Socialudvalget 2010-11 (1. samling), Udvalget for Udlændinge- og Integrationspolitik 2010-11 (1. samling), Arbejdsmarkedsudvalget 2010-11 (1. samling), Det Politisk-Økonomiske Udvalg 2010-11 (1. samling), Retsudvalget 2010-11 (1. samling)
SOU Alm.del Bilag 16, UUI Alm.del Bilag 8, AMU Alm.del Bilag 10, PØU Alm.del Bilag 7, REU Alm.del Bilag 15
Offentligt
Ligestillingsafdelingen
Evalueringaf den nationale indsatstilbekæmpelse af menneskehandel2007-2010EvalueringsrapportJuli 2010
Sådan
finder du os:Kort fraMotorvejen
AnonymGratisKort fraBanegården
sundhed
rådgivni
ng
stjek
e afekæmpels0splan til bHandlingr 2007-201menneskedhandel meBus nr.1 og 2Stå afved Sy kører til Sygehgehuset, hvor uset tre gangPro Veest lokale i timen.r liggerlige overfor.
Pr o VesSjællantdsgade7000 F98 b st.retv.Tlf. +45 derecia759321www.provest. 69dk
COWI A/SParallelvej 22800 Kongens LyngbyTelefon 45 97 22 11Telefax 45 97 22 12www.cowi.dk
Ligestillingsafdelingen
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse afmenneskehandel 2007-2010EvalueringsrapportJuli 2010
UdarbejdetKontrolleret
lihs, anle, jubar
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
1
Indholdsfortegnelse11.122.12.22.32.433.13.23.344.14.24.3IndledningRapportens opbygningFormål og metodeHandlingsplanens baggrundHandlingsplanens indsatsområderEvalueringens formål og kravDataindsamling og metodeKoordinering af handlingsplanenBeskrivelse af koordineringsindsatsenVurdering af koordineringsindsatsenAnbefalinger til koordineringsindsatsenForebyggende aktiviteter i afsenderlandeneBeskrivelse af forebyggelsesindsatsen iafsenderlandeneVurdering af forebyggelsesindsatsen iafsenderlandeneAnbefalinger til forebyggelsesindsatsen iafsenderlandeneForebyggende aktiviteter i DanmarkBeskrivelse af forebyggelsesindsatsen i DanmarkVurdering af forebyggelsesindsatsen i DanmarkAnbefalinger til forebyggelsesindsatsen i DanmarkDe opsøgende, identificerende og støttendeaktiviteter (sociale tilbud) i forhold til handledeog potentielle handledeBeskrivelse af beskyttelsesindsatsen i forhold tilkvinder i prostitutionVurdering af beskyttelsesindsatsen i forhold tilkvinder i prostitution33557911151523293232383242424453
55.15.25.36
555770
6.16.2
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
2
6.36.46.56.66.76.86.9
Anbefalinger til beskyttelsesindsatsen i forhold tilkvinder i prostitutionBeskrivelse af beskyttelsesindsatsen i forhold tilmindreårigeVurdering af beskyttelsesindsatsen i forhold tilmindreårigeAnbefalinger til beskyttelsesindsatsen i forhold tilmindreårigeBeskrivelse af beskyttelsesindsatsen i forhold tiltvangsarbejdeVurdering af beskyttelsesindsatsen i forhold tiltvangsarbejdeAnbefalinger til beskyttelsesindsatsen i forhold tiltvangsarbejdeEfterforskningsmæssige aktiviteterBeskrivelse af efterforskningsindsatsenVurdering af efterforskningsindsatsenAnbefalinger til efterforskningsindsatsenKonklusioner og anbefalingerKonklusioner vedrørende handlingsplanenAnbefalinger til en fremtidig indsats på området
878994989999102103103108111113113126
77.17.27.388.18.2
BilagsfortegnelseBilag 1: Liste over interviewpersonerBilag 2: Deltagerliste til NGO-workshopBilag 3: Prostitutionens omfang og formerBilag 5: Udkast til flow-chart fra Udlændingeservice vedrørende voksneBilag 6: Udkast til flow-chart fra Udlændingeservice vedrørendemindreårigeBilag 7: Oversigt over typer af registreringsskemaerBilag 8: Oversigt over om anbefalinger fra evalueringen af den 1.handlingsplan er fulgt
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
3
1
Indledning
Denne rapport indeholder COWIs evaluering afden nationale"Handlingsplan tilbekæmpelse af handel med mennesker 2007-2010". Rapporten er udarbejdet forLigestillingsafdelingen, og evalueringen er gennemført i perioden 15. marts til15. juni 2010 af et evalueringshold bestående af Seniorkonsulent Lise HeinerSchmidt (projektleder for evalueringen), Seniorkonsulent Julian Brett og Seni-orkonsulent Anne-Catherine Legendre, COWI.
1.1
Rapportens opbygning
Evalueringsrapportens opbygning afspejler international praksis, hvor menne-skehandel anskues ud fra tre grundlæggende dimensioner: Forebyggelse afmenneskehandel (Prevention), beskyttelse af ofrene for menneskehandel (Pro-tection) og efterforskning/retsforfølgelse af bagmændene (Prosecution) (ogsåkaldet de 3 P´er: Prevention, Protection and Prosecution).Foruden nærværende indledning indeholder rapporten følgende:Formål og metode (kapitel 2).Koordinering af handlingsplanen (kapitel 3).Forebyggende aktiviteter i afsenderlandene (kapitel 4).Forebyggende aktiviteter i Danmark (kapitel 5).De opsøgende, identificerende og støttende aktiviteter (sociale tilbud) iforhold til handlede og potentielle handlede (beskyttelsesindsatsen) (kapi-tel 6).Efterforskningsmæssige aktiviteter (kapitel 7).Konklusioner og anbefalinger (kapitel 8).
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
4
Forkortelser og betegnelserCMMGO'erCenter mod Menneskehandel"Government organisations", dvs. statslige organisa-tionerInternational Organisation for MigrationLandsorganisation af kvindekrisecentreRigspolitiets Nationale Efterforskningsenhed"Non-Governemental organisations", dvs. ikke-statslige organisationer (organisationer, foreningerm.v.)Nationalt Udlændingecenter (tidl. Rigspolitiets Ud-lændingeafdeling)Begrebet anvendes i rapporten til at dække personer,som ikke er identificeret som handlede, men som godtkan være handletBegrebet anvendes i rapporten til at dække involve-rede NGO'er og Kompetencecenter Prostitution.
IOMLOKKNECNGO'er
NUC
Potentielthandlede
Sociale orga-nisationer
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
5
2
Formål og metode
I dette kapitel beskrives handlingsplanens baggrund, handlingsplanens indsats-områder, evalueringens formål og krav, og evalueringens dataindsamling ogmetoder.
2.12. handlingsplan iDanmark
Handlingsplanens baggrund
"Handlingsplan til bekæmpelse af handel med mennesker 2007-2010" er iværk-sat i forlængelse af "Handlingsplan til bekæmpelse af kvindehandel" fra 2002og tillægget om børn fra 2005. Den er en udmøntning af satspuljeforliget for2007 og er finansieret af statspuljemidler. Der er i alt afsat 80 mio. kr. til denationale aktiviteter under handlingsplanen1. Dertil kommer de bistandsmidler,som anvendes til indsatser, der medvirker til at forebygge menneskehandel iafsenderlande. Desuden søsatte Rigspolitiet i 2006 en "Strategi for en styrketpolitimæssig indsats mod prostitutionens bagmænd", der både omfatter rufferiog menneskehandel. Der var afsat 30 mio. kr. til den første handlingsplan og1,5 mio. kr. til aktiviteterne vedrørende børn. Der er dermed sket en betydeligtilvækst i de midler, der er allokeret til bekæmpelse af menneskehandel og støt-te til dens ofre i Danmark.Dette skal bl.a. ses i lyset af, at den stigende bevågenhed, som menneskehan-delsproblematikken har fået i det internationale samfund. Med vedtagelsen aftillægsprotokollen (Palermo protokollen) til FN's Konvention om bekæmpelseaf grænseoverskridende kriminalitet i december 2000 fik man skabt konsensusom en definition af menneskehandel2og dermed også rammerne for iværksæt-telsen af nationale tiltag i form af lovgivning og sociale indsatser. I Danmarkgav det sig udslag i en formel kriminalisering af menneskehandel, da straffelo-vens §262a blev indført i 2002 med en strafferamme på 8 år. Samme år blevden første danske handlingsplan med fokus på handel med kvinder lanceret -den var i øvrigt den første af sin slags i Norden.12
Palermo protokollenog Straffelovens§262a
70 mio. fra statspuljeaftalen for 2007 og 10 mio. for statspuljeaftalen 2008."At rekruttere, transportere eller overføre en person, holde en person skjult eller modtageen person ved brug af magt eller trusler om magtanvendelse eller anden form for tvang,bortførelse, bedrageri eller misbrug af magt eller udnyttelse af en sårbar stilling eller ydelseeller modtagelse af betaling eller fordele for at opnå samtykke fra en person, der har myn-dighed over en anden person, med det formål at udnytte vedkommende. Begrebet udnyttel-se omfatter mindst udnyttelse af en andens prostitution eller andre former for seksuel ud-nyttelse, tvangsarbejde, slaveri eller slaverilignende former for udnyttelse af arbejdskrafteller fjernelse af organer"
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
6
Europarådets kon-vention
Europarådets konvention af 16. maj 2005 om indsatsen mod menneskehandel erden første europæiske traktat indenfor området og fokuserer især på støtte tilofrene for menneskehandel og beskyttelsen af deres rettigheder. Den sigterimidlertid også på at forebygge menneskehandel og retsforfølge bagmændene,ligesom konventionen indbefatter etableringen af en uafhængig monitorerings-mekanisme, som skal kontrollere, at de forpligtelser der er indeholdt i konven-tionen implementeres3. Danmark ratificerede Europarådets konvention i sep-tember 2007 med ikrafttræden pr. 1. februar 2008 og handlingsplanen læner sigderfor i høj grad også op ad denne, da visse ændringer bl.a. i udlændingelovenvar nødvendige for Danmarks ratificering.Der findes ingen nøjagtige opgørelser over omfanget af menneskehandel påglobalt plan – International Organisation for Migration (IOM) anslår, at op mod800.000 personer årligt handles på tværs af landegrænserne4, mens Internatio-nal Labour Organization (ILO) vurderer, at over 2 mio. mennesker er underlagttvangsarbejde som følge af menneskehandel5. De fleste iagttagere er dog enigeom, at handlen med mennesker i det seneste årti er blevet mere udbredt i denvestlige verden, herunder især i Europa som følge af push-og pullfaktorer, derer i høj grad er forbundet med den øgede globalisering.Globaliseringen har generelt set betydet lettere vilkår for grænseoverskridendekriminalitet, samtidig med at spredningen af en globaliseret kultur virker somen stærk tiltrækningskraft (pull-faktor), der skaber forventninger om en bedretilværelse udenfor ens hjemland for mennesker, som er plaget af fattigdom,voldelige konflikter, menneskerettighedskrænkelser, naturkatastrofer, osv.(push-faktorer). Særlig udsatte personer, kan dermed blive lette ofre for menne-skehandlere, som udnytter deres sårbare situation og det faktum, at der i rigeremodtagerlande findes en efterspørgsel indenfor prostitution, billig arbejdskraftog andre former for udnyttelse (pull-faktorer).Ifølge Europol har langt størstedelen af menneskehandlen (ca. 80 %) traditio-nelt set drejet sig om handel med kvinder til prostitution, men ifølge Europolhar denne form for menneskehandel stabiliseret sig i Europa, mens handlen afmennesker til tvangsarbejde stiger. Endvidere tyder de seneste efterretningerpå, at handlen med børn til illegal arbejdskraft eller seksuel udnyttelse ligeledeser stigende6.Ved i langt højere grad også at lade børn indgå som en målgruppe for hand-lingsplanen, og også at inddrage mænd og kvinder handlet til tvangsarbejde,afspejler den anden handlingsplan således også den nye viden, der er udvikletindenfor området siden den første handlingsplan, herunder navnlig den udvik-ling, der har fundet sted i forhold til menneskehandlens karakter. Dette afspejlersig også i den strategi og de indsatsområder, som handlingsplanen bygger på.En evaluering af implementeringen af konventionen er i øjeblikket i gang. Evalueringensforventes afsluttet ultimo 2010.4http://www.iom.int/jahia/Jahia/counter-trafficking.5The Cost of Coercion,International Labour Labour Conference, 98th Session 2009. Inter-national Labour office, Geneva, s. 1.6OCTA 2009. EU organised crime threat asessment. European police Office.3
Omfanget af menne-skehandel
"Pull"- og "Push"-faktorer
Handel med børn ogtvangsarbejde
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
7
2.2Fire indsatsområder
Handlingsplanens indsatsområder
Handlingsplanen er resultatet af et samarbejde, der omfatter følgende fem mini-stre: Ligestillingsministeren, socialministeren, integrationsministeren, beskæf-tigelsesministeren, justitsministeren og udviklingsministeren. Den tager såledesudgangspunkt i et helhedsorienteret perspektiv med fokus på fire indsatsområ-der:1)2)3)At styrke efterforskningen, så bagmændene identificeres og straffes.At støtte ofrene ved at styrke de sociale tilbud i Danmark.At forebygge menneskehandel ved at begrænse efterspørgslen og øge be-folkningens viden.At forebygge menneskehandel ved at forbedre det internationale samarbej-de, herunder forbedre det forebyggende arbejde i afsenderlandene.
4)
Første nationalehandlingsplan
Den forrige nationalehandlingsplan på området bar præg af at være den første afsin slags, ikke bare i Danmark men også i Norden. Den byggede på et begræn-set videns- og erfaringsgrundlag og som følge heraf var dens indsatsområderforholdsvis afgrænsede med fokus på forebyggelse og hjælp til handlede kvin-der med henblik på at sikre en succesfuld hjemsendelse7.Til sammenligning erden anden nationalehandlingsplan betydelig mere ambi-tiøs,bl.a. som følge af, at implementeringen af den første handlingsplan bidrogmed et øget videns- og erfaringsgrundlag. I den anden handlingsplan er mål-gruppen således bredere defineret. Kvinder handlet til prostitution er fortsat denprimære målgruppe for handlingsplanen, men der er også en eksplicit formule-ret hensigt om, at indsatsen også omfatter børn (mindreårige) og personer hand-let til tvangsarbejde. Derudover indeholder handlingsplanen tiltag rettet modforebyggelse af menneskehandel i afsenderlandene og en strategi for den poli-timæssige indsats, der sigter mod en styrket efterforskning rettet mod bagmæn-dene. Sidstnævnte to indsatsområder, der finansieres og implementeres af hen-holdsvis Udenrigsministeriet og Justitsministeriet/Rigspolitiet ligger i tråd medden holistiske tilgang, som internationalt set anses for at være den mest effekt-fulde og som tager udgangspunkt i tre grundlæggende dimensioner: Forebyg-gelse af menneskehandel, Beskyttelse af ofrene for menneskehandel og Efter-forskning/retsforfølgelse af bagmændene (prevention,protection, prosecution).Kendetegnende for menneskehandelsområdet er således, at der er tale om etmeget komplekst område, som løbende er i forandring og som påvirkes af glo-bale tendenser, herunder grænseoverskridende kriminalitet. Kompleksitetenfordrer en effektiv koordinering af indsatsen.Et andet nyt element i den anden handlingsplan er derfor en mere koordineretstyring af indsatsen. Et centralt tiltag i den forbindelse er etableringen af Center7
Anden handlingsplan
Komplekst område
Center mod Menne-skehandel
Evaluering af handlingsplanen til bekæmpelse af kvindehandel, COWI, oktober2006.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
8
mod Menneskehandel (CMM), som tillægges det overordnede ansvar for desociale tilbud til de handlede, samt for at koordinere samarbejdet mellem allede mange relevante aktører og opsamle og formidle viden om området. Bag-grunden for etableringen af CCM var bl.a., at evalueringen af den første hand-lingsplan påpegede, at samarbejdet omkring implementeringen af den socialestøtte, som udgjorde kernen af indsatsen, var svag og at det var nødvendigt meden anden koordinering af indsatsen. Den anden handlingsplan indeholder derforen række initiativer, som specifikt vedrører koordineringen af implementerin-gen af handlingen. Koordineringen fremstår dermed som et selvstændigt ind-satsområde.Oversigt over udviklingen i indhold m.v. mellem handlingsplan 1 og 2:2003‐20061.handlingsplanHvilkegruppererifokus?•Kvinder(ogmindre‐årige)2007‐20102.handlingsplan•Allemennesker,dvs.kvinder,mændogmindreårige(børn)•Støttetilofrene•Forebyggelseafmenne‐skehandeliDanmark•Forebyggelseafmenne‐skehandeliafsender‐landene/internationalt•Efterforsk‐ning/retsforfølgelseafbagmænd
Udviklings‐trækiperio‐den2003‐2010Fleremålgrup‐pernuomfat‐tetFlereindsats‐områderogaktiviteternudelafdensam‐ledeindsats
Hvilkeindsatsområder?
•Støttetilofrene•Forebyggelseafmen‐neskehandeliDan‐mark
Antalpersonermødtidetopsø‐gendearbejdeAntalpersonersomeridentifice‐retogvurderethandletafdanskemyndigheder
9008
1750(2007‐2009)
51%stigning
Blevikkeopgjort9
113(82kvindermedulovligtopholdiDK,28kvindermedlovligtop‐holdiDK,samt2min‐dreårigeog1mand)1010
Stigning,menusikkerthvorstorstigning
Antalpersoner,somhargennem‐førtforberedthjemsendelse
10(heraf4mindreåri‐ge)
Konstant
Der kan være gengangere blandt disse.79 kvinder tog i den 1. Handlingsplans periode (2003-2006) imod det beskyttelsestilbud,som Reden STOP Kvindehandel tilbudte, som del af den 1. Handlingsplan. De 79 kvindervar dog ikke igennem den identifikations- og vurderingsproces, som er etableret som del afden 2. Handlingsplan, hvorfor tallene fra de to handlingsplaner ikke kan sammenlignes.10Det bemærkes, at tallet vedrørende anden handlingsplan, ikke dækker over personer, sompåbegynder og får dele af tilbuddet om forberedt hjemsendelse.9
8
.
Evaluering afden nationale indsatstil bekæmpelse af menneskehandel
9
2.3Baggrund for denlange evaluerings-rapport
Evalueringens formål og krav
Som beskrevet er menneskehandelsområdet karakteriseret ved at være et megetkomplekst og omfattende område kendetegnet ved inddragelse af mange mini-sterier og aktører, forskellige typer af menneskehandel, mange forskelligartedeindsatser, forskellig lovgivning m.v.Der udarbejdes hvert år på foranledning af den tværministerielle embeds-mandsgruppe, som er nedsat til at koordinereden nationaleindsats på området,en statusrapport der beskriver de aktiviteter, som de involverede ministerier hargennemført. Der findes dog intet dokument, som samlet beskriver indsatsensindsatsområder, de forskellige aktørers vurderinger af indsatsen og de udfor-dringer, der har været løbende har været som del af udmøntningen af hand-lingsplanen. Som følge heraf er der fra de involverede aktører et stort ønskeom, at nærværende evaluering bidrager med en samlet beskrivelse af indsatsen,og herunder de udfordringer som helt naturligt hører med, når der er tale om såkomplekst og omfattende et område. Evalueringsrapportens længde afspejlersåledes dette ønske.Det bemærkes i den sammenhæng, at evalueringsrapporten beskriver mange afde aktiviteter og tiltag i medfør af handlingsplanen, men ikke dem alle. De væ-sentligste er således beskrevet.
5 evalueringsområ-der
Af Ligestillingsafdelingens krav til evalueringen fremgår, at evalueringen afden anden handlingsplan har til formål at evaluere og vurdere aktiviteterne ogresultaterne af aktiviteterne under følgende fem evalueringsområder:5 evalueringsområder:AktiviteterrettetmodkoordineringafindsatsenMål:Atsamarbejdetmellemdesocialeorganisationeroginvolveredemyn‐dighederkoordineres.AktiviteterrettetmodforebyggelseiafsenderlandeMål:Atøgedeninternationaleindsatstilbekæmpelseafmenneskehandel,ogmindskeantalletafofreformenneskehandeliafsenderlande.AktiviteterrettetmodforebyggelseiDanmarkMål:Atbegrænseprostitutionsefterspørgslenogøgebefolkningensvidenommenneskehandel.AktiviteterrettetmoddesocialetilbudMål:AtofrenestøttesoghjælpesbådeiDanmarkogiforbindelsemedrepa‐trieringtilhjem‐elleropholdslandet.AktiviteterrettetmodefterforskningenMål:Atbagmændidentificeresogstraffes.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
10
De fem evalueringsområder svarer til de fem indsatsområder, som behandles ievalueringsrapporten (Koordineringsindsatsen - kapitel 4, Forebyggelsesindsat-sen i afsenderlandene - kapitel 5, Forebyggelsesindsatsen i Danmark - kapitel 6,Beskyttelsesindsatsen - kapitel 7, og Efterforskningsindsatsen - kapitel 8).7 målforhandlingsplanen2007-2010Ligestillingsafdelingen har desuden stillet krav om, at der foretages:Evaluering af om de syv konkrete mål, der er opstillet i handlingspla-nen, er opnået.
7 mål for handlingsplanen 2007-2010:1)2)3)4)5)I2007etableresetVidens‐ogKoordinationscenterforMenneskehandel.I2007erdertreoperationellekrisecentre,sommodtagerofreforhandel.I2007harDanmarksatdesocialekonsekvenserafmenneskehandelpådags‐ordeniinternationaleforasomEUogNordiskMinisterråd.Inden2008erderetableretenpraksis,såalleregistreredehandledefårettilbudomforberedthjemsendelse.I2009kender10%afbefolkningentilproblemstillingerneomkringforskelligeformerformenneskehandelogved,hvordandeskalagere,hvisdefårkend‐skabtilmenneskehandel.I2009modtagerallebørnogmindst40%afdekvinder,derregistreressomhandledetilprostitution,socialstøtteogfårforberedtdereshjemsendelseisamarbejdemedlokaleNGO’er.I2009rapportererNGO’erellersocialemyndighederiafsenderlandenetilba‐geommindst50%afdeofre,derharmodtagethjælptilrepatriering.
6)
7)
Øvrige krav til eva-lueringen
Herudover er der stillet krav om, at der foretages:Evaluering af effekten af de enkelte tilbud; mødestedet, sundhedstilbuddet,botilbuddet på krisecenter og den forberedte hjemsendelse (jf. kapitel 6).Overvejelser omkring effekten af etableringen afCenter mod Menneske-handel(CMM) (jf. kapitel 3).Evaluering af densamlede effekt af handlingsplaneni forhold til ofrene formenneskehandel (jf. kapitel 8).
Evalueringsspørgs-mål
Ligestillingsafdelingen har til belysning af ovenstående opstillet en rækkespørgsmål, som evalueringen skal besvare:Evalueringsspørgsmål:1.2.Ermålsætningerneihandlingsplanenindfriet(dvs.ovenstående7mål)?Hvilketudbytteharmålgruppen(ofreneformenneskehandel)afaktiviteter‐ne?
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
11
3.4.5.6.7.
Ercentraleaktørerblandtmyndigheder,fagfolk,praktikere,sektorforskeresamtinteresseorganisationertilfredsemedaktiviteterne?HvilkenbetydningharCMMhaftforkoordinationenogsamarbejdetmellemdecentraleaktører?Hvilkeeffekterharindsatsenhaftiforholdtilstøttetilofrene?Haraktiviteterneafstedkommetpositiveellernegativesideeffekter?Erdeøkonomiskeressourcer,dererafsattilaktiviteterneanvendtsåeffek‐tivtsåmuligtiforholdtilhandlingsplanensmålsætninger?
Herudover ønsker Ligestillingsafdelingen, at der foretages en gennemgang af,om anbefalingerne fra evalueringen af den første handlingsplan er fulgt.Ønske om anbefalin-gerEndelig skal evalueringen bidrage medgenerelle erfaringerog fremadrettedeanbefalingertil den fremtidige indsats, som kan anvendes i drøftelserne og be-slutningerne for indsatsen til bekæmpelse af menneskehandel efter 2010. Anbe-falingerne bør især vedrøre overvejelser omkring koordineringen af indsatsenmellem de involverede myndigheder samt sociale organisationer samt overve-jelser om virkningen af CMM med henblik på eventuel permanentgørelse.Som det fremgår af ovenstående krav til evalueringen, er der i nogle tilfældeoverlap mellem de forskellige krav. En vurdering af om diverse mål m.v. er nå-et, fremgår af kapitel 9, som gennemgår ovenstående krav til evalueringen.Foruden evalueringens konklusioner indeholder kapitlet også evalueringensoverordnede anbefalinger. Anbefalingerne i forhold til de enkelte indsatsområ-der fremgår afslutningsvis i de kapitler, som beskriver indsatsområderne (kapi-tel 4-8).
2.4
Dataindsamling og metode
Evalueringen er bl.a. baseret på interview med 56 aktører (se bilag 1 for over-sigt over informanter) og et omfangsrigt skriftligt materiale. Informanterne erudvalgt på baggrund af indledende drøftelse med Ligestillingsafdelingen ogCenter mod Menneskehandel (CMM).Skriftligt materialeog talmaterialeEvalueringen bygger således på en stor mængde skriftligt materiale (herundertalmateriale), der bl.a. dækker materiale i form af statusrapporter og anden do-kumentation fra den tværministerielle embedsmandsgruppe, fra Center modmenneskehandel (CMM), fra de sociale organisationer som CMM har indgåetkontrakt med samt fra International Organisation for Migration (IOM). Uden-rigsministeriets, Socialministeriets og Justitsministeriets strategier er også gen-nemlæst, ligesom diverse rapporter og informationsmateriale er behandlet.Interviewene er gennemført som personlige interview, fokusgruppeintervieweller telefoninterview. Interviewene er foretaget med interviewpersoner, der eren del af handlingsplanen, det vil sige interessenter, der f.eks. implementererplanen, men også med personer, som forholder sig til handlingsplanen 'udefra'.
Interviews
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
12
Evalueringsholdet har også haft mulighed for at interviewe fire kvinder, som eridentificeret som handlede, og som p.t. opholder sig i Danmark. De fire kvinderkommer fra henholdsvis Etiopien (interviewet i Dansk Røde Kors´ kvindecen-ter Kongelunden), Nigeria og Elfenbenskysten (begge interviewet hos forenin-gen "Christians Venners" Safe House) og Uganda (interviewet hos Reden In-ternational). Fokus i interviewene med de fire kvinder har været på deres udbyt-te af den støtte, de har modtaget og de aktiviteter, de har deltaget i.Interviewene er gennemført med udgangspunkt i semistrukturerede interview-guides tilpasset interviewpersonen(erne)s viden og ansvarsområde. Vi har gene-relt søgt at afdække evalueringsspørgsmålene ved hjælp af datatriangulering,hvor vi har indhentet data vedrørende de forskellige variable fra mere end énkilde, mere end én interviewperson og én skriftlig kilde.Deltagelse i "Nabo-skabsprogrammets"styregruppemødeEvalueringsholdet har også været repræsenteret ved det årlige styregruppemødei Udenrigsministeriets program for bekæmpelse af menneskehandel i Østeuropa(kaldet "Naboskabsprogrammet"), der blev afholdt den 18.-19. maj 2010 i Kø-benhavn. Deltagerne i mødet var programpartnere fra Ukraine, Hviderusland ogMoldova, herunder NGO'er der er specialiseret i menneskehandel, samt IOMog OSCE repræsentanter.Endelige har evalueringsholdet stået for gennemførelsen af en NGO-workshopmed relevante NGO'er, som direkte eller indirekte er involveret i handlingspla-nens udmøntning. Workshoppen blev afholdt den 21. maj 2010. På workshop-pen blev evalueringens foreløbige resultater og anbefalinger for så vidt angården sociale indsats præsenteret og drøftet, og der var gruppearbejde med dis-kussioner af, hvad deltagerne finder, der bør indgå i en (eventuel) tredje hand-lingsplan til bekæmpelse af menneskehandel.Evalueringsholdet opstillede ved evalueringens start en overordnet forandrings-teori for den samlede handlingsplan (en forandringsteori er en beskrivelse af,hvordan givne mål nås og hvilke virkninger og resultater der arbejdes henimod). Evalueringsholdets vurdering af, hvorvidt de ønskede resultater og virk-ninger er opnået, fremgår af evalueringsrapportens kapitel 9, de beskriver eva-lueringens konklusioner og anbefalinger.
NGO-workshop
Forandringsteori
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
13
Overordnet forandringsteori for den samlede handlingsplan:
De følgende fire kapitler, der omhandler beskrivelse, analyse og vurdering afhenholdsvis koordineringsindsatsen (kapitel 4), forebyggelsesindsatsen i afsen-derlandene og i Danmark (kapitel 5 og 6), beskyttelsesindsatsen (kapitel 7) ogEfterforskningsindsatsen (kapitel 8) er alle struktureret og beskrevet efter sam-men skabelon. Hvert kapitel indleder således med en beskrivelse af indsatsenefterfulgt af en vurdering af indsatsen og anbefalinger til indsatsen.EvalueringskriterierKapitlernes vurderende del (vurdering af indsatsen) indebærer vurdering af denpågældende indsats i forhold til evalueringens opstillede evalueringskriterier,som er: Effektivitet/målopfyldelse, Relevans, Nytte/bæredygtighed - og hvordet giver mening - Omkostningseffektivitet. Definition på de fire evaluerings-kriterier fremgår af figuren nedenfor:Evalueringskriterier:Evalueringskriteri‐umEffektivitet(Må‐lopfyldelse)Definition
Ihvilketomfangerindsatsområdetsmål,tiltagogaktivi‐teteropfyldt?Ogvurdererrelevanteaktører,atindsats‐områdetstiltagogaktiviteterharværeteffektive?Vurdererrelevanteaktører,atindsatsområdetstiltagog
Relevans
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
14
aktiviteterharværetrelevante?Nytteogbæredyg‐tighed(Levedyg‐tighed)Vurdererrelevanteaktører,atindsatsområdetstiltagogaktiviteterharværetnyttige,erbæredygtigeogforankrethosrelevant(e)aktør(er)?(forankringbl.a.defineretsomerfaringsopsamling,spredningogmainstreaming)Stårværdienafindsatsområdets,tiltag,aktiviteter,out‐putogresultatermålmedressourceanvendelsen?
Omkostningseffek‐tivitet
Scoringssystem
For så vidt angår aktiviteternes målopfyldelse, benyttes i rapporten et scorings-system med følgende muligheder i forhold til målopfyldelse:Opnået/fuldtopnåetDelvistopnåetIkkeopnåetKanikkevurderes.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
15
3
Koordinering af handlingsplanen
I dette kapitel beskrives og vurderes de tiltag og aktiviteter, som er gennemførtmed henblik på at koordinere samarbejdet mellem de involverede aktører - detvil sige de involverede myndigheder og de involverede sociale organisationer -i forhold til udmøntningen af handlingsplanen.Mål for koordine-ringsindsatsenHovedaktiviteter forkoordineringsindsat-senHandlingsplanensmålforområdet:Atsamarbejdetmellemdesocialeorganisati‐onerogdeinvolveredemyndighederkoordineres.
Handlingsplanensplanlagtehovedaktiviteterforområdet:•••••••Etableringafvidens‐ogkoordinationscenterformenneskehandelLøbendemonitoreringafinitiativernevedrørendemenneskehandelOpretholdelseafnetværkforsamarbejdeafNGO'erogmyndighedermedfokuspåhandelmeduledsagedemindreårigeudlændingeUdarbejdelseafmandatoversigtforsåvidtangårhandledeuledsagedemin‐dreårigeudlændingeUdarbejdeoversigtoverrolle‐ogansvarsfordelingermellemmyndighederogorganisationermedansvarforforskelligetilbudtilofreEtableringaflokalegrupper/samarbejdsudvalgmedrelevanteaktørerilokal‐områderneCentralkoordineringafdennationaleindsats gennem dentærmnisteriellearbejdsgruppetilbekæmpelseafmenneskehandelogbrederekoordineringmeddeøvrigemyndighederogimplementerendepartervianationalar‐bejdsgruppeUdarbejdelseafårligestatusrapporter.
•
3.1
Beskrivelse af koordineringsindsatsen
I det følgende beskrives handlingsplanens centrale aktører overordnet, så læse-ren af evalueringsrapporten har et overblik over, hvilke aktører, som er de cen-trale i udmøntningen af handlingsplanen. Herefter beskrives mere detaljeretCenter mod Menneskehandel (CMM), referencesystemet (den nationale refe-rencegruppe og de seks regionale referencegrupper) og den tværministerielleembedsmandsgruppe, da disse tre instanser samlet set står for og bidrager tilkoordinering af indsatsen.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
16
3.1.1 Handlingsplanens centrale aktørerHandlingsplanen berører en række aktører, som på forskellig vis påvirker ram-merne for planen, dens implementering, og målopfyldelse:Direkte ansvarligemyndighederLigestillingsafdelingen/Klima-og Energiministeriet11står i spidsen for dentværministerielle arbejdsgruppe, som har det overordnede ansvar for at koordi-nereden nationaleindsats vedrørende bekæmpelse af handel med mennesker.Herudover er Ligestillingsafdelingen ansvarlig for etableringen af Center modMenneskehandel (CMM) og for en række internationale initiativer, herunderforebyggende initiativer.Center mod Menneskehandel (CMM)er placeret i Servicestyrelsen underSocialministeriet12som et projekt i Udsatteenheden under det faglige områdeOvergreb og Prostitution. CMM refererer til Ligestillingsafdelingen. CMM ko-ordinerer de sociale tiltag over for ofrene og er ansvarlig for at opsamle og for-midle viden om menneskehandel.Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integrationer ansvarlig for ud-møntning af de dele af handlingsplanen, der vedrører udlændingeområdet, detvil sige regler og praksis vedrørende asylansøgere og udlændinge uden lovligtophold i Danmark. Den ændring af udlændingeloven, der trådte i kraft den 1.august 2007, gennemførte således de dele af handlingsplanen på udlændinge-området, der krævede lovændring. Udlændingeloven indeholder dermed særligeregler og tilbud rettet mod handlede udlændinge.Udlændingeservice(US) er ansvarlig for at administrere udlændingeloven,herunder er det Udlændingeservice, der træffer afgørelse om, hvorvidt asylan-søgere og udlændingeudenlovligt ophold har været udsat for menneskehandelog derfor skal have fastsat en forlænget udrejsefrist, hvis de skal udrejse af lan-det (CMM står vurdering af, om personermedlovligt ophold i Danmark erhandlet). Udlændingeservice har forsørgelsespligt overfor asylansøgere og ud-lændinge uden lovligt ophold (børn og voksne) uanset om de pågældende ervurderet handlede eller ej. Denne forpligtigelse indebærer bl.a. indkvartering ogbeskyttelsestilbud hvis der er behov det, samt diverse rehabiliteringstilbud(sundhedsfremmende behandling, psyko-social støtte, undervisning m.m.). Ud-lændingeservice tilrettelægger i samarbejde med International Organisation forMigration (IOM) og CMM den forberedte hjemsendelse af udlændinge udenlovligt ophold (det vil sige også afviste asylansøgere), der har været udsat formenneskehandel, samt for uledsagede mindreårige uden lovligt ophold.
Ligestillingsafdelingen hører ressortmæssigt under Klima- og Energiministeriet, menhørte under Socialministeriet, da handlingsplanen blev udarbejdet.12CMMs placering i Servicestyrelsen hænger sammen med, at Ligestillingsafdelingen tidli-gere hørte under Socialministeriet, således at CMM og Ligestillingsafdelingen hørte undersamme ministerium. Det er nu ændret med Ligestillingsafdelingens placering i Klimamini-steriet, men - som skrevet - er det stadig Ligestillingsafdelingen, som CMM refererer til.
11
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
17
Justitsministeriethar ansvaret for de strafferetlige aspekter i relation til be-kæmpelse af menneskehandel, herunder at sikre den fornødne politimæssigeindsats til efterforskning mod bagmændene.Rigspolitieter ansvarlig for den politimæssige indsats til bekæmpelse af men-neskehandel, som primært hviler på implementeringen af strategien for en styr-ket politimæssig indsats mod prostitutionens bagmænd fra 2006. Denne strategidanner rammen for, hvordan politiets indsats mod kvindehandel kan intensive-res.Rigspolitiets Nationale Efterforskningsenhed (NEC)arbejder for at efterfor-ske og afsløre menneskehandel med primært fokus på kvindehandel og prosti-tutionens bagmænd bl.a. gennem en landsdækkende politimæssig monitering.Nationalt Udlændingecenter (NUC) (tidl. Rigspolitiets Udlændingeafde-ling)har tre hovedindsatsområder: Asylområdet, opholdsområdet og grænse-kontrolområdet. I forbindelse med Asylområdet er NUC ansvarlig for undersø-gelser/sagsbehandling i præasyl‐ og udsendelsesfasen, samt planlægning oggennemførelse af udsendelser. I forhold til Opholdsområdet varetager NUCudsendelse af administrativt ud‐ eller afviste udlændinge samt kriminelle ud-lændinge, der er udvist ved dom. Herudover vejleder de politikredsene på om-rådet. I forhold til Grænsekontrolområdet har NUC ansvar for retningslinjer forpolitikredsenes opgavevaretagelse samt tilsyn med politikredsenes udførelse afgrænsekontrollen.Udenrigsministerietbidrager til at styrke det internationale samarbejde for atbekæmpe handel med mennesker både ved at øge fokus på problematikken iinternationale fora og gennem målrettet bilaterale indsatser for forebyggelse afmenneskehandel.Socialministeriethar ansvaret for mindreårige (børn) med lovligt ophold, somhører under Lov om Social Service (Serviceloven). Socialministeriet har ogsåansvaret for prostitutionsområdet, det vil sige indsatsen i forhold til handlings-planen "Et andet liv" (offentliggjort april 2005), der vedrører alle prostitueredemed gult sygesikringskort. Udmøntningen af handlingsplanen til bekæmpelse afhandel med mennesker koordineres i forhold til Socialministeriets handlings-plan "Et andet liv".Beskæftigelsesministerietdeltog som de andre nævnte ministerier i udarbej-delsen af handlingsplanen til bekæmpelse af handel 2007-2010. Beskæftigel-sesministeriets indsatsområde vedrører tvangsarbejde.Indenrigs- og Sundhedsministerietsrolle i forhold til handlingsplanen er irelation til de sundhedstilbud, der tilbydes prostituerede som del af det opsø-gende og støttende arbejde.NGO'er og socialeorganisationerFlere forskellige ikke-statslige organisationer står for udførelsen af det prakti-ske sociale arbejde med ofrene i relation med implementeringen afden nationalehandlingsplan. Det drejer sig primært om institutioner, der har erfaring medområdet fra den forrige handlingsplan:
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
18
Opsøgende og støttende arbejde13:Kompetencecenter Prostitution (KC)er - som CMM - placeret i Servicesty-relsens Udsatteenheds Fagområde Prostitution. CMM har indgået kontrakt medKC om en række ydelser, herunder at KC har ansvaret for det opsøgende arbej-de i forhold til udenlandske prostituerede i "indendørsprostitution" (massage-klinikker, escort og internet) i hele landet undtagen region Syd. KC har ogsåansvaret for at lave opsøgende arbejde i asylcentre og fængsler.Reden International(Københavnsområdet) står for det opsøgende arbejde pågaden i København, ligesom de driver et specialiseret krisecenter udelukkedemålrettet kvinder handlet til prostitution.Pro Vest i Sønderjyllandhar specialiseret sig i at yde støtte til ofre i form afrådgivning, sundhedsfremmende tilbud, opkvalificering, hjælp vedrørendeplanlægning af hjemkomsten m.v. Pro Vest står også for opsøgende arbejde påmassageklinikker i region Syd.Hope Nowhar særligt fokus på forholdene for handlede kvinder i Danmarksåvel som i oprindelseslandene. Organisationen har udviklet et bredt samarbej-de med lokale organisationer i oprindelseslandene, primært i (vest) Afrika. Stif-ter og bestyrelsesmedlem i Hope Now, Michelle Mildwater, har indgået kon-trakt med CMM om bl.a. støtte til kvinder i fængsler og asylcentre.
Beskyttet ophold:CMM har en generel aftale medLandsorganisationen af Kvindekrisecentre(LOKK)om at kunne benytte LOKKs krisecentre til midlertidigt beskyttet op-hold af kvinder handlet til prostitution.Derudover har CMM en kontrakt medKrisecenter Odense,der specialiserersig i at yde en særlig indsats i forhold til handlede kvinder.OgsåDansk Røde Kors' kvindecenteranvendes til denne opgave. Dansk Rø-de Kors' kvindecenter (og asylcentrene generelt) benyttes alene til indkvarteringaf asylansøgere og udlændinge uden lovligt ophold i Danmark.Støtte til handlede børn (uledsagede mindreårige udlændinge):Dansk Røde Korsdriver efter aftale med Udlændingeservice indkvarterings-steder for udlændinge, som er under Udlændingeservices forsørgelse. Uledsa-gede mindreårige, herunder børn, der har været udsat for menneskehandel, ind-kvarteres på særlige børnecentre.
Under afsnit 3.6.2 kommer vi med en nærmere beskrivelse af, hvad det opsøgende ogstøttende arbejde består i, hvilket også illustreres i figuren i dette afsnit.
13
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
19
Red Barneter involveret i monitoreringen af forhold vedrørende børnehandel,deltager i netværk nationalt og internationalt og medvirker ved undervisning affagfolk.Andre relevante ak-tørerDe lokale politikredseer ansvarlige for at håndhæve straffelovens bestemmel-ser om menneskehandel, herunder efterforske og forfølge strafbare forhold.Rigsadvokatenfører tilsyn med de øvrige offentlige anklagere det vil sigestatsadvokaterne og politidirektørerne, ligesom Rigsadvokaten behandler klagerom afgørelser. Rigsadvokaturen indsamler ligeledes viden over domspraksis isager om overtrædelse af straffelovens paragraf om menneskehandel.Arbejdsmarkedsrepræsentanterherunder brancheforeninger og fagforenin-ger kan være relevante at inddrage med henblik på at forhindre tvangsarbejdeindenfor erhverv, hvor fænomenet er observeret i andre EU-lande og potentieltogså kan forekomme i Danmark.International Organisation for Migration (IOM)har indgået en kontraktmed Udlændingeservice om at assistere ved forberedte hjemsendelse. IOMskontrakt med Udlændingeservice omfatter 1) udlændinge uden lovligt ophold,herunder afviste asylansøgere, som skal udrejse, og som har været udsat formenneskehandel, samt 2) alle uledsagede mindreårige udlændinge (uden lovligtophold, herunder afviste asylansøgere), som skal udrejse, uanset om der er taleom menneskehandel eller ej. IOM forestår den praktiske tilrettelæggelse af denforberedte hjemsendelse, og reintegrationsstøtten gives inden for nogle nærme-re fastsatte rammer.
3.1.2 Center mod Menneskehandel (CMM)En af anbefalingerne fra evalueringen afdenførstenationalehandlingsplan in-denfor menneskehandelsområdet var, at der blev etableret en central koordine-rende instans med ansvar for de tværgående aktiviteter i handlingsplanen. Den-ne anbefaling blev fulgt op i den andennationalehandlingsplan og i septem-ber 2007 blev Center mod Menneskehandel (CMM) etableret som projekt i Ud-satteenheden i Servicestyrelsen under Indenrigs- og Socialministeriet (nu Soci-alministeriet).Centret refererer til Minister for Ligestilling og Ligestillingsafdelingen, som erden overordnede ansvarlige myndighed i forhold tilden nationalehandlingsplantil bekæmpelse af handel med mennesker 2007-2010.Intern organiseringog økonomiCMM ledes af en faglig leder. Der er herudover ansat en koordinator og firefuldtidsmedarbejdere, en studentermedhjælp og en sekretær (sidstnævnte tosvarende til 0,7 stilling). Koordinatoren og medarbejderne har alle stor fagligerfaring med menneskehandelsområdet og det sociale område. Centeret har og-så eksternt tilknyttede projektmedarbejdere, der gennemfører forskellige tids-begrænsede projekter, f.eks. udarbejdelse af undersøgelse om tvangsarbejde ilandbruget.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
20
Centeret har et årligt budget på 8,7 mio. kr. Beløbet dækker lønomkostningerinklusiv overhead, formidlingsaktiviteter, uddannelsesaktiviteter, døgndækkethotline, drift af Mødestedet i København, sundhedstilbud til prostituerede, akti-viteter til forebyggelse af handel til tvangsarbejde, omkostninger i forbindelsemed reflektionsperiode og forberedt hjemsendelse, omkostninger til botilbud(LOKK) og Odense Krisecenter, der forpligter sig til at have pladser til rådig-hed, 32 timers- pædagogisk medarbejder i Dansk Røde Kors´ centre for min-dreårige, Red Barnets netværksarbejde, monitorering og afrapportering på om-råde og opbygning og drift af det nationale referencesystem14.CMMs tre opgaverCenter mod Menneskehandel står for udmøntningen af centrale dele af hand-lingsplanen. Centeret har følgende tre overordnede opgaver:1)At koordinere samarbejdet mellem de sociale organisationer og andremyndigheder.At forbedre den sociale indsats for ofre for menneskehandel.At opsamle og formidle viden om området (for yderligere herom se kapitel6).
2)3)
Koordineringsopga-ven
For så vidt angår CMMs opgave med at koordinere samarbejdet mellem de so-ciale organisationer og andre myndigheder forgår dette dels via referencesy-stemet og den tværministerielle embedsmandsgruppe (jf. nedenfor), dels i for-hold til den sociale indsats for ofre for menneskehandel, hvor CMM sørger forat koordinere og sikre at den sociale støtte til ofrene følger de fastlagte procedu-rer og regler.I forhold til den sociale indsats har CMM det overordnede ansvar for koordine-ringen af de sociale tiltag. CMM har som led heri indgået resultatkontraktermed tre udførende organisationer (Kompetencecenter Prostitution (KC), Redeninternational (RI) og Pro Vest), som står for gennemførelsen af det opsøgendeog støttende sociale arbejde med primært fokus påprostitutionsområdet.CMM har i 2008 udviklet en række registrerings- og dokumentationsredskaber,som de tre organisationer anvender til løbende registrering af den viden, somopsamles om målgruppen og indsatserne. Organisationerne afleverer desudenstatusnotater, ligesom der afholdes samtaler i løbet af året med henblik på lø-bende justering af indsatsen. Der er derudover indgået aftaler med Odense Kri-secenter og LOKK om brug af krisecentre.
Forbedring af densociale indsats
BørneområdetHerudover har CMM indgået kontrakter med Pro Vest, Kompetencecenter Prostitution(KC), Reden International (RSK-KFUK) på i alt 9, 8 mio. kr. årligt. Midlerne til Pro Vestdækker udgifter til to fuldtidsansatte, opsøgende arbejde, drift, husleje, sundhedstilbud m.v.Udgifterne til KC dækker fire fuldtidsansatte medarbejdere i landsdækkende opsøgendearbejde, arbejde i forbindelse med forberedt hjemsendelse, transport, mødecenter m.v. Re-den International får dækket udgifter til opsøgende arbejde, arbejde i forbindelse med for-beredt hjemsendelse, samarbejde om mødested og beskyttet botilbud m.v.14
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
21
CMM har i forhold tilbørneområdetindgået kontrakt med Red Barnet ogDansk Røde Kors. De to organisationer har ansvaret for at yde specifikke ydel-ser i forhold til gruppen af mindreårige potentielle ofre for menneskehandel(undervisning, informationsmateriale, identifikation, m.v.). I 2008 overtogCMM ansvaret for planlægningen og afholdelsen af møder i det Nationale net-værk mod handel med børn, der har CMM, Red Barnet, Dansk Røde Kors, Re-den International og Københavns Kommune som medlemmer. Der har dog ikkeværet afholdt møder i netværket i 2009 og 2010. Ifølge CMM, fordi der ikkelængere var behov herfor, da der løbende afholdes samarbejdsmøder omkringsager og praksiserfaringer på børnehandelsområdet med de relevante aktører.Tvangsarbejdsområ-detTvangsarbejdsområdethar det seneste års tid haft CMMs bevågenhed. Centerethar i den forbindelse afholdt møder med 3F og Arbejdstilsynet i forhold tiltvangsarbejde. Som beskrevet ovenfor, er CMM i gang med at få udarbejdet enundersøgelse vedrørende tvangsarbejde i landbruget, som forventes at udkom-me ultimo 2010. CMM er også i gang med at få gennemført en undersøgelseom tvangsarbejde i rengøringsbranchen, ligesom CMM primo 2010 fik udgiveten rapport om "Au pair og menneskehandlet? - Rekruttering, ophold i Danmarkog drømme og fremtiden".Som led i den sociale indsats mødes CMM også regelmæssigt medUdlændin-geservice(US) med henblik på at koordinere samarbejdet mellem US og de so-ciale aktører om tilbud og indkvartering til udlændinge uden lovligt opholds-grundlag. Der er ligeledes etableret samarbejde med asylcentre og fængsler omprocedurer.CMM har endvidere indledt et omfattende samarbejde medpolitiet,herunderRigspolitiets nationale efterforskningsgruppe (NEC), Nationalt Udlændinge-center (NUC) og de lokale politikredse. Der afholdes månedlige møder. CMMsidder desuden med i forskellige større samarbejdsudvalg, ligesom centret del-tager i rigspolitiets Stabsmøde.
Samarbejde med Ud-lændingeservices
Samarbejde med po-litiet
3.1.3"National referralmechanism"
Referencesystemet (den nationale referencegruppe og deseks regionale referencegrupper)Inspireret af andre EU-landes erfaringer og i henhold til EUs Ekspertgruppe omMenneskehandels rekommandationer blev der i 2008 etableret et nationalt refe-rencesystem ("national referral mechanism") i Danmark.Referencesystemet15består af en national referencegruppe og seks regionalereferencegrupper, der er placeret i hele landet i henholdsvis Nordsjælland (Hil-lerød), København, Sydsjælland (Slagelse), Syddanmark (Fredericia), Midtjyl-land (Silkeborg) og Nordjylland (Ålborg).
Involverede aktører
Den nationale referencegruppe består af følgende aktører: CMM, Ligestillings-afdelingen, Servicestyrelsen, Udlændingeservice, Indenrigs- og Socialministe-15
For yderligere om referencesystemet se Grundlagspapir (kommissorium) for NationaltReferencesystem, udarbejdet af CMM, foråret 2008.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
22
riets Børnekontor, NEC, Rigspolitiets udlændingeafdeling, Sydsjællands- ogLolland Falster Politi, Nordjyllands Politi, Kompetencecenter Prostitution, ProVest, Dansk Røde Kors, Red Barnet, Rigsadvokaten, HOMANN Advokater,IOM Copenhagen og Københavns Kommune (referencegruppe København).De regionale referencegrupper er som udgangspunkt sammensat af repræsen-tanter fra regionens politi, kommuner/socialforvaltning, krisecentre, asylcentre,sociale organisationer (NGO'er og GO'er: Reden International, Reden, TjekPunkt, Røde Kors, Red Barnet, Hope Now og Kompetencecenter Prostitution),SKAT, fagforeninger og sundhedsfagligt personale. I praksis er de enkeltegrupper dog forskelligt sammensat, alt afhængigt af den enkelte regions tilbudog den særlige situation, der gør sig gældende i regionen.CMM har haft ansvaret for at etablere de regionale referencegrupper, ligesomCMM står for sekretariatsfunktionen for alle grupperne og for koordinering ogplanlægning af deres arbejde.Formål med referen-cesystemetFormålet med referencesystemet er at skabe et dialog- og referencesystem mel-lem de mange implicerede parter, som er impliceret i handlingsplanens ud-møntning, og at sikre at der overalt i landet er viden om de gældende procedu-rer og regler, og at disse implementeres efter hensigten, således at der alle ste-der arbejdes effektivt og ensartet, når det drejer sig om identifikation af potenti-elle ofre (kvinder, mænd og mindreårige) og støtte til de potentielle ofre formenneskehandel.Den nationale referencegruppe fungerer som et overordnet og centralt koordi-nerende og vidensformidlende organ i forhold til de seks regionale grupper,som dog også er selvfungerende i eget regi. Den nationale referencegruppe fårløbende input fra de regionale referencegrupper, ligesom de giver input til dem.Hermed har den nationale referencegruppe en vigtig funktion i at sikre, at derikke opstår forskellige lokale strukturer og at viden og erfaringer bliver delt.
Repræsentanter i dentværministerielleembedsmandsgruppe
3.1.4 Den tværministerielle embedsmandsgruppeDen tværministerielle embedsmandsgruppe har til opgave at koordineredennationaleindsats på området. Den har repræsentanter fra følgende ministerier:Ligestillingsafdelingen, Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Integrationsmi-nisteriet, Socialministeriet (Kontoret for børn), Socialministeriet (Kontoret forUdsatte), Beskæftigelsesministeriet, og Indenrigs- og Sundhedsministeriet(Sundhedspolitisk kontor).Ligestillingsafdelingen står for sekretariatsbetjeningen af gruppen. CMM harikke ifølge handlingsplanen en plads i embedsmandsgruppen, men i praksis del-tager CMM i alle møder. Tilsvarende deltager Udlændingeservice også i allemøder, da de sammen med CMM bidrager med relevante oplysninger og erfa-ringer om praksis.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
23
Møder i den tværmi-nisterielle embeds-mandsgruppe
Der indkaldes til møder i den tværministerielle embedsmandsgruppe efter be-hov. På møderne får embedsmandsgruppen information om fremdriften i refe-rencegrupperne og CMMs arbejde, ligesom repræsentanterne informerer omrelevante aspekter fra de respektive ressortområder. Herudover drøftes tematik-ker og der tages beslutninger i forhold til håndtering af udfordringer, ligesomstrategien og rammerne for handlingsplanen løbende drøftes og justeres, hvisder er behov herfor.
3.2
Vurdering af koordineringsindsatsen
I det følgende vurderes koordineringsindsatsen ud fra de opstillede evalue-ringskriterier (Effektivitet/målopfyldelse, Relevans og Nytte og bæredygtighed)i forhold til henholdsvis CMM, referencesystemet (den nationale reference-gruppe og de seks regionale referencegrupper) og den tværministerielle em-bedsmandsgruppe.
Gennemført mangeopgaver
Effektivitet/målopfyldelse i forhold til Center modMenneskehandel (CMM)Evalueringen viser, at Center mod Menneskehandel (CMM) har gennemførtde mange opgaver, som er pålagt dem i handlingsplanen16.Herudover harcenteret også iværksat en række andre tiltag og aktiviteter - enten på eget initia-tiv eller på foranledning af den tværministerielle embedsmandsgruppe.Såvelmyndigheder som de sociale organisationer er meget tilfredse med CMMsindsats og imponerede over, hvad centeret har nået på kort tid(2 ½ år, da cen-teret først havde fået ansat personale m.v. pr. ultimo 2007). Evalueringen viserdog også, at der i forhold til nogle områder er behov for stadig udvikling ogfokus.Evalueringen viser, at CMM har bidraget til at få skabt gode rammer for sam-arbejdet mellem alle de mest centrale aktører og til at klarlægge rollefordelin-gen og beslutningskompetencen.
3.2.1
Skabt en institutiona-liseret struktur
Evalueringen viser desuden, at der med CMM nu er skabt en institutionalise-ret struktur, hvor CMM som koordinerende instans søger for, at udfordringersom opstår, kan løses effektivt og hurtigt, fordi CMM sørger for at tage sa-gerne op i de rette fora.Kendetegnet for CMMs måde at agere på er, at de haren fleksibel tilgang til tingene. Det vurderes som meget vigtigt og en af årsa-gerne til, at CMM i den grad er lykkedes den ikke helt lette balancekunst det er,at skulle agere som bindeled mellem myndigheder og sociale organisationer,hvor parterne kan have forskellige praksisser, opfattelser og holdninger. Men-Der er dog to mindre undtagelser. Ifølge handlingsplanen skulle der således udarbejdesen "oversigt over alle rolle- og ansvarsfordelinger for de sociale organisationer" (s. 17) ogen "mandatoversigt" i forhold til de sociale organisationer og myndigheder for så vidt angårmindreårige (s.19). Af handlingsplanen fremgår, at Integrationsministeriet, Socialministeri-et og Justitsministeriet har ansvar for begge disse opgaver. En årsag til, at de to opgaverikke er gennemført, kan således være, at det ikke har stået klart for CMM, om de må høreunder dem.16
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
24
neskehandelsområdet er kendetegnet ved stor kompleksitet og ved, at menne-skehandlen konstant forandrer sig - prostituerede kommer f.eks. fra nye landeog ifølge Europol og OCTA (jf. afsnit 2.1) er tendensen i Europa, at mindreåri-ge og mænd i stigende grad er potentielle ofre for menneskehandel. Det inde-bærer, at der løbende er behov for tilpasning og nyudvikling af procedurer, reg-ler og tiltag. Det kræver en fleksibel tilgang til tingene, og det er denne fleksibi-litet, som CMM mestrer, og som den nye struktur giver rum for.Klar rollefordelingetableretI den første handlingsplans periode, hvor CMM ikke var etableret, og hvor derikke var et CMM-lignende organ, fungerede NGO'erne som både udfører ogansvarlige for den sociale indsats. Det skabte forvirring og indebyrdes konkur-rence mellem NGO'erne, hvilket var uhensigtsmæssigt.Med CMMs etablering,er der nu en klar rollefordeling, hvor NGO'erne er "udfører", mens CMM er"bestiller"(for at bruge begreberne fra socialsektoren) og myndighed og koor-dinator. Der er blandt alle parter stor tilfredshed med dette. NGO'erne udtrykkersåledes alle, at de finder det rigtig godt og vigtigt, at CMMeren myndighed ogikke en NGO. Dels fordi der dermed er skabt klare rammer for, hvad CMM stårfor og hvad NGO'erne står for, dels fordi CMM som myndighed har mandat tilat sørge for, at der hurtigt kommer afklaring på udfordringer. NGO'erne findersåledes at menneskehandelsområdet med CMM har fået "højere status", og atde har lettere ved at udføre deres arbejde, fordi de kan henvise til, at arbejdetudføres, som led i handlingsplanen og som følge af deres kontrakter medCMM.Den nye rollefordeling er ikke beskrevet i noget dokument17. Flere aktører -både myndigheder og sociale organisationer - efterlyser derfor, at der udar-bejdes et dokument der redegør for, hvilke aktører som er involveret i hand-lingsplanen, og hvad deres roller og ansvarsområder er.Dette vurderes afevalueringsholdet som et fornuftigt forslag, som også vil bidrage til, at udenfor-stående forstår den komplekse rolle- og kompetencefordeling, som er gældendei forhold til menneskehandelsområdet. Det vurderes i den sammenhæng ogsåsom vigtigt, at det i samme dokument eller i et andet dokument beskrives ogfastsættes, hvad der er af formaliserede krav til de NGO'er som søger (og mod-tager) økonomisk støtte. Det vil sige, hvad skal der til, for at få økonomisk støt-te. Udviklingen de seneste år viser, at nye organisationer, foreninger m.v. etab-lerer sig med menneskehandel som fagområde. For disse er det vigtigt at vide,hvad der kræves for at få eventuel økonomisk støtte. Et sådant dokument vildermed skabe den gennemsigtighed, som p.t. mangler.Der er ligeledes behov for at skabe større klarhed i forholdet mellem Kompe-tencecenter Prostitution (KC) og CMM. KC er - som CMM - placeret i Service-styrelsens Udsatteenheds Fagområde Prostitution. De to har dermed sammeSelvom det, som tidligere beskrevet i en fodnote, af handlingsplanen fremgår, at der skaludarbejdes en "oversigt over rolle- og ansvarsfordelinger for de sociale myndigheder" (s.17). Det bemærkes dog, at CMM har udarbejdet et organisationsdiagram, der redegør for devigtigste aktører og deres roller. Organisationsdiagrammet ligger på CMMs hjemmeside(www.centermodmenneskehandel.dk). Det bemærkes endvidere, at Udlændingeservice harudarbejdet to flow-charts, der beskriver sagsgangene og procedurerne i forhold til voksneudlændinge og mindreårige. De to flow-charts er gengivet i bilag 5 og 6.17
Oversigt over rolle-og ansvarsfordelin-ger mangler
Behov for klarhed iforholdet mellem KCog CMM
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
25
organisatoriske ledelse. Samtidig har CMM, som ovenfor beskrevet, indgåetkontrakt med KC om en række ydelser, hvormed KC sidestilledes med de toandre udførende organisationer (NGO'erne Reden International og Pro Vest).Det betyder, at nogle af medarbejderne i KC både arbejder for CMM og for KC(i forhold til prostitution generelt). Det vil sige, at disse medarbejdere i praksishar to koordinatorer, som de skal referere til. Denne praksis skaber nogen for-virring både eksternt og internt. Det vurderes derfor af evalueringsholdet somvigtigt, at der i forhold til det fremtidige arbejde ses på, om den nuværendeCMM/KC struktur er den mest hensigtsmæssige.Behov for arbejds-gruppe vedrørendemindreårigeFor så vidt angår handlingsplanens krav om "Opretholdelse af netværk for sam-arbejde af NGO'er og myndigheder med fokus på handel med uledsagede min-dreårige udlændinge" overtog CMM i 2008 ansvaret for planlægning og afhol-delse af møder i det Nationale netværk mod handel af børn. Et netværk, somRed Barnet oprindeligt etablerede og stod for. CMM valgte i 2009 og 2010 atnedprioritere møderne i netværket, da det fra CMMs side blev vurderet, at net-værkets deltagere i forvejen hyppigt har mødt og møder hinanden i andre sam-menhænge i CMM regi, til konferencer, temadage m.v.Tilsvarende er mødefrekvensen også aftaget i Samarbejdsudvalget vedrørendebørn, som er et udvalg bestående af medarbejdere fra Dansk Røde Kors´ asyl-afdeling, Tjekpunkt under Københavns Kommune, Reden International (tidlige-re Reden Stop Kvindehandel), CMM og Red Barnet med sidstnævnte som tov-holder og arrangør. Baggrunden for, at møderne i samarbejdsudvalget har væretnedprioriteret, skyldes ifølge CMM, at deltagerne hyppigt møder hinanden iandre sammenhænge - primært i forbindelse med samarbejdsmøder arrangeretaf CMM omkring praksiserfaringer vedrørende mindreårige. Herudover mødesaktørerne i forhold til mindreårige også i referencegrupperne, hvor mindreårigesom temakantages op af deltagerne.Til trods for, at flere af aktørerne mødes jævnligt - dog primært bilaterale mø-der mellem CMM og en given NGO - har både Red Barnet og Dansk RødeKors givet udtryk for, at der erbehov for et forum - en arbejdsgruppe ellerlignende - hvor relevante aktører kan mødes, orientere hinanden, udveksleviden og erfaringer og drøfte nye initiativer i forhold til handel med børn.Detkunne bl.a. være relevant at inddrage medarbejdere fra Den Social Døgnvagtfra Københavns Kommune, Dansk Røde Kors´ modtagecenter Sjælsmark,Dansk Røde Kors fire børnecentre, Udlændingeservice, Socialministeriets bør-nekontor m.v.Effektiv monitore-ring og registreringMed hensyn til handlingsplanens krav om "Løbende monitorering af initiativer-ne vedrørende menneskehandel" viser evalueringen, at CMM - i samarbejdemed bl.a. Udlændingeservice - har sørget for, at der nu er en mere ensartet til-gang med klarere sagsgange, hvilket har øget troværdigheden omkring den so-ciale indsats. Gennem CMMs (og Udlændingeservices) systematiske og centra-liserede indsamling af statistisk materiale er der opbygget en struktur for, atrelevante aktører nu kan levere mere gennemskuelig information, der kan do-kumentere resultater, tendenser og mønstre.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
26
De løbende registreringer koblet med opbygningen af procedurer for sags-gange m.v. betyder, at der nu er skabt en struktur for en løbende monitore-ring af indsatsen. Det er evalueringsholdets vurdering, at den løbende moni-torering er velfungerende og effektiv i forhold til netop at bidrage med gen-nemskuelig information, der løbende kan dokumentere resultater, tendenserog mønstre.Med CMMs tætte samarbejde med de mest centrale aktører og denløbende inflow af data om indsatsen er der skabt et system, som betyder, at derkan handles hurtigt, hvis nye tendenser viser sig, og at CMM hele tiden er up-todate med, hvad situationen er ude i landet.
Yderst relevant in-stans
3.2.2 Relevans i forhold til Center mod Menneskehandel (CMM)I forhold til relevansen af CMM finder både myndigheder og socialeorganisationer, at CMM er en yderst relevant instans, som trods de mangeforskellige arbejdsopgaver, mange forskellige aktører og løbende udfordrin-ger formår at løfte opgaven og imødekomme det store behov for koordine-ring, som det komplekse menneskehandelsområde bidrager med.Det er evalueringsholdets vurdering, at myndigheder og sociale organisationerhar ret i denne vurdering. Evalueringsholdet vurderer således, at det det ersvært at forestille sig, at især den beskyttende indsats til ofrene (den socialestøtte) ville have nået samme resultater, uden CMMs tilstedeværelse.
Behov for mere stra-tegisk fokus
Evalueringen viser, at CMM har givet hovedprioritet til prostitutionsområdet,og til at der er blevet opbygget de nødvendige strukturer og sagsgange i forholdhertil. Denne prioritet betyder, at der er givet mindre prioritet til andre formerfor menneskehandel, herunder handel med mindreårige (børn) og tvangsarbej-de. Evalueringsholdet finder det relevant, at CMM har givet hovedprioritet tilprostitutionsområdet i kraft af, at der inden for dette område er åbenbare pro-blemer med handel af mennesker. Men det vurderes også som vigtigt, at de an-dre typer af menneskehandelsområder styrkes i en fremtidig indsats, og atCMM i den forbindelse arbejder strategisk med disse områder. CMM har ikkeudarbejdet nogen strategier for, hvordan de vil tilgå og behandle de forskelligemenneskehandelstyper (menneskehandel i relation til prostitution, børnehandelog tvangsarbejde). Det vurderes som hensigtsmæssigt, at der i en fremtidig ind-sats udarbejdes strategier herfor, således at fokus fremover bliver på, hvad deter for virkninger og mål, som ønskes opnået i forhold til de forskellige menne-skehandelstyper, og sekundært hvad det er for aktiviteter, som kan være rele-vante i forhold hertil. Det vil sige en strategisk tilgang frem for en aktivitetsba-seret tilgang.Flere af de interviewede myndigheder og sociale organisationer fremhæver, atdet er godt, at CMMs fem medarbejdere besidder relevante faglige kompeten-cer, da det bidrager til at professionalisere indsatsen.Både CMM og andre ak-tører peger dog på, at der er behov for juridisk kompetence i CMM (en jurist),da menneskehandelsområdet er kendetegnet ved at være et juridisk "tungt"område, som fordrer juridiske kompetencer. Evalueringsholdet vurderer og-så, at en person med politimæssig erfaring vil kunne styrke CMMs arbejde.
Behov for juridiskekompetencer i CMM
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
27
3.2.3CMM har bidraget tilforankring af koordi-neringsopgaven
Nytte og bæredygtighed i forhold til Center modMenneskehandel (CMM)Alle de centrale aktører, som evalueringsholdet har interviewet, vurderer, atCMM har haft en nyttig rolle i forhold til koordineringen af indsatsen til be-kæmpelse af menneskehandel, og at der med oprettelsen af CMM er sket envigtig forankring af koordineringsopgaven.Oprettelsen af CMM som koordi-nerende organ, opfylder således også Europarådets konventions anbefaling om,at der etableres koordinerende organer.Konventionen opfordrer ligeledes til, at landene overvejer muligheden for atudnævne en national rapporteur, der skal overvåge henholdsvis aktiviteterne tilbekæmpelse af menneskehandel og implementeringen af kravene til den natio-nale lovgivning.
"Nationale rappor-teur"
Den tværministerielle arbejdsgruppe har anmodet CMM om at indsamle mereinformation om mandatet for en nationale rapporteur med henblik på, at det iden tværministerielle embedsmandsgruppe kan drøftes, om det vil være rele-vant med en national rapporteur i Danmark, og i givet fald, hvem der skullekunne varetage denne opgave.Evalueringsholdet finder det relevant, at der iden tværministerielle embedsmandsgruppe kommer en drøftelse af, om ennational rapporteur kan være en god ide i Danmark.For så vidt angår placeringen af CMM i Servicestyrelsen vurderer evaluerings-holdet, at placeringen har vist sig at være en ret ideel position for CMM, idetforankringen i Udsatteenhedens Fagområde Prostitution giver en god fagligbase med en tæt forbindelse til NGO'erne og det arbejde, der blev igangsat un-der den første handlingsplan. Samtidig er fordelen, at CMM også kan ageremyndighed i forhold til andre aktører (navnlig politiet). Der har derved væretgod mulighed for at få alle relevante aktører i tale med CMM i en neutral rolle iforhold til de forskellige fagområder.
CMMs placering iServicestyrelsen
Stor tilfredshed medreferencesystemet
Effektivitet/målopfyldelse i forhold til Referencesystemet(den nationale referencegruppe og de seks regionalereferencegrupper)Evalueringen viser, at referencesystemets aktører18sætter stor pris på, at re-ferencesystemet er blevet implementeret, og at de generelt er tilfredse medreferencesystemet, dets opbygning, møder og funktion. Der er dog ønsker ommindre tilpasninger.Aktørerne finder, at referencesystemet bidrager til, at aktørerne kender hinan-den, til vidensdeling, informations- og erfaringsudveksling og opsamling afbest practice. Hermed opfylder referencesystemet de mål, som er sat for refe-rencesystemet og som er beskrevet i "Grundlagspapir for Nationalt Reference-system" (CMM, forår 2008).Det bemærkes, at evalueringen ikke har talt med alle deltagerne i den nationale referen-cegruppe, men vi har spurgt de interviewede myndigheder og sociale organisationer, omderes vurdering af referencesystemet. Se bilag 1 for oversigt over alle interviewpersoner.18
3.2.4
.
Evaluering afden nationaelindsats til bekæmpelse af menneskehandel
28
3.2.5Relevant reference-system
Relevans i forhold til Referencesystemet (den nationalereferencegruppe og de seks regionale referencegrupper)De interviewede aktører finder alle, at referencesystemet er et relevant system,som har skabt en ramme og arbejdsstruktur for, at statslige og ikke-statsligeaktører, som arbejder med menneskehandel, mødes og har et fælles samarbejds-og koordineringsforum.Aktørerne finder dog, at møderne ofte alene indeholder information fra forskel-lige aktører/"studiekreds", mens der er mindre fokus på best practice eksemplerog indstilling til den nationale referencegruppe om ændringsforlag m.v. Aktø-rerne fremfører et ønske om mere stram mødestyring på møderne, hvormed derogså bliver tid til best practice eksempler og indstillinger til den nationale refe-rencegruppe. Evalueringen viser således, at der trods tilfredshed med reference-systemet er behov for en drøftelse i grupperne omkring mødernes form og ind-hold.
Bæredygtig strukturskabt
Nytte og bæredygtighed i forhold til Referencesystemet(den nationale referencegruppe og de seks regionalereferencegrupper)Med hensyn til referencesystemets nytte og bæredygtighed er det evaluerings-holdets vurdering, at der med referencesystemet er skabt en bæredygtig struk-tur, som sikrer forankring af relevante procedurer, praksisser og regler. Herud-over udgør systemet et vigtigt forum for erfaringsopsamling og -spredning ogtil, at der sker en mainstreaming af procedurer m.v.
