruks omarbeids- eller oppholdstillatelse til utlendinger som har vitnet i straffesakom menneskehandelhttp://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/stol-tenberg-ii/aid/rundskriv/2008/ai-6408-instruks-om-oppholds--eller-arbe.html?id=534411Berg, Christian S. og Marius Kvithyld (2006),Prosjekt Madame – Nigeriansk ga-teprostitusjon i Oslo,Oslo: Utlendings- og forvaltningsseksjonen ved Oslopolitidistrikt.Brunovskis, Anette (2011), Balancingprotection and prosecution in anti-traffickingpolicies. A comparative analysis of reflection periods and related temporary resi-dence permits for victims of trafficking in eight European countries.Fafo-report.Oslo: Fafo.Brunovskis, Anette & Lise Bjerkan (2008),Research with irregular migrants in Norway.Methodological and ethical challenges and emerging research agendas,FoU-report,Oslo: UDI.Brunovskis, Anette & Rebecca Surtees (2007),Leaving the past behind: When traffick-ing victims decline assistance,Fafo-report 2007:40, Oslo: Fafo.Brunovskis, Anette & Tyldum, Guri (2004),Crossing Borders: An Empirical Study ofTransnational Prostitution and Trafficking in Human Beings.Fafo-report 426.Oslo: Fafo.Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings andits Explanatory Report, Council of Europe Treaty Series, No. 197, 16.V.2005.De Stoop, Chris (1993),Ze zijn zo lief, meneer,Leuven: Kritak.

El-Sherkeh, Tanja, Elena Stirbu, Sebastian Lazaroiu og Dragos Radu (2004),EU-Enlargement, Migration and Trafficking in Women: The Case of South EasternEurope,HWWA report Hamburg: Hamburg Institute of International Econo-mics.EU Council Directive 2004/81/EC of 29 April 2004: On the residence permit issuedto third-country nationals who are victims of trafficking in human beings orwho have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, whocooperate with the competent authorities.Expert group on trafficking in human beings; Statement to Commissioner Vitorino,18 May 2004, http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/crime/docs/opinion_expert_group_04_xx_xx_en.pdfFinnish Immigration Service: Fact sheet on residence permit for victims of traffickingin human beings.Finnish National Rapporteur on Trafficking in Human Beings (2010),Report 2010:Human trafficking, phenomena related to it, and implementation of the rightsof human trafficking victims in Finland,Report 7: Helsingfors: Vähemmi-stövaltuutettu.Gallagher, Anne (2006), «Recent legal developments in the field of human trafficking:A critical review of the 2005 European Convention and related instruments.»European Journal of Migration and Law,163–189.Goodey, Jo (2008), «Human Trafficking: Sketchy Data and Policy Responses.» Cri-minology and Criminal Justice, 8:4: 421– 442.Helsedirektoratet (2010), Helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familie-gjenforente, veileder, IS-1022.House of Commons (2006), Human Trafficking: Twenty-sixth report of session2005–06, House of Lords, House of Commons, HL Paper 245–I, HC 1127–I,London: The Stationary Office LimitedJustis- og politidepartementet (2006),Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel(2006– 2009): Stopp menneskehandelen.Justitiedepartementet (2009), Uppehållstillstånd för skyddspersoner, Ds 2009:52.Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) (2009), Informasjon tildeg som identifiseres som mulig offer for menneskehandel, Oslo: Politidirek-toratet.

Koordineringsenheten for ofre for menneskehandel (KOM) (2010), Rapport fra Koor-dineringsenheten for ofre for menneskehandel 2009, Oslo: Politidirektoratet.Länsstyrelsen i Stockholms Län (2010), Ett tryggare återvändande för personer utsattaför prostitution och människohandel in Sverige, Rapport 2010:03.Migrationsvärket (2010), Remissvar på departementspromemorian Uppehållstillståndför skyddspersoner (Ds 2009:52) http://www.migrationsverket.se/info/1813.htmlNAV Grünerløkka sosialtjenesten (2010), Rapport om arbeidet i Oslo piloten 2009.Oslo: Oslo kommune.Nadheim, senter for kvinner og menn med prostitusjonserfaring (2010), Årsmelding2009. Oslo: Kirkens Bymisjon.Paul, Rachel Eapen og Lene Nilsen (2009), Challenging the ad hoc Norwegianapproach to eliminate trafficking in women, Oslo: Krisesentersekretariatet.Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Womenand Children, supplementing the United Nations Convention against Trans-national Organised Crime, adopted 15 November 2000.Rijken, Conny (2003), Trafficking in Persons. Prosecution from a European Perspective,The Hague: T. M. C. Asser Press.Rosa (2010), Årsrapport 2009, Oslo: Krisesentersekretariatet.Skilbrei, May-Len (2010), «Taking Trafficking to Court.» Women & Criminal Justice20(1), 40– 56.Stuestøl, Julie Estdahl (2010),De nyttige ofrene. Norske menneskehandelstiltak og nige-rianske kvinner i krysningen mellom utlendingsrett og strafferett,Masteroppgavei kriminologi, Oslo: Universitetet i Oslo.Tværministeriel arbejdsgruppe til bekæmpelse af menneskehandel (2009), Regeringenshandlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel 2007– 2010: Statusrapportfor 2007– 2009 http://www.centermodmenneskehandel.dk/filer/status-rapport-2007-2008/viewUtlendingsdirektoratet (UDI) (2010), Rundskriv om oppholdstillatelse for utlendingersom antas å være utsatt for menneskehandel, RS 2010-141.United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) (2009),Global report ontrafficking in human beings, Vienna: UNODC.

BaksidetekstSiden den første handlingsplanen mot menneskehandel kom i 2003, har norskemyndigheter løpende vurdert og justert tiltakene som er igangsatt for å motarbeidemenneskehandel og assistere dens ofre. Refleksjonsperioden for ofre formenneskehandel ble innført i 2004, og har siden gjennomgått store endringer. Idag er dette en viktig inngang til rettigheter i Norge for ofre for menneskehandel,og den er også ment å legge til rette for straffeforfølgelse av menneskehandlere.I denne rapporten gir vi en vurdering av utformingen av refleksjonsperioden oghvordan den praktiseres. Vi peker på sterke og svake sider ved ordningen, og spørhvordan ofrene og yrkesgrupper som arbeider med problematikken opplever den.Ordningens mål om å assistere ofre og legge til rette for straffeforfølgelse kommerofte i konflikt med hverandre, og det kan være uklart hvem som hjelper ofrene medå gjøre avveininger mellom det de selv trenger og det som forventes av dem.