REU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 119: Præsentationer fra Retsudvalgets høring om Folketingets Ombudsmands beretning 2009

IndledningI disse år er der meget, og berettiget, fokus på digitalisering af den offentligeforvaltning. Digitaliseringen indeholder et potentiale for rationalisering afsagsbehandlingen og skaber ofte nye muligheder for gennemsigtighed ogborgermedvirken i forvaltningen. Men samtidig medfører digitaliseringen juri-diske udfordringer som vi har set eksempler på i ombudsmandens sager i desenere år.Udfordringerne bliver ikke mindre af at det ofte vil være både meget dyrt ogmeget vanskeligt at ændre administrative it-systemer som viser sig ikke atopfylde de forvaltningsretlige krav.

Generelt om digitalisering og hjemmelInden jeg nævner nogle eksempler på konkrete udfordringer som ombuds-manden har været præsenteret for, vil jeg gerne fremhæve tre generelle for-hold:For det førstegælder de forvaltningsretlige regler – og herunder de forvalt-ningsprocessuelle regler som har til formål at sikre borgernes retssikkerhed –også når forvaltningen bliver digitaliseret. Myndighederne skal med andre ordf.eks. stadig oplyse sagerne forsvarligt og overholde forvaltningslovens reglerom partshøring og begrundelse når sagsbehandlingen bliver digital. Digitalise-ringen giver altså ikke i sig selv myndighederne ret til at fravige de almindeligeforvaltningsretlige regler.For det andetkræver det normalt lovhjemmel at fravige de almindeligt gæl-dende forvaltningsretlige regler som led i digitaliseringen af forvaltningen. Detskyldes at de fleste forvaltningsretlige regler enten fremgår af lov eller af

uskrevne retsregler som gælder med lovskraft. Med andre ord kan man ikkerent administrativt vedtage at tilsidesætte de forvaltningsretlige regler. Skalder ske fravigelse af de almindelige regler, skal Folketinget inddrages og ved-tage en lov om det.Og for det tredjeer det den enkelte myndigheds ansvar at dens løsninger le-ver op til de forvaltningsretlige krav. I nogle tilfælde findes der slet ikke stan-dard-it-løsninger på markedet som kan opfylde kravene. Det betyder imidlertidikke at myndighederne kan lade være med at leve op til kravene. I den situati-on har den ansvarlige myndighed principielt tre valgmuligheder: enten at und-lade en digitalisering, eller at få udviklet en it-løsning som faktisk lever op tilkravene, eller, som den sidste mulighed, at få Folketinget til ved en lovæn-dring at acceptere at der i dette tilfælde kan ske fravigelse fra de almindeligtgældende krav.

Konkrete eksempler på digitaliseringens udfordringerTiden tillader kun at jeg nævner nogle få konkrete sager – flere sager er om-talt i artiklen i beretningen for 2009, side 47 ff. Vi har også lavet et ”Notat omforvaltningsretlige krav til det offentliges it-løsninger” der ligger på voreshjemmeside, og notatet bliver løbende revideret hver gang vi får nye sagerom emnet, så interesserede kan få et opdateret overblik.Myndighederne skal kunne dokumentere hvad de har skrevet til borgerne, ogdet gælder uanset om der kommunikeres på traditionel vis ved hjælp af papir-baseret post eller elektronisk. Kravene til bevaring af autentiske kopier er desamme.Hvis myndighedernes dokumenter gemmes elektronisk, skal de i øvrigt gem-mes lige så længe som hvis der var tale om papirdokumenter – det vil i almin-delighed sige så længe der er retligt eller administrativt behov for det.Tidligere sager vi har haft om dette spørgsmål, fik en aktuel opfølgning i ensag som er offentliggjort i ombudsmandens beretning for 2009 (sag 4-7). Isagen havde Ankestyrelsen sendt afgørelser som almindelige word-filer derindeholdt en datokode. Det betød dels at afgørelserne ændrede datering hvergang dokumenterne blev åbnet, dels at dokumenternes indhold uden viderekunne ændres efter at være blevet åbnet. Vi udtalte i den anledning at nårafgørelser sendes elektronisk, skal det ske i et filformat der hindrer utilsigtede,og vanskeliggør tilsigtede, ændringer i afgørelsernes indhold efter afsendel-sen. Vi tog ikke stilling til om det i alle tilfælde vil være tilstrækkeligt at elektro-niske dokumenter sendes som pdf-filer eller billedfiler. Det kan således tæn-kes at nogle dokumenttyper i højere grad bør sikres mod bevidste ændringer.På den anden side tog vi heller ikke stilling til om dokumenter som ikke indgår