3.2.6
Effektivt forum
Effektivitet/målopfyldelse i forhold til Den tværministerielleembedsmandsgruppeIfølge handlingsplanen skulle den tværministerielle embedsmandsgruppe, somblev nedsat i forbindelse med den første handlingsplan - og som dér stod for atkoordinereden nationaleindsats - fortsætte i forhold til den nuværende hand-lingsplan. Dette er sket.De interviewede myndigheder, som er repræsenteret i den tværministerielleembedsmandsgruppe giver alle udtryk for stor tilfredshed med den tværmini-sterielle embedsmandsgruppe. De finder, at gruppen udgør et effektivt forum,hvor aktuelle problemstillinger kan tages op og diskuteres, og hvor eksternekan komme ind og orientere om status m.v. Hermed lever gruppen op til densformål.
3.2.7
3.2.8Relevant organ
Relevans i forhold til Den tværministerielleembedsmandsgruppeDe interviewede myndigheder finder alle, at den tværministerielleembedsmandsgruppe er et relevant organ, som lever op til sin funktion som etkoordinerende organ.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
29
En gennemgang af embedsmandsgruppens referater viser dog, at det er forskel-ligt, i hvor høj grad de forskellige ministerier prioriterer deltagelse i gruppensmøder. En "hård kerne" af de mest centrale aktører deltager således altid i mø-derne, mens nogle af de øvrige myndigheder ikke deltager i alle møder. Bag-grunden herfor synes at være, om de pågældende ministerier finder, er at der errelevante punkter for deres ressortområde på dagsordenen. Blandt den "hårdekerne" er det primært de samme personer, som deltager i møderne. Der er såle-des begrænset udskiftning på disse pladser. Det vurderes som vigtigt, at dennepraksis fortsætter, idet menneskehandelsområdet er karakteriseret ved storkompleksitet, som "man ikke bare kan sætte sig ind i på få timer".Blandt de interviewede myndigheder oplever nogle, at "Der kan gå lang tid, førvores områder tages op"/"Lange møder med mange punkter". Som det er tilfæl-det i forhold til referencesystemet vurderes det derfor tilsvarende i forhold tilden tværministerielle embedsmandsgruppe, at det vil være en god ide, at derblandt gruppens medlemmer tages en diskussion om forventninger og ønsker tilmødernes form og indhold. I drøftelsen kan det bl.a. være relevant at diskuterebehovet for nedsættelse af arbejdsgrupper, der undersøger særlige problemstil-linger m.v. Der er i det seneste stykke tid nedsat en række af sådanne arbejds-grupper, og ifølge de interviewede myndigheder vurderes de som meget rele-vante, idet de sikrer, at der bliver taget hånd om problemstillingerne på en kva-lificeret og effektiv måde.
Forandringsoriente-ret og fleksibel til-gang er nyttig
Nytte og bæredygtighed i forhold til Den tværministerielleembedsmandsgruppeEvalueringen viser, at den tværministerielle embedsmandsgruppe er nyttig iforhold til koordineringen af hele indsatsen og de mange ministerier, som erinvolveret i handlingsplanens udmøntning.Den tværministerielle embeds-mandsgruppe arbejder meget forandringsorienteret og ud fra en fleksibel til-gang til tingene. Dette er en stor styrke, når genstandsfeltet (menneskehande-len) kontinuerligt forandrer sig, og der dermed løbende er behov for tilpas-ninger og ændringer af eksisterende procedurer og regler. Gruppens jævnligemøder sikrer, at der effektivt følges op på nye problemstillinger og tages håndom disse.Ministerierne sætter pris på de udførlige beslutningsreferater, som udarbejdesaf Ligestillingsafdelingen. Referaterne bidrager indirekte til en forankring afembedsmandsgruppens arbejde, og til at de involverede myndigheder har etenslydende og fælles skriftligt materiale, der løbende beskriver status på hand-lingsplanen og hvordan særlige problemstillinger m.v. løses.Tilsvarende er tilfældet i forhold til de årlige statusrapporter, som den tværmi-nisterielle ifølge handlingsplanen årligt skal udarbejde.
3.2.9
3.3
Anbefalinger til koordineringsindsatsen
I det følgende gennemgås evalueringsholdets anbefalinger til koordineringsind-satsen. Anbefalingerne er rubriceret under følgende underoverskrifter: Center
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
30
mod Menneskehandel (CMM), referencesystemet (den nationale reference-gruppe og de seks regionale referencegrupper) og den tværministerielle em-bedsmandsgruppe:
3.3.1 Anbefalinger i forhold til CMMs koordinerende rolle• Det anbefales, at der udarbejdes et dokument, der redegør for hvilke aktø-rer, som er involveret i handlingsplanens udmøntning, og som redegør foraktørernes roller og ansvarsområder.•Det anbefales, at der udarbejdes et dokument, hvori det beskrives og fast-sættes, hvad der er af formaliserede krav til de NGO'er som søger (og mod-tager) økonomisk støtte.Det anbefales, at der i en fremtidig indsats udarbejdes strategier for, hvor-dan CMM vil tilgå og behandle de forskellige menneskehandelstyper(menneskehandel i relation til prostitution, børnehandel og tvangsarbejde).Strategierne bør beskrive, hvad det er for virkninger og mål, som ønskesopnået i forhold til de forskellige menneskehandelstyper, og sekundærthvad det er for aktiviteter, som kan være relevante i forhold hertil. Det vilsige en strategisk tilgang frem for en aktivitetsbaseret tilgang.Det anbefales, at det undersøges, om den nuværende CMM/Kompetence-center Prostitution (KC)-struktur er den mest hensigtsmæssige.Det anbefales, at der nedsættes en arbejdsgruppe (eller lignende) i forholdtil børneområdet med deltagelse af alle relevante parter til løbende oriente-ring, udveksling af erfaringer, drøftelser af nye initiativer m.v.Det anbefales, at der ansættes en person med juridiske kompetence i CMM(en jurist), og at det overvejes, om der også er behov for ansættelsen af enperson med politimæssig erfaring.Det anbefales, at der i den tværministerielle embedsmandsgruppe kommeren drøftelse af, om en national rapporteur kan være en god ide i Danmark.
•
•
•
•
•
3.3.2•
Anbefalinger i forhold til referencesystemetskoordinerende rolleDet anbefales, at der i den nationale referencegruppe og de seks regionalereferencegrupper tages en drøftelse af deltagernes ønsker til mødernesform og indhold, så det bl.a. sikres, at der kommer mere fokus på indsam-ling og videreformidling af best practice eksempler og indstillinger til dennationale referencegruppe om ændringsforlag m.v. fra de regionale refe-rencegrupper.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
31
3.3.3•
Anbefalinger i forhold til den tværministerielleembedsmandsgruppeDet anbefales, at der i den tværministerielle embedsmandsgruppe blandtgruppens medlemmer tages en diskussion om forventninger og ønsker tilmødernes form og indhold. I drøftelsen kan det bl.a. være relevant at dis-kutere behovet for nedsættelse af arbejdsgrupper, der undersøger særligeproblemstillinger m.v.Det anbefales, at Center mod Menneskehandel (CMM) fremover officieltoptages i den tværministerielle embedsmandsgruppe på niveau med de øv-rige myndigheder, idet CMM er en myndighed, og bidrager med væsentligpraksisviden m.v., som i høj grad kvalificerer og er nødvendig i embeds-mandsgruppens arbejde.
•
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
32
4
Forebyggende aktiviteter iafsenderlandene
I dette kapitel beskrives og vurderes de forebyggende aktiviteter i afsenderlan-dene, det vil sige de lande, hvor (de potentielle) ofre for menneskehandel op-rindeligt kommer fra.Mål for forebyggel-sesindsatsen i afsen-derlandene/ interna-tionaltHovedaktiviteter forforebyggelsesindsat-sen i afsenderlande-ne/internationaltHandlingsplanens mål for området:At øge den internationale indsats til be-kæmpelse af menneskehandel, og mindske antallet af ofre for menneskehandel iafsenderlande.
Handlingsplanens planlagte hovedaktiviteter for området:••••••Samarbejdsaftaler mellem afsender- og modtagerlandeStøtte til bekæmpelse af handel med mennesker i internationalt regi gen-nem bilaterale indsatser til forebyggelse og internationale foraØget fokus på bekæmpelse af menneskehandel gennem ASEAN, SAARCog naboskabsprogrammetUndervisning af professionelleAfholdelse af seminarer og konferencerVidensindsamling og forskning.
4.1Handlingsplanensfokus
Beskrivelse af forebyggelsesindsatsen iafsenderlandene
I den danske handlingsplan til bekæmpelse af handel med mennesker 2007-2010 spiller det internationale samarbejde omkring menneskehandel en vigtigrolle. Der lægges således op til, at den danske indsats på dette område skalstyrkes - både ved en mere proaktiv deltagelse i internationale fora og i relationtil den danske udviklingsbistand.Evalueringen viser, at disse målsætninger er søgt opfyldt gennem følgende til-tag:1. Danske bidrag til de globale politiske processer, der støtter initiativerrettet mod menneskehandel og bagmændene. Det sker både bilateralt(for eksempel via dialog mellem regeringer) og multilateralt (for ek-sempel gennem processer og beslutninger i FN, EU, OSCE, NordiskRåd og Council of Baltic Sea States).
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
33
2. Danske bidrag til programmer til bekæmpelse af menneskehandel.F.eks. direkte gennem bilaterale programmer med enkeltlande, i samspilmed andre donorer, eller multilateralt gennem støtte til multilaterale or-ganer. Støtten involverer typisk aktiviteter, der omhandler forebyggelse,beskyttelse og retsforfølgning (f.eks. effektivisering af håndhævelse aflovgivning og/eller effektivisering af retslige systemer i forhold til ef-terforskning og retsforfølgning af menneskehandlere).3. Danske bidrag, der skal bidrage til, at både den danske ressourcebase oginternationale aktører får øget viden om tendenser inden for menneske-handel, herunder metoder til bekæmpelse af menneskehandel og videnom, hvordan man bedst muligt støtter ofre og potentielle ofre for men-neskehandel.Involverede aktørerDe forebyggende aktiviteter i afsenderlande, og herunder det internationalesamarbejde hører ressortmæssigt under forskellige ministerier:•Udenrigsministeriet er ansvarligt for den bilaterale og multilaterale udvik-lingsbistand.Integrationsministeriet er ansvarligt for udvikling af netværk i forbindelsemed hjemsendelse og reintegration.Justitsministeriet, Ligestillingsafdelingen og Socialministeriet er ansvarligefor deltagelse i det retslige samarbejde i EU og i Europaråds regi.
•
•
Herudover deltager Rigspolitiet, CMM og de sociale organisationer i internati-onale konferencer og professionelle netværk, hvilket bidrager til vidensud-vikling og praktisk netværksarbejde.Rigspolitiet har et tæt samarbejde med INTERPOL og EUROPOL, hvilket harafgørende betydning for efterforskning af sager om menneskehandel. Der ersåledes placeret en dansk politimand ved INTERPOL, hvilket er særligt nyttigti forbindelse med politiefterforskninger, der involverer EUROPOL medlems-lande. Politiet har også direkte kontakt til kolleger i lande, hvor der ofte er sa-ger om menneskehandel (f.eks. Rumænien).
4.1.1
Danmarks bidrag til det internationale samarbejdevedrørende menneskehandelDanmark har i medfør af handlingsplanen været aktiv i forhold til en række bi-laterale og multilaterale initiativer - enten som initiativtager eller som aktivmedspiller/deltager. Det danske bidrag vedrører bl.a. følgende initiativer, somer taget af Ligestillingsafdelingen og Socialministeriet:Initiativer Danmarkhar deltaget i/aktivtbidraget tilAfholdelse af camp for europæiske eksperter vedrørende bekæmpelseaf menneskehandel. Campen blev afholdt i 2007, og den resulterede i14 forslag til fælleseuropæiske projekter, der efterfølgende blev præsen-teret på et EU-rådsmøde.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
34
Dansk afholdt Peer review med deltagelse fra en række EU-lande samtNorge om de sociale aspekter ved menneskehandel i regi af NordiskMinisterråd.Memorandum of Understanding om handel med kvinder i regionenNorden, som skal sikre koordination af indsatsen og samarbejde.Samarbejde mellem de nordiske lande og disses naboer indenfor ram-merne af EUs Nordlige Dimensions Region vedrørende projekter i af-senderlande med fokus på forebyggende arbejde. Disse projekter ogprogrammer bidrager både til vidensdeling og kapacitetsopbygning påkonkrete felter. Samtidig bidrager de til opbygning af netværk og gen-sidig tillid mellem myndigheder og NGO'er i de nordiske og nabolan-dene19.Aftale mellem nordiske og baltiske socialministre om at styrke samar-bejdet mellem afsender- og modtagerlande, og om at etablere konkreteprojekter i afsenderlandenes sundhedssektor.Nedsættelse af en Task Force i Council of Baltic Sea States (CBSS)med fem målsætninger: Undervisning af diplomater og konsulære em-bedsmænd, opbygning af samarbejde mellem politi og NGO'er i, fra ogtil Østersø-regionen (sammen med UNODC20), en oplysningskampagnei regionen, forbedret dataindsamling; og en komparativ retslig analyse.Nordisk Ministerråds forskningsprojekt om beskyttelse og politiefter-forskning, og afholdelse af en fælles nordisk-baltisk konference omseksuel udnyttelse.CMM-deltagelse i OSCEs drøftelser om bekæmpelse af menneskehan-del i Wien i 2009, hvilket gav anledning til at danne kontakter med lig-nende organisationer i andre OSCE medlemslande. Et opfølgende besøger planlagt i juni 2010.
Involverede aktører
4.1.2 Danmarks direkte bidrag til forebyggelse i afsenderlandeDirekte bidrag til forebyggelse i afsenderlande foregår primært gennem Uden-rigsministeriet. Der er imidlertid også vigtige forebyggelsesindsatser, der fore-går gennem det internationale politimæssige samarbejde i Norden og Østersøregionerne og gennem EUROPOL og INTERPOL.Med hensyn til Udenrigsministeriets indsats, har det største bidrag i periodenunder den anden handlingsplan været UdenrigsministerietsProgram mod men-neskehandel i Øst- og Sydøsteuropa("Naboskabsprogrammet"). Programmet,som nu er i sin anden fase (2009-2011), kanaliserer 30 mio. kr. til en række ak-tiviteter omkring forebyggelse, beskyttelse og retsforfølgelse i tre store afsen-der- og transitlande i Østeuropa: Hviderusland, Moldova og Ukraine. Som så-Blandt projekterne kan nævnes: "Preventing trafficking in teenagers in institutions in theBaltic countries and NW Russia”; “My vision – Empowerment of young People” (forebyg-gende aktiviteter i lokalsamfundet for unge piger og drenge i afsenderlandene i EUs nordli-ge Dimension Region); “Mobilitetsprogrammet Efforts in fighting against trafficking inhuman beings” (Målsætningen med programmet er, at præsentere nordiske institutionelleog faglige modeller og best practises for personer fra NV Rusland, som i det daglige arbej-de kommer i kontakt med menneskehandel).20UNDOC står for United Nations Office on Drugs and Crime.19
"Naboskabspro-grammet"
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
35
dan opererer den i henhold til målsætninger, der er bredere end dem, der erformuleret i handlingsplanen.I løbet af de fem år, hvor Danmark har støttet disse lande, er der blevet udvikletet solidt netværk af internationale og nationale aktører i de tre lande med detoverordnede mål at cementere dannelsen af nationale referencesystemer (desåkaldte NRM - National Referral Mechanisms) og stimulere øget regionaltsamarbejde. Programmet administreres af International Organisation for Migra-tion (IOM) i Kiev, Ukraine.Program mod menneskehandel i Øst- og Sydøsteuropa - Nøgleresultater:Øgetregionaltsamarbejde.Nøgleaktørerharnuregelmæssigkontaktogudvekslerbestpractice,analyseraftendenserogindgårioperativtsam‐arbejde.Etableringafnationalereferencesystemer,herunderkoordineringsmeka‐nismerog‐aftalermht.leveringafydelse.ØgetgensidigtillidogpraktisksamarbejdemellemregeringsorganerogNGO'er,hvilketførertilstørreadgangtilydelserforofreformenneskehandel.Omfattendeforebyggendeaktivitetererpåpladsognårsårbaregrupper,herunderhotline(fokuspåsikkermigration),opsøgendeaktiviteterogstøtte,peereducation(hvorvidengivesvideretilensnæste),rådgivnings‐tjenester.Inkludererfokuspåpotentielleofre.Enbredvifteafrehabiliterings‐ogreintegrationsydelsererblevetstøttet.I2009blevialt729ofreformenneskehandelstøttet21.PolitiharmereerfaringogermereåbneoverforsamarbejdemedNGO'erogmodparteriandrelande,hvilketharførttilforbedretbeskyttelseafin‐dividetsrettighederogforbedredeefterforskningsresultater.
Midtvejsevalueringaf "Naboskabspro-grammet"
I 2007 blev den første fase af Udenrigsministeriets program vurderet i en midt-vejsevaluering, der konkluderede, at programmet skred frem i henhold til deopsatte målsætninger og forventede resultater. Det blev bemærket, at program-mets strategi i høj grad var blevet fulgt, hvilket havde ført til øget samarbejdeog erfaringsudveksling mellem de implementerende strukturer, samt justeringeri forhold til de nationale politikker. Rapporten fremhævede også, at samar-bejdsmåden, hvorved partnerne kombinerer deres komparative fordele på enmålrettet, konstruktiv og strategisk måde gennem Country Steering Groups(CSG), kan være inspiration for programmer til bekæmpelse af menneskehan-del.Det blev endvidere bemærket, at den type operativt samarbejde, som anvendes iprogrammet, bidrager positivt til at sætte rammer for den nationale politik iform af nationale handlingsplaner, hvilket er af central betydning for, at natio-21
Program mod menneskehandel i Øst- og Sydøsteuropa (2009-2011), Årsrapport, 2009.For det danske Udenrigsministerium. Tallet er et samlet tal for ofre for menneskehandel,som er hjulpet i 2009 gennem programmet i Ukraine, Moldova og Hviderusland.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
36
nale referencesystemer fungerer. Evalueringen konkluderede, at programmetvar yderst relevant i en national og international kontekst. Den nuværende (an-den) programfase vil blive evalueret igen i slutningen af 2010. Som tidligerenævnt, er programmet Udenrigsministeriets største direkte bidrag.Udenrigsministerietsindsats i udviklings-landeneI forhold Udenrigsministeriets indsats i udviklingslande, er der generelt ikke såmeget direkte fokus på bekæmpelse af menneskehandel, hverken når det gælderDanida programsamarbejdslande eller dansk udviklingsbistand i al almindelig-hed.En vigtig undtagelse er Bangladesh, hvor den danske ambassade støtter to pro-jekter, der arbejder direkte med forebyggelse og beskyttelse i forhold til men-neskehandel. Det første projekt gennemføres via en lokal NGO (3,4 mio. kr. iperioden 2007- 2010) og det andet via International Organisation for Migration(IOM). Sidstnævnte projekt er co-finansieret af den norske ambassade (8,98mio. kr. i perioden 2007- 2010). Projektet dækker 22 distrikter i Bangladesh.NGO'er gennemfører forebyggende oplysningsaktiviteter kombineret med fat-tigdomsbekæmpende støtte til potentielle ofre for menneskehandel og ind-komstgenererende aktiviteter til tilbagevendende ofre. På det nationale niveaustøtter projektet Bangladesh´ indsatser i relation til implementeringen af dennationale handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel og kan dermed in-direkte betragtes som en indsats til fremme af den internationale koordineringvedrørende bekæmpelse af menneskehandel blandt landene iSouth Asian Asso-ciation for Regional Cooperation(SAARC).Der er ligeledes givet støtte gennem ambassaden i Benin til visse NGO-aktiviteter vedrørende bekæmpelse af handel med børn og børneslaveri. Denneindsats indgik i ambassadens program til fremme af god regeringsførelse ogmenneskerettigheder (PGDP 2004-2008). Budgettet var 3,5 mio. kr. Siden pro-grammet lukkede i 2008, har der ikke været nogen direkte støtte til aktivitetervedrørende menneskehandel.Beslægtede indsats-områder i udvik-lingslandeneDanida støtter i øvrigt programmer til bekæmpelse af organiseret kriminalitet(f. eks. i Mali), og til beskyttelse af børn og mindreårige, herunder dem der erinvolveret i sex-industrien (f.eks. i Kenya, Thailand, Cambodia og Burma – detre sidstnævnte i forbindelse med et 3-årigt program, der implementeres af RedBarnet). Endvidere støtter Udenrigsministeriet en række aktiviteter indenformigration i lande som Ghana og i MENA-regionen22, ligesom Udenrigsministe-riet økonomisk støtter afholdelsen af de årlige møder iGlobal Forum on Mi-gration and Development23. Endeligt bør det nævnes, at menneskerettighederer et tværgående hensyn i Danmarks udenrigspolitik, hvilket betyder, at hensy-net indgår i indsatsen i alle Danmarks programsamarbejdslande, og i flere aflandene findes der også målrettede programmer til fremme af menneskerettig-heder. Disse indsatser kan indirekte bidrage til forebyggelse af menneskehan-del.2223
Betegnelsen MENA-regionen står for "Middle East and North Africa".Udenrigsministeriet har bidraget med 100.000 EUR i 2008, 2009 og formentlig også2010.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
37
Forebyggelse i for-bindelse med visum-ansøgninger
Udover muligheden for at finansiere tiltag gennem dansk udviklingsbistand kanUdenrigsministeriet være involveret i forebyggende aktiviteter gennem sinekonsulære aktiviteter, især i forbindelse med visumansøgninger. Gennem "Pro-jekt Thailand" arbejdede den danske ambassade i Bangkok sammen med detdanske politi omkring gennemgang af visumansøgninger og referencer for atidentificere potentielle ofre for menneskehandel og andre, som måtte have enrelation til det thailandske prostitutionsmiljø i Danmark (dette behandles også iKapitel 8 om politiets efterforskning). Rigspolitiet har oplyst, at de gerne sermuligheden for at bygge videre på disse erfaringer.Det har ikke været muligt at foretage interviews med en repræsentative skare afdanske konsulater indenfor rammerne af evalueringen. Evalueringsholdet hardog haft mulighed for at interviewe konsulen i Benin (hvorfra mange visuman-søgninger fra Nigeria behandles), som understregede, at en mere målrettet ind-sats (bl.a. gennem undervisning fra eksperter i menneskehandel) vil være nyt-tig. Evalueringsholdet har erfaret, at politiet nu bidrager med viden om menne-skehandel i undervisningen af konsuler og attachéer, før de udstationeres, gen-nem det obligatoriske forberedelseskursus organiseret af Udenrigsministeriet.Det bemærkes i øvrigt, at Council of Baltic Sea States (CBSS) også forestårundervisning af konsulære medarbejdere i en række europæiske lande, og atCBSS er i gang med at udvikle en operationel håndbog, som kan anvendes påkonsulater.
Internationalt politi-samarbejde
Med hensyn til det internationale politisamarbejde, erfarer evalueringsholdet, atder har udviklet sig et omfattende og effektivt samarbejde i "Politi-Told samar-bejdet i Norden" (PTN) regi, som ligger under Nordisk Råd. Dette samarbejdehar bidraget til efterforskningssamarbejdet og udveksling af viden gennem de-ling af politiets kapacitet i de nordiske lande i forhold til ca. 32 lande. Endvide-re har Rigspolitiet gode erfaringer fra samarbejdet indenfor EUROPOL ogINTERPOL. Som en del af INTERPOLs projekt OASIS har dansk politi desu-den bidraget til undervisning af vestafrikanske politifolk i Ghana (for en merefyldestgørende beskrivelse af sidstnævnte aktiviteter henvises der til Kapitel 8).Danmarks bidrag til kompetenceudvikling af den danske ressourcebase og in-ternationale aktører Som afspejlet i målsætninger for handlingsplanen for 2007-2010, har forskellige ministerier og andre aktører deltaget i internationale kon-ferencer og begivenheder med det formål at udvide den nationale og internatio-nale vidensgrundlag om menneskehandel.
Vidensudvikling
UdenrigsministerietsProgram mod menneskehandel i Øst- og Sydøsteuropaharvidensudvikling som en målsætning og sponsorerer forskellige arrangementer,der er åbne for en bred gruppe eksperter inden for menneskehandel. I 2009samlede konferencen International Law Enforcement Conference, som også varstøttet af Sida, 129 politiansatte fra 25 lande i Europa, Asien og USA og frem-bragte en række politiske anbefalinger i forbindelse med politiindsatsen i regio-nalt regi.
.
Evaluering afden antionaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
38
Ansvaret for menne-skehandelsindsatser iUdenrigsministeriet
I Udenrigsministeriet overførtes i marts 2010 det overordnede policyansvar forarbejdet mod menneskehandel fra Center for Globale Udfordringer (internatio-nal ligestilling) til Center for Juridisk Tjeneste (Menneskerettighedsenheden).Det daglige ansvar for konkrete programmer mv. ligger fortsat bl.a. i Center forUdviklingspolitik, Center for Globale Udfordringer, i landekontorer og på am-bassader. Menneskerettighedsenheden koordinerer policyarbejdet med inddra-gelse af ministeriets andre relevante kontorer. I og med, at størstedelen af bi-standsmidlerne er decentraliserede er det først og fremmest de enkelte ambas-sader, der er ansvarlige for eventuelle aktiviteter på området, hvorfor der umid-delbart ikke findes en oversigt over alle initiativer og aktiviteter.
4.2
Vurdering af forebyggelsesindsatsen iafsenderlandene
I det følgende vurderes forebyggelsesindsatsen i afsenderlande ud fra de fireevalueringskriterier: Effektivitet/målopfyldelse, Relevans, Nyt-te/Bæredygtighed og omkostningseffektivitet.
Effektivitet/målopfyldelse i forhold tilforebyggelsesindsatsen i afsenderlandeneDet vurderes, at målene i handlingsplanen med hensyn til forebyggelsesind-satsen i afsenderlandene er opfyldt med de beskrevne aktiviteter og tiltag.Proaktivt dansk bi-dragDanmark har proaktivt sat forhold omkring menneskehandel på dagsordenen,især gennem formandskaberne i Nordisk Ministerråd og Council of Baltic SeaStates (CBSS). En vurdering af indvirkningerne af disse initiativer ligger udover rammerne for denne evaluering, men for så vidt angår CBSS, har evalue-ringsholdet erfaret, at Sverige (der indtil videre er den primære finansierings-kilde) har planlagt at gennemføre en evaluering i løbet af 2010.Vurderingen af initiativerne til at forebygge menneskehandel i andre afsender-lande, som traditionelt betragtes som udviklingslande, viser et blandet billede.Med undtagelse af de ovennævnte projekter i Udenrigsministeriet, synes derikke at have været gjort en bevidst indsats for at bruge Danmarks komparativefordele inden for udviklingsbistand til at fremme forebyggelse af menneske-handel. Dette skyldes bl.a. fænomenet menneskehandels store kompleksitet ogDanmarks andre udviklingsprioriteter. Herudover har Danmark et relativt be-grænset antal Danida programsamarbejdslande, det vil sige få lande, hvor enindsats formentlig lettest kan iværksættes netop i kraft af, at der er direktedansk tilstedeværelse i disse lande (som det er tilfældet i Bangladesh og Benin).Evalueringsholdet bemærker dog, at der er adskillige lande som Danida er tilstede i, som møder udfordringer relateret til menneskehandel (specielt i Vestaf-rika og Sydøstasien), men hvor der indtil videre ikke arbejdes specifikt medproblemstillingen (f.eks. Mali, Burkina Faso, Ghana, Uganda og Nepal). Evalu-eringsholdet vurderer således, at det i den sammenhæng kan være relevant, atambassaderne i disse lande, som har en såkaldt decentral bevillingskompetence,overvejer at gøre brug af den med henblik på at fokusere på bekæmpelse afmenneskehandel.
4.2.1
Danmarks kompara-tive fordel kan ud-nyttes bedre
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
39
Behov for mere stra-tegisk tilgang
Evalueringsholdet anbefaler,at Udenrigsministeriets strategiske tilgang til fo-rebyggelse af menneskehandel gennem dansk udviklingsbistand og Dan-marks tilstedeværelse i afsenderlande overvejes yderligere,muligvis med in-put fra eksterne eksperter, herunder Center mod Menneskehandel. Sigtet meddette vil være at udvikle en mere strategisk og målrettet tilgang, der gør brug afDanmarks komparative fordele inden for rammerne af dansk udenrigs-, udvik-lings- og humanitær bistandspolitik. Dette bør omfatte overvejelser omkringden rolle, som dansk konsulært personale kan spille. Det kunne også være enmulighed at forbinde dansk støtte til multilaterale tiltag, for eksempel gennemFN-organer (f.eks. UNICEF, UNODC), IOM og dets regionale samarbejder(f.eks. ASEAN, ECOWAS, AU).Med hensyn til UdenrigsministerietsProgram mod Menneskehandel i Øst- ogSydøsteuropa,så er evalueringsholdet enig med midtvejsevalueringen fra 2007i, at programmet frembringer gode resultater, især ved at øge sammenhængenmellem initiativer fra regeringer, sociale organisationer og det internationalesamfund i de tre lande, som er fokus for programmet. Der har også været posi-tive, regionale afledte effekter, hvad angår vidensudvikling og operativt samar-bejde på tværs af grænser. Dog er der stadig et stykke vej, før regeringer påta-ger sig deres fulde del af byrden, og den økonomiske krise har yderligere be-grænset omfanget af fælles regeringsindsatser. Det vurderes derfor, at initiativertil bekæmpelse af menneskehandel fortsat vil have brug for ekstern donorstøttei de kommende år.
Relevans i forhold til forebyggelsesindsatsen iafsenderlandeneIndsatsen, der er ydet af de forskellige aktører involveret i internationale aktivi-teter, anses generelt set som relevante.Relevant internatio-nal indsatsDanmarks engagement i forhold til menneskehandelsspørgsmål i FN, EU,OSCE samt i det nordiske og Østersøsamarbejdet vurderes at være relevant,nyttigt og konsistent med Danmarks langvarige og aktive indsats til fremme afmenneskerettigheder, ligestilling og beskyttelse af børn (herunder i konflikt-ramte og skrøbelige stater).Evalueringen viser, at målgruppen for UdenrigsministerietsProgram mod men-neskehandel i Øst- og Sydøsteuropaikke svarer til de lande, hvor ofrene formenneskehandel identificeret i Danmark kommer fra. Dette rejser spørgsmåletom programmets relevans i forhold til handlingsplanen. Programmet skal dogogså ses i lyset af Udenrigsministeriets andre målgrupper og strategiske priori-teter (som omfatter menneskerettigheder og god regeringsførelse inden forrammerne af ministeriets Naboskabsprogram).Trafficking som delaf udviklingsbistan-denEvalueringsholdet vurderer, at det ville være nyttigt atundersøge, om Uden-rigsministeriets indsats kan gøres mere relevant ved i højere grad at benyttemuligheden for at bruge udviklingsbistanden mere direkte til støtte af aktivi-teter mod menneskehandel, især i Danida programsamarbejdslande.
4.2.2
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
40
De førnævnte eksempler på programstøtte i Bangladesh, Benin, Kenya, Thai-land, Burma og Cambodja vurderes at være relevante ud fra et forebyggelses-og beskyttelsesperspektiv, idet de er målrettede alment kendte risiko grupper(børn og mindreårige); der er dog kun tre af disse lande, der er Danida pro-gramsamarbejdslande (Bangladesh, Benin og Kenya). Menneskehandel erimidlertid også et kendt problem i flere af Danidas andre programsamarbejds-lande. Der er desuden mulighed for at støtte indsatsen til bekæmpelse af men-neskehandel gennem støtte til multilaterale organisationer og specialiserede in-ternationale NGO'er24.Relevant at se på vi-sumsansøgningspro-cessenDet er endvidere evalueringsholdets vurdering, at indsatser rettet mod visuman-søgningsprocessen i afsenderlande kan være en relevant måde at forebygge, atmennesker handles til Danmark. Som erfaringerne fra bl.a."Projekt Thailand"har vist, kan potentielle ofre for menneskehandel identificeres, inden de over-hovedet handles til Danmark ved et øget fokus på problemstillingen i forbindel-se med visumansøgning. Hermed kan det konsulære personale ligeledes bidragemed oplysninger til efterforskningsindsatsen i relation til bagmænd, som befin-der sig i Danmark.Det anbefales således, at Udenrigsministeriet i samarbejdemed politiet overvejer, hvordan en screening af potentielle ofre for menne-skehandel og videregivelse af information om mulige bagmænd kan indgåmere systematisk og på en mere formaliseret måde i de danske konsulater.Hvad angår initiativer fra Nordisk Ministerråd og Council of Baltic Sea States(CBSS), er det evalueringsholdets umiddelbare vurdering, at de er relevante,eftersom menneskehandel er en form for organiseret kriminalitet, der går påtværs af grænserne og som dermed også kræver fælles løsninger. I den forbin-delse forekommer, Politi-Told samarbejdet i Norden (PTN) særdeleshed rele-vant.
4.2.3
Nytte og bæredygtighed i forhold tilforebyggelsesindsatsen i afsenderlandeneDanmarks deltagelse i internationale fora vurderes som nyttig, da der hermedskabes netværk og vidensdeling samt konkret operationelt samarbejde.Hvad angår initiativer fra Nordisk Ministerråd og Council of Baltic Sea States(CBSS), vurderer evalueringsholdet, at de bidrager til en bæredygtig indsats tilforebyggelse af menneskehandel i og med, at der er tale om veletablerede sam-arbejdsfora, der kan bidrage til udviklingen af bedre løsningsmodeller i forholdtil grænseoverskridende problematikker, der berører alle medlemslandene.Evalueringsholdet finder endvidere, at UdenrigsministerietsProgram modmenneskehandel i Øst- og Sydøsteuropahar været nyttigt og bæredygtigt. Dog24
Det kan nævnes, at Norge og Sverige bl.a. prioriterer denne form for forebyggelsesindsat-ser. Ifølge den netop udkomne rapport om menneskehandel fra det amerikanske udenrigs-ministerium, udgjorde Norges bidrag til bekæmpelse af menneskehandel via internationaleorganisationer og NGO'er (bl.a. i Nigeria) således 17.8 mio.$ i løbet af de seneste to år.Trafficking in Persons Report. 10th Edition.US Department of State, June 2010, s. 258.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
41
bemærkes det, at der ikke er overensstemmelse mellem landende i programmetog de lande, hvor de identificerede ofre for menneskehandel i Danmark p.t.kommer fra.
Omkostningseffektivitet i forhold tilforebyggelsesindsatsen i afsenderlandenePå grund af det brede omfang af internationale aktiviteter har det ikke væretmuligt at foretaget en analyse af omkostningseffektiviteten på området. Evalue-ringsholdet noterer dog, at Projekt Thailand, som involverede aktiviteter både iDanmark og Thailand, sandsynligvis har været forholdsvis ressourcekrævende,og dette kan give anledning til at undersøge, om der er mulighed at finde mereomkostningseffektive metoder til den type indsatser.
4.2.4
4.3•
Anbefalinger til forebyggelsesindsatsen iafsenderlandeneDet anbefales, at Udenrigsministeriets strategiske tilgang til forebyggelseaf menneskehandel gennem dansk udviklingsbistand og Danmarks tilste-deværelse i afsenderlande overvejes yderligere, muligvis med input fraeksterne eksperter.Det anbefales, at undersøge om Udenrigsministeriets indsats kunne gøresmere relevant ved i højere grad at benytte muligheden for at bruge udvik-lingsbistanden mere direkte til støtte af aktiviteter mod menneskehandel,især i Danida programsamarbejdslande.Det anbefales, at Udenrigsministeriet i samarbejde med politiet overvejer,hvordan en screening af potentielle ofre for menneskehandel og videregi-velse af information om mulige bagmænd kan indgå mere systematisk i dedanske konsulaters arbejde. I den forbindelse bør man navnlig også se påmulighederne for at bygge videre på erfaringerne fra "Projekt Thailand".
