Retsudvalget 2010-11 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 197
Offentligt
Civil- og Politiafdelingen
Dato:Kontor:Sagsnr.:Dok.:
20. december 2010Det InternationaleKontor2010-3070-0175STS40467
vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning
om indførelse af en evalueringsmekanisme til kontrol af anvendelsen
af Schengen-reglerne
Revideret grundnotat. Ændringerne i forhold til det grundnotat, som blevfremsendt til Folketingets Europaudvalg og Retsudvalg den 1. maj 2010,er markeret med kursiv.(KOM(2010)624)
Resumé
Forslaget til forordning har til formål at ændre den nuværende ordningfor gensidig evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i delande, som deltager i Schengen-samarbejdet. Formålet er at justere dengældende ordning, således at der indføres regler om evalueringerneshyppighed, om fastlæggelse af prioriteter for evalueringsarbejdet, omopfølgning på evalueringernes konklusioner og om sammensætning af dehold af eksperter, som deltager i evalueringerne. Forslaget indebærerherudover bl.a. at ansvaret for evalueringen af de lande, som deltager iSchengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kommissionen, at der påvisse områder åbnes mulighed for uanmeldte evalueringsbesøg, og atFrontex’ rolle styrkes. Det fremlagte forslag er i vidt omfang en genfrem-sættelse af et tidligere fremsat forslag, som på grund af Lissabon-Ttraktatens ikrafttræden ikke blev vedtaget. Forslaget vurderes ikke atvære i strid med nærhedsprincippet. Forslaget vurderes ikke at have lov-givningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser af betydning. For-slaget er fremlagt af Kommissionen. Der ses ikke at foreligge offentligetilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget.Fra dansk side har man endnu ikke taget endelig stilling til forslaget,men Danmark er dog umiddelbart positiv over for forslaget.Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dk[email protected]
Schengen-samarbejdet har overordnet to hovedformål: For det første atetablere fri personbevægelighed over de indre grænser mellem de delta-gende lande, og for det andet at styrke indsatsen mod grænseoverskri-dende kriminalitet og illegal indvandring.Med henblik på gennemførelsen af det første formål om fri personbevæ-gelighed følger det af Schengen-reglerne, at de indre grænser under nor-male omstændigheder alle steder skal kunne passeres uden personkon-trol. For at forhindre, at bortfaldet af personkontrollen mellem Schengen-landene misbruges til kriminalitet eller illegal indvandring, rummerSchengen-reglerne samtidig en række bestemmelser om såkaldte kom-penserende foranstaltninger. Der er navnlig tale om bestemmelser ompolitisamarbejde, retligt samarbejde, visumregler, kontrol med de ydregrænser og oprettelse og brug af det såkaldte Schengen-informations-system samt det kommende visuminformationssystem.Schengen-samarbejdet blev oprindeligt oprettet på et mellemstatsligtgrundlag mellem Belgien, Nederlandene, Luxembourg, Frankrig ogTyskland. For at sikre, at disse - og de senere deltagende lande i Schen-gen-samarbejdet - anvendte Schengen-reglerne korrekt, så den nødvendi-ge gensidige tillid kunne opretholdes, nedsatte Schengen-landene i 1998et udvalg under den såkaldte Schengen-eksekutivkomité. Udvalgetsmandat blev fastlagt til at omfatte to opgaver: For det første at sikre, atalle forudsætninger for anvendelse af Schengen-reglerne er opfyldt aflande, som ønsker at tiltræde Schengen-samarbejdet, og for det andet atsikre, at Schengen-reglerne anvendes korrekt i eksisterende Schengen-lande.Med Amsterdam-traktaten blev Schengen-reglerne integreret i EU. I denforbindelse trådte Rådet i stedet for Schengen-eksekutivkomitéen, mensdet førnævnte udvalg blev til en arbejdsgruppe om Schengen-evaluering(SCHEVAL-arbejdsgruppen).Denne arbejdsgruppe blev i juli 2010 om-dannet til en ud af fire underarbejdsgrupper under Schengen-arbejdsgruppen. I dag varetages Schengen-evaluering således af Rådetmed Kommissionen som observatør.Hovedparten af SCHEVAL-arbejdsgruppens opgaver varetages i dagved, at der nedsættes udvalg bestående af eksperter fra de forskelligeSchengen-lande, som aflægger besøg i det eller de lande, der skal evalue-res, for at vurdere de pågældende landes anvendelse af Schengen-reglerne i praksis. Herefter drøfter arbejdsgruppen ekspertudvalgenes2
konklusioner, hvor det eller de evaluerede lande har mulighed for at re-degøre for, hvordan man vil rette op på de mangler eller uhensigtsmæs-sigheder, der måtte være konstateret.Haag-programmet om styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed iDen Europæiske Union fra 2004 indeholder en opfordring til Kommissi-onen til at fremsætte forslag om at supplere den nuværende Schengen-evalueringsmekanisme med en tilsynsmekanisme, som bl.a. omfatteruanmeldte inspektioner. Det foreliggende forslag har til formål at efter-komme denne opfordring.I marts 2009 fremlagde Kommissionen forslag til en forordning og enrådsbeslutning om indførelse af en evalueringsmekanisme. Baggrundenfor at fremlægge to separate forslag til retsakter var, at Schengen-samarbejdet før Lissabon-Traktatens ikrafttræden vedrørte både EU-samarbejdets tidligere søjle 1 og den tidligere søjle 3.Disse forslag blev i oktober 2009 forkastet af Europa-Parlamentet. EfterLissabon-Traktatens ikrafttræden er den fælles beslutningsprocedureblevet den almindelige lovgivningsprocedure, hvilket indebærer, at for-slaget skal vedtages både af Europa-Parlamentet og Rådet.2.