i afgørelsessager, i visse tilfælde kan sendes med en mindre grad af sikker-hed.I en sag som er omtalt i FOB 2008, s. 79, havde vi bl.a. lejlighed til at forholdeos til om papirbaserede breve som en forvaltningsmyndighed sender til bor-gerne i afgørelsessager, skal underskrives. Sagen angik de mange breve somArbejdsskadestyrelsen hvert år udskriver og kuverterer maskinelt og dernæstsender til borgerne med Post Danmark. I sagen udtalte vi os om underskrifts-kravet. Vi konkluderede at retssikkerhedsmæssige, bevismæssige og or-densmæssige hensyn indebærer at udgående breve i en afgørelsessag, her-under selve afgørelsen, skal underskrives. Som vi redegjorde for i udtalelsen,følger underskriftskravet af en retssædvane som kan udledes af Statsministe-riets cirkulæreskrivelser tilbage fra 1922, og af domstolspraksis; underskrifts-kravet er også accepteret i lovgivningspraksis.I udtalelsen tog vi kun konkret stilling til hvad der gælder når der er tale omfysiske papirbreve som printes ud, kuverteres og sendes med Post Danmark.Hvad angår sådanne breve, kan en personlig underskrift ske på forskelligemåder: i form af en håndskrevet underskrift, ved en manuel faksimileunder-skrift (dvs. ved at anvende et fysisk faksimilestempel) eller ved at en faksimi-leunderskrift indsættes elektronisk i det fysiske (papirbaserede) brev.Derimod tog vi ikke stilling til hvordan de hensyn der begrunder underskrifts-kravet, kan opfyldes i en ren elektronisk løsning, dvs. hvor breve sendes elek-tronisk til borgeren.En kendelse fra Højesteret peger på 5 hensyn bag underskriftskravet: Derskal kunne placeres et tjenstligt ansvar, man skal kunne se at afgørelsen ertruffet af en kompetent medarbejder, og at der er tale om et færdigt dokumentog ikke et udkast, som eventuelt er afsendt ved en fejl. Underskriften modvir-ker forfalskning, og modtageren af brevet skal have mulighed for at vurdereom underskriveren er inhabil.Der kan ikke være tvivl om at de samme hensyn og krav findes i relation tilbreve som for eksempel sendes per e-mail. Men hvordan en rent elektroniskløsning mere præcist kan udformes så den opfylder alle de juridiske krav, måen kommende sag vise. Der er næppe tvivl om at der findes eller vil kunneudvikles digitale standardløsninger som opfylder alle hensynene bag kravetom underskrift af papirbreve. Men som sagt har vi endnu ikke i ombuds-mandssager haft lejlighed til at vurdere en rent elektronisk løsning.

Afsluttende bemærkningerOmbudsmanden har ikke mulighed for at kunne ”forhåndsgodkende” løsnin-ger.Når det drejer sig om it-løsninger, vil der jævnligt være mere end én løsningsom vil kunne opfylde de retlige krav. Og de retlige krav må i sagens naturvære leverandørneutrale. Derfor vil ombudsmanden normalt ikke kunne pegepå én bestemt digital løsning som denenesterigtige.Vi følger naturligvis fortsat udviklingen – både gennem konkrete klagesagerog/eller mulige egen drift-sager og -projekter.