•
•
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
42
5Mål for forebyggel-sesindsatsen i Dan-mark
Forebyggende aktiviteter i Danmark
I dette kapitel beskrives og vurderes de forebyggende aktiviteter i DanmarkHandlingsplanens mål for området:At begrænse prostitutionsefterspørgslenog øge befolkningens viden om menneskehandel. At 10 % af befolkningen i2009 kender til problemstillingerne omkring forskellige former for menneske-handel og ved, hvordan de skal agere, hvis de får kendskab til menneskehandel.Handlingsplanens planlagte hovedaktiviteter for området:••••Informationsarbejde rettet mod potentielle kunder og den brede offentlig-hedUndervisning af professionelle og fagfolk, der kommer i kontakt med ofre(både voksne og mindreårige)Afholdelse af seminarer og konferencer nationalt og internationaltVidensindsamling og forskning.
Hovedaktiviteter forforebyggelsesindsat-sen i Danmark
Handlingsplanens forebyggende aktiviteter i Danmark indebærer formidlingmålrettet dels den brede offentlighed, dels specifikke målgrupper. Målet medformidlingsaktiviteterne er - ifølge handlingsplanen - at øge målgruppernes vi-den om menneskehandel med henblik på at forebygge menneskehandel i Dan-mark. Aktiviteter rettet mod forebyggelse i Danmark bygger således på dengrundantagelse, at øget viden om menneskehandel kan bidrage til at begrænsefænomenet.
5.1
Beskrivelse af forebyggelsesindsatsen i Danmark
Center mod Menneskehandel (CMM) er primært ansvarlig for forebyggelses-indsatsen i Danmark, men andre aktører bidrager også i mindre omfang til om-rådets formidlingsindsats.I CMM varetages indsatsen primært af tre ansatte, mens andre medarbejdereogså kan bidrage, hvis deres fagområder berøres. En af de tre medarbejdere harstor erfaring med undervisning, foredrag, udstillinger og udarbejdelse af under-visningsmateriale, mens en anden har teoretisk viden om kommunikation fraRoskilde Universitet. De tre medarbejdere er meget engagerede i forhold til ar-bejdet med formidling, og de har mange ideer til, hvordan der kan anvendesalternative kommunikationskanaler i forhold til forskellige målgrupper.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
43
Kommunikations-plan
Servicestyrelsens kommunikationsafdeling i Odense har hjulet CMM med ud-arbejdelse af en kommunikationsplan, som opdateres et par gange om året.Kommunikationsplanen, som er på fire sider, viser i oversigtsform de forskelli-ge kommunikationsaktiviteter, som CMM har igangsat eller påtænker at igang-sætte samt tidspunkt, målgrupper, medier og ansvarlig for hver af aktiviteterne.På kommunikationsplanens forside er beskrevet målet med kommunikations-planen ("Udbrede kendskabet til Center mod Menneskehandel og nationale ind-satser bredt set"), målgrupper for kommunikationen (medier, politikere, borge-re, ministerier, udvalgte social- og sundhedsarbejdere samt unge) og overord-nede budskaber for kommunikationen (at CMM koordinerer den sociale ind-sats, at CMM er en national vidensbank inden for menneskehandel, og at CMMhjælper og støtter ofre for menneskehandel).
Servicestyrelsenkommunikationsafd.
Servicestyrelsens kommunikationsafdeling i Odense bruges endvidere af CMMtil rådgivning i forhold til enkelte kommunikationsaktiviteter (f.eks. anskaffelseaf bannere til konference afholdt i april 2010) og i forhold til CMMs pressear-bejde, hvor styrelsens kommunikationsafdeling bidrager med sparring og sik-rer, at pressedækningen foregår efter Servicestyrelsens regler. På foranledningaf CMM har Servicestyrelsens kommunikationsafdeling undervist CMMs per-sonale i pressehåndtering og -procedurer. CMMs koordinator står primært forden overordnede pressehåndtering, mens de øvrige medarbejdere varetagereventuelle presseopgaver, som vedrører deres opgaver. De tre medarbejdere,som primært varetager CMMs formidlingsopgaver, jf. ovenfor, har fået opbyg-get et forhold til en række journalister fra forskellige dagblade, hvilket indebæ-rer, at CMM har haft held med at få flere historier bragt i aviserne.Servicestyrelsens kommunikationsafdeling i Odense har også været behjælpeligi forhold til CMMs hjemmeside. Der er nu ansat en student i CMM, som stårfor det tekniske omkring hjemmesiden.
Brug af eksterne le-verandører
CMM står hovedsageligt selv for de mange formidlingsaktiviteter, som erigangsat, men eksterne leverandører bruges til tider. F.eks. i forbindelse medafholdelse af store konferencer, i produktionen af film, til oversættelser og iforhold til fastlæggelse af designprofil for CMMs udgivelser (en folderskabelonog en rapportskabelon).CMMs kommunikationsindsats foregår både ved, at de selv er initiativtager tilafholdelse af kurser, undervisningsseancer, udarbejdelse af pjecer m.v., og vedat de får henvendelser udefra, hvorefter der afholdes oplæg m.v.
Andre aktørers op-gaver
Andre aktører bidrager også til forebyggelsesindsatsen i Danmark. Udlændin-geservice har f.eks., som led i handlingsplanen, gennemført foredrag om deresprocedurer i alle politikredse. Herudover udarbejder de sociale organisationerogså en lang række formidlingsaktiviteter og -tiltag, ligesom nogle også hariværksat informationskampagner, som er blevet vist på tv m.v. De sociale orga-nisationers formidlingsaktiviteter er ikke finansieret via handlingsplanen, menfinansieres af de sociale organisationers egne indsamlede midler.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
44
5.2
Vurdering af forebyggelsesindsatsen i Danmark
I det følgende vurderes forebyggelsesindsatsen i Danmark ud fra de tre evalue-ringskriterier: Effektivitet/målopfyldelse, Relevans og Nytte/Bæredygtighed.Som beskrevet i indledningen til kapitlet (6.1) er der i handlingsplanen opsat todelmål i forhold til forebyggelsesindsatsen i Danmark. De to er:1. At begrænse prostitutionsefterspørgslen.2. At øge befolkningens viden om menneskehandel.
2 delmål for fore-byggelsesindsatsen
En undersøgelse fra2005
Effektivitet/målopfyldelse i forhold til delmål 1: Atbegrænse prostitutionsefterspørgslenFor så vidt angår det første delmål om at begrænse prostitutionsefterspørgslenblev der i 2005 udarbejdet en rapport af Claus Lautrup for Videns- og Formid-lingscenter for Socialt Udsatte, der undersøgte danske mænds erfaringer medprostituerede (danske såvel som udenlandske). I alt 6.350 mænd deltog i under-søgelsen, der viser, at blandt mændene havde 14 % frekventeret en prostituereten eller flere gange. Kortlægningen er gennemført før nærværende handlings-plan, og den ikke finansieret under denne (eller den foregående) handlingsplan.Der er ikke efterfølgende foretaget en ny undersøgelse af prostitutionsefter-spørgslen. Det er derfor ikke muligt for os som evaluatorer på et sagligt grund-lag at vurdere, om målet om at begrænse prostitutionsefterspørgslen reelt erfaldet eller steget.Ifølge de sociale organisationer, som vi har interviewet som led i evalueringen,er prostitutionsefterspørgslen ikke faldet. De oplever, at der ikke er sket et fald,men at der er sket ændringer i forhold til, hvem der går til prostituerede og hvadprisen er for forskellige ydelser pga. den finansielle krise25.Følges de socialeorganisationers oplysninger, vurderes målet om at begrænse prostitutionsef-terspørgslen som ikke opnået.Det er evalueringsholdets vurdering, at den opstillede målsætning i hand-lingsplanen om at begrænse prostitutionsefterspørgslen ikke er ordentligtgennemtænkt i forhold til handlingsplanens fokus (menneskehandel) og detforhold at det i Danmark er lovligt at gå til prostitueret (til sammenligning erdet i Norge og Sverige ulovligt at gå til prostitueret).Evalueringsholdet finder,at målet i stedet burde være formuleret som en målsætning om at begrænse ef-terspørgslen efter "menneskehandlet" prostitution (hvilket givetvis også har væ-ret hensigten i handlingsplanen). Såfremt denne målsætning tages med i eneventuel ny handlingsplan finder evalueringsholdet det vigtigt, at det præcise-res, hvordan målsætningen søges opfyldt.Der lægges i den nuværende handlingsplan indirekte op til, at prostitutionsef-terspørgslen kan begrænses gennem bl.a. iværksættelsen af en informations-kampagne rettet mod potentielle kunder. CMM og Ligestillingsafdelingen har25
5.2.1
Manglende data
Mål vurderes ikkeopnået
Uhensigtsmæssigmålsætning
Se endvidere bilag 3 om "Prostitutionens omfang og former" i Danmark.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
45
dog besluttet ikke at iværksætte en sådan kampagne i 2009 som planlagt, da tosociale organisationer i 2008 og 2009 på eget initiativ og via egen finansieringgennemførte informationskampagner (henholdsvis Reden International og Ho-pe NOW). Ifølge CMM og Ligestillingsafdelingen forventes en kampagne mål-rettet potentielle kunder iværksat i 2010. Ud fra en kommunikationsmæssig ogomkostningsmæssig betragtning, vurderes det som en fornuftig beslutning, atCMM og Ligestillingsafdelingen ikke iværksatte en kampagne i 2009, menventer til senere.
Effektivitet/målopfyldelse i forhold til delmål 2: At øgebefolkningens viden om menneskehandelMed hensyn til handlingsplanens andet delmål om at øgebefolkningensvidenom menneskehandel beskrives det i handlingsplanen, at dette bl.a. skal gøresvia iværksættelse af informationskampagne(r), debatarrangementer og under-visningsmateriale med henblik på at skærpe bevidstheden om handel i samfun-det. Herudover lægges i der i handlingsplanen op til, at der skal ske en formid-lingsindsats i forhold til relevantefaggrupper og professionelle.F.eks. gennemundervisning, seminarer, konferencer og debatarrangementer. Endelig beskrivesdet i handlingsplanen, atofrefor kvindehandel fra både EU-lande og ikke-EU-lande skal have målrettet information om deres rettigheder og de tilbud og mu-ligheder for hjælp og bistand, som de har i Danmark.Aktiviteter rettetmod befolkningenCMM har i forhold tilbefolkningengennemført proaktivt pressearbejde, somhar resulteret i en række artikler og nyheder om menneskehandel i forskelligemedier. CMM har også oprettet en hjemmeside, som bl.a. har befolkningen sommålgruppen. Hjemmesiden (www.centermodmenneskehandel.dk) har siden ul-timo 2009 haft en nyhedsfunktion. Der er p.t. 70 personer, som modtager denyheder, der udsendes fra siden. Nyhedsabonnenterne er bl.a. fagpersoner,journalister og studerende. Hjemmesiden har ca. 900 unikke brugere om måne-den.CMM havde oprindeligt planlagt en informationskampagne rettet mod befolk-ningen, som skulle have været lanceret i 2009, men da Reden International ogHope Now (jf. ovenfor) i 2009 lancerede egne informationskampagner, harCMM valgt at vente med at gennemføre en kampagne målrettet befolkningen tilultimo 2010, alternativt senere. Foruden de beskrevne aktiviteter har CMM ud-arbejdet andre informationstiltag, som bl.a. er målrettet borgere, men hvor bor-gere ikke er den primære målgruppe. I forhold til borgere med mere fagspeci-fikke interesser er der således bl.a. udarbejdet en Au pair rapport og et tema ommenneskehandel i Servicestyrelsens blad "Socialt fokus".Opinionsundersøgel-seMed hensyn til handlingsplanens målsætning om at øge befolkningens videnom menneskehandel, blev der i 2006 - som led i evalueringen af den førstehandlingsplan - gennemført en opinionsundersøgelse blandt 1004 respondenterom deres kendskab til kvindehandelsområdet. Undersøgelsen viste, at knap 1/3af de adspurgte vurderede, at de havde et godt kendskab til området, godt 1/3vurderede, at de havde et dårligt kendskab og knap 1/3, at de hverken havde etgodt eller dårligt kendskab til problemerne omkring handel med kvinder. Der
5.2.2
.
Evaluering afden nationale indsatstil bekæmpelse af menneskehandel
46
blev i forbindelse med den nuværende handlingsplan foretaget en ny opinions-undersøgelse i 2009.82 % har hørt omkvindehandelUndersøgelsen fra 2009, som var en telefoninterviewundersøgelse med 1261respondenter forestået af Catinét (Catinét-undersøgelsen), viser, at handlings-planens målsætning om, at "10 % af befolkningen i 2009 kender til problemstil-lingerne omkring forskellige former for menneskehandel og ved, hvordan deskal agere, hvis de får kendskab til menneskehandel" er mere end nået, hvisman siger at "kender problemstillingerne" er det samme som "harhørt ompro-blemstillingerne". 82 % af de adspurgte i 2009-undersøgelsen siger således, atde har hørt om menneskehandel med kvinder til Danmark, 22 % af de adspurg-te at de har hørt om menneskehandel med børn til Danmark og 9 % om menne-skehandel med mænd til Danmark. 15 % af de adspurgte har ikke hørt om nogleaf menneskehandelstyperne og 2 % svarer "Ved ikke" (procenttallet giver sam-let set mere end 100 %, da personerne godt kan svare ja til, at de har hørt omflere af menneskehandelstyperne).Catinét-undersøgelsen fra 2009. Spørgsmål: "Hvilken af følgende problemstil-linger har du hørt om indenfor den seneste tid? Har du hørt om":MenneskehandelmedkvindertilDanmarkMenneskehandelmedbørntilDanmarkMenneskehandelmedmændtilDanmarkIngenVedikke82%22%9%15%2%
66 % vil kontaktepolitiet
Med hensyn til befolkningens viden om, hvordan de skal agere, hvis de fårkendskab til menneskehandel, giver langt flere end 10 % også udtryk for, at devil handle. 66 % svarer således, af de vil kontakte eller anmelde det til politiet,13 % vil kontakte de sociale myndigheder, 15 % siger "Ved ikke", mens 7 %svarer, at de ingenting vil gøre. Herudover er der en række andre svar, somfremgår af nedenstående oversigt:Catinét-undersøgelsen fra 2009. Spørgsmål: "Hvad vil du gøre, hvis du fårkendskab til, at en person er blevet handlet til Danmark?":Kontakte/anmeldepolitietKontakteensocialorganisation(f.eks.Reden)RingetilhotlineommenneskehandelellerkontakteCMM66%4%1%
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
47
Kontaktedesocialemyndigheder(kommunen,socialforvalt‐ningen)Kontaktesundhedsmyndighederne(hospitaler,skadestuer,centreforvoldtægtsofre)Kontaktefagforening(er)AndetVedikkeIngenting
13%
2%
0%4%15%7%
Stigning i befolknin-gens kendskab
Mens den første opinionsundersøgelse fra 2006 alene så på kvindehandel, ogden nuværende fra 2009 spørger til forskellige former for menneskehandel oghar nogle lidt anderledes formulerede spørgsmål, så viser en sammenligning afdet to undersøgelsesresultatet fra henholdsvis 2006 og 2009 en klar stigning iantallet af personer, som siger, at de har hørt om/har et kendskab til kvindehan-del. Hele 82 % af de adspurgte i 2009 siger, at de har hørt om kvindehandel,mens knap 1/3 af de adspurgte i 2006-undersøgelsen vurderede, at de havde etgodt kendskab til området. Det vil sige en stigning fra ca. 33 % til 82 %.Undersøgelsen fra 2009 indikerer således, at rigtig mange borgere - og et sti-gende antal borgere - i det danske samfund giver udtryk for, at de har hørtom problemstillingerne omkring kvindehandel. Tilsvarende viser undersøgel-sen fra 2009 også, at et stort antal siger, at de også har hørt om andre formerfor menneskehandel, og at de ved, hvordan de skal handle, hvis de får kend-skab til menneskehandel.Det bemærkes dog, at selvom personer giver udtryk for, at de har hørt om men-neskehandel, så betyder det ikke, at de forstår kompleksiteten i menneskehan-delsproblematikken. Det kan således ikke udledes af de høje tal, at størstedelenaf befolkningen er vidende, og dermed ikke har behov for stadig at blive infor-meret om menneskehandel.
Aktiviteter i forholdtil faggrupper ogprofessionelle
I forhold tilfaggrupper og professionellehar CMM gjort en stor indsats i for-hold til målet om at sikre, at de har den nødvendige viden om procedurer, men-neskehandelens kompleksitet m.v. Der er bl.a. gennemført en lang række un-dervisningsforløb, foredrag og seminarer, ligesom der er afholdt konferencer ogudarbejdet diverse dokumenter, registreringsskemaer og rapporter. Seneste kon-ference, "Human Trafficking - a complex reality", som blev afholdt den 14.april 2010 med deltagelse af 150 fagfolk fra ind- og udland. Konferencen bi-drog med ny viden, erfaringsudveksling og input til metodeudvikling.Politiet er en vigtig målgruppe for CMMs undervisning. CMM forestår sammenmed NEC undervisningen af 1. års eleverne på Politiskolen. Undervisningen er
Undervisning af poli-tiet
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
48
en introduktion til prostitutionsfeltet og til menneskehandel. Der var tidligereafsat 7 timer hertil, men dette tal er nu nedsat til 4-4½ time pr. hold. CMM ogde sociale organisationer så gerne, at der blev afsat flere timer til undervisnin-gen af de politi-studerende og at "ældre" årgange på politiskolen også modtogundervisning om menneskehandel. Herudover så de gerne, at undervisningen ihøjere grad involverede eleverne, f.eks. ved hjælp af casebaserede dilemma-øvelser, og at de sociale organisationer også deltog i undervisningen i et sam-spil med NEC og CMM.Foruden CMM har Udlændingeservice også gennemført undervisning i forholdtil politiet. De har således i 2009 afholdt foredrag om deres procedurer i samtli-ge politikredse.I efteråret 2010 forventer CMM også at lancere og distribuere en film, som cen-teret har fået produceret. Filmen er målrettet politiet og har fokus på, hvordanidentifikationsprocessen bør forløbe, brugen af indikatorer og brugen af CMMshotline. Filmen forventes distribueret via NEC, politikredsenes intranet (og evt.anklagemyndighedens), og via den undervisning som CMM løbende gennemfø-rer i landets i politikredse og på politiskolen. Herudover vil filmen blive vist ide regionale referencegrupper.Både CMM, Udlændingeservice og de sociale organisationer påpeger nødven-digheden af, at der fortsat er stort fokus på undervisning af politifolk (både stu-derende og praktiserende i alle politikredse), således at det sikres, at de kenderhotline, anvender hotline ved razzia, anholdelser og i sager om mistanke ommenneskehandel - det være sig i forhold til kvinder, mænd og mindreårige.Aktiviteter i forholdtil andre faggrupperCMM har også fokus på andre faggrupper, f.eks. socialarbejdere, sundhedsper-sonale, advokater og dommere. Der er gennemført forskellige formidlingstiltagi forhold til disse grupper. CMM er i gang med at få produceret en film målret-tet sundhedspersonale i asylsystemet, Mødestedet, skadestuer, sygehuse m.v.Filmen vil fokusere på samme temaer, som filmen til politiet (jf. ovenfor).Hvordan filmen skal distribueres, er endnu ikke fastlagt, men CMM forventerbl.a. at gøre brug af deres netværk og få den på sundhedsuddannelsernes intra-net m.v. Filmen vil blive lanceret i efteråret 2010.I forhold tilofrefor menneskehandel, det vil sige (potentielt) handlede, harCMM udarbejdet en et-sidet pjece til EU-borgere (primært målrettet kvinder iprostitution) på engelsk, som beskriver den hjælp og støtte, der tilbydes i Dan-mark. En tilsvarende pjece er også udarbejdet på engelsk til ikke-EU borgere26.CMM har i samarbejde med Reden International udarbejdet en 2-sides pjece påengelsk, som beskriver Reden Internationals krisecenter "Huset". Pjecen inde-holder information om fakta om huset, hvad der forventes af brugerne, hvad dersker ved ankomst, hvilken hjælp der tilbydes og hvilke faciliteter, der er i huset.Det bemærkes, at de to pjecer på engelsk udarbejdet af CMM flere gange benytter begre-bet "interrogation". Evalueringsholdet finder dette begreb uhensigtsmæssigt, da det kanblive opfattet skræmmende af personer, som kommer fra lande, hvor der i politiafhøringeranvendes vold m.v. Evalueringsholdet foreslår derfor, at "interview" anvendes i stedet for"interrogation".26
Aktiviteter i forholdtil (potentielt) hand-lede
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
49
En pjece med tilsvarende indhold er udarbejdet i forhold til Mødestedet i Col-bjørnsensgade. Den beskriver også Mødestedets sundhedstilbud og it-faciliteter.Pjecen er udarbejdet på 12 forskellige sprog. Herudover er der udarbejdet enrække andre pjecer om bl.a. sundhedstilbud m.v. Disse er også udarbejdet påflere forskellige sprog. Pjecerne distribueres gennem socialarbejderne, som hardem med i forbindelse med deres opsøgende arbejde. Herudover ligger pjecernefremme i de to mødesteder.(Potentielt) handledeinformeres via opsø-gende arbejdeHerudover foregår kommunikationen til ofrene primært mundtligt i forbindelsemed de sociale organisationers opsøgende arbejde og i reflektionsperioden, nårhandlede personer er identificeret. Der er forskellig praksis blandt de socialeorganisationer i forhold til, hvilken form for information der gives som led i detopsøgende arbejde - som kan være på gaden, i bordeller/klinikker, i mødestederm.v. Mens nogle sociale organisationer fortæller om mulighederne for at bliveidentificeret som offer for menneskehandel, om mulighederne for reflektionspe-riode, forberedt hjemsendelse og efterforskning i forhold til bagmænd, vælgerandre sociale organisationer en mere reaktiv form, hvor de kun fortæller omhandlingsplanens muligheder, hvis personerne (oftest kvinder) selv spørgerherom.Andre europæiske lande har gode erfaringer med udarbejdelse og distributionaf tegneserier, som uden ord men alene tegninger forklarer potentielle ofre formenneskehandel det pågældende lands tilbud og procedurer i forbindelse medmenneskehandel. Vi har i interviews spurgt CMM og udvalgte sociale organisa-tioner, om der er udarbejdet sådanne i Danmark eller om det er overvejet, mendet er ikke tilfældet. Der er dog enighed om, at det kan være en god ide, især damange potentielle ofre er analfabeter eller læser meget dårligt.Behov for succeshi-storier om forberedthjemsendelseCMM og de sociale organisationer er endvidere enige om, at der er behovindsamling og formidling af succeshistorier til ofrene om især forberedthjemsendelse, som få handlede personer tager imod.Her anbefales det, at dertages højde for læsefærdigheder og ofrenes forskellige oprindelseslande, og atdet kan være relevant at formidle succeshistorierne på forskellige måder. Detkan være i form af pjecer med små historier og billeder, små film eller via"Skype", hvor handlede personer i Danmark f.eks. har mulighed for at tale medpersoner i deres oprindelseslande, som har taget imod forberedt hjemsendelseog nu er retur i oprindelseslandet og i gang med et nyt liv.Ifølge handlingsplanen er der også lagt op til, at der i handlingsplanens periodeskal indsamles viden om internationale initiativer med henblik på inspiration tilmetodeudvikling af bl.a. det sociale arbejde. CMM har i den forbindelse bl.a.udarbejdet "Kompendium over en række landes indsatser mod kvindehandel",ligesom CMM løbende udarbejder notater m.v. til den tværministerielle em-bedsmandsgruppe og/eller Ligestillingsafdelingen om indsatser i udvalgte lan-de. Herudover deltager CMM også i internationale konferencer, ligesom desammen med Ligestillingsafdelingen eller på vegne af Ligestillingsafdelingenbl.a. deltager i bilaterale drøftelser med andre landes embedsmænd i forhold tilmenneskehandel (jf. kapitel 4).
Indsamling af inter-national viden
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
50
Handlingsplanen lægger også op til, at "der skal indsamles viden om den dan-ske indsats med henblik på monitorering af indsatsen". Som tidligere beskrevet(i kapitel 4) sørger CMM for, at de sociale organisationer løbende registrererdiverse data om indsatsen og (de potentielle) ofre for menneskehandel. Hermeder CMM i besiddelse af statistisk materiale, som er en væsentlig forudsætningfor og anvendes til at monitorere indsatsen.Nye undersøgelserog forskningEndelig lægges der i handlingsplanen op til, at derkanigangsættes nye under-søgelser og forskning. CMM har i januar 2010 udgivet en rapport om au-pairs"Au pair og menneskehandlet? - Rekruttering, ophold i Danmark og drømmeom fremtiden". Rapporten konkluderer, at ingen af de au pairs som er inter-viewet i rapporten, er menneskehandlet, men rapporten dokumenterer, at nogleau pairs i Danmark oplever urimelige arbejdstider og urimelige arbejdsforhold ideres værtsfamilier.CMM er p.t. i gang med en undersøgelse af tvangsarbejde i landbruget. Denforventes at udkomme ultimo 2010. CMM er ligeledes i gang med en undersø-gelse om tvangsarbejde i rengøringsbranchen og en undersøgelse vedrørendereligiøs pression blandt nigerianske prostituerede. Der er ikke under handlings-planen givet støtte til forskningsprojekter. Socialministeriet forventes i efteråret2010 at igangsætte en forskningsundersøgelse af omfanget af og karakteristikaved prostitution i DK, men denne er ikke finansieret under handlingsplanen.Hæfte om handelmed mindreårige(børn)På baggrund af et ønske fra flere af aktørerne på børneområdet om informati-onsmateriale vedrørende handel med børn er CMM p.t. i gang med at udarbejdeet hæfte om problemstillingerne og opmærksomhedspunkterne i forhold tilmindreårige. Målgruppen for hæftet vil være fagpersoner, der i deres dagligearbejde kan komme i kontakt med udenlandske børn, der kan være udsat formenneskehandel, f.eks. personale på asylcentre og andre opholdsteder for børn,gadeplansmedarbejdere, fængselspersonale, socialrådgivere, politiet og ansatte ibørn - og ungeforvaltninger.Evalueringen viser, at den alt overvejende del af forebyggelsesindsatsen iDanmark vedrører kvinder handlet til prostitution. Der er med au-pair rapportenog de øvrige forestående rapporter om tvangsarbejde taget tiltag til, at der ogsåfokuseres på tvangsarbejde. Som beskrevet i kapitel 4 (koordineringsindsatsen)er der dog ikke udarbejdet nogen strategi i forhold til, hvordan CMM arbejderog ønsker at arbejde i forhold til de forskellige typer af menneskehandel. Dervurderes følgelig at være et behov for, at der arbejdes mere strategisk hermed,og at det i den forbindelse vurderes, hvilke produkter (kortlægninger, rapporterm.v.) som det vil være mest hensigtsmæssigt at få udarbejdet.Kendetegnende for de gennemførte aktiviteter i forhold til forebyggelse i Dan-mark er således, at de afspejler de aktiviteter, som ifølge handlingsplanen skalgennemføres. Det har medført en aktivitetsbaseret kommunikationstilgang,hvor udgangspunktet er de beskrevne aktiviteter.Behov for kommuni-kationsstrategiEvalueringsholdet vurderer dog, at det vil være hensigtsmæssigt med en stør-re målretning af CMMs kommunikationsindsats, og at CMM arbejder merestrategisk med kommunikationen, så den frem for at være aktivitetsbaseret,
Kvinder handlet tilprostitution har værethovedfokus
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
51
tager udgangspunkt i de målgrupper, der skal formidles til og de kommunika-tionskanaler, som er mest oplagte i forhold til disse målgrupper.Med den nu-værende kommunikationsplan fremstår det således uklart, hvilke budskaber, derer i forhold til forskellige målgrupper. Det vil derfor være hensigtsmæssigt, atder udarbejdes en egentlig kommunikationsstrategi, som i forhold til primæreog sekundære målgrupper beskriver budskaber, kommunikationskanaler, mål,måling m.v. Det vil sige en meget mere detaljeret strategi end den nuværendekommunikationsplan. En strategi som giver et overblik over, hvor mange res-sourcer, der allokeres til forskellige dele af strategien og i forhold til forskelligemålgrupper, og beskriver, hvilke aktiviteter, derskalgennemføres (bl.a. fordimålinger viser, at de virker) og hvilke, som måske kan afprøves, men hvor derikke foreligger viden om, hvorvidt kommunikationsformen virker i forhold tilmålgruppen.Kommunikationsstrategien bør løbende følges op og redigeres i takt med, atmålgrupperne eventuelt ændrer sig og i takt med, at der indsamles erfaringer ogviden om, hvilke af de anvendte kommunikationsmetoder der virker i forholdtil forskellige målgrupper.Meget gennemført -men stadig stort be-hovSamlet kan det konkluderes, at CMM (og andre aktører) har gennemført demange forebyggelsesaktiviteter målrettet Danmark, som er beskrevet i hand-lingsplanen. Herudover har CMM også på eget initiativ gennemført en rækkeforebyggelsesaktiviteter ud over dem, der er beskrevet i handlingsplanen.Bl.a. gennemførelsen af Catinét undersøgelsen, oprettelse af CMMs hjemme-side og undervisning af dommere på Domstolsakademiet. Der er dog - somCMM og de øvrige parter også er opmærksom på - stadig et stort behov forundervisning, udarbejdelse af informationsmateriale m.v. i forhold til forskel-lige målgrupper.Det vil i forhold til en eventuel fremtidig indsats være rele-vant, at der udarbejdes en kommunikationsstrategi i forhold til forebyggelse iDanmark.
Delmål 1s tiltag -ikke relevante nok
5.2.3 Relevans i forhold til delmål 1 og delmål 2Med hensyn til relevansen i forhold til det andet delmål om at "At begrænseprostitutionsefterspørgslen" er det evalueringsholdets vurdering (som ovenforbeskrevet), at vi ikke kan sige, at de gennemførte aktiviteter bidrager til at be-grænse efterspørgslen. Som beskrevet ovenfor er der gennemført meget få akti-viteter under handlingsplanen i forhold til dette delmål, ogvores konklusion erderfor, at de få gennemførte aktiviteter ikke vurderes som relevante (nok) ogmangfoldige nok til at kunne til bidrage til målsætningen om at begrænseprostitutionsefterspørgslen.De få gennemførte aktiviteter modsvarer såledesikke de behov, der er i forhold til målet om at begrænse prostitutionsefter-spørgslen.I forhold til relevansen af de gennemførte aktiviteter med hensyn til delmåletom at "At øge befolkningens viden om menneskehandel" er det evalueringshol-dets vurdering, at størstedelen af aktiviteterne virker relevante og opfattes somrelevante af de interviewede sociale organisationer og myndigheder. De ud-
Delmåls 2s tiltag -relevante
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
52
trykker således generelt tilfredshed med de forskellige formidlingsaktiviteter,når vi har spurgt dem herom.Om "befolkningen" har samme opfattelse, har vi ikke viden om. Vi har såledesikke spurgt "befolkningen" om deres vurdering af de gennemførte formidlings-aktiviteter målrettet dem (ligesom CMM heller ikke har gjort dette, bortset fraindirekte i Cantinét undersøgelsen). Hermed har vi ikke grundlag for at vurdere,om befolkningen er tilfredse med de forskellige gennemførte formidlingsaktivi-teter og om disse vurderes som relevante og hensigtsmæssige kommunikati-onsmæssigt27.
Nyttige aktivite-ter/tiltag
5.2.4 Nytte og bæredygtighed i forhold til delmål 1 og delmål 2Med hensyn til forebyggelsesaktiviteternes nytte og bæredygtighed er det voresvurdering, at de gennemførte aktiviteter opfattes som nyttige af fagpersoner ogprofessionelle. Flere af de interviewede myndigheder og sociale aktører har på-peget nødvendigheden af, at der fortsat gennemføres undervisning af relevantfagpersonale, da "folk" glemmer procedurerne og reglerne over tid, og da derkontinuerligt er behov for, at nye medarbejdere m.v. informeres om de gælden-de procedurer og regler, så de ved, hvordan de skal handle, hvis de står over foren person, hvor der er mistanke om menneskehandel.I forhold til de (få) professionelle fagpersoner, som har menneskehandel somen af deres primære funktioner og arbejdsopgaver, har CMM og den tværmini-sterielle embedsmandsgruppe (som tidligere beskrevet) sørget for, at der er op-rettet et referencesystem med en national referencegruppe og seks regionalereferencegrupper (se kapitel 4 for beskrivelse heraf). Det er vores vurdering, atreferencesystemet har en vigtig funktion i forhold til at sikre erfaringsopsam-ling, erfaringsspredning og mainstreaming af de procedurer, som løbende ud-vikles. Hermed bidrager referencesystemet til forankring af formidlingsaktivite-terne, ligesom systemet giver CMM værdifuld viden om, hvor der er behov foryderligere kommunikationsindsatser og -tiltag.Med hensyn til de øvrige målgrupper er det vores vurdering, at det også her errelevant, at der fortsat kommunikeres til dem, så det sikres, at de har kendskabtil problemstillingerne og ved, hvordan de skal handle, hvis nødvendigt.
5.2.5 Omkostningseffektivitet i forhold til delmål 1 og delmål 2Ifølge CMMs budget for perioden 2008-2010 er der årligt afsat 600.000 kr. til"Formidlingsaktiviteter" og 600.000 kr. til "uddannelsesaktiviteter". I forholdtil "Aktiviteter til forebyggelse af handel til tvangsarbejde" er der årligt afsat200.000 kr. Herudover "gemmer" der sig i nogle af de andre budgetposter res-Vi har i interview med ofre for menneskehandel (kvinder) spurgt dem om de udarbejdedepjecer og om den mundtlige information, som gennemføres i forbindelse med det opsøgen-de arbejde, men de interviewede kvinder giver alle udtryk for, at de ikke har set eller læstde udarbejdede pjecer. Vi har derfor ikke en vurdering af pjecerne fra målgruppen af pje-cerne.27
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
53
sourcer (manhours og økonomi), der dækker andre af ovenstående aktiviteter,som er igangsat af CMM.Mange tiltag gen-nemført for "få" mid-lerEvalueringen viser, at CMM har nået imponerende meget i forhold til fore-byggelsesindsatsen i Danmark set i lyset af, at CMM reelt på nuværende tids-punkt kun har været i drift i to et halvt år (CMM var først "oppe at køre"med medarbejdere m.v. primo 2008). I forhold til de afsatte ressourcer til"Forebyggelse i Danmark" er det evalueringsholdets vurdering, at der gen-nemført rigtig mange aktiviteter og tiltag for få midler.Hvorvidt alle de gennemførte aktiviteter hver især er omkostningseffektive erikke muligt for os at vurdere. Det hænger bl.a. sammen med, at der ikke er gen-nemført målinger af, hvad effekten er af de forskellige gennemførte formid-lingsaktiviteter. Det vil sige målinger af, om aktiviteterne har resulteret i, atmålgrupperne for kommunikationen f.eks. har fået øget viden og kendskab, fin-der informationen relevant, har forstået budskaberne og ved, hvordan de skalhandle, det vil sige har fået handleanvisninger. Når virkningerne af de forskel-lige aktiviteter ikke kendes, kan det ikke vurderes, om de afsatte midler til degivne aktiviteter er "godt givet ud" eller "ikke godt givet ud", det vil sige om-kostningseffektive eller ikke omkostningseffektive.Virkninger af kom-munikationstiltagmåles ikkeDer er således ikke i CMM fastlagt en procedure for, hvordan der måles påkommunikationsaktiviteterne. Der er dog få eksempler på, at CMM har iværk-sat mindre målinger. Der blev således i forbindelse med konferencen i april2010 uddelt et evalueringsskema til deltagerne ved konferencens afslutning,hvor deltagerne bl.a. skulle vurdere udbyttet af konferencen samlet set og i for-hold til de enkelte workshops. Herudover har CMM det første år der blev gen-nemført undervisning på politiskolen foretaget en mundtlig evaluering af un-dervisning. Dette er dog ikke gjort efterfølgende. Endelig har CMM i samar-bejde med Ligestillingsafdelingen - som tidligere beskrevet - sørget for, at Ca-tinét-undersøgelsen blev gennemført i 2009.Det er evalueringsholdets vurdering, at CMM - eventuelt i samspil med dentværministerielle embedsmandsgruppe - bør drøfte, hvordan der kan arbejdesmed måling af kommunikationstiltagene, så der sikres viden om, hvilkekommunikationsformer, der er særligt virkningsfulde i forhold til forskelligemålgrupper, og hvornår og hvorfor.