Indhold
2.1. Generelt
Forslaget tilEuropa-Parlamentets ogRådets forordning er fremlagt un-der henvisning tilTraktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde(TEUF), særlig artikel 77, stk. 2, litra e.Forslagethar overordnet til formål at ændre den nuværende ordning forgensidig evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i de lande,som deltager i Schengen-samarbejdet. Formålet er nærmere at justere dengældende ordning, således at der indføres faste regler om evalueringerneshyppighed, om fastlæggelse af prioriteter for evalueringsarbejdet, om op-følgning på evalueringernes konklusioner og om sammensætning af dehold af eksperter, som deltager i evalueringerne. Forslaget indebærerherudover som det væsentligste, at ansvaret for evalueringen af de lande,som deltager i Schengen-samarbejdet, overgår fra Rådet til Kommissio-nen, samt at der skabes mulighed for uanmeldte evalueringsbesøg.3
Forslaget har ikke til formål at harmonisere medlemsstaternes lovgivningog kræver ikke, at medlemsstaterne træffer foranstaltninger med henblikpå indarbejdelse i national lovgivning.I overensstemmelse med artikel 1 og 2 i protokollen vedrørende Dan-marks stilling deltager Danmark ikke i vedtagelsen af forordningen og erikke bundet eller omfattet af den (”retsforbeholdet”). Da forordningenimidlertid udgør en videreudvikling af Schengen-reglerne, træffer Dan-mark inden 6 måneder efter vedtagelsen af forordningen afgørelse om,hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret, jf. protokol-lens artikel4(”opt-in”).2.2. Nærmere om hovedelementerne i forslaget
Kommissionens forslag indebærer, at der indføres en ny mekanisme forevaluering af eksisterende Schengen-landes anvendelse af Schengen-reglerne. SCHEVAL-arbejdsgruppens mandat begrænses tilsvarende tilevaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i lande, som ønskerat tiltræde Schengen-samarbejdet. Denne opgave vil ifølge forslagenefortsat naturligt høre under Rådet, da beslutningen om at optage nye lan-de i Schengen-samarbejdet tilkommer medlemsstaterne. Administratio-nen af den nye mekanisme for evaluering af eksisterende Schengen-landeforeslås derimod henlagt til Kommissionen som ”traktaternes vogter”.Den nærmere koordinering af den nye mekanisme vil skulle ske iet ud-valg,bestående af repræsentanter for medlemsstaterne og med en repræ-sentant for Kommissionen som formand.Proceduren for vedtagelse afbeslutninger i udvalget vil følge den såkaldte forvaltningsprocedure, somfremgår af artikel 4 i Rådets afgørelse nr. 468 af 28. juni 1999 om fast-sættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjel-ser, der tillægges Kommissionen. Denne procedure indebærer, at dernedsættes et såkaldt forvaltningsudvalg bestående af repræsentanter formedlemsstaterne og med Kommissionens repræsentant som formand.Med henblik på at opnå større sammenhæng i evalueringsarbejdet vilevalueringerne efter forslaget skulle ske inden for rammerne af flerårigeog årlige evalueringsprogrammer udarbejdet af Kommissionen. De fler-årige programmer skal indeholde den overordnede planlægning for enperiode på fem år, inden for hvilken alle medlemsstaterne skal evalueresmindst én gang.De årlige programmer inddeles i to dele. Den første delskal indeholde dennærmere planlægning af evalueringsarbejdeti form afudarbejdelse af en liste over de områder, der skal evalueres, og kontrol-besøgene. Det foreslås, at udvalget i overensstemmelse med den nævnte4
forvaltningsprocedure vedtager denne liste. Den anden del af det årligeprogram skal efter forslaget indeholde en liste over de uanmeldte kon-trolbesøg, der skal gennemføres det næste år. Denne del af det årligeprogram er fortroligt og fremsendes ikke til medlemsstaterne. De berørtemedlemsstater vil dog blive underrettet senest 48 timer inden besøget.Udover evalueringer af medlemsstaterne enkeltvis vil der også kunne sketværgående evalueringer af flere medlemsstater ad gangen, eventuelt kunfor så vidt angår anvendelsen af bestemte dele af Schengen-reglerne (så-kaldte regionale og tematiske evalueringer).Ved fastlæggelsen af de årlige programmer vil der skulle tages hensyn tilrisikoanalyser, som det europæiske agentur for forvaltning af det operati-ve samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser (Frontex) ifølgeforslaget til forordning hvert år skal udarbejde og fremsende til Kommis-sionen. Risikoanalyserne skal bl.a. indeholde anbefalinger for prioriteringaf evalueringsarbejdeti forhold til såvel planlagte som uanmeldte besøg.I forhold til den gældende evalueringsordning tager forslagene sigte på atindføre mere præcise regler om sammensætningen af de eksperthold, derskal gennemføre evalueringsbesøg i Schengen-landene. Det foreslås atekspertholdene skal sammensættes af Kommissionen ud fra en bruttolisteover eksperter udpeget af medlemsstaterne. Eksperter fra Europol, Euro-justog andre relevante europæiske institutionerkan herudover deltagesom observatører vedevalueringerne.De eksperter, der udpeges, skalhave passende praktisk erfaring og teoretiske kundskaber, herunder pas-sende sprogkundskaber.Endvidere indebærer Kommissionens forslag som noget nyt, at der ogsåsom led i evalueringen skal ske kontrol af, at grænsekontrollen ved deindre Schengen-grænser er ophævet. Efter den gældende ordning harSchengen-evaluering kun rettet sig mod beskyttelsen af de ydre grænserog mod anvendelsen af øvrige kompenserende foranstaltninger.Forslagetindebærer i forhold til den gældende ordning en mere detaljeretregulering af opfølgningen på gennemførte evalueringer. Der lægges iden forbindelse op til, at der på grundlag af hver evaluering skal udarbej-des en rapport om de mangler eller svagheder, der er konstateret. Resul-taterne skal klassificeres efter graden af efterlevelse af Schengen-reglerne. Den berørte medlemsstat skal herefter inden 2 uger fremsættesine bemærkninger til resultaterne og indenen månedfremlægge enhandlingsplan for, hvordan der kan rettes op på eventuelle mangler ogsvagheder. Efter en drøftelse af handlingsplanen i koordineringsgruppen5
skal den pågældende medlemsstat herefter inden 6 måneder aflægge rap-port til Kommissionen om gennemførelsen af handlingsplanenog efter-følgende hver tredje måned, indtil handlingsplanen er fuldt gennemført.Der kan eventuelt ske supplerendeanmeldte eller uanmeldtekontrolbe-søg for at undersøge, om handlingsplanen gennemføres korrekt.Ifølge forslaget skal Kommissionen hvert år fremlægge en rapport til Eu-ropa-Parlamentet og Rådet om gennemførte evalueringer i årets løb.Rapporten skal offentliggøres.Herudover indeholder forslagene en række regler af mere teknisk og pro-ceduremæssig karakter, herunder bl.a. om beskyttelse af følsomme op-lysninger i forbindelse med evalueringsarbejdet og om den nærmerepraktiske gennemførelse af evalueringsbesøg.3.
Gældende dansk ret
Evaluering af gennemførelsen af Schengen-reglerne i de lande, som del-tager i Schengen-samarbejdet, er ikke reguleret i dansk lovgivning. For-slagene giver på den baggrund ikke anledning til at redegøre nærmere forgældende dansk ret.4.
Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser
Forslaget til forordning har ikke lovgivningsmæssige konsekvenser. For-slaget vurderes endvidere ikke at have statsfinansielle konsekvenser.Det bemærkes, at Danmark påtænker at tilslutte sig instrumentet i over-ensstemmelse med artikel 4 i den danske protokol, hvorefter Danmarksom nævnt 6 måneder efter vedtagelse af en forordning træffer afgørelseom, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordningen i dansk ret.5.
Høring
Forslaget er sendt i høring hos Rigspolitiet og Datatilsynet.6.
Nærhedsprincippet
Kommissionen har i begrundelserne for forslaget anført, at målet medforslaget (at gøre Schengen-evalueringen mere effektiv) kun kan opnåspå fællesskabsniveau/EU-niveau.Regeringen finder på det foreløbige grundlag, at forslaget må anses for atvære i overensstemmelse med nærhedsprincippet og kan i den forbindel-se tilslutte sig Kommissionens betragtninger.6
Andre landes kendte holdninger
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige med-lemsstaters holdning til forslagene.8.
Foreløbig generel dansk holdning
Fra dansk side har man endnu ikke taget endelig stilling til forslaget.Man er dog umiddelbart positiv over for forslaget.9.
Orientering af andre af Folketingets udvalg
Grundnotatet omforslaget til forordning om indførelse af en evalue-ringsmekanisme til kontrol af anvendelsen afSchengen-reglerne sendes –ud over til Folketingets Europaudvalg – til Folketingets Retsudvalg.
7