5.3
Anbefalinger til forebyggelsesindsatsen i Danmark
I det følgende gennemgås evalueringsholdets anbefalinger til forebyggelsesind-satsen i Danmark. Anbefalingerne er rubriceret under følgende underoverskrif-ter: Anbefalinger i forhold til delmålet om at begrænse prostitutionsefterspørgs-len og Anbefalinger i forhold til delmålet om at øge befolkningens viden ommenneskehandel:
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
54
5.3.1•
Anbefalinger i forhold til delmålet om at begrænseprostitutionsefterspørgslenDet anbefales, at der foretages en ny kortlægning af prostitutionsefter-spørgslen, så det er muligt at vurdere, om prostitutionsefterspørgslen erfaldet og begrænset, som det var hensigten med handlingsplanen.Det anbefales, at det undersøges, hvordan man kommunikationsmæssigtmest effektivt kan (og bør) kommunikere til potentielle kunder med hen-blik på at begrænse prostitutionsefterspørgslen. Såfremt der findes forsk-ning på området (f.eks. fra udlandet) vil det være relevant at inddrage den-ne.
•
5.3.2•
Anbefalinger i forhold til delmålet om at øge befolkningensviden om menneskehandelDet anbefales, at "forebyggelsesområdet i Danmark" fortsat prioritereshøjt, da alle interviewede aktører pointerer, at der forsat er stort behov forundervisning og udarbejdelse af kommunikationstiltag og -aktiviteter i for-hold til forskellige målgrupper.Det anbefales, at CMM arbejder mere strategisk med deres kommunikati-onsindsats med udgangspunkt i målgrupper og at der udarbejdes en egent-lig kommunikationsstrategi for forebyggelsesindsatsen i Danmark.Det anbefales, at der fortsat fokuseres meget på undervisning af fagperso-ner og professionelle. Det er især vigtigt med undervisning af politifolk(både studerende og praktiserende i alle politikredse), således at det sikres,at de kender hotline, anvender hotline ved razzia, anholdelser og i sagerom mistanke om menneskehandel - det være sig i forhold til kvinder,mænd og mindreårige.Det anbefales, at der afsættes flere timer til undervisningen af de politi-studerende, at "ældre" årgange på politiskolen også fremover undervisesom menneskehandel, og at undervisningen fremover inddrager de socialeorganisationer, da de har væsentlige erfaringer, som kan kvalificere politi-ets arbejde.Det anbefales, at det undersøges, hvordan andre lande kommunikerer til oginformerer potentielle ofre for menneskehandel og identificerede handledeom landets tilbud og procedurer i forbindelse med menneskehandel.Det anbefales, at der arbejdes med indsamling og formidling af succeshi-storier til ofrene om især forberedt hjemsendelse, som få handlede personertager imod.Det anbefales, at det drøftes, hvordan der kan arbejdes mere med måling afkommunikationstiltagene og -aktiviteterne, så der opnås viden om, hvilkeformidlingstiltag og -metoder, som er mest virkningsfulde i forhold til deforskellige målgrupper.
•
•
•
•
•
•
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
55
6
De opsøgende, identificerende ogstøttende aktiviteter (sociale tilbud) iforhold til handlede og potentiellehandlede
I dette kapitel beskrives og vurderes de aktiviteter, som er gennemført underhandlingsplanens indsatsområde vedrørendestøtte til ofrene ved at styrke desociale tilbud,der har til formål at sikre, at ofrene i Danmark får støtte oghjælp. I det følgende bruges betegnelsen "beskyttelsesindsatsen" for at sam-menfatte disse aktiviteter.Mål for beskyttelses-indsatsenHandlingsplanens mål for beskyttelsesindsatsen:At ofrene støttes og hjæl-pes både i Danmark og i forbindelse med repatriering til hjem- eller opholds-landet.1. I henhold til internationale erfaringer og praksis på området28, som ogsåafspejles i Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehan-del, tager handlingsplanen udgangspunkt i beskyttelsesindsatsen som enproces, der omfatter tre etaper:Identifikationaf de handlede, som for-udsætter opsøgende arbejde i de miljøer, som de handlede befinder sigi.2.Rehabiliteringaf de identificerede handlede gennem beskyttelses- ogstøtteforanstaltninger.3.Reintegrationaf de handlede i forbindelse med hjemsendelsen.Vi vil i nedenstående beskrivelse og vurdering af handlingsplanens beskyttel-sesindsats tage udgangspunkt i disse tre etaper og se på, hvad der er igangsat ognået i forhold til hver af etaperne.Ifølge handlingsplanen skal den danske beskyttelsesindsats indeholde de ho-vedaktiviteter, som fremgår af figuren nedenfor:
Se f.eks. The IOM Handbook on Direct Assistance to Victims of Trafficking. Internatio-nal Organization for Migration, Geneva, 2007.
28
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
56
Identifikation
Rehabilitering
Reintegration
TelefonhotlineLokaleopsøgendeteamsihelelandetUndervisningafprofessionelleMetodeudviklingogvejledningtilidentifikationafofreFormidlingafinformationtilofreomderesrettighederEtableringafmødestedermedsocialfagligtpersonale
BeskyttelsestilbudIndkvartering,sundhedsbehandling,underholdogandenstøtteforudlændinge,dersøgerasylellerikkeharlovligtopholdUdvidelseafudrejsefristforofre,dersamarbejderomforberedthjemsendelseUdviklingafprogrammerforforberedthjemsendelseafofreUdpegningaf kontaktperson/repræsentant,sombistårmedudarbejdelseafindividuelhandleplanIndkvarteringafuledsagedemindreårige,dersøgerasylellerikkehar lovligtopholdpåasylcentreogtilbudomforsvarlighjemsendelseAnbringelseafbørnmedbehovforsærligsocialpædagogiskstøtteogpsykologiskbistandOpbygningaftætkontakttilNGO'erogsocialemyndighederiofreneshjemlande
HjemsendelseIndkvarteringStøttetildagligefornødenhederEhvervspraktikogudddannelseStøttetilopstartafindkomstgererendeaktiviteter
MinistryofJustice
Handlingsplanen angiver følgende tre målgrupper i forhold til beskyttelsesind-satsen:Kvinder i prostitution.Mindreårige.Personer, der er handlet til tvangsarbejde.
For hver af målgrupperne, vil vi i det følgende først beskrive beskyttelsesind-satsen. Dernæst vil vi vurdere indsatsen ud fra de fire evalueringskriterier: Ef-fektivitet/målopfyldelse, relevans, nytte/bæredygtighed og omkostningseffekti-vitet. Endelige vil vi formulere anbefalinger med henblik på at forbedre indsat-sen i forhold til de tre målgrupper.For alle tre målgrupper, er såvel udlændinge med som uden lovligt opholds-grundlag i Danmark omfattet29.Det skal desuden bemærkes, at vi har valgt at lade gruppen tvangsarbejde om-fatte al form for udnyttelse af arbejdskraft.
29
Udlændinge med opholdstilladelse i Danmark, som er registreret i folkeregistret og om-fattet af den danske sygesikring og er i princippet dækket af handlingsplanen "Et andet liv",og er dermed ikke omfattet denne handlingsplan.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
57
6.1
Beskrivelse af beskyttelsesindsatsen i forhold tilkvinder i prostitution
Opsøgende arbejde
Identifikation30Center mod menneskehandel (CMM) har indgået aftaler med tre udførendeorganisationer: Kompetencecenter Prostitution (KC), Reden International (RI)og Pro Vest, som har ansvaret for det opsøgende arbejde i forhold til de uden-landske prostituerede. Ansvaret er fordelt mellem de tre organisationer således,at RI udelukkende står for gadeprostitutionen i København, mens KC dækker"indendørsprostitution" (massageklinikker, escort og internet) på Sjælland og iNord- og Midtjylland. Pro Vest dækker alle udenlandske klinikker i RegionSyddanmark og indgår desuden i et samarbejde med Reden i Odense om (efterbehov) at foretage opsøgende arbejde i forhold til udenlandske gadeprostituere-de (Odense er det eneste område i regionen, hvor der findes gadeprostitution).KC har også ansvar for at lave opsøgende arbejde i asylcentre og fængsler –dette gøres bl.a. i samarbejde med Michelle Mildwater fra NGO'en Hope Now,som CMM har indgået kontrakt med vedrørende konsulentydelser31– navnligpå baggrund af hendes særlige kendskab til og erfaring med ofre for kvinde-handel i Afrika.
Mødesteder forudenlandske prosti-tuerede
Der er endvidere etableret et nyt mødested på Vesterbro i København (samar-bejde mellem CMM, KC og RI), mens Pro Vests Drop In center i Fredericia,som blev etableret under den forrige handlingsplan er fastholdt. Begge møde-steder bemandes fast af socialfagligt personaleogtilbyder rådgivning afsocial, sundhedsmæssig, økonomisk og juridisk karakter. Der er også adgang tilsprogundervisning (dansk eller engelskundervisning på basis niveau),PC/internet og informationsmateriale. Mødestedet i København er åbent tre da-ge; Drop In centret i Fredericia en gang om ugen.I begge mødesteder for udenlandske prostituerede er der etableretsundhedsklinik med gratis anonym lægehjælp. Der kan bl.a. tilbydes undersø-gelse i forbindelse med almene lidelser, graviditet og provokeret abort, veneri-ske sygdomme m.v. Mødestedets sundhedsklinik i København er åben to ef-termiddage om ugen og den i Fredericia en gang om ugen sammen med DropIn centret. De har begge været meget velbesøgte (jf. tabel nedenfor).Det bemærkes, at lovgivning, regler og procedurer som beskrives under afsnittet "Kvin-der i prostitution" også i princippet gælder mænd. Lovgivning, regler og procedurer er såle-des ikke kønsspecifikke, men er i stedet differentieret i forhold til, om der er tale om perso-ner med lovligt ophold eller ulovligt ophold i Danmark. Vi har således i beskrivelsen afbeskyttelsesindsatsen valgt at beskrive kvinder i prostitution som et særligt område, damålgruppen fylder meget i handlingsplanen og indsatsen. Det fremgår således af handlings-planen, at "Da kvinder handlet til prostitution fortsat udgør den største gruppe af handledepersoner, vil hovedparten af aktiviteterne [i handlingsplanen] være målrettet denne gruppe"(s. 7).31Aftalen går ud på, at der tildeles 15 timer pr. uge til at yde støtte til kvinder primært ifængsler og på asylcentre, og at Michelle Mildwater kan bruges af CMM som ressourceper-son i særlig svære sager.30
Sundhedstilbud
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
58
Da der er visse typer af undersøgelser og behandling, der ikke kan foretages isundhedsklinikkerne, er der desuden indgået uformelle aftaler med udvalgtesundhedsmyndigheder:I København er der indgået aftaler med Bispebjerg og Hvidovre Hospi-taler om anonyme sundhedstilbud bl.a. test for HIV, Hepatitis, gravidi-tet og abort.I Fredericia har Pro Vest indgået aftale med Region Syddanmark omvaccination mod Hepatitis B via Pro Vest sundhedsklinik32, samt under-søgelse for atypiske celler og røntgenfotografering ved mistanke om tu-berkulose.På Skejby Universitetshospital er der etableret et beredskab, hvor kvin-der kan få foretaget akut abort, hvis de kommer med henvendelse fraCMM.
Mobile sundhedstilbud Der har derudover været gennemført midlertidige projekter vedrørende mobilesundhedstilbud med henblik på at nå ud til flere af de mest udsatte udenlandskeprostituerede. Pro Vest gennemførte forsøgsvis i slutningen af 2008 et tilbudom sundhedstjek af en læge ude på massageklinikkerne. På baggrund af de go-de erfaringer, blev der i april 2010 bevilget midler fra handlingsplanen til atgenoptage det tilbud med en jordmoder, der kan tage med ud på klinikkerne. Iforåret 2010 har CMM desuden, i samarbejde Skejby Universitetshospital,iværksat et lignende mobilt sundhedstilbud i Midt- og Nordjylland.
Dette tilbud gælder også for danske kvinder, der måtte henvende sig, da regionen betalerudgifterne. Lægehonoraret dækkes af handlingsplanen.
32
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
59
Tabel 1:Oversigt over samlet antal personer mødt i det opsøgende arbejde33:PeriodeMødestederGadenMassageklinikkerHOTLINE35Politietsindsats36ØvrigeIaltkontakt200734250200890144131756‐428200957812221111133171072Ialt66826634218189171750
Generelt set, går det opsøgende og støttende arbejde i høj grad ud på at få op-bygget et tillidsfuldt forhold til kvinderne ved at fortælle dem om nogle af detilbud, de kan gøre brug af. Derved har man en formodning om, at man vil nåud til de handlede kvinder, der ønsker hjælp, men tilbuddene er i princippet åb-ne for alle, selvom de mest udsatte og især de handlede er den primære mål-gruppe.Der er desuden udviklet en række skemaer, som gør det muligt at registrere for-skellige generelle informationer vedrørende de personer socialarbejderne er ikontakt med og forskellige andre observationer, hvilket gør det muligt at følgetendenserne i miljøet og løbende tilpasse indsatsen, så den på bedst mulig visimødekommer de potentielle ofres behov (se oversigt over registreringsskemaeri bilag 7).Identifikationsværk-tøjerCMM har udarbejdet et Definitions- og identifikationspapir, som skal sikre, atde aktører, som er involverede i arbejdet med handlede personer, har en fællesTal for 2008 og 2009 er opgjort af CMM i Notat af 11. marts 2010. Det bemærkes, attabellen alene vedrører kvinder med relation til prostitutionsmiljøet.34Det samlede tal for 2007- tal er angivet i "Statusrapport 2007-2009 for Handlingsplan tilbekæmpelse af handel med mennesker 2007-2008", Den tværministerielle arbejdsgruppe tilbekæmpelse af menneskehandel, juni 2009, s. 21, hvor det præciseres, at 2007-oplysningerne fra de sociale organisationer har været mangelfulde (der var endnu ikke op-rettet et centraliseret informationsindsamlingssystem) og at der derfor er foretaget et skønover det samlede antal kvinder, som organisationerne har været i kontakt med.35Disse tal svarer til de opkald, som hotlinen har modtaget fra mulige ofre og kvinder iprostitution jf. tabel 2.36Personer, som socialarbejderne har været i kontakt med i forbindelse med politiaktionerog i andre sammenhænge, hvor politiet har kontaktet CMM.33
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
60
forståelse og definition af menneskehandel. Papiret indeholder også en oversigtover indikatorer til identifikation af handlede personer, der kan bruges som red-skab til at "skærpe ens opmærksomhed påmuligetegn på menneskehandel"37.Med udgangspunkt i disse indikatorer har CMM sammen med de primære sam-arbejdsparter udviklet et skema, som bruges til identifikation af menneskehan-del ved politiaktioner, i asylcentre eller ved møde med potentielt handlede per-soner i det opsøgende arbejde.Selve identifikationen af handlede personer finder som regel sted, når politietkommer i kontakt med personer, hvor der er mistanke om menneskehandel.Dette foregår ofte i forbindelse med politiets razziaer på massageklinikker m.v.,men kan også ske, hvis kvinderne på anden vis kommer i kontakt med politietpga. ulovlige handlinger (f.eks. taget for dokumentfalsk, manglende opholds-eller arbejdstilladelse, kørsel i bus og tog uden billet og lignende).I forbindelse med politiets planlagte aktioner i prostitutionsmiljøet, er der ind-gået en aftale mellem politiet og CMM om, at CMM varsles i forvejen (viaCMMs hotline) så de udførende organisationer, der er indgået aftale med, kantilkaldes til at støtte kvinderne umiddelbart efter aktionen. Støtten indebærersamtale og rådgivning i den akutte situation, sikring af kvindens rettighedersom potentielt offer for menneskehandel, eventuel deltagelse som bisidder vedafhøringen hvis kvinden ønsker det, samt generelt samarbejde med politiet omat yde den bedst mulige støtte til potentielt handlede kvinder.Hotlinen, der blev oprettet i 2007 og som bemandes af CMM alle årets dage itidsrummet 08-18, benyttes i høj grad til at koordinere socialarbejdernes støtte iforbindelse med politiaktioner. I modsætning til erfaringerne i andre europæi-ske lande, benyttes den til gengæld forholdsvis sjældent af de potentielle ofre.Som tabellen herunder viser, har kun 13 mulige ofre henvendt sig til hotlinenpå to år, mens tallet for borgere der har villet rapportere mistanke om handel,når op på 28.
Definitions- og identifikationspapir, Center mod Menneskehandel, Servicestyrelsen,2008, s. 37.
37
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
61
Tabel 2: Opkald på hotlinen38:PeriodePolitiMuligeofreKvinderiprostitutionInformanterSamarbejdsparterStuderendeØvrigeIalt2008377‐151414188200990651334121161Ialt1271352848262249
I forhold til asylansøgere kan identifikationen også finde sted, hvis derkommer oplysninger frem om menneskehandel i forbindelse med behand-lingen af en ansøgning om asyl. I sådanne tilfælde træffer Udlændingeser-vice afgørelse om handelsspørgsmålet, selvom der ikke skal fastsættes enudrejsefrist. Dette sker så tidligt som muligt i forløbet at sikre de pågælden-de adgang til de udvidede tilbud, som gives til handlede udlændinge.Identifikation af per-soner uden lovligtopholdsgrundlagEfter udlændingelovens §36 kan politiet bestemme, at en udlænding skal fri-hedsberøves, hvis mindre indgribende foranstaltninger (herunder at tage opholdefter politiets nærmere bestemmelse, meldepligt mv., jf. udlændingelovens §34)ikke er tilstrækkelige for at sikre muligheden af afvisning, udvisning, overfør-sel, tilbageførsel eller udsendelse af en udlænding, der ikke har ret til at ophol-de sig her i landet. Det er således politiet, der beslutter, hvilke foranstaltningerder er nødvendige for at sikre udlændingens tilstedeværelse med henblik på, aten udlændingeretlig afgørelse kan håndhæves. Administrative frihedsberøvelserkan opretholdes i 3 døgn (3 x 24 timer) uden domstolsprøvelse. Det betyder, athvis politiet vurderer, at det er nødvendigt at frihedsberøve en udlænding i læn-gere tid, skal sagen for retten, hvor en dommer tager stilling til, om der ergrundlag for at forlænge frihedsberøvelsen.Når politiet møder en udlænding uden lovligt ophold, bliver sagen forelagt forUdlændingeservice, der skal træffe afgørelse om ud- eller afvisning. Hvis der ergrundlag for ud- eller afvisning træffer Udlændingeservice også afgørelse om,hvorvidt udlændingen er handlet og dermed kan få en forlænget udrejsefrist(refleksionsperiode), jf. udlændingelovens §33, stk. 14, 1. pkt. Udlændingeser-vices afgørelse om handelsspørgsmålet træffes i disse situationer på baggrund38
Ibid.
.
Evaluering afden nationaletil bekæmpelse af menneskehandel
62
af politiets vurdering heraf samt på baggrund af en indstilling fra Center modMenneskehandel (CMM) og eventuelle yderligere informationer fra NGO’er,som udlændingen har været i kontakt med.Det betyder i praksis, at identifikationen normalt finder sted indenfor 3x 24 ti-mer, og at personer, der ikke på dette tidspunkt bliver identificeret som handle-de, risikerer at skulle udrejse straks. Hvis politiet vurderer, at der er behov forat forlænge frihedsberøvelsen i mere end 3 x 24 timer med henblik på at under-søge et muligt spørgsmål om handel, vil det være domstolene, der skal tage stil-ling til, om grundlaget (i dette tilfælde hensynet til undersøgelse af handels-spørgsmålet) for at forlænge frihedsberøvelsen er til stede.Politiet er de seneste år blevet gode til at anvende hotlinene og advisere CMMom en forestående razzia. Der er dog stadig tilfælde, hvor CMM ikke adviseresi tide. Det betyder, at CMM kan have svært ved at sende en socialarbejder in-denfor den korte tidsfrist. I sådanne tilfælde har socialarbejderen ofte kun fåtimer til at tale med personen og indhente de informationer, der kan dannegrundlag for at udfylde identifikationsskemaet og vurderingen af, om vedkom-mende er handlet.I tilfælde hvor der er tale om en person uden lovligt opholdsgrundlag i Dan-mark, skal identifikationsskemaet sendes til Udlændingeservice sammen medpolitiets indstilling. På baggrund heraf, træffer Udlændingeservices afgørelseom, hvorvidt personen kan anses for at være udsat for menneskehandel og der-for kan få forlænget udrejsefrist"39. Socialarbejderne har mulighed for at angi-ve i identifikationsskemaet, at der ikke har været tilstrækkelig grundlag for atforetage en fyldestgørende vurdering.Hvis der kommer nye oplysninger frem om handelsspørgsmålet, kan sagengenoptages.Tabel 3: Politiaktioner hvor CMM har været tilkaldt40:PeriodeAktioner200853200951Ialt104
Ud over politiaktionerne, kontaktes CMM/socialarbejderne somme tider også afpolitiet i andre sammenhænge, hvis der opstår mistanke om, at en kvinde i poli-tiets varetægt er handlet. I andre tilfælde kommer socialarbejderne også i for-bindelse med potentielle ofre via deres opsøgende arbejde i fængsler og påasylcentre.
3940
Jf. udlændingelovens 36.Kilde: CMM Notat af 11. marts 2009vedrørendeOpgørelse på aktiviteter under CMM2008 og 2009.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
63
Når potentielt handlede tilbageholdes i længere tid (eksempelvis kvinder, derafsoner en straf, men ikke umiddelbart kan identificeres som handlede), besø-ger og støtter socialarbejderne fortsat kvinderne, f.eks. med kontakt til kvinder-nes familie og venner, ligesom der rådgives om hjemsendelsen.Identifikation af ud-lændinge med lovligtopholdsgrundlagEr der tale om en udlænding med lovligt ophold (EU-borgere41eller tredje-landsstatsborgere på visum ophold i Danmark) involveres Udlændingeserviceikke. CMM vil i så fald stå for vurdering af, om personen er handlet eller ikke-handlet, ligesom CMM vil stå for at yde den hjælp, som personen er berettigettil under handlingsplanen, hvis der er tale om en handlet person.Tabellen herunder indeholder en oversigt over antal voksne personeruden lov-ligt opholdsgrundlag,der er vurderet handlet af Udlændingeservice fra 2007 tilog med medio 2010. Disse tal dækker både sager, der er forelagt i forbindelsemed politiaktioner og lignende, og identifikationer, der har fundet sted gennemalmindelige asylprocedurer. Desuden angiver tabellen antal sager, hvor perso-nermed lovligt opholdsgrundlager vurderet handlet af CMM. Det er værd atbemærke, at der før CMMs etablering ikke systematisk blev indsamlet data afde sociale organisationer over handlede og at der derfor mangler informationervedrørende personer med lovligt ophold, der er vurderet handlet i perioden før2008. Det lave tal for 2008 afspejler desuden, at procedurerne for indsamling afdata først blev etableret i løbet af 2008.Tabel 4: Oversigt over antal voksne personer, der er vurderet handlet:VurderethandletafCMM‐Personerm.lovligtophold42VurderethandletafUS‐Personerudenlovligtophold43SamletantalpersonervurderethandletafCMMogUS2007 2008420091920105Ialt28
Antal personer vur-deret handlet
17
26
26
1444
83
17
30
45
21
111
Hvad angår personer uden lovligt opholdsgrundlag, forelægges alle de identifi-kationsskemaer, som socialarbejderne indsender til CMM, konsekvent for Ud-lændingeservice. Det gælder både sager, hvor der åbenlyst ikke er tale om han-del og sager, hvor CMM vurderer, at der er indikationer på handel. Blandt desager, der i perioden 2008-2009 er forelagt Udlændingeservice via CMM varder i alt 40 tilfælde, hvor CMM vurderede, at der var stærke indikationer påEU-borgere kan dog også opholde sig ulovligt i Danmark og i så fald skal Udlændinge-service træffe afgørelse om ud- eller afvisning.42Kilde: CMM.43Kilde: Udlændingeservice.44Tal gældende pr. 28. maj 2010. Tallet inkluderer 1 mand .41
.
Evaluering afden nationale indsatstil bekæmpelse af menneskehandel
64
menneskehandel – 5 sager i 2008 og 35 sager i 200945. Som tidligere nævnt, erandre sager forelagt direkte via politiet eller asylsystemet - i alt har Udlændin-geservice således taget stilling til 291sager (inkl. mindreårige) i perioden 1. au-gust 2007 til 28. maj 2010 (i 85 af disse er personen vurderet handlet, herunderto mindreårige).De sociale organisationers indberetninger til CMM viser desuden, at socialar-bejderne som del af det opsøgende arbejde er i kontakt med personer, som op-fylder nogle eller alle indikatorer på handel, men hvor personerne ikke selv øn-sker proaktivt at tage kontakt med politiet, hvorfor de ikke har mulighed for atblive identificeret som potentielt handlede. Som ovenfor nævnt, vurderes iden-tifikationsskemaerne fra CMM kun af Udlændingeservice, hvis de indsendessammen med en indstilling fra politiet i forbindelse med, at der skal træffes af-gørelse om ud- eller afvisning. Nogle af de sager vedrørende udlændinge udenlovligt ophold, som de sociale organisationer kommer i kontakt med, forelæg-ges således ikke Udlændingeservice. Antallet af personer uden lovligt opholdmed indikationer på handel, som socialarbejderne har været i kontakt, men ikkehar kunnet forelægge Udlændingeservice grundet manglende politiindstillingudgjorde 63 i 2008 og 58 i 2009.Udlændingeservice har primo 2010 udarbejdet et udkast til et flow-chart (bilag5), der viser en oversigt over sagsforløbet for voksne udlændinge med hen-holdsvis lovligt og ulovligt ophold.RehabiliteringMulighed for reflek-sionsperiodeSom led i gennemførelsen af handlingsplanen på Integrationsministeriets områ-de trådte der den 1. august 200746en række ændringer af udlændingeloven ikraft. Med lovændringen ratificerede Danmark samtidig Europarådets konven-tion om indsatsen mod menneskehandel. Disse ændringer omfatter udlændin-ge, der ikke har lovligt ophold i Danmark og er ikke betinget af, at udlændingensamarbejder med politiet i strafferetlig/efterforskningsmæssig henseende.Lovændringen indebar bl.a., at gældende praksis, hvorefter handlede udlændin-ge, der skal udrejse af Danmark, normalt får en forlænget udrejsefrist, en re-fleksionsperiode, på 30 dage, blev lovfæstet. Samtidig blev der indført reglerom en udvidet refleksionsperiode på op til 100 dage. Den udvidede refleksions-periode kan gives, når den handlede udlændinge samarbejder med myndighe-derne om en forberedt hjemsendelse, dvs. tager imod de forskellige tilbud omhjælp, om muligt medvirker til at give oplysninger, der kan etablere de nødven-dige kontakter i hjemlandet samt underskriver de nødvendige ansøgninger tilrejsedokumenter m.v.Lovændringen indebar desuden en ændring af udvisningspraksis for udlændin-ge med ulovligt ophold, som er vurderet handlet af Udlændingeservice. I tilfæl-Det lave antal sager, der blev forelagt Udlændingeservice i 2008 skyldes, at procedurerneendnu ikke var helt klarlagt.46Lov nr. 504 af 6. juni 2007 om ændring af udlændingeloven (Bekæmpelse af menneske-handel m.v.).45
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
65
de, hvor udvisning normalt ville komme på tale, vil en udlænding, der er vurde-ret handlet, ikke længere blive udvist af landet, men alene udsendt, forudsat atde omstændigheder, der kunne begrunde udvisning, relaterer sig til, at den på-gældende er handlet. Dette indebærer, at den pågældende ikke vil blive meddeltindrejseforbud, men alene hjemsendt47.Handlede får kon-taktpersonNår refleksionsperioden starter, får den handlede tilknyttet en kontaktperson fraCMM (som regel fungerer socialarbejdere fra krisecenter eller asylcenter sombisidder, når kvinderne har boet hos dem). Kontaktpersonen skal sikre, at denhandlede får de tilbud, som vedkommende er berettiget til i henhold til hand-lingsplanen ved at præsentere de forskellige muligheder for personen. Tilbud-dene omfatter bl.a. deltagelse i opkvalificerende tilbud, sundhedsfremmendebehandling, socialpædagogisk, psykologisk og juridisk støtte. Hvis den handle-de tager imod tilbuddet om forberedte hjemsendelse, som vil blive nærmerebeskrevet herunder, udarbejdes der desuden en reintegrationsplan i samarbejdemed International Organisation for Migration (IOM).Udlændinge uden lovligt ophold er omfattet af Udlændingeservices forsørgelseog bliver derfor som udgangspunkt indkvarteret på et asylcenter, men Udlæn-dingeservice kan også godkende indkvartering på andre bosteder, hvis denhandlede ønsker det. Under refleksionsperioden kan den handlede således ogsåindkvarteres på et af de opholdssteder, som CMM har aftale med. CMM harindgået kontrakt med Krisecenter Odense, der har specialiseret sig i at yde mid-lertidig støtte til kvinder handlet til prostitution. CMM har ligeledes lavet engenerel aftale med Landsorganisationen af Kvindekrisecentre (LOKK) om atbenytte deres øvrige krisecentre til midlertidigt ophold til handlede kvinder.De fleste kvinder indkvarteres dog i Københavnsområdet, hvis der er tale omlængere perioder, enten i Reden Internationals specialiserede krisecenter ellerpå et af Dansk Røde Kors' asylcentre. Enlige kvinder under Udlændingeser-vices forsørgelse har altid mulighed for at blive indkvarteret på KongelundenKvindecenter i Dragør (tidligere Center Fasan) i den udstrækning, der er plads(maks. kapacitet 40 kvinder). Flertallet af de handlede kvinder har valgt at boher. Interviews med lederen og en af de handlede kvinder på centret peger på, atnogle ser det som en fordel, at der er kvinder med meget forskellige baggrunde(herunder ikke-handlede kvinder), hvormed kvinderne ikke føler sig stigmatise-ret som handlede eller prostituerede. For andre kan Kongelunden Kvindecenterforekomme utrygt, fordi centret ikke er bemandet i aftentimerne og i weeken-derne, ligesom beliggenheden er ret isoleret. Nogle få foretrækker derfor at bopå et af de krisecentre, som CMM har indgået aftale med, eller eventuelt privat.I alle tilfælde, bliver udlændinge med ulovligt ophold altid tilknyttet et asylcen-ter, og de kan derfor gøre brug af Dansk Røde Kors´ tilbud på lige fod med an-dre beboere på asylcentrene, ligesom de kan modtage tilsvarende tilbud organi-seret af krisecentret. Alle udlændinge under Udlændingeservices forsørgelsehar i øvrigt adgang til nødvendig sundhedsbehandling og handlede udlændingehar en udvidet adgang til sundhedsbehandling.
Bosteder
47
Udlændingelovens §26 a.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
66
Blandt de handlede kvinder, der vælger at bo under mere private rammer, vilvalget ofte falde på Reden Internationals døgnbemandede krisecenter, som lig-ger på en ikke offentlig adresse. Her er der mere tilsyn med, hvor beboerne op-holder sig og en forpligtigelse til at være del af fællesskabet og deltage i for-skellige tilbud. Krisecentret er åbent for kvinder, der er vurderet handlet af Ud-lændingeservice, kvinder med lovligt ophold og andre der ikke har ønsket kon-takt med myndighederne (sidstnævnte finansieres med private midler)48. CMMmodtager refusion fra Udlændingeservice for ophold for kvinder, der er underUdlændingeservices forsørgelse og de udgifter, der pålægges Reden Internatio-nal i forbindelse med indkvartering af disse kvinder, dækkes af den bevillingReden International modtager fra CMM.Foreningen Christians Venner har endvidere etableret et Safe House for hand-lede kvinder, hvor flere af de personer, der er identificeret handlet og under Ud-lændingeservices forsørgelse, har valgt at bosætte sig eller kommer fra tid tilanden49. Foreningen modtager dog ingen støtte under handlingsplanen og ersåledes udelukkende baseret på private midler og frivilligt arbejde. Særligt afri-kanske kvinder, som har fået kendskab til foreningen via deres netværk, harvalgt at benytte de faciliteter, der hér tilbydes. Ud over bosted, er der it- ogsprogundervisning, håndarbejdeundervisning m.v. Mange kommer også i for-eningens Safe House for at mødes med ligesindede under uformelle rammer.Mulighed for at søgeom asylPersoner, der er vurderet handlet og er i Danmark uden lovligt ophold, har i øv-rigt mulighed for at søge asyl. Der er ikke i udlændingeloven en særlig be-stemmelse om opholdstilladelse til handlede udlændinge. Handlede udlændingekan derimod søge om asyl, hvis de frygter for forfølgelse fra bagmænd ellerandre i deres hjemland. Asylmyndighederne vurderer på baggrund af forholde-ne i den enkelte sag, hvorvidt betingelserne for asyl er opfyldt, det vil sige omden enkelte er konkret og personligt forfulgt, eller om den pågældende er i enreel risiko for at blive udsat for overgreb i hjemlandet. Hvis en udlænding, derhar været udsat for menneskehandel - og på denne baggrund risikerer forfølgel-se m.v. i sit hjemland og ikke vil kunne opnå den nødvendige beskyttelse frahjemlandets myndigheder - vil den pågældende kunne meddeles asyl her i lan-det (udlændingelovens §7). Ved siden af asylsystemet har en handlet udlændingmulighed for at få opholdstilladelse, hvis væsentlige hensyn af humanitær ka-rakter afgørende taler for det (udlændingelovens §9 b, stk.1), f.eks. hvis udlæn-dingen lider af en meget alvorlig fysisk eller psykisk sygdom. Herudover kander gives opholdstilladelse, hvis ganske særlige grunde i øvrigt taler derfor (ud-lændingelovens §9c, stk.1).Derudover er det efter udlændingeloven muligt at udstede et visum eller enmidlertidig opholdtilladelse til en udlænding, der er blevet handlet, med henblikpå at den pågældende kan vidne mod bagmænd i forbindelse med efterforsk-ning eller behandling af en straffesag om menneskehandel. I disse situationergives det midlertidige ophold af hensyn til efterforskningsarbejdet.Samlet set har Reden Internationals døgnbemandede krisecenter en kapacitet på 12 plad-ser, men i snit bor der 4-8 kvinder.49Foreningen Christians Venners Safe House har 8 faste pladser, men mange bor der ikkepermanent.48
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
67
Normalt er det i forbindelse med, at der skal fastsættes en udrejsefrist, at Ud-lændingeservice tager stilling til, om en udlænding er handlet og dermed kan fåen refleksionsperiode. I sager, hvor der er søgt om asyl, er det således først,hvis en udlænding får endeligt afslag på asyl og dermed skal udrejse, atspørgsmålet om refleksionsperiode og tilbuddet om forberedt hjemsendelse bli-ver aktuelt. Hvis der under Udlændingeservices behandling af asylsagen kom-mer oplysninger frem om, at en udlænding er handlet, træffer Udlændingeser-vice allerede afgørelse om handelsspørgsmålet på dette tidspunkt. Dermed fårudlændingen adgang til de udvidede tilbud, der omfatter handlede udlændinge.Tabellen herunder giver et overblik over udfaldet af de afsluttede sager for per-soner vurderet handlet af Udlændingeservice. Som det fremgår, vælger overhalvdelen af de handlede ikke at tage imod tilbuddet om forlænget refleksions-periode og kun 10 personer har rent faktisk gennemført den forberedte hjem-sendelse. Udlændingeservice oplyser endvidere, at 33 af de i alt 83 personer,som de samlet har vurderet handlet i perioden 31. august 2007 til 16. maj 2010,har søgt asyl enten inden eller efter Udlændingeservice har vurderet dem somofre for menneskehandel. Det svarer til 39,7 % af sagerne.Tabel 5: Oversigt over status på afsluttede sager vedrørende voksne udlændin-ge vurderet handlet af Udlændingeservice50:StatusOpholdstilladelseGennemførtforberedthjemsendelseForsvundetunderbehandlingafasylsagForsvundeti2.faseafrefleksionsperiodenUdrejstel.forsvundeti1.faseafrefleksionsperiodenIaltAntal35110512356552
Personer med lovligt ophold har ifølge handlingsplanen i princippet ret tilsamme støtte, rådgivning og hjælp i forbindelse med hjemrejse, som personeruden lovligt ophold får under refleksionsperioden og den forberedte hjemsen-delse. Eftersom de som udgangspunkt kan blive tre måneder i landet, er de dogKilde: Udlændingeservice. Tallene gælder sager fra 1. august 2007 – 16. maj 2010.To asyltilladelser efter udlændingelovens §7, stk. 2. og en familiesammenførings-tilladelse.52Grunden til, at det samlede antal sager er lavere end i tabel 4, er, at visse sager fra 2007-2009 ikke er færdigbehandlede.5150
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
68
ikke underlagt Udlændingeservices forsørgelse. Det er derfor CMM/de socialeorganisationer, der skal tilbyde denne støtte. For EU-borgere kan mulighedernefor alternativ forsørgelse i Danmark også indgå som en del af støtten til atkomme på fode. Der er dog meget få handlede med lovligt ophold, der har tagetimod tilbud om hjælp fra CMM. Konkret har 4 identificerede kvinder fra Øst-europa (3 fra Rumænien og 1 fra Ungarn) været indkvarteret på Reden Interna-tionals Krisecenter i mellem 4 og 36 dage.ReintegrationForberedt hjemsendelse for udlændinge under Udlændingeservices forsørgelse(uden lovligt ophold)Aftalen med IOMom forberedt hjem-sendelseI 2008 indgik Udlændingeservice et (til at begynde med) et-årigt pilotprojektmed Organisation for Migration (IOMs) regionale kontor i Helsinki med hen-blik på "information, forberedt hjemsendelse og reintegration af sårbare mi-granter fra Danmark". Kontrakten dækker udelukkende udlændinge under Ud-lændingeservices' forsørgelse.IOM er en af de væsentligste organisationer, der beskæftiger sig med migrationpå globalt niveau. Organisationen har opbygget en solid erfaring indenfor be-kæmpelse af menneskehandel, navnlig for så vidt angår forebyggelse og be-skyttelse. IOM kontoret i Helsinki koordinerer aktiviteter vedrørende migrati-on, herunder menneskehandel, i de nordiske lande og tilbyder endvidere for-bindelser til et bredt netværk af aktører, såsom IOM landekontorer, FN organi-sationer, andre internationale organisationer, offentlige myndigheder i mangeforskellige lande og NGO'er.Pilotprojektet skulle oprindeligt gennemføres fra januar til december 2008, menblev siden forlænget til februar 2010. En ny kontrakt med IOM er indgået fremtil slutningen af 2010. I pilotfasen var det tiltænkt, at projektet skulle have ka-pacitet til at stå for forberedt hjemsendelse af 50 personer (20 voksne og 30mindreårige). I den anden fase (marts - december 2010) er rammen sat til i alt40 personer (20 voksne og 20 mindreårige).Kontrakterne for begge faser lægger vægt på, at der iværksættes en individuelog kontekstafhængig hjemsendelsesproces gennem:a) Individuel formidling af informationb) Individuelt hjemsendelsestiltag og støtte til reintegration, ogc) Koordination og samarbejde mellem de involverede parter.Rollefordeling mel-lem CMM og IOMBegge faser har taget udgangspunkt i en rollefordeling mellem IOM og Udlæn-dingeservice, hvor det er Udlændingeservice der afgør, hvilke personer der kankomme i betragtning i henhold til den danske lovgivning, og hvor Udlændinge-service modtager personernes samtykke til at deltage i den forberedte hjemsen-delse. Udlændingeservice bidrager endvidere til at facilitere den forberedte
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
69
hjemsendelse med henholdsvis IOM og CMM. I praksis, er det CMM der vej-leder den enkelte person og sikrer modtagelse af skriftligt samtykke.Lige så snart CMM kender til en identificeret person, som gerne vil vendehjem, får IOM nogle grundlæggende data om personen, men de foretager sigikke noget nævneværdigt, før de har modtaget et hjemsendelsesskema53fraCMM. Skemaet inkluderer relevante detaljer vedrørende uddannelse, sundheds-forhold, bolig og beskæftigelsesbehov.Reintegrationspla-nens indholdForberedelserne i forbindelse med hjemsendelse er udviklet af IOM sammenmed CMM og den handlede person og indeholder en personlig hjemsendelses-plan og transitassistance samt assistance ved modtagelsen. Disse bliver tilpassetden enkeltes behov og den kontekst, som vedkommende vender tilbage til.Mulige komponenter af IOMs reintegrationsplaner for voksne inkluderer: Fore-løbig indkvartering på et herberg/reintegrationscenter, psykosocial hjælp, medi-cinsk hjælp, assistance til at starte en lille virksomhed, erhvervspraktik og ud-dannelse inklusiv erhvervsrettet uddannelse. Siden marts 2010, får alle hjem-vendte et tidsbegrænset månedligt beløb og muligheden for tilskud til bolig ogstøtte til at få en indkomst. De samlede omkostninger for hver enkelt reintegra-tionsplan bliver aftalt mellem IOM og Udlændingeservice fra sag til sag.I sager, som forløber normalt, assisterer IOM med transit og modtagelse. Rein-tegration finder typisk sted sammen med den lokale NGO og den overordnedekontrol foretages af det lokale IOM landekontor.Ifølge IOMs kontrakt med Udlændingeservice har IOM som udgangspunkt for-pligtiget sig til at holde sig orienteret om den hjemsendte voksne i tre måneder(sommetider længere). IOM holder sig orienteret via telefonopkald til denhjemsendte voksne og til den instans, som sørger for assistance.Støtte til hjemsendelse af handlede med lovligt opholdsgrundlagFor så vidt angår personer med lovligt opholdsgrundlag i Danmark (det vil sigeprimært EU-borgere og personer med opholdstilladelse i EU-lande) er detCMM, der har ansvaret for at foretage vurderingen af, om der er tale om et of-fer for menneskehandel. Det er ligeledes CMM, der har ansvaret for at hjælpemed hjemsendelsen, hvis personer ønsker dette. Der kan desuden ydes støtte tilat finde alternativ forsørgelse i Danmark for dem, der måtte foretrække det.CMM og de sociale organisationer, der indgår i handlingsplanen, er gradvistved at opbygge et godt samarbejde med NGO'er i flere af de lande, som kvin-derne typisk kommer fra (bl.a. Rumænien, Italien, Spanien), så de kan biståkvinderne, når de kommer tilbage. Indtil videre er der dog få, der har tagetimod tilbuddet om hjælp. Nogle har kun ønsket at få hjælp til en flybillet hjem(6 personer), andre har ønsket, at CMM formidlede kontakt til en NGO, mendet er kun i 2 tilfælde, at CMM har kendskab til, at kvinden rent faktisk hargjort brug af tilbuddet om støtte herfra.
53
AVR Form.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
70
Med hensyn til muligheden for at få hjælp i Danmark har CMM forsøgt at ud-forske mulighederne for at etablere et samarbejde med danske virksomheder,der havde givet udtryk for, at de gerne ville hjælpe denne målgruppe. Det vistesig dog at være vanskeligt at konkretisere i praksis bl.a. pga. manglende dansk-kundskaber og andre færdigheder, men også fordi de handlede kan have sværtved umiddelbart at tilpasse sig et regulært arbejde, hvor de har faste mødetiderosv. På baggrund af de erfaringer, har CMM på det seneste bevæget sig henimod en anden model, der går ud på at gør brug af mentorordninger. CMM harsåledes i samarbejde med Reden International søgt efter frivillige mentorer tilgruppen af handlede kvinder. Herudover har CMM lavet aftale med Kvinfo omforsøgsvis at kunne gøre brug af deres mentorordning. En kvinde er p.t. ved atfå etableret kontakt til to frivillige mentorer.
6.2
Vurdering af beskyttelsesindsatsen i forhold tilkvinder i prostitution
I det følgende vurderes beskyttelsesindsatsen i forhold til de fire evalueringskri-terier: effektivitet/målopfyldelse, relevans, nytte/bæredygtighed og omkost-ningseffektivitet.
6.2.1
Effektivitet/målopfyldelse i forhold tilbeskyttelsesindsatsen - kvinder i prostitutionAf handlingsplanen fremgår det, at regeringenog satspuljepartiernevil styrke indsat-sen for de handledekvinder. Dette skal bl.a. gøres ved at etablere en ny og effektivorganiseringaf arbejdet både centralt og lokalt og ved at styrke det støttende arbejdeforkvinderne, mens de opholder sig i landet, og når de er rejst hjem.Målrettet indsatsEvalueringen viser, at indsatsen for handlede kvinder er styrket betydeligt, og atder nu i forhold til kvinder foregår en målrettet og effektiv indsats, der over-ordnet hviler på et godt samarbejde mellem CMM, Udlændingeservice/ Integra-tionsministeriet og politiet. Disse aktører har bl.a. etableret en ny og effektivorganisering af arbejdet både centralt og lokalt, og der er igangsat de i hand-lingsplanen beskrevne tiltag i forhold til det støttende arbejde, identifikationen,rehabiliteringsperioden og den forberedte hjemsendelse. De aktiviteter, der erbeskrevet i handlingsplanen i forhold til beskyttelsesindsatsen af kvinder, erdermed gennemført.I det følgende vurderes effektiviteten og målopfyldelsen i forhold til de enkeltedele af beskyttelsesindsatsen til kvinder i prostitution, det vil sige henholdsvisidentifikation (herunder det opsøgende og støttende arbejde), refleksionsperio-de (rehabilitering) og reintegration/forberedt hjemsendelse.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
71
Øget antal personervurderet handlet
IdentifikationAntallet af personer, som er identificeret som handlede, er steget siden 2007,specielt hvad angår udlændinge med lovligt opholdsgrundlag54. Det kan skyl-des, at fænomenet er blevet mere udbredt, men efter al sandsynlighed hængerdet også sammen med følgende forbedringer, som er direkte afledt af imple-menteringen af handlingsplanen:1) Mange flere aktører er opmærksomme på problematikken end tidligere.2) Der er klarere procedurer for, hvad de involverede aktører skal gøre,hvis de kommer i kontakt med en potentielt handlet person (politi, asyl-system, sundhedsmyndigheder m.fl.).3) Aktørerne er blevet bedre til at indsamle tal for identificerede ofre gen-nem et effektivt dataindsamlingssystem.Om antallet af identificerede handlede kun er "toppen af isbjerget" er svært atvurdere. På et CMM organiseret "gå hjem møde" for advokater for nylig blevdet eksempelvis angivet, at der dagligt i København sigtes en afrikansk kvinde.Disse kvinder er givetvis ikke alle sammen handlet, men historien peger på, atantallet af ofre potentielt set kan være endnu højere, end det vi ser i dag.
Metodeudvikling
En af de første udfordringer i arbejdet med at støtte og hjælpe ofrene er at fådefineret og identificeret målgruppen. Som allerede påpeget i evalueringen afdenførstenationalehandlingsplan, er definitionen af menneskehandel i PalermoProtokollen ikke helt entydig, idet der både tales om udnyttelse, tvang og be-grebet "en sårbar stilling". Selvom den danske lovgivning skelner mellem men-neskehandel og rufferi, har hverken de sociale organisationerellerpolitiet nogen-sinde opereret med en klar adskillelse af de to begreber i deres arbejde55.Sidendenandennationalehandlingsplan er der dog sket en vis udvikling henimod en mere præcis afgrænsning af målgruppen og en skarpere adskillelsemellem udenlandske prostituerede i al almindelighed og de handlede, som ikkekun findes i prostitutionsmiljøet.Evalueringsholdet vurderer således, at demetoder og redskaber CMM har udviklet, i høj grad bidrager til en mere ens-artet og systematisk tilgang i forhold til målgruppen.
Hindringer i forholdtil identifikation afpotentielle ofre
Samtidig står det også klart, at selve identifikationsprocessen kan være langva-rig, og at de sociale organisationer derfor som udgangspunkt er nødt til at haveen strategi, hvor de favner bredere i det opsøgende arbejde for overhovedet atnå frem til den primære målgruppe. Der er således en lang række årsager, dergør, at de handlede kvinder ikke vil stå frem og lade sig identificere: De opfat-ter ikke sig selv som handlet, de er bange for bagmændene, de er bange formyndighederne, de har oparbejdet gæld til bagmændene, forsørgerpligten over-for familiemedlemmer fastholder dem i prostitution, fordi de ikke kan se andre54
Jf. Tabel 4: Oversigt over identifikation af potentielt handlede og personer vurderet hand-let.55COWI, Evaluering af handlingsplanen til bekæmpelse af kvindehandel 2006.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
72
alternativer osv. Der konstateres endvidere et særligt fænomen, der gør sig gæl-dende i forhold til mange vestafrikanske, herunder navnlig nigerianske, kvin-der, hvor afrikansk voodoo – også kaldet juju – bruges som et magtmiddel til atfastholde kvinder i prostitution.Det tager således lang tid for socialarbejderne at opbygge den nødvendig tillidtil kvinderne, førend de vil åbne op for deres historier og socialarbejderne grad-vis vil kunne vurdere, om der er tale om ofre for menneskehandel. I øvrigt an-erkender handlingsplanen også, at de fleste udenlandske kvinder i prostitutioner udnyttet og dermed kan have behov for særlig støtte.Opsøgende og støt-tende arbejdeUd fra den betragtning, viser evalueringen atdet opsøgende arbejde,der er fo-retaget under handlingsplanen lever op til hensigten, eftersom socialarbejdernehar været i kontakt med et stort antal udsatte kvinder, hvoraf nogle senere ogsåer vurderet handlet. Det opsøgende arbejde har i høj grad bygget videre på deerfaringer og de kompetencer, der var udviklet fra den første handlingsplan,hvilket har været en stor styrke, fordi de involverede organisationer og personerkendte miljøet i forvejen, havde opbygget netværk osv.I forhold til at komme i kontakt med gruppen af udenlandske prostituerede serevalueringsholdet navnlig en fordel i, at man har kunnet trække på personermed stor kulturel forståelse. Reden International har således et team af kultur-medarbejdere med forskellig kulturelle baggrunde (Bosnien, Rumænien, Let-land, Sydamerika, Canada), hvilket uden tvivl har været en stor gevinst i for-hold til at komme i kontakt med kvinder fra gadeprostitutionen, idet man harkunnet etablere en mere umiddelbar kontakt. Ligeledes har samarbejdet medMichelle Mildwater fra Hope Now, der har stor indsigt i afrikansk kultur, væreten stor force i forhold til at komme i kontakt med de nigeriansk prostituerede,som er en af de primære målgrupper. Kompetencecenter Prostitution og ProVest har også efter en lang og ihærdig indsats formået at komme ind i thai kli-nikker, som ellers er meget lukkede.Den klare opgavefordeling mellem organisationerne har desuden ført til, at so-cialarbejderne har været i stand til at arbejde mere systematisk i forhold til at nåud til en stadig større del af målgruppen.Gennem de to mødesteder i København og Fredericia er der endvidere skabt etsted, hvor kvinder kan komme for at få hjælp og rådgivning i forhold til enrække konkrete problemer. Ud fra antallet af besøgene, som er rapporteret til-bage til CMM, må disse initiativer siges at være en stor succes.Det er således evalueringsholdets vurdering, at CMM og de sociale organisa-tioner har leveret en særdeles effektiv indsats for at tilbyde støtte og rådgiv-ning til et stort antal udsatte kvinder i det udenlandske prostitutionsmiljø ialle dele af landet.Handlingsplanen har i øvrigt formuleret et delmål for det opsøgende arbejde,som er "at kunne tilbyde ofrene en mulighed for at komme ud af prostitutions-miljøet og væk fra bagmændene". Umiddelbart kan det godt være vanskeligt atkonkludere, at det opsøgende arbejde i sig selv har bidraget til opnåelsen af det-
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
73
te mål. Socialarbejderne har således understreget, at kvinderne ikke opfattertilbuddet om en forberedt hjemsendelse som en reel mulighed for at komme udaf miljøet og væk fra bagmændene, hvilket også er afspejlet i, at få af dem derer identificeret handlet, rent faktisk tager imod og gennemfører et forløb omforberedt hjemsendelse. Samtidig er det også vigtigt for socialarbejderne at gåforsigtigt til værks ved ikke at stigmatisere kvinderne i en offerrolle. For social-arbejderne er det vigtigt, at de ikke bryder det tillidsfulde forhold ved at bliveassocieret med myndighederne og politiet, som kvinderne ofte er meget utryggeved.Evalueringen viser således, at den sociale støtte generelt set i højere gradfokuserer på at gøre tilværelsen mere tålelig for de udenlandske prostituere-de, end proaktivt at tilbyde dem andre konkrete muligheder, primært fordi detilbud som findes, ikke opfattes som attraktive af kvinderne (dette beskrivesyderligere nedenfor).Identifikation viapolitiaktionerBåde CMM/de sociale organisationer, politiet og Udlændingeservice understre-ger, at der er sket store forbedringer i samarbejdet mellem aktørerne, og at defastlagte procedurer vedrørende politiaktioner i de fleste tilfælde følges. Social-arbejderne anerkender også, at der i flere politikredse har udviklet sig en langtbedre forståelse af menneskehandelsproblematikken og opmærksomhed på til-fælde, hvor der kunne være tale om ofre for menneskehandel. Dette har med-virket til, at flere personer er blevet identificeret, navnlig i forbindelse med po-litiaktioner.I forhold til selve identifikationen, er det dermed evalueringshol-dets vurdering, at de primære aktører i fællesskab har været i stand til at fast-sætte nogle mere effektive procedurer for, hvordan mulige ofre for menne-skehandel kan identificeres og dermed hjælpes.Dog påpeger de sociale organisationer også, at det er meget forskelligt, hvorgodt kendskab politiet i de forskellige politikredse har til CMM, og til indikato-rerne og procedurerne i forhold menneskehandel. De sociale organisationer sågerne, at hele processen omkring politiaktionerne blev yderligere forbedret medhenblik på at sikre bedre rammer for afhøringen og dermed bedre dataindsam-ling, samt en mere human tilgang, der tager højde for de potentielle ofres situa-tion. De sociale organisationer fremhæver, at det vil være en fordel, hvis de iendnu højere grad blev integreret i processen ved (mere systematisk) at siddemed under afhøringerne som bisidder (hvis kvinden ønsker det) og/eller ved atfå mulighed for at tale med kvinden inden afhøringen (når det kan nås). Detbemærkes i den sammenhæng, at politiet i Midtjylland har rigtig gode erfarin-ger med at afhøre potentielt handlede kvinder på krisecentre - en erfaring man-ge aktører er enige om, at man med fordel kunne udbrede til resten af landet.Det forudsætter imidlertid, at aktørerne bliver enige om, hvordan det kan tack-les i praksis, herunder hvordan udgifterne til indkvartering på krisecentrene skalafholdes.Tid til udredning (3 x24 timer)Generelt set angiver både socialarbejdere og politi, at det er en kæmpe udfor-dring at udrede sager med mulige ofre for menneskehandel indenfor de 3 døgn(3 x 24 timer), hvor de udenlandske prostituerede administrativt kan frihedsbe-røves i forbindelse med politiaktioner og lignende. Det er reelt ekstremt kort tidtil at få talt med personen (kvinden) og indhentet de informationer, der er nød-vendige for at kunne vurdere, at vedkommende er handlet. Erfaringerne viser,at de færrest handlede personer opfatter sig selv som handlede. I mange tilfælde
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
74
fortæller kvinderne desuden en opdigtet historie til at begynde med, fordi de erbange, usikre på hvem der har adgang til oplysningerne, eller ikke ser sig selvsom handlede. Herudover kan der være problemer med tolkningen under samta-lerne osv. Det kan derfor ofte være vanskeligt på kort tid at nå frem til alle denødvendige oplysninger, der kan belyse, om der er tale om et offer for menne-skehandel.Selvom evalueringen viser, atUdlændingeservices vurdering af de sager, derforelægges med identifikationsskemaer fra CMM, i langt de fleste tilfælde er ioverensstemmelse med socialarbejdernes indstilling,fremstår det derfor stadigsom problematisk, at den tid der er afsat til at udrede sagerne, typisk kun er 3døgn. I andre lande bruges typisk længere tid på selve identifikationen, mens de30 dages forlængelse af udrejsefristen i Danmark er en refleksionsperiode, somer betinget af, at Udlændingeservice allerede har vurderet en person som hand-let.Evalueringen indikerer således, at de nuværende regler kan være en hindring iforhold til at nå målsætningen om at yde støtte og hjælp til ofre for menneske-handel, da nogle personer (og måske endda blandt de mest sårbare) risikererikke er blevet hjulpet, fordi man ikke kan sandsynliggøre deres status somhandlet indenfor den givne tidsfrist. På baggrund af den viden og dokumentati-on der findes på området, som påviser, at ofre for menneskehandel ofte er dybttraumatiserede og at den endelige identifikation dermed må anses som en læn-gere proces,vurderer evalueringsholdet, at der er behov for se på mulighe-derne for at forlænge udredningsperioden og dermed en eventuel udskydelseaf tidspunktet for politiets forelæggelse for Udlændingeservice af sager omud- og afvisning af udlændinge uden lovligt opholdsgrundlag, som potentieltkunne være ofre for menneskehandel.."Handlet til Dan-mark"En anden central problemstilling i forhold til identifikationsprocessen og vurde-ringen af, om målsætningen om at hjælpe alle ofre for menneskehandel er op-fyldt, hænger sammen med fortolkningen af følgende formulering i forordet tilhandlingsplanen: "Handlingsplanen omfatter alle mennesker, der handles tilDanmark". Evalueringen viser, at der har været en del uklarhed om fortolknin-gen af ordlyden "handlet til". Integrationsministeriet og Udlændingeservice harom praksis for vurderingen oplyst, at handelsforholdet stadig skal være gæl-dende, når vedkommende kommer til Danmark. Det udelukker dog ikke, at per-sonen først har været handlet til et andet land.Som følge af nogle sager, hvor personer som CMM/socialarbejderne har ansetsom handlet, efterfølgende er blevet vurderet ikke-handlet af Udlændingeser-vice, har mange aktører dog tilsyneladende fået det indtryk, at udelukkendepersoner handletdirekte fra deres hjemland tilDanmark kan indgå i handlings-planens tilbud. Denne misforståelse er muligvis blevet forstærket af, at Udlæn-dingeservice på grund af forvaltningslovens regler om beskyttelse af personop-lysninger ikke har kunnet give CMM og de sociale organisationer begrundelserfor de afgørelser, hvor personer er vurderet ikke-handlet, fordi hverken CMMeller de pågældende organisationer er parter eller partsrepræsentanter i sagen.CMM er nu begyndt at bede personerne om at underskrive en samtykkeerklæ-
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
75
ring med henblik på bedre at kunne følge op på sagerne, men det har ikke væretpraksis indtil for nylig.Utilsigtede virknin-ger af "handlet til"ordlydenEvalueringen viser således, at den manglende klarhed vedrørende fortolkningenaf ordlyden "handlet til Danmark" kan have haft nogle utilsigtede virkninger iforhold til handlingsplanens målsætninger. Dels kan der have været nogle til-fælde, hvor personer er vurderet ikke-handlet af Udlændingeservice, fordi det iidentifikationsskemaet til Udlændingeservice ikke var beskrevet tilstrækkeligklart til at sandsynliggøre, at personen fortsat befandt sig i en situation somhandlet. Det kan være sket som følge af, at CMM og de sociale aktører ikke harværet opmærksomme på, at det var vigtigt at beskrive det fortsatte handelsfor-hold. Dertil kommer, at der efterfølgende kan have været tilfælde, hvor de soci-ale organisationer har undladt at indsende identifikationsskemaer til Udlændin-geservice, fordi de fejlagtigt har antaget, at personen ikke kunne modtage hjælpi Danmark, da Danmark ikke var deres første ankomstland.Evalueringsholdetvurderer derfor, at der er behov for at sikre, at alle relevante aktører har enfælles forståelse af, hvilke objektive betingelser, der stilles for at være omfat-tet afden offentligestøtte til ofre for menneskehandel, herunder overveje enændring af ordlyden "handlet til Danmark".Det skal samtidig fastslås, at personer som oprindeligt har været handlet til etandet land og efterfølgende frivilligt - det vil sige ikke som led i handlen - rej-ser til Danmark, efter de gældende regler ikke kan modtage de særlige tilbudom støtte og hjælp, som efter handlingsplanen omfatter handlede udlændingeher i landet. Dette er af de sociale organisationer blevet fremført som et menne-skeretligt problem, idet disse personer stadig er utrolig sårbare og ofte ved ettilfælde er havnet det ene sted frem for det andet. Selvom det ikke som sådan eri strid med handlingsplanen, er det værd at understrege, at en tilbagevendelse tilet andet land, som personen måske ikke har nogen særlig tilknytning til (i til-fælde hvor der er tale om et opholdsland, som personen har været handlet til)og hvor der er risiko for at blive forfulgt af bagmænd m.v., kan være meget be-lastende for en person, der har været handlet.I forhold til Danmarks generellemålsætning om at støtte ofre for menneskehandel, vurderer evalueringsholdtderfor, at det kunne være hensigtsmæssigt, at se nøjere på, om procedurernefor udsendelse af disse personer sker under hensynstagen til deres sikkerhedog rettigheder.Afkriminalisering afofre for menneske-handelEn sidste problemstilling, som evalueringsholdet har noteret i forhold til identi-fikationsprocessen og vurderingen af, om den lever op til handlingsplanensmålsætninger, vedrører spørgsmålet om strafbortfald for personer, der er vurde-ret handlet. Som reglerne er nu, kan anklagemyndigheden tage højde for detforhold, at personen har handlet under pres og straffen vil således i nogle til-fælde kunne bortfalde. I den sammenhæng er det dog centralt, at personen iden-tificeres inden, der fældes dom. Evalueringen viser imidlertid, at CMM stadigikke altid inddrages, når potentielle ofre kommer i kontakt med politi og andremyndigheder i situationer, hvor der ikke er tale om planlagte aktioner (hvis per-sonen eksempelvis er anholdt for dokumentfalsk, ulovligt arbejde og lignende).Hvis først, der er afsagt dom, kan der være mulighed for at anke eller få sagengenoptaget, men en anke efter 14 dages fristen og genoptagelse forudsætter ty-pisk, at der er kommet væsentligt nye oplysninger frem, som ikke var fremme i
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
76
forbindelse med den oprindelige afgørelse. Evalueringen viser desuden, at pro-cedurerne for genoptagelsesanmodninger og anke kan forekomme temmeliguoverskuelige for de handlede, og at de muligvis heller ikke få tilstrækkeligmed vejledning om, hvordan de kan gøre brug af disse procedurer.I praksis er der således nogle ofre for menneskehandel, der kommer til at afsonederes dom – og som derved bliver "dobbelt-straffet".En utilsigtet konsekvensaf dette, er, at ofre for menneskehandel risikerer at afholde sig fra at søge omhjælp af frygt for at blive straffet for en ulovlig handling, de har foretagetunder pres eller tvang, eksempelvis at være indrejst på falske dokumenter.Denne problemstilling afspejler, at det er helt centralt, at der sættes kraftigt indi forhold til at undervise politiet, så den enkelte betjent er opmærksom på indi-katorerne på menneskehandel, og dermed lynhurtigt kan reagere ved at kontak-te CMM, hvis vedkommende kommer i kontakt med mulige ofre for menne-skehandel. Undervisning af anklagemyndighed og dommere forekommer lige-ledes at være meget vigtige.Derudover vurderer evalueringsholdet, at man børoverveje en lovændring, derkan gøre det lettere at sikre strafbortfald for handlede. De eksisterende an-kemuligheder forekommer således utilstrækkelige i forhold til beskyttelsen afdenne særligt udsatte gruppes rettigheder.
Rehabilitering (Refleksionsperiode)Evalueringsholdet har noteret, at ændringen af udlændingeloven, der giverhandlede personer en refleksionsperiode på mindst 30 dage, er i overensstem-melse med det minimumskrav for en restitutions- og betænkningsperiode, somer forskrevet i Europarådets konvention. Alle de involverede aktører anerkenderendvidere, at der ligger en positiv signalværdi i, at der med den anden hand-lingsplan ligeledes er mulighed for, at refleksionsperioden forlænges op til i alt100 dage.Utilsigtede konse-kvenserI praksis viser evalueringen imidlertid, atdet forhold at forlængelsen af reflek-sionsperioden er betinget af, at den handlede samarbejder med myndigheder-ne om hjemrejsen, har flere utilsigtede konsekvenser:1) For det første, giver det anledning til en udbredt misforståelse blandt hand-lede personer om, at den forlængede refleksionsperiode afhænger af, at denhandlede videregiver oplysninger til politiet for at bidrage til efterforsknin-gen og er villig til at vidne mod bagmændene.2) For det andet skaber den stress og usikkerhed hos den handlede, som i sinhårdt belastede situation efter 30 dage kan have svært ved at overskue atskulle tage stilling til om tilbuddet om forberedt hjemsendelse giver denfornødne sikkerhed og hvad det vil have af konsekvenser for personen.3) Og endelig, viser erfaringerne, at nogle personer er meget bekymrede over,hvad myndighederne i hjemlandet får at vide om deres situation i forbin-
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
77
delse med, at der skal udstedes rejselegitimation (frygt for forfølgelse ellerstigmatisering, mistillid pga. korruption m.v.).Ofte fravælges tilbuddet om forlængelse af refleksionsperioden således eller dehandlede springer fra undervejs. Der findes imidlertid også personer, der blotønsker at komme hurtigt tilbage til det land, de kom fra. Der er etableret proce-durer for, at Rigspolitiets Udlændingeafdeling i de situationer kan forestå deresudrejse, da det vil være hurtigere end at inddrage IOM. Man kan have en for-modning om, at en del af disse personer ryger tilbage i prostitutionsmiljøet ellerud i en anden sårbar situation.Beskyttelse og støttei refleksionsperiodenFor så vidt angår de tilbud, der gives til de handlede i refleksionsperioden,vurderer evalueringsholdet, at de generelt set lever op til målsætningerne omat sikre beskyttelse og støtte til ofre for menneskehandel med hensynstagen tilden enkeltes persons situation og behov.Det beredskab, der findes indenfor Dansk Røde Kors' asylsystem i forhold til atarbejde med udsatte grupper, der har lidt psykisk og fysisk overlast, vurderes atvære meget værdifuldt i forhold til at kunne yde støtte til de handlede. Der ersåledes mulighed for at modtage en bred vifte af tilbud. Dansk Røde Kors cent-rene, der har handlede personer boende, har mulighed for at søge om en ekstrabevilling ved Udlændingeservice med henblik på, at have de fornødne ressour-cer til at støtte disse personer, som kan have særlige behov. Dansk Røde Korsvurderer dog, at de administrative arbejdsgange er meget tunge - der skal søgeshver 3. måned - og det er derfor mest i meget tunge sager, der gøres brug af denmulighed.Det bemærkes dog, at der via bevilling fra CMM er skabt mulig-hed for at ansætte en sygeplejerske på kvindecentret i en periode, således atder ikke skal ansøges om ekstra bevilling i hver enkelt sag. Alt i alt udgørDansk Røde Kors' neutralitet og professionalisme et centralt element i beskyt-telsesindsatsen under handlingsplanen, men samarbejdet og sparringen med demere specialiserede organisationer er samtidig også vigtig.NGO'erne værdsætter samarbejdet med Kompetencecenter Prostitutions perso-nale, der fungerer som overordnede kontaktpersoner for de personer, der ervurderet handlet. Det bemærkes dog, at der er afsat for kort tid til møder mel-lem kontaktpersonen og den handlede for reelt at få mulighed for at opbygge ettæt og tillidsfuldt forhold. Nogle har i stedet opbygget en sådan relation til an-dre, f.eks. personale på krisecentrene, men det bør sikres, at alle reelt har mu-lighed for at få en tæt rådgiver.Udvikling af et pa-rallelsystemDesuden tyder meget på, at der kunne værebehov for en bedre vejledning ved-rørende de forskellige opholdsformer– fordele og ulemper ved disse osv.Deter således bekymrende, at så mange personer forsvinder og muligvis går underjorden, samtidig med at mange ikke benytter de muligheder, der kan være for atfå beskyttelse via asylsystemet.Samtidig er der tilsyneladende ved at udvikle sig et parallelt system, hvor bådeidentificerede og ikke (officielt) identificerede kvinder henvender sig tilNGO'er, udenom det officielle system, for at få støtte til eksempelvis hjemsen-delse, hvilket finansieres af NGO'ernes egne indsamlede midler (udenom hand-
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
78
lingsplanen). Dette tyder på, at det nationale system der er etableret, ikke tilfulde formår at yde den fornødne støtte til gruppen af handlede kvinder.Evalueringsholdet har erfaret, at Foreningen Christians Venner, til trods for atden har været under kritik for dens brug af noget uortodokse metoder, nyder envis tilslutning blandt handlede kvinder. De interviews, som evalueringsholdethar haft med foreningens ledelse og brugere, peger på, at foreningen tilbyder enhelhedsorienteret og langsigtet støtte til kvinderne. En støtte som ofte strækkersig fra før identifikationsprocessen til selve reintegrationen i Danmark (fordem, der har fået opholdstilladelse) eller i hjemsendelseslandet, hvor forenin-gen forsøger at opretholde kontakten med kvinderne. Christians Venner har så-ledes tilsyneladende formået at skabe konkrete resultater i form af kvinder, somhar opnået opholdstilladelse med hjælp fra foreningen56(3 kvinder har opnåetdette ved hjælp af advokatbistand m.v.) og anden form for støtte, der vurderessom relevant af kvinderne. Men i og med, at der ikke gives nogen offentlig fi-nansiel støtte til foreningen, kan der heller ikke føres tilsyn med dens SafeHouse - og det til trods for, at flere handlede kvinder reelt benytter stedet ogbor dér.Evalueringsholdet vurderer, at det vil være hensigtsmæssigt, at der skabesklarere rammer for og beskrivelser af, hvordan nye aktører og tilbud - somformår at levere relevante alternativer til det etablerede system - kan støttes.Få udlændinge medlovligt opholds-grundlag benyttertilbuddeneFor så vidt angår udlændinge med lovligt ophold, er der meget få personer, derbenytter sig af muligheden for at modtage støtte fra CMM og de sociale organi-sationer. Det er blevet påpeget af socialarbejderne, at det somme tider paradok-salt nok forekommer mest hensigtsmæssigt at hjælpe kvinderne med at bliveregistreret som prostituerede, så de kan komme til at høre under den danske sy-gesikring. Derved kan de få adgang til de støtteforanstaltninger, der findes fordanske prostituerede, som kan forekomme mere attraktive end de tilbud, derfindes indenfor rammerne af Handlingsplanen til bekæmpelse af menneskehan-del. Dette stiller socialarbejderne i et alvorligt dilemma, men afspejler, at derikke er tilstrækkelig viden og overblik over, hvilke tilbud der kunne være egne-de til målgruppen og hvad de økonomiske rammer for at yde støtte til dem er.Evalueringsholdet vurderer derfor, at der er behov for at præcisere, hvilkenstøtte der kan ydes til ofre for menneskehandel, der ikke falder under Udlæn-dingeservices forsørgelse.Evalueringen viser i øvrigt, at der i det hele tager mangler rammer for, hvordanudenlandske prostituerede med lovligt opholdsgrundlag kan støttes. Hvad entende er handlede el ej, befinder disse kvinder sig i en yderst sårbar position, hvorde kan have svært ved at arbejde sig hen imod alternative forsørgelse ved atkomme ind på det ordinære arbejdsmarked, fordi der ikke findes særlige indsat-ser rettet mod denne gruppe.
56
Det gælder bl.a. den første handlede afrikanske kvinde, der fik asyl i 2007.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
79
Reintegration (forberedt hjemsendelse)Overordnet set, vurderer evalueringsholdet, at Udlændingeservices kontraktmed IOM bidrager til opfyldelse af målene i handlingsplanen vedrørende forbe-redt hjemsendelse.De fleste aktører anerkender, at det kan være meget relevant at bruge IOM tilden forberedte hjemsendelse i kraft af den ekspertise samt det internationalenetværk, som organisationen har udviklet.Mange af de sociale aktører påpe-ger dog samtidig, at det ikke altid er mest hensigtsmæssigt, at IOM står forhjemsendelsen, navnlig i lande hvor de ikke selv har kontor og er mindre godtforankret.Manglende landefor-ankring som muligtproblemDer har i den forbindelse især været en del kritik af IOMs indsats i Nigeria,hvilket også har været fremført i de danske medier. Denne evaluering har ikkehaft mulighed for at vurdere, om den konkrete kritik i forhold til Nigeria er vel-funderet. Det konstateres dog, at Udlændingeservice suspenderede de forbered-te hjemsendelser til Nigeria i en periode, medens der blev gennemført en factfinding mission i Nigeria. Missionen mundede ud i en rapport, som ikke fandtnoget belæg for de anklager, der har været rettet mod IOMs samarbejdspartner iNigeria57. Derudover har evalueringsholdet bemærket, at nogle af de oplysnin-ger der har været gengivet i pressen på det seneste, ikke giver et retvisende bil-lede af den aktuelle situation, idet der slet ikke været gennemført nogen forbe-redte hjemsendelser til Nigeria under den nuværende handlingsplan, selvom dergives indtryk heraf i medierne. Evalueringen tyder dermed på, at der muligvisogså kan være opbygget nogle myter om forberedt hjemsendelse til bl.a. Nige-ria, som (kan) afholde(r) potentielle ofre for at deltage i den forberedte hjem-sendelse.Det forekommer således oplagt at få gennemført en ekstern evaluering af deforberedte hjemsendelser via IOM, dels fordi der er behov for at få foretageten dybdegående analyse af virkningerne af støtten, og dels fordi det vil givemulighed for at få genetableret tilliden til ordningen.Højt frafaldResultaterne fra den første fase af den forberedte hjemsendelse (marts 2008 –februar 2010) indikerer, at der er et højt frafald (ca. 66 %). Derned var der rela-tivt få af de potentielle modtagere, som faktisk modtog det fulde udbytte af denhjælp, som de havde ret til.I første fase (marts 2008 til februar 2010) fik IOM besked om, at der var 29personer, som havde mulighed for at benytte sig af ordningen. Alle var kvinde-lige ofre for menneskehandel, men der var også to uledsagede mindreårige ogto, som var blevet myndige, mens deres sag blev behandlet. Reelt har kun 10handlede personer gennemført den forberedte hjemsendelse, heraf ingen min-dreårige58. IOM har således i flere tilfælde stået med færdige reintegrationspla-57
National Agency for the Prohibition of Traffic in Persons and Other related Matters(NAPTIP), som er en offentlig institution med ansvar for bekæmpelse58Dog har IOM ifølge Integrationsministeriet stået for at organisere hjemrejsen for den eneaf de to mindreårige.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
80
ner, og hvor den handlede har valgt at forlade tilbuddet uden at den forberedtehjemsendelse er gennemført (2 udlændinge er f.eks. forsvundet henholdsvis 1og 2 dage før den planlagte udrejse, og 12 udlændinge efter de 30 dages reflek-sionsperiode59).Tabellerne herunder giver et overblik over de opnåede resultater i forbindelsemed aftalen om forberedt hjemsendelse med IOM60.Tabel 6: Antal personer, der har indgået aftale om forberedt hjemsendelse ogantal gennemførte hjemsendelser:Indgåetaftaleomfor‐beredthjemsendelseGennemførtforberedthjemsendelse2008123200915720106120Ialt2910
Tabel 7:Antal hjemsendelser pr. land:HjemsendelserperlandBrasilienNigeria(tilØstrig)UgandaRumænienLetlandUganda(tilPortugal)Thailand200820092010Ialt
11
10
00
21
10000
03111
00000
13111
Kilde: Udlændingeservice.Kilde: IOM, Helsinki.61Dækker udelukkende perioden 1. jan. 2010-28. feb. 2010, hvor pilotprojektet sluttede.Disse sager blev videreført til projektets anden fase. Kilde: IOM Helsinki.60
59
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
81
Tabel 8: Indgåede aftaler om forberedt hjemsendelse pr. hjemsendelsesland62:LandØstrig63BrasillienEtiopienElfenbenskystenLetlandNigeria64PortugalRumænienSpanien65ThailandUganda66IaltHjemsendt1200101301110Irefleksionsperiode000001000012Frafald0011270041117Ialt1211381342329
IOM bemærker yderligere, at flere personer er faldet fra på et meget sent tids-punkt (når rejsedokumenterne og reintegrationsforberedelserne var klar). IOMangiver, at dette ikke er usædvanligt (denne praksis forekommer også i asylsa-ger). Ifølge IOM er der derfor behov for at styrke forberedelsesprocessen, her-under, især CMMs interaktion med personen, som skal have en forberedt hjem-sendelse. IOM og andre aktører angiver, at der er en række mulige bagvedlig-gende faktorer, der kan forklare den høje frafaldsprocent, herunder:Personens behov for at overvinde de problemer, som førte til udvandring iførst omgang.Karakteren af trafficking oplevelserne (herunder den form for udnyttelseog den psykologiske magt, bagmændene udøver).Manglen på risikovurdering67og risikobegrænsende foranstaltninger.
Hjemland eller bosættelsesland (i tilfælde hvor personen har haft opholdstilladelse ogbopæl i andet land end hjemlandet).63Nigerianske borgere med østrigsk opholdstilladelse. Kilde: IOM Helsinki64Den ene sag fra Nigeria, der var igangsat i første fase blev videreført i fase 2, men blevaflyst 2 dage før den planlagte hjemsendelse. Kilde: IOM Helsinki.653 nigerianske borgere og 1 fra Ecuador. Kilde: IOM Helsinki.66Den ene sag fra Uganda, der var igangsat under fase 1 er overført til fase 2. Kilde: IOMHelsinki.
62
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
82
Tidsfaktorer (længden af tid til refleksion).Resultaterne af rehabiliteringsprocessenIncitamenter til rådighed til at vende hjem (og kvaliteten og relevansen afdenne assistance der er til rådighed). Kvaliteten af den rådgivning, der gi-ves, og evnen til at opbygge fortrolighed og tillid (inklusiv i hjemlandet).
Forbindelsen mellemrefleksionsperiodeog reintegrationen
Udlændingeservice´ kontrakt med IOM fastslår, at IOMs rolle forudsætter sam-arbejde med NGO'er og offentlige myndigheder i hjemlandet, udarbejdelse affamilievurderinger samt monitorering gennemført af det pågældende IOM lan-dekontor. IOM Helsinki har oplyst, at de fungerer som bindeled til de danskemyndigheder og sociale organisationer med henblik på at effektivisere støtten,mens IOMs landekontorer er ansvarlige for implementering og monitoreringenaf den enkelte persons reintegrationsplan.Evaluering viser, at det er vigtigt, at der er en tydelig praktisk sammenhængmellem støtten, som de handlede modtager i refleksionsperioden i Danmarkog den efterfølgende reintegration i deres hjemland.Kontrakten beskriverprocedurer, der kan sikre, at de involverede parter informerer hinanden. Disseprocedurers effektivitet afhænger dog af en række faktorer, herunder hvorvidtIOM i samarbejde med modtageren af støtten og CMM formår at udvikle enrelevant og realistisk reintegrationsplan, samt hvilken kapacitet IOMs lande-kontor og partnere i hjemsendelseslandet besidder. Den høje frafaldsprocentvidner om, at ordningen ikke fungerer optimalt.Evalueringsholdet anbefalerderfor, at der foretages en mere dybdegående analyse af årsagerne til frafal-det i forbindelse med forberedt hjemsendelse.En sådan analyse bør indeholdeovervejelser omkring den rolle IOM landekontorerne og de lokale NGO partne-re spiller, da de har en fremtrædende rolle i forhold til at bedømmedetrealisti-ske i reintegrationsplanen.
Risikovurdering somen del af hver enkeltsag
Ud fra den information evalueringsholdet har kunnet indsamle, foretages der pånuværende tidspunkt ikke en konkret risikovurdering af IOM i hver enkelt sag.Generelt set, har de danske asylmyndigheder ansvar for at vurdere, hvorvidt enudlænding risikerer forfølgelse eller overgreb til hjemlandet. I kraft af IOMssærlige ekspertise vedrørende menneskehandel vurderer evalueringsholdetimidlertid, at en supplerende risikovurdering foretaget af IOM vil være et nyt-tigt værktøj til at identificere institutionelle og personlige faktorer m.v., som errelevante i forbindelse med hjemsendelse af handlede personer. En IOM-risikovurdering vil således kunne indgå som en del af de danske asylmyndighe-ders vurdering af de eventuelle risici, der er forbundet med hjemsendelsen.Detanbefales således, at en IOM-risikovurdering indgår som en del af standardpakken i planlægningen af den forberedte hjemsendelse.De seks eksempler på rapporter, som evalueringsholdet har haft lejlighed til atgennemgå, illustrerer tydeligt vigtigheden af at sikre tillid og fortrolighed i for-hold til den person, som skal vende tilbage, samt denne persons egne ønsker om
Ifølge Udlændingeservice har IOM for nylig taget initiativ til at etablere procedurer for atfortage risikovurdering.
67
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
83
at overholde kontakten68. De seks rapporter viser endvidere, at en opfølgninggennem en tremåneders periode er for kort tid til at finde sikre indikationer på,om reintegrationsprocessen har været en succes eller ej.Evalueringsholdet an-befaler derfor, at virkningerne af støtten til reintegration på mellemlangt sigtundersøges. Dette kunne muligvis gøres i samarbejde med andre lande, somsamarbejder med IOM om forberedt hjemsendelse.Mulighed for hjem-sendelse via NGO'erNGO'erne efterlyser muligheden for, at de i visse tilfælde (i lande hvor de har etstærkt netværk osv.) kan komme til at stå for den forberedte hjemsendelse –også når det gælder personer under Udlændingeservices forsørgelse, hvilket iprincippet allerede er muligt, men ikke gøres i praksis.Nogle af organisationerne har allerede en vis erfaring med at yde støtte tilhjemsendelse for så vidt angår personer med lovligt ophold, men også i forholdtil personer der ikke ønsker en "officiel" forberedt hjemsendelse. Støtten hareksempelvis gået ud på at hjælpe med at organisere hjemrejsen, etablere kon-takt til NGO'er i hjemsendelseslandet, yde økonomisk støtte til opstart af ind-komstgenererende aktiviteter og løbende telefonisk opfølgning og vejledning.NGO'erne efterlyser i den forbindelse en fælles database over akkrediteredesamarbejdspartner NGO'er i forskellige lande, ligesom de gerne så, at midlerfra handlingsplanen i begrænset og velbegrundet omfang, kan anvendes tilstudieture/fact finding i udlandet for at opbygge netværk og undersøge rele-vante forhold i relation til hjemsendelser.
6.2.2Mandlig prostituere-de som en del afmålgruppen
Relevans i forhold til beskyttelsesindsatsen - kvinder iprostitutionHandlingsplanens beskyttelsesindsats fokuserer i høj grad på kvinder i prostitu-tion, hvilket skyldes, at de hidtil har udgjort den største gruppe af handlede per-soner. Erfaringer fra andre lande viser dog, at flere og flere mænd også handlestil prostitution. Evalueringsholdet finder derfor, at det ville være relevant at ud-vide beskyttelsesindsatsen i prostitutionsmiljøet til i højere grad at også at om-fatte mænd. De sociale organisationer påpeger, at den mandlige prostitutionforegår meget mindre åbenlyst, bl.a. ved at kontakten til kunderne ofte etablerespå nettet, hvilket gør det vanskeligt at lave opsøgende arbejde.Evalueringenviser således, at der er behov for at udvikle mere viden om mandlig prostituti-on og metoder til at lave opsøgende arbejde blandt mandlige prostituerede.Det høje antal (potentielt handlede) personer, som frekventerer de mødestederog sundhedsklinikker, som er støttet under handlingsplanen, samt det store an-tal massageklinikker, som socialarbejderne har mulighed for at besøge regel-mæssigt, vidner om, atde sociale organisationer har været i stand til at tilbydeen støtte, der er relevant for kvinderne og som efterspørges af kvinderne.Tilsvarende vurderes det af evalueringsholdet at den tilbudte uvildig støtte ogrådgivning fra socialarbejdere til kvinder, der tilbageholdes af politiet eller på68
Opsøgende og støt-tende indsats
Seks eksempler på IOM AVR rapporter udleveret af CMM. Alle personlige detaljer varfjernet.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
84
anden vis er i kontakt med myndigheder i Danmark (f.eks. via asylsystemet), eryderst relevant for de implicerede personer.Manglende incita-menter til at tageimod tilbudEvalueringen viser dog også, at der mangler klare incitamenter både i formen mere overbevisende beskyttelse mod bagmændene og en mere konkrethjælp til at finde andre forsørgelsesmuligheder efter hjemsendelsen, hvisman skal have flere potentielt handlede personer til selv at ønske at bliveidentificeret som handlede.Socialarbejderne, der er i kontakt med kvinderne, oplyser således, at tilbuddetom forberedt hjemsendelse ikke forekommer attraktivt for kvinderne, da de ik-ke kan se, hvordan det skal løse deres problemer i forhold til trusler fra bag-mænd, afbetaling gæld til disse, forsørgelsesbyrde i forhold til familiemedlem-mer i hjemlandene osv.De sociale organisationer peger endvidere på, at den måde refleksionsperiodener tilrettelagt på, ikke tager tilstrækkelig højde for den situation, de handledebefinder sig i. De sociale organisationer påpeger således, at der som regel ertale om dybt traumatiserede og psykisk nedbrudte mennesker, og at de i restitu-tionsperioden (refleksionsperioden) derfor primært har brug for trygge rammerog ro. For mange vil det derfor være vanskeligt efter 30 dage at skulle forpligtesig til at deltage i forskellige tilbud og overskue konsekvenserne af deres sam-tykke om at samarbejde med myndighederne om hjemsendelse.På baggrundaf disse erfaringer, vurderer evalueringsholdet, at det vil være hensigtsmæs-sigt at overveje at ændre reglerne, således at personer, der vurderes handledeautomatisk tildeles 100 dages refleksionsperiode.Behov for diversifi-cerede og individua-liserede tilbudEvalueringen viser også, at der er tale om en meget heterogen målgruppe og atder dermed er behov for differentierede tilbud i refleksionsperioden. Dansk Rø-de Kors' tilbud uddannelses- og praktiktilbud vurderes generelt at være rimeliggode og velegnet for mange, idet de giver mulighed for at udvikle noget basisviden indenfor forskellige områder og på forskellige niveauer, ligesom der bådeer mulighed for at følge praktiske og mere boglige moduler. Disse tilbud er dogikke altid relevante i forhold til den reintegrationsplan, der skal udarbejdes iforbindelse med den forberedte hjemsendelse. Der er således behov for en meresystematisk afdækning af de færdigheder og kompetencer, der kunne være rele-vant i hjemsendelseslandene med henblik på at komme ud over de sædvanlige"stereotype" tilbud.Evalueringsholdet vurderer således, at der er behov for at udvikle en brederevifte af konkrete uddannelses- og beskæftigelsestilbud, som ofre for menne-skehandel kan tilbydes i refleksionsperioden med henblik på i højere grad atimødekomme deres specifikke behov(og de muligheder der er i hjemlandene).Det gælder i særlig grad for personer med lovligt opholdsgrundlag i Danmark,idet tilbuddene til denne gruppe i dag er uklare og mangelfulde.IOM reintegrations-planerDet har ikke indenfor rammerne af evalueringen været muligt at muligt at vur-dere de enkelte reintegrationsplaner, men generelt set kan man sige, at disseplaner vil være mest relevante for personer, der har været inddraget i processenog som aktivt deltager i udarbejdelsen af handleplanen, fordi de planlagte tiltag
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
85
i så fald vil tage udgangspunkt i personens egne behov og ønsker om at skabesig en ny tilværelse. Relevansen af reintegrationsplanerne vil også, alt andetlige, være højere i lande, hvor IOM har et kontor, som har et indgående kend-skab til den specifikke kontekst og et velfungerende samarbejde med NGO'ermed kapacitet til at yde en støtte, der kan imødekomme de hjemsendtes behov.Eftersom IOM har kontorer i mange (men ikke alle) lande, er det evaluerings-holdets vurdering, at IOM er bedre rustet end eksempelvis danske NGO'er til atlevere og følge op på den støtte, der ydes i forbindelse med den forberedtehjemsendelse. Hjemsendelse og reintegration af ofre for menneskehandel ind-går desuden i IOMs mandat indenfor migrationsområdet.Personlig inddragel-se i forberedelsen afhjemsendelsenDe grundlæggende principper, som den forberedte hjemsendelse er baseret påog som er beskrevet i kontrakten mellem IOM og Udlændingeservice (se underafsnittet vedrørende beskrivelse), er efter evalueringsholdets vurdering relevan-te. De sociale organisationer påpeger dog, at reintegrationsplanen i praksis medfordel kunne udarbejdes på en måde, der i højere grad inddrager de handlede.Organisationerne oplever, at det er vigtigt, at der på et tidligt stadie etableres enpersonlige kontakt mellem de personer, der skal stå for at hjælpe med hjemsen-delsen og reintegrationen, og modtagerne af støtten med henblik på at opbyggetilliden. Ligeledes fremhæves det, at der er behov for at gøre tilbuddene i rein-tegrationsplanen meget mere præcise og konkrete for målgruppen. Mange afdem er analfabeter og har behov for at høre om nogle konkrete eksempler ogerfaringer fra tidligere hjemsendte personer (dvs. "succeshistorier"), se billederaf hvor det er de skal bo osv.IOM er blevet opmærksom på, at inddragelsen af de handlede personer skalforbedres i refleksionsperioden. IOM har således allerede taget initiativ til visseforbedringer, såsom mulighed for at de handlede via Skype og telefonsamtalerkan komme i kontakt med de organisationer i hjemsendelseslandene, som IOMhar aftaler med. IOM har ligeledes udarbejdet et vejledningsnotat til socialar-bejderne i Danmark med information om hvilke ydelser, der tilbydes.Siden kontrakten om forberedt hjemsendelse er indgået med IOM, er deretableret et lille kontor i København. Såfremt dette kontor har kapacitet tildet, kan det være relevant at overveje, om kontrakten med IOM kan ændrestil at udgå herfra med henblik på at lette samarbejdet med CMM og de perso-ner, der skal hjemsendes.Mulighed for op-holdstilladelseEvalueringen viser i øvrigt, at mange aktører ser muligheden for at opnå enmidlertidig opholdstilladelse som noget, der reelt kunne få flere handlede til atforlade prostitutionsmiljøet og deres bagmænd.Som anført ovenfor under afsnit 6.1 er der allerede mulighed for at søge asyl,hvis en handlet udlænding frygter forfølgelse i hjemlandet (udlændingelovens§7), humanitær opholdstilladelse på grund af meget alvorlig fysisk eller psykisksygdom (udlændingelovens §9 b) eller hvis "ganske særlige grunde taler herfor"(§9 c, stk.1). Derudover er det efter udlændingeloven muligt at udstede et vi-sum eller en midlertidig opholdtilladelse til en udlænding, der er blevet handlet,med henblik på at den pågældende kan vidne mod bagmænd i forbindelse med
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
86
efterforskning eller behandling af en straffesag om menneskehandel. I dissesituationer gives det midlertidige ophold af hensyn til efterforskningsarbejdet,når anklagemyndigheden vurderer det nødvendigt.Disse muligheder for at op-nå opholdstilladelse i henhold til gældende regler er dog tilsyneladende ikkekendt blandt de sociale organisationer og socialarbejderne.Der er såledeshidtil ingen udlændinge, der har fået midlertidig opholdstilladelse (§9 c, stk.1)med henblik på at vidne mod bagmænd eller på anden måde deltage i efter-forskningen eller i en straffesag - i 2009 samt perioden januar-april 201069.Derudover fremgår det af de interviews, som evalueringsholdet har afholdt medhandlede kvinder, at det ikke er alle ofre for menneskehandel, der er interesse-ret i at starte nyt liv i Danmark. De har til gengæld et stort behov for en periodemed ro, hvor der er mulighed at restituere og udvikle sine kompetencer.Eva-lueringsholdet vurderer, at der er behov for at foretage en grundig undersø-gelse af, om udlændingeloven i tilstrækkelig grad giver mulighed for at be-skytte handlede personer, der vidner mod deres bagmænd.
6.2.3Begrænsede langsig-tede virkninger
Nytte og bæredygtighed i forhold til beskyttelsesindsatsen- kvinder i prostitutionEvalueringen viser, at de langsigtede virkninger af handlingsplanens beskyt-telsesindsats er begrænsede, eftersom få personer tager imod tilbuddet omstøtte til forberedt hjemsendelse eller får opholdstilladelse via asylsystemet.Man kan dermed have en formodning om, at en del forbliver i en situation, hvorde er handlet eller udnyttet, hvad enten de frivilligt vælger at udrejse eller degår under jorden og lever i Danmark som illegale immigranter.Ikke desto min-dre, vurderer evalueringsholdet, at det opsøgende og støttende arbejde harhaft stor værdi, dels fordi mange kvinder har modtaget en eller den andenform for støtte, men også fordi indsatsen gør det muligt at indhente informa-tion om og finde bedre løsningsmodeller i bekæmpelsen mod menneskehan-del.Det er ikke muligt at vurdere bæredygtigheden af den forberedte hjemsendelseindenfor denne evaluering, men flere aktører finder, at den nuværende praksis,hvor ofre for menneskehandel får tre måneders støtte, når de er hjemsendt, erutilstrækkelig og at der er behov for mere opfølgning over en længere periode(som en form for coaching).Det anbefales således, at det overvejes om op-følgningen efter hjemsendelsen skal støttes længere end 3 måneder.IOM-Helsinki er i princippet i stand til at kontakte landekontorerne meget hur-tigt, men mangler viden om reintegrationsmulighederne i de enkelte lande, her-under om hvilke relevante NGO'er og myndigheder der findes i forhold til engiven sag, Det er først, når der sendes en konkret anmodning fra CMM, at den
Behov for mere op-følgning
Ifølge Udlændingeregistret pr. 10. juni 2010. Dog tages der generelt forbehold for, at Ud-lændingeregistret er et journaliserings- og sagsbehandlingssystem og ikke et statistiksy-stem, hvorfor statistikker baseret herpå er behæftet med usikkerhed. Kilde: Integrationsmi-nisteriet.
69
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
87
konkrete forberedelse går i gang og derved forsinkes processen unødigt.Evalu-eringsholdet anbefaler derfor, at det foreslås, at IOM udvikler en database,der er tilgængelig på nettet, og som indeholder information om IOM konto-rer, samarbejdspartere, og hvad de kan bidrage med i forhold til reintegrati-onsplanen (en form for ydelseskatalog).I forhold til EU-borgene viser evalueringen, at støtten har været rimelig frag-menteret og ugennemsigtig. CMM har gjort nogle spæde forsøg på at få EU-borgere hjulpet i det regulære jobmarked, hvorefter man har fundet ud af, at enmentorordning kunne være en større hjælp til at begynde med.I den forbindel-se vurderer evalueringsholdet, at det vil være relevant at trække på erfaringerfra Reden Internationals Exit program for udenlandske kvinder (men ikkehandlede) og "brobygger projekter" for danske og udenlandske prostituere-de.
Omkostningseffektivitet i forhold til beskyttelsesindsatsen- kvinder i prostitutionDet har ikke indenfor rammerne af denne evaluering været muligt at gennemgåde udførende organisationers detaljerede budgetter for det opsøgende og støt-tende arbejde. Det er imidlertidevalueringsholdets vurdering, at der er ydet ensærdeles stor indsats i forhold til de ressourcer, der har været stillet til rådig-hed.De NGO'er, der er indgået kontrakter med, er kendetegnet ved et megetstort engagement og en høj grad af frivilligt arbejde. Organisationerne har såle-des typisk leveret et større output end de kontraktligt er forpligtet til.For så vidt angår den forberedte hjemsendelse, beløber de gennemsnitlige om-kostninger pr. modtager sig til ca. 10.000 US$ eller 55.000 kr., når man inklu-derer IOMs driftsomkostninger samt hjemsendelsespakken i sig selv. På trodsaf, at de flest omkostninger vedrører de konkrete hjemsendelsessager, viser eva-lueringen imidlertid, atden høje frafaldsprocent reducerer den samlede om-kostningseffektivitet. Det er navnlig tilfældet, når frafaldet sker sent i proces-sen (hvis reintegrationsplan allerede er udarbejdet, osv.).Som følge heraf har Udlændingeservice sørget for, at der er indbygget flere in-citamenter i anden fase af samarbejdet med IOM, herunder et månedligt beløbtil at dække almindelige fornødenheder. Men trods dette, vurderer evaluerings-holdet, at der er behov for en mere dybdegående analyse af omkostningseffek-tiviteten i IOMs ydelser, hvilket bør indgå som en del af en generel evalueringaf ordningen vedrørende den forberedte hjemsendelse.
6.2.4
6.3•
Anbefalinger til beskyttelsesindsatsen i forhold tilkvinder i prostitutionDet anbefales, at der ses på mulighederne for at forlænge udredningsperio-den og dermed en eventuel udskydelse af tidspunktet for politiets forelæg-gelse for Udlændingeservice af sager om ud- og afvisning af udlændingeuden lovligt opholdsgrundlag, som potentielt kunne være ofre for menne-skehandel.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
88
•
Det anbefales, at det sikres, at alle relevante aktører har en fælles forståelseaf, hvilke objektive betingelser, der stilles for at være omfattet afden offentligestøtte til ofre for menneskehandel, herunder overveje en ændring afordlyden "handlet til Danmark".Det anbefales, at der ses nøjere på, om procedurerne for udsendelse af per-soner, som oprindeligt har været handlet til et andet land og siden er kom-met til Danmark, sker under hensynstagen til deres sikkerhed og rettighe-der, i særdeleshed hvis der er tale om mindreårige.Det anbefales, at undervisningsindsatsen i forhold til politiet styrkes medhenblik på at sikre, at CMM konsekvent kontaktes, når udlændinge medindikatorer på menneskehandel kommer i kontakt med politiet, det vil sigeikke kun i relation til politiaktioner.Det anbefales, at overveje en lovændring, der kan gøre det lettere at sikrestrafbortfald for handlede, som har udført en strafbar handling under tvang.De eksisterende ankemuligheder forekommer således utilstrækkelige i for-hold til beskyttelsen af denne særligt udsatte gruppes rettigheder.Det anbefales, at Udlændingeservice forenkler procedurerne for at DanskRøde Kors' asylcentre kan ansøge om ekstra bevilling, når de indkvartererhandlede personer.Det anbefales, at handlede personer gives en bedre vejledning vedrørendede forskellige opholdsformer og tilbud i refleksionsperioden.Det anbefales, at der skabes klarere rammer for og beskrivelser af, hvordannye aktører og tilbud - som formår at levere relevante alternativer til detetablerede system - kan støttes.Det anbefales, at præcisere, hvilken støtte der kan ydes til handlede, derikke falder under Udlændingeservices forsørgelse.Det anbefales, at der gennemføres en evaluering af de forberedte hjemsen-delser via IOM. Evalueringen bør navnlig se på: Årsagerne til frafald, IOMlandekontorer og NGO partneres rolle samt virkninger af støtten. Evalue-ringen kan muligvis gennemføres i samarbejde med andre lande, som sam-arbejder med IOM om forberedt hjemsendelse.Det anbefales, at udvikle mere viden om mandlig prostitution og metodertil at lave opsøgende arbejde blandt mandlige prostituerede.Det anbefales, at overveje at ændre reglerne således, at personer der vurde-res handlede, automatisk tildeles 100 dages refleksionsperiode.Det anbefales, at udvikle mere målrettede uddannelses- og beskæftigelses-tilbud, som ofre for menneskehandel kan tilbydes i refleksionsperiodenmed henblik på i højere grad at tage højde for deres specifikke behov ogforudsætninger.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
89
•
Det anbefales, at der foretages en grundig undersøgelse af, om udlændin-geloven i tilstrækkelig grad giver mulighed for at beskytte handlede perso-ner, der vidner mod deres bagmænd.Det anbefales, at det overvejes om opfølgningen efter hjemsendelsen skalstøttes længere end 3 måneder.Det anbefales, at det foreslås, at IOM udvikler en database, der er tilgæn-gelig på nettet, og som indeholder information om IOM kontorer, samar-bejdspartere, og hvad de kan bidrage med i forhold til reintegrationsplanen(en form for ydelseskatalog).Det anbefales, at der i udviklingen af tilbud til handlede med lovligt op-holdsgrundlag i Danmark trækkes på erfaringer fra Reden InternationalsExit program for udenlandske kvinder og "brobygger projekter" for danskeog udenlandske prostituerede.
•
•
•
6.4
Beskrivelse af beskyttelsesindsatsen i forhold tilmindreårige
I det følgende beskrives beskyttelsesindsatsen i forhold til mindreårige, bådemed og uden lovligt opholdsgrundlag, med udgangspunkt i de tre faser, sombeskyttelsesindsatsen indeholder: identifikation, rehabilitering og reintegration.IdentifikationPå baggrund af Dansk Røde Kors' indsats i forhold til udenlandske uledsagedemindreårige i al almindelighed og erfaringer med støtte til handlede børn underden første handlingsplan, har CMM indgået en kontrakt med Dansk Røde Korsom, at der stilles en projektmedarbejder til rådighed med hovedansvar for koor-dineringen af samarbejdet med relevante aktører i forhold til mindreårigeMedarbejderen står også for udredning af sager, hvor der er indikationer på, atmindreårige kan være handlet. Koordineringen af samarbejdet med relevanteaktører består i høj grad i at etablere et nært samarbejde med de myndigheder,som typisk kommer i kontakt med de mindreårige, herunder navnlig politi, kri-minalforsorgen og sociale døgnvagter, så de bliver opmærksomme på potentielthandlede udenlandske børn og unge de kommer i kontakt med. Målet for detkoordinerende arbejde er, at myndighederne straks kontakter CMM/Dansk Rø-de Kors' projektmedarbejder, når de kommer i kontakt med mindreårige, somviser tegn på, at de kunne være handledeUledsagede mindre-årige uden lovligtopholdsgrundlagAlle uledsagede mindreårige udlændinge uden lovligt ophold i Danmark sendesnormalt til Dansk Røde Kors' modtagercenter Sjælsmark (tidligere var det Cen-ter Gribskov). Dansk Røde Kors´ projektmedarbejder er også tilknyttet dettecenter. Dermed er der mulighed for, at identifikationsprocessen kan foregå ri-melig systematisk, da alle medarbejdere på modtagercentret er bekendte medindikatorerne for menneskehandel. Efterhånden som der er kommet stadig flereuledsagede mindreårige til Danmark i de senere år, er der oprettet flere nyebørnecentre, således at der nu findes fire Dansk Røde Kors børnecentre ud over
Koordinering af ind-satsen
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
90
modtagercentret. Efter modtageopholdet, fordeles de mindreårige ud på dissecentre, hvor de bor mens deres asylsag bliver vurderet. Der lægges derfor ogsåvægt på, at personalet på disse centre får kendskab til indikatorerne på børne-handel, eftersom de ikke altid manifesterer sig i det første møde med den min-dreårige. Såfremt det vurderes, at der er indikatorer, der peger på menneske-handel, begynder selve udredningen, som ofte kan være langvarig, når det dre-jer sig om mindreårige. Hvis der er klare indikationer på menneskehandel, sen-des et identifikationsskema til Udlændingeservice via CMM.Repræsentant ord-ningI forbindelse med de ændringer, der blev foretaget i udlændingeloven med hen-blik på at implementere handlingsplanen, er der iværksat nye initiativer, somikke alene omfatter mindreårige, der mistænkes at være handlet, men alle uled-saget mindreårige. Et af de to initiativer, som også kan have indflydelse på sel-ve identifikationsprocessen, er, at der udpeges en personlig repræsentant foralle uledsagede mindreårige, uanset om den mindreårige søger om asyl ellerej70. Hvis der er stærke indikationer på, at der er tale om en handlet mindreårig,stilles der særlige krav til, at der hasteudpeges en professionel repræsentant(med relevant uddannelse og erfaring) f.eks. en socialrådgiver. Repræsentantenfungerer som midlertidig værge, der er med til at tage beslutninger om de valg,der skal træffes sammen med den mindreårige. I tilfælde hvor den mindreårigeikke er i stand til selv at tage en beslutning, kan repræsentanten træffe beslut-ninger på barnets vegne, men det sker kun i sjældne tilfælde, typisk hvis der ertale om børn i en meget ung alder.Identifikationen af potentielt handlede mindreårige med lovligt ophold i Dan-mark foregår mindre systematisk end i sager, hvor der er tale om mindreårigeunder Udlændingeservices forsørgelse og dermed Dansk røde Kors' ansvar. Derer gradvist blevet etableret procedurer for, at CMM via hotlinen bør kontaktesaf politi og myndigheder, hvis der er mistanke om børnehandel. Indtil videre,har dette dog ikke haft så store praktiske implikationer, enten fordi der ikke harværet nogen sager eller fordi politi og myndigheder ikke har været opmærk-somme på indikatorerne. Mindreårige med lovligt opholdsgrundlag er hjem-kommunens ansvar i henhold til serviceloven og de aktører, der kommer i kon-takt med denne gruppe mindreårige (kommune, social døgnvagt, politi m.fl.) ersåledes ofte ikke opmærksomme på menneskehandelsproblematikken.Dog er det etableret et godt samarbejde med Den Sociale Døgnvagt i Køben-havn og sikrede institutioner i hovedstadsområdet, som efterhånden er blevetmere opmærksomme på indikatorer på børnehandel og derfor oftere kontakterDansk Røde Kors' projektmedarbejder med henblik på at få udredt konkretesager. Det kan imidlertid ofte være vanskeligt at tilbageholde potentielt handle-de ret længe, hvis der ikke er foretaget en kriminel handling eller hvis personener under den kriminelle lavalder på 15 år71(og dermed ikke kan straffes).Kommunens sociale døgnvagt er altid til stede, når mindreårige afhøres af poli-tiet, men hvis der ikke er noget lovligt grundlag for at tilbageholde personen,vil afhøringen typisk være hurtigt overstået og på det grundlag vil det sjældentvære muligt at vurdere, om der kunne være indikationer på menneskehandel.7071
Mindreårige medlovligt ophold
Udlændingelovens § 56 a, stk. 1.Det bemærkes, at den kriminelle lavalder pr. 1. juli 2010 er nedsat til 14 år.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
91
Ledsagede mindreårige Af nogenlunde de samme grunde, er der også nogle særlige udfordringerforbundet med identifikationen af potentielt handlede mindreårige, der er ledsa-get af en voksen. Formelt set, er det vanskeligt for politiet at agere på en mis-tanke, hvis den mindreårige er ledsaget af en voksen, som kan dokumentereforældremyndighed eller værgemål.Eftersøgning af for-ældreFor så vidt angår uledsaget mindreårig er der gennemført en ændring i udlæn-dingeloven, der udvider den gældende ordning om eftersøgning af forældrenetil uledsagede mindreårige72. Lovændringen betyder, at der altid iværksættes eneftersøgning af forældre - hvad enten den mindreårige har søgt om asyl ellersamtykker dertil - hvis det er i den mindreåriges interesse.Ifølge CMM er der behov for, at det opsøgende arbejde i forhold til mindreåri-ge styrkes i takt med, at der bl.a. i den seneste tid er kommet flere mindreårigefra Østeuropa, som bl.a. fungerer som tiggere, lommetyve og givetvis også pro-stituerede - oftest under ledelse af en voksen, som sjældent er børnenes foræl-dre, men en person, der har papir på, at vedkommende fungerer som "værge"for barnet. CMM har derfor planer om at udføre et projekt i København i som-meren 2010, der går ud på at foretage opsøgende arbejde i blandt mindreårigetiggere, lommetype, prostituerede m.v.Udlændingeservice har for nylig udarbejdet et flow chart, der giver en oversigtover sagsforløbet for uledsaget mindreårige udlændinge (se bilag 6).Tabellen herunder giver et overblik over udredninger73og identificering af po-tentielt handlede mindreårige i perioden 2007 - 2010. Det skal bemærkes, at despecifikke identifikationsskemaer for mindreårige først blev udarbejdet i ultimo2008, og tallene før den periode er derfor behæftet en vis usikkerhed.
Udlændingeloven § 56 a, stk 9.Udredninger er foretaget ved en eller flere samtaler over længere tid (primært hvis denmindreårige er anbragt i dansk Røde Kors Regi).73
72
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
92
Tabel 9: Oversigt over udredninger og identifikation af mindreårige potentielthandlede 2007-2010 (Kilde: CMM og Dansk Røde Kors):2007200820092010
UdredningerIndikatorerpåmenneske‐handelForelagtUSVurderethandletafUS
2418
2416
4822
28
10
52
Mindreårige udenlovligt ophold
RehabiliteringAlle potentielt handlede uledsagede mindreårige udlændinge under Udlændin-geservices forsørgelse indkvarteres på et af Dansk Røde Kors' centre for min-dreårige. Her har de mulighed for at deltage i undervisning og fritidsaktiviteter,samt modtage støtte og rådgivning fra sundhedspersonale, pædagoger m.v.Eftersom de mindreårige EU-borgere hører under de sociale myndigheders an-svar, har Socialministeriet indgået aftale med den Sociale Døgnvagt og Køben-havns Kommune om at huse potentielt handlede mindreårige EU-borgere (pådøgninstitution). I praksis har denne ordning dog endnu ikke været anvendt, dader ikke er fundet mindreårige med lovligt ophold, som er vurderet potentielthandlede. Den Sociale Døgnvagt påpeger, at det ofte vil være vanskeligt atfastholde de mindreårige på en åben døgninstitution. Der er i øvrigt lavet enaftale med Dansk Røde Kors om, at mindreårige EU-borgere, i de tilfælde hvorde har eksempelvis har udstået deres dom, men ikke kan hjemsendes hurtigt,kan indkvarteres på Dansk Røde Kors' børnecentre (gælder alle mindreårige ogikke kun handlede). Aktørerne fremhæver, at dette er en god ordning, fordiDansk Røde Kors er bedre gearet til at håndtere udenlandske mindreårige i kraftaf den erfaring, der er opbygget i forhold til at tackle netop denne gruppe samtdet beredskab, der findes indenfor asylsystemet med tolkenetværk osv.Ifølge handlingsplanen og udlændingeloven skal de uledsagede mindreårigetilbydes en forberedt hjemsendelse, hvilket forudsætter, at det undersøges,hvem der kan modtage og tage vare på den mindreårige i hjemlandet. Eftersomselve eftersøgningen af forældre m.v. kan tage tid og nye oplysninger om han-delsspørgsmålet kan komme frem i denne periode, er der i praksis ofte mere tidtil at vurdere, om en mindreårig kan vurderes handlet, inden vedkommende skaludrejse.
Mindreårige medlovligt ophold
Udredningsperiode
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
93
Særlig beskyttelses-foranstaltninger formindreårige potenti-elt handlede
Så snart en udredning går i gang - med henblik på at vurdere, om en mindreåriger handlet - informeres tilsynskommunen (kommunen hvor asylcentret ligger),som er den myndighed, der har ansvar for de unge. Når der er mistanke omhandel, kan kommunen vælge at anbringe den mindreårige på en sikret institu-tion eller en anden form for sikret indkvartering (eksempelvis sommerhus medstærk personale bemanding eller for mindreårige piger, kvindekrisecentre). Detvil typisk ske, hvis der er et særligt behov for beskyttelse fra bagmænd ellerhvis den mindreårige ikke er indstillet på at lade sig beskytte og dermed udviser"selvskadende adfærd". Dog skal de mere indgribende tiltag først iværksættes,når andre muligheder er udtømte.ReintegrationDen aftale, der er indgået mellem Udlændingeservice og International Organi-sation for Migration (IOM) om forberedt hjemsendelse dækker også mindreåri-ge og personer, som var mindreårige, da de indrejste i Danmark. I henhold tilændringen af udlændingeloven i 2007 og handlingsplanen, har alle uledsagedemindreårige, der ikke får opholdstilladelse i Danmark, ret til et tilbud om en"veltilrettelagt og forsvarlig hjemsendelse, der indebærer at barnet i hjemlandetmodtages af en organisation eller andre, der kan yde barnet særlig hjælp i for-bindelse med tilværelsen i hjemlandet"74.Kontrakten med IOM gælder de første 30 børn, der identificeres, og indebærersærlige foranstaltninger til mindreårige, herunder genforening med forældreeller værge, skole eller erhvervsrettet uddannelse, midler til daglige fornøden-heder, bolig på rehabiliteringscenter eller krisecenter, psykosocial støtte ogsundhedsydelser om forberedt hjemsendelse. Opfølgningen fra IOM kører overen periode på seks måneder, når det gælder mindreårige. Ifølge IOM i Helsinki,fortsætter opfølgningen og kontakten ofte også ud over den periode.
IOM aftale om for-beredt hjemsendelse
Ingen mindreårigehjemsendt via IOM
Indtil videre har der ikke været gennemført forberedt hjemsendelser af mindre-årige via IOM, idet de to mindreårige, der er blevet identificeret, har valgt atudrejse hurtigt75. Grundlæggende er procedurerne for den forberedte hjemsen-delse af de mindreårige nogenlunde de samme, som dem der gør sig gældendefor de voksne. I tilfælde, hvor der skal foretages en forberedt hjemsendelse, erder dog en særlig forpligtigelse til at sikre, at den foregår på forsvarlig vis detvil sige i henhold til Europarådets Konvention, hvoraf fremgår, at det skal sik-res, at der er etableret "passende omsorgsforanstaltninger"76. Af konventionenfremgår det endvidere, at det er vigtigt, at der foretages en sikkerheds- og risi-
Lov nr. 504 af 6. juni 2007 om ændring af udlændingeloven (Bekæmpelse af menneske-handel m.v.).75Integrationsministeriet oplyser, at de to mindreårige oprindeligt havde taget imod tilbud-det om forberedt hjemsendelse og at IOM stod for at forberede selve hjemrejsen for denene, som dog valgte reintegrationsforløbet fra.76Bekendtgørelse af Europarådets konvention af 16. maj 2005 om indsatsen mod menne-skehandel, art. 16, stk. 5.
74
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
94
kovurdering med henblik på at sikre, at en udsendelse ikke er i strid med bar-nets tarv77.
6.5
Vurdering af beskyttelsesindsatsen i forhold tilmindreårige
I det følgende vurderes beskyttelsesindsatsen for så vidt angår mindreårige iforhold til de fire evalueringskriterier: effektivitet/målopfyldelse, relevans, nyt-te/bæredygtighed og omkostningseffektivitet.
Etablering af proce-durer for identifika-tion
Effektivitet/målopfyldelse i forhold beskyttelsesindsatsen -mindreårigeEvalueringen viser, at beskyttelsesindsatsen i forhold til mindreårige genereltset er styrket i forhold til den første handlingsplan, navnlig fordi der er blevetetableret klarere procedurer for identifikationsprocessen og udredningen iforhold til menneskehandel.Repræsentantordningen blev med ændringen afudlændingeloven udvidet til også at omfatte uledsagede mindreårige, der ikkesøger asyl (tidligere gjaldt det kun asylansøgere). Eftersøgningsordningen blevligeledes udvidet til også at omfatte børn, der ikke samtykker til eftersøgning(tidligere betinget af barnets eller repræsentantens samtykke). Disse ændringer- ikke mindst den systematiske udpegning af en repræsentant - giver såledesmulighed for at yde bedre støtte til alle uledsagede mindreårige, hvilket ogsågiver bedre chancer for at få identificeret potentielt handlede mindreårige ogdermed tilbyde dem den fornødne beskyttelse.Evalueringsholdet vurderer, at det er en klar styrke, at ansvarsopgaverne vedrø-rende beskyttelsesindsatsen af de mindreårige er placeret i Dansk Røde Kors,hvor der er viden om udenlandske børn og den fornødne ekspertise med et stortberedskab af relevante fagfolk (pædagoger, psykologer, osv.).Ud fra antallet af mindreårige, som er vurderet handlet siden august 2007 (tostk.), kan problemet med børnehandel umiddelbart forekomme at være til atoverse. Derfor påpeger de sociale organisationer, at fokus på handel med min-dreårige tilsyneladende ikke udgør en prioritet hos politiet, som angiveligt vilse højere tal, før der afsættes flere ressourcer til området. Problemet ved dettekan dog være, at man ikke får tilstrækkelig føling med og viden om målgrup-pen. Reelt viser indsatsen indenfor prostitutionsområdet således også, at enstørre ressourceallokering og bedre koordinering kan give mulighed for en bed-re afdækning af området.
6.5.1
Kriminalisering afmulige ofre
Dansk Røde Kors/CMM oplyser desuden, at en del af de mindreårige, som dehar været i kontakt med i med, har været placeret i fængsler og arresthuse bl.a.for at indrejse på falsk pas78. For børn, der allerede er udsatte og sårbare, kanIbid, art. 16, stk. 7.Blandt de 45 udredte sager i 2009 vedrørende mindreårige, oplevede 28 ifølge DanskRøde Kors´ projektmedarbejder i kortere eller længere varighed at være blevet placeret i etfængsel eller arresthus under Kriminalforsorgen.7877
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
95
sådan en oplevelse være yderligere traumatiserende, og dermed forringes chan-cerne for at få etableret den nødvendige tillid og få de korrekte informationer.Behov for styrkelseaf udredningskompe-tencerneEvalueringen viser, at det generelt set er utroligt vanskeligt at få de mindreårigetil at åbne op, fordi de ud over de mange gruopvækkende oplevelser, de harmed i bagagen, ofte bærer en tung forsørgerbyrde i forhold til familie i hjem-landet. Noget andet karakteristisk ved de mindreårige, er, at deres historier ofteer meget komplekse og involverer flere forskellige problemstillinger (menne-skehandel, migration, kriminalitet m.v.). Interview med børn kræver såledessærlig viden, og der er et stort behov for at udvikle ekspertise indenfor det om-råde med henblik på at få etableret afhøringsteknikker, der sikrer at informati-on, som kan belyse sagerne indsamles, og at der samtidig tages hensyn til bar-nets rettigheder.Evalueringsholdet vurderer derfor, at der er behov for at sæt-te ind med mere målrettet uddannelse og specialistviden til personer med an-svar for afhøring og udredning i sager, der vedrører mindreårige.Det er delsvigtigt, at politiet er i stand til at tage de særlige hensyn, som er påkrævet, nårman har med mindreårige at gøre, men ville derudover også være en god ide atforhåndsudpege og uddanne personer med kompetencer til at foretage udred-ninger af sager, der involverer mindreårige.En af de konkrete udfordringer man står overfor i forhold til identificeringen, erdesuden, at sagerne ofte er svære at vurdere, fordi aktørerne er underlagt tavs-hedspligt og ikke må videregive personfølsomme oplysninger, medmindre defår en tilladelse dertil af den mindreårige. I sager, der endnu ikke er fuldt op-lyst, vurderer Dansk Røde Kors, at man risikerer at sætte for meget over styrved at indsende identifikationsskemaer for tidligt, da det ofte tager lang tid atsikre, at der er belæg for, at personen kan identificeres.Flere af de centraleaktører påpeger, at det dermed ville være en fordel at bruge den hollandskemodel, hvor der inddrages flere indikatorer, som kan gradueres med henblikpå at afspejle forskellige grader af handel og sårbarhed.Modellen går ud på,at der gives points ud for en række forskellige indikatorer, som tillægges for-skellig vægt. Når man når over 10 points, betragtes personen som handlet og erberettiget til en række tilbud. Sagen registreres desuden i en database og deref-ter er politiet forpligtet til at arbejde for at forhindre yderligere udnyttelse afden mindreårige. Denne tilgang kan således bidrage til at gøre det klarere,hvornår en konkret mistanke om handel med mindreårige skal indberettes ogbidrage til en mere systematisk indhentning og deling af relevant informationom potentielle ofre for menneskehandel79.Evalueringen tyder herudover på, at der opstår nogle bureaukratiske hindringeri forhold til, hvordan sager der involverer mindreårige, skal håndteres, fordi desom mindreårige hører under forskellige lovkomplekser (udlændingeloven, so-cial lovgivning og eventuelt straffeloven). Politiet vil eksempelvis ofte væremere fokuseret på de kriminelle handlinger, der er begået af de mindreårige endpå, at de mindreårige kan være ofre for udnyttelse eller tvang fra voksne bag-For en nærmere beskrivelse se f.eks. Anke van den Borne, Karin Kloosterboer etal,InvestigatingExploitation. Research into trafficking in children in the Netherlands,Am-sterdam 2005 el. Red Barnets Rapport om handel med børn i Danmark 2006, Kortlægningog praksis, januar 2007.79
Graduerede indikato-rer
Administrative hin-dringer i forhold tilhurtig identifikation
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
96
mænd eller sågar deres egne forældre. Det øgede samarbejde, der er indgåetmellem CMM/Dansk Røde Kors projektmedarbejderen og Den Sociale Døgn-vagt og de sikrede institutioner udgør et stort fremskridt med hensyn til at få etoverblik over potentielle sager, hvor mindreårige kan være ofre for menneske-handel.Dog er der stadig behov for at afklare ansvar og pligter mellem deforskellige myndigheder. Især, er det vigtigt at overveje hvordan man kantackle sager vedrørende personer under den kriminelle lavalder (under 15år), som det ikke er muligt at udrede i forhold til menneskehandel, fordi derikke er findes noget retligt grundlag for at tilbageholde dem.Identifikationsproce-durer baseret påuformelt netværkDet er endvidere værd at bemærke, at samarbejdet primært gælder københavns-området, hvor Dansk Røde Kors' projektmedarbejder har etableret et netværkog oftest kontaktes direkte (det vil sige uden om CMMs hotline). I de sager, harder været et godt samarbejde mellem personale på en given institution, repræ-sentanten og projektmedarbejderen, hvilket har gjort det muligt at iværksætteudredninger af de mindreårigeIndikatorerne for menneskehandel anvendesimidlertid ikke systematisk i forbindelse med politiets afhøring af mindreårigeEU-borgere, og dermed kan der være sager med potentielle ofre, somCMM/Dansk røde Kors ikke får kendskab til.Blandt EU borgere, hvis sager er blevet udredt, er de fleste blevet afvist direktefra fængsel eller sikrede institutioner efter udstået dom. Tilsyneladende er derdermed eksempelvis, ikke etableret kontakt til NGO'er i hjemlandet hvilketville være hensigtsmæssigt ud fra den betragtning, at mindreårige har et krav påsærlig beskyttelse, også selvom de ikke er vurderet handlet (i visse tilfælde må-ske blot fordi man ikke har kunnet vurdere den mindreåriges status pga. mang-lende oplysninger).Et område, som der ikke har været ressourcer til at gå ind i under dennuværende handlingsplan, men som evalueringen viser, at det ervigtigt at væreopmærksom på, er den skærpede underretningspligt i servicelovens §153 iforhold til medfølgende børn til handlede kvinder.Evalueringsholdet erfarerogså, at familiesammenførte børn også kan udgøre en risikogruppe, idet man ivisse kommuner eksempelvis har haft kendskab til sager, hvor børn mistænkesfor at være udnyttet til at arbejde i Danmark med henblik på at forsørge fami-liemedlemmer i hjemlandet.Generelt set, peger aktørerne på, at kommunerne i takt med globaliseringenhar fået mere og mere komplekse sager, som de ofte ikke er gearet til at hånd-tere. Derfor vurderer evalueringsholdet, at det er nødvendigt at styrke infor-mations- og oplysningstiltag rettet mod kommunerne med henblik på at sikre,at de udenlandske børn, der befinder sig i deres kommune, modtager denfornødne beskyttelse og støtte.
Utilstrækkelig risi-kovurdering vedhjemsendelse
Andre risikogrupper
6.5.2 Relevans i forhold beskyttelsesindsatsen - mindreårigeFokus under implementeringen af handlingsplanens beskyttelsesindsats har, forså vidt angår de mindreårige, primært været rettet mod børn med ulovligt op-holdsgrundlag, der er blevet identificeret via asylsystemet, samt til en vis grad
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
97
mindreårige i prostitution. Denne strategi har været relevant i den forstand, atdet er Dansk Røde Kors, der har fået tildelt ansvaret for at stå for den samledegruppe af uledsagede mindreårige.Opsøgende arbejde iforhold til mindre-årige manglerErfaringer fra andre lande80viser dog, at der er i stigende grad udvikler sig for-skellige former for udnyttelse af mindreårige i Europa, og der er derfor også enformodning om, at der kan være flere mindreårige potentielle ofre for menne-skehandel i Danmark.Handlingsplanen har imidlertid indtil videre ikke inde-holdt indsatser i forhold opsøgende arbejde rettet mod mindreårige.CMMs initiativ vedrørende gennemførelsen af et pilotprojekt i København fo-rekommer at være et skridt i den rigtige retning, idet det vil kunne bidrage tilviden om, hvordan man fremover vil kunne gribe den type arbejde an – også påbaggrund af en vurdering af omfanget.Behov for en lands-dækkende indsatsEvalueringsholdet vurderer endvidere, at der er behov at sikre, at indsatsen iforhold til mindreårige gøres landsdækkende ved at etablere et beredskabmed ansvar for opsøgende tiltag og identifikation.
6.5.3
Nytte og bæredygtighed i forhold beskyttelsesindsatsen -mindreårigeEvalueringen viser, at der er iværksat flere væsentlige initiativer med henblikpå at fremme bæredygtigheden i beskyttelsen af mindreårige potentielle ofre formenneskehandel.Nyttigt samarbejdeetableretFørst og fremmest er deretableret et fast og konstruktivt samarbejde mellemrelevante fagpersoner fra de organisationer, som udgør de primære interes-senter på området(Udlændingeservice, Dansk Røde Kors, Red Barnet, CMMm.fl.), hvilket gør, at det er blevet langt nemmere og hurtigere at rykke ud, nårder har været konkrete sager. Dog er det også et meget sårbart beredskabssy-stem, da det i høj grad beror på nogle få enkeltpersoner.Repræsentantordningen fremstår som en særdeles værdifuld ordning, fordiden kan sikre en uvildig støtte til barnet.Dog er der stadig nogle praktiskeproblemer med at få haste udpeget repræsentanter gennem Statsforvaltningen,men selve princippet er nu forholdsvis velforankret og velfungerende.Flere aktører skalinddragesEvalueringen viser, at mange andre relevante aktører, som potentielt kan kom-me i kontakt med handlede børn, stadig mangler viden om denne problemstil-ling. Der er derforbehov for at nå ud til en bredere skare af aktører, bl.a. op-søgende medarbejdere, natteravne samt jordmødre, kvindekrisecentre81, m.v..
I 2009 blev f.eks. 16 mindreårige vurderet handlet i Sverige.Trafficking in Persons Re-port. 10th Edition.US Department of State, June 2010.81Jordmødre og kvindekrisecentre kan være relevante i forhold til at sikre beskyttelse tilbørn af handlede kvinder, som befinder sig i en særlig sårbar situation.
80
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
98
Det er vanskeligt at konkludere noget entydigt om behovet for et specialiseretopholdssted for potentielt handlede med mere opsyn, da der indtil videre ikkehar været så mange sager. Tilsynskommunerne har således tilsyneladende for-mået at finde alternative løsninger, der har fungeret. Hvis behovet bliver større,og der vil skulle etableres en mere permanent løsning, vil det efter evaluerings-holdets vurdering være oplagt, at det fortsat var noget Dansk Røde Kors stodfor, da de besidder de relevante kompetencer.
6.5.4
Omkostningseffektivitet i forhold beskyttelsesindsatsen -mindreårigeEvalueringen viser, at indsatsen i starten af handlingsplansperioden især harværet fokuseret på at etablere procedurer, mens der i 2009 er gennemført etstort antal udredning. Generelt set, vurderer evalueringsholdet, at omkostnings-effektivitet har været meget høj, hvilket blandt andet skyldes, at Dansk RødeKors 'asylsystems har nogle faciliteter og kompetencer, der har dannet en vel-egnet ramme for beskyttelsesindsatsen til de potentielt handlede mindreårige.
6.6•
Anbefalinger til beskyttelsesindsatsen i forhold tilmindreårigeDet anbefales, at der sættes mere målrettet ind i forhold til udvikling afspecialistviden og -kompetencer blandt personer med ansvar for afhøringog udredning i sager, der vedrører mindreårige.Det anbefales, at undersøge muligheden for at inddrage flere indikatorer,som kan gradueres med henblik på at afspejle forskellige grader af handelog sårbarhed, samt sikre en mere systematisk indberetning i sager medmistanke om handel med mindreårige.Det anbefales, at styrke det opsøgende arbejde i forhold til mindreårige ogat udbrede kendskab til CMMs hotline blandt en bredere skare af aktører.Det anbefales, at styrke kendskabet til den skærpede indberetningspligt iforhold til medfølgende børn til handlede kvinder.Det anbefales, at informations- og oplysningstiltag rettet mod kommunernestyrkes med henblik på at sikre, at de udenlandske mindreårige, der befin-der sig i deres kommune, modtager den fornødne beskyttelse og støtte.Det anbefales, at gøre beskyttelsesindsatsen i forhold til mindreårigelandsdækkende ved at etablere et beredskab med ansvar for opsøgende til-tag og identifikation, der med udgangspunkt i de større byer dækker allelandets regioner.
•
•
•
•
•
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
99
6.7
Beskrivelse af beskyttelsesindsatsen i forhold tiltvangsarbejde
I det følgende beskrives beskyttelsesindsatsen i forhold til personer handlet tiltvangsarbejde.Indledende initiativerTvangsarbejde er indgået som et prioriteret indsatsområde for CMM sidenforåret 2008, og i efteråret 2008 blev der ansat en person, som har tvangsarbej-de som sit kerneområde. Der har ligeledes været afholdt nogle få indledendemøder med henholdsvis 3F og Arbejdstilsynet, som er nogle af de aktører, dersidder inde med en vis viden om brancher kendetegnet ved at gøre brug afudenlandsk ufaglært arbejdskraft, hvor der potentielt også kan forefindestvangsarbejde. Aktiviteterne vedrørende tvangsarbejde er dog først for alvorgået i gang i efteråret 2009.Da handlingsplanen blev formuleret i 2007, fastslog man, at der i Danmarkendnu ikke var kendskab til handel med mennesker til tvangsarbejde, men athandlingsplanen kunne anvendes til denne gruppe, hvis det senere skulle visesig, at tvangsarbejde skulle finde sted.De aktiviteter CMM har iværksat drejer sig derfor også primært om, at afdæk-ke, om fænomenet findes ved at se på nogle specifikke områder, der er identifi-ceret som risikofyldte.Au-pair rapportI starten af 2010 udkom den første undersøgelse, som vedrørte au-pair området.Konklusionerne af denne rapport var på baggrund af interviews med 27 au-pairs, at en række centrale indikatorer på menneskehandel ikke var til stede(vold, bevægelsesfrihed, personlige dokumenter og ejendele, m.v.), og at derderfor trods eksempler på misbrug og udnyttelse af personer i en sårbar situati-on, ikke var tale menneskehandelssager.CMM er desuden i gang med at se på tvangsarbejde i landbruget og i rengø-ringsbranchen. Dette område er valgt blandt andet på baggrund af informatio-ner, der er videregivet af 3F, som har arbejdet med problemstillingen vedrøren-de udnyttelse af udenlandsk arbejdskraft i Danmark i en del år.Emnet tvangsarbejde har endvidere været drøftet ved flere lejligheder undermøderne i nogle af de regionale referencegrupper.
6.8
Vurdering af beskyttelsesindsatsen i forhold tiltvangsarbejde
I det følgende vurderes beskyttelsesindsatsen for så vidt angår personer handlettil tvangsarbejde i forhold til de fire evalueringskriterier: effektivi-tet/målopfyldelse, relevans, nytte/bæredygtighed og omkostningseffektivitet.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
100
6.8.1Ingen sager omhandlede tvangsar-bejdere
Effektivitet/målopfyldelse i forhold beskyttelsesindsatsen -tvangsarbejdeEvalueringsholdet konstaterer, at handlingsplanen ikke har formuleret nogleklare indsatsområder med hensyn til tvangsarbejde, men blot har indikeret, athandlingsplanen skal kunne anvendes, såfremt der opstår konkrete sager vedrø-rende personer, der er handlet til tvangsarbejde. Eftersom der ikke har væretrapporteret nogen konkrete sager af den art, kan man strengt taget ikke anfægte,at indsatsen har været noget begrænset i forhold til denne målgruppe.Evalueringsholdet vurderer, at der godt kunne være iværksat mere konkrete ogsynlige aktiviteter indenfor dette område på et tidligere tidspunkt. Erfaringer fraandre EU-lande vidner således om, at handel med mennesker til tvangsarbejdeudgør et stadig stigende problem mange steder, og det forekommer derfor sand-synligt, at der også i Danmark findes eksempler på handel med mennesker in-den for andre områder end prostitution.
Det danske arbejds-marked under foran-dring
Man har hidtil antaget, at det danske arbejdsmarked er så velorganiseret ogkontrolleret, at en så grov form for udnyttelse af arbejdskraft - i modsætning tilandre lande - vanskeligt ville kunne lade sig gøre i Danmark, uden at det blevopdaget og sanktioneret. Der er dog indikationer på, at det danske arbejdsmar-ked også er under kraftig forandring i disse år, samtidig med at forskellige for-mer for grænseoverskridende kriminalitet breder sig mere og mere og også vin-der indpas i Danmark. Dette sandsynliggør, at fænomener som tvangsarbejdepotentielt set også kan foregå i Danmark, selvom man endnu ikke har fåetkendskab til konkrete sager.Forskningscenter for arbejdsmarkeds- og organisationsstudier (FAOS) og 3Fanslog i 2009, at der findes ca. 34.000 mennesker, der arbejder ulovligt i Dan-mark82, og 3F oplyser at have kendskab til en række konkrete tilfælde, hvor ud-lændinge udnyttes groft, samt at det ofte foregår på en gennemorganiseret må-de, som man har en klar formodning om er relateret til organiseret kriminalitet.I takt med, at den danskeovergangsordning for østeuropæisk arbejdskraftophørte pr. 1. maj 2009, således at de almindelige EU-regler om arbejdskraf-tens frie bevægelighed gælder for alle EU-borgere, er det desuden blevetlangt vanskeligere at få afdækket, hvor den udenlandske arbejdskraft – her-under mulig tvangsarbejde – er at finde.
Manglende tilsyn iforhold til løn- ogansættelsesforhold
Desuden viser evalueringen, at der ikke findes nogen dækkende koordineretindsats i forhold til at føre tilsyn af løn- og ansættelsesforhold, eftersom det eret område, der reguleres via arbejdsmarkedets parter i Danmark og dermed ikkehører under Arbejdstilsynets beføjelser. 3F er en af de få aktører, der arbejdermålrettet med spørgsmålet om udnyttelsen af udenlandsk arbejdskraft, men tiltrods for at organisationen har opbygget en betydelig viden og også har et tætsamarbejde med de udenlandske arbejdere, er deres primære fokus at varetageegne medlemmers interesse.
Jf. Mødereferat fra Møde i den regionale referencegruppe Sydsjælland: Særligt fokus påtvangsarbejde, Politigården Roskilde, 23. juni 2009
82
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
101
Der findes dermed ikke umiddelbart nogen instanser, der kan yde en målrettetbeskyttelse og støtte til de personer, hvis arbejdskraft udnyttes. I princippet kanCMM yde støtte til disse personer, hvis der er tale om tvangsarbejde, men efter-som der ikke har været nogen målrettet oplysningsaktiviteter, vurderes det ikkefor sandsynligt, at mulige ofre for menneskehandel besidder denne information,samtidig med at mange vil være bange for at kontakte de danske myndighederaf frygt for at blive udvist.Behov for beredskabi forhold til handledei tvangsarbejdeEvalueringsholdet vurderer således, at der er behov for at etablere et bered-skab, der kan yde den fornødne støtte til personer, der potentielt kan værehandlet til tvangsarbejde,herunder foretage en effektiv identifikation og regi-strering af potentielt handlede, yde støtte i form af indkvartering og andenhjælp til rehabilitering, samt reintegrationstilbud i forbindelse med hjemsendel-se og hjælp til at finde alternative former for forsørgelse i oprindelseslandet el-ler i Danmark (afhængigt af om der er tale om en person med lovligt eller ulov-ligt ophold). CMM har oplyst, at det for så vidt angår udlændinge med lovligtophold handlet til tvangsarbejde, indtil videre har været besluttet at finde egnetlogi ad hoc, hvis der skulle komme sager, men man er samtidig begyndt at ar-bejde på at få et beredskab klar. Udlændinge uden lovligt ophold hører underUdlændingeservices regi uanset hvilken form for menneskehandel, der er taleom.
6.8.2 Relevans i forhold beskyttelsesindsatsen - tvangsarbejdeDe aktiviteter, der er iværksat, bærer præg af, at der ikke er foretaget en analy-se, kortlægning og afgrænsning af, hvad der karakteriserer tvangsarbejde iDanmark.Evalueringen viser blandt andet, at der ud over det traditionelle arbejdsmar-ked, potentielt også kan være personer, der udnyttes til at udføre aktiviteter iden uformelle sektor, herunder udnyttelse til strafbare handlinger og tiggeri.I den forbindelse, bør det nævnes, at der arbejdes med en udvidelse af menne-skehandelsbestemmelserne i EU-regi, som blandt andet vil medføre, at der tig-geri kommer mere i fokus ved at blive nævnt som et selvstændigt område83. Forså vidt angår udnyttelse til strafbare handlinger kunne der eksempelvis væretale om tyveri, narkotika salg og lignende, der er området som flere af de aktø-rer evalueringsholdet har interviewet, mener det ville være relevante at se nær-mere på i Danmark.
Nytte/bæredygtighed i forhold beskyttelsesindsatsen -tvangsarbejdeEvalueringen viser, at der overordnet set mangler en klar strategi for hvordanindsatsen i forhold til tvangsarbejde kan gribes an..
6.8.3
Forslaget er omfattet af Danmarks retsforbehold og vil derfor ikke umiddelbart have rets-lige konsekvenser, men ifølge Justitsministeriet er man umiddelbart positivt indstillet fradansk side.
83
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
102
Behov for en strate-gisk arbejdsgruppevedrørende tvangs-arbejde
Det anbefales derfor, at der etableres en arbejdsgruppe bestående af centraleaktører i forhold til spørgsmålet om udnyttelse af arbejdskraft (brancheorga-nisationer, fagforeninger, arbejdstilsyn, SKAT, politi, m.fl.), som tildeles an-svaret for at udvikle en klarere strategi i forhold til beskyttelsesindsatsen formennesker handlet til tvangsarbejde.
Omkostningseffektivitet i forhold beskyttelsesindsatsen -tvangsarbejdeSom følge af, at der kun er udført ganske få aktiviteter indtil videre, har evalue-ringsholdet ikke tilstrækkelig grundlag for at vurdere omkostningseffektivitetenaf indsatsen rettet mod tvangsarbejde.
6.8.4
6.9•
Anbefalinger til beskyttelsesindsatsen i forhold tiltvangsarbejdeDet anbefales, at der foretages en analyse, kortlægning og afgrænsning af,hvad der karakteriserer tvangsarbejde i Danmark. Analysen bør også tagehøjde for aktiviteter i den uformelle sektor, herunder udnyttelse til strafba-re handlinger og tiggeri.Det anbefales, at der etableres et beredskab, der kan yde den fornødne støt-te til personer, der potentielt kan være handlet til tvangsarbejde, herunderprocedure for foretagelse af en effektiv identifikation og registrering afhandlede, støtte i form af indkvartering og anden hjælp til rehabiliteringsamt reintegrationstilbud.Det anbefales, at der etableres en arbejdsgruppe bestående af centrale aktø-rer i forhold til spørgsmålet om udnyttelse af arbejdskraft (brancheorgani-sationer, fagforeninger, arbejdstilsyn, SKAT, politi, m.fl.), som tildeles an-svaret for at udvikle en klarere strategi i forhold til beskyttelsesindsatsenfor mennesker handlet til tvangsarbejde.
•
•
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
103
7
Efterforskningsmæssige aktiviteter
I dette kapitel beskrives og vurderes de tiltag og aktiviteter, som er gennemførtunder handlingsplanens indsats vedrørende "At styrke efterforskningen, såbagmændene bliver identificeret og straffet".Mål for efterforsk-ningsindsatsenHovedaktiviteter forefterforskningsind-satsenHandlingsplanens mål for efterforskningsindsatsen:At bagmænd identifice-res og straffes.Handlingsplanens planlagte hovedaktiviteter for området:•Løbende analyse af oplysninger vedrørende menneskehandel indsamlet frapolitikredse, told og skattemyndigheder og internationale samarbejdspart-nereIværksættelse af konkrete efterforskningerEfterforskningsmæssig bistand til politikredsene på menneskehandelsom-rådetUndervisning af professionelleDeltagelse i internationale aktiviteter.
••••
7.1
Beskrivelse af efterforskningsindsatsen
Medden anden nationalehandlingsplan har Rigspolitiet udvidet sine aktiviteterrettet mod menneskehandel, omend indsatsen i vid udstrækning stadig fokuse-rer på prostitution, og nærmere bestemt på den efterforskningsmæssige side afprostitutionen. Rigspolitiet har den overordnede koordinerende rolle i politiind-satsen - via det nationale efterforskningscenter (NEC) og det nationale udlæn-dingecenter (NUC) (tidligere Rigspolitiets Udlændingeafdeling, RUA)84. Ruti-nekontrolbesøg og efterforskningsoperationer varetages af de 12 politikredserundt om i landet.Politiets strategiI 2006 formulerede Rigspolitiet en "Strategi for en styrket politimæssig indsatsmod prostitutionens bagmænd"85. Strategien giver en overordnet ramme forpolitiets indsats i forhold til bekæmpelse af menneskehandel for så vidt angårprostitution og den har direkte bidraget til handlingsplanen til bekæmpelse afNationalt Udlændingecenter (NUC), som ikke er nævnt i handlingsplanen for 2007-2010,har en koordinerende rolle i forhold til repatriering af personer uden lovligt ophold i Dan-mark.85Strategi for en styrket politimæssig indsats mod prostitutionens bagmænd (29. september2006).84
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
104
menneskehandel. Strategien fremhæver en pro-aktiv politiindsats, der tager ud-gangspunkt i politikredsenes øgede størrelse og den faciliterende rolle, somRigspolitiet har påtaget sig.Strategien nævner, at NEC vil stå for en systematisk indsamling og analyse afdata vedrørende ulovlig menneskehandel kombineret med konkrete efterforsk-ningsindsatser i samarbejde med berørte politikredse. NEC koordinerer påtværs af politikredsene med de udenlandske politistyrker og med EUROPOL ogINTERPOL.NEC stiller endvidere rejsehold og anden specialistassistance til rådighed tilstore og mere komplicerede sager. Disse aspekter synes at være på plads. I2009 ydede rejseholdet således efterforskningsmæssig assistance til politikred-sene i forbindelse med to omfattende efterforskninger mod prostitutionensbagmænd. Generelt set assisterer Rejseholdet især, når der er tale om sager medinternationalt islæt. Politiets aktiviteter monitoreres jævnligt internt, også via en"følgegruppe" med repræsentanter fra politikredse, CMM og andre instanser86.Politiets kontrolbe-søg og razziaerPolitikredsene foretager jævnligt kontrolbesøg, hvor enkeltpersoner bliver bedtom at vise identifikation og opholdstilladelse. Derudover foretages der ogsårazziaer med henblik på konkret efterforskning. Rigspolitiet deltager så vidtmuligt i de mest betydningsfulde planlagte aktioner, der udføres i politikredse-ne.I overensstemmelse med dansk strafferet bliver kun de personer, der ikke harlovlig opholdstilladelse, eller de, der har været involveret i ulovlige handlinger,tilbageholdt for efterfølgende forhør. En indlysende konsekvens af denne prak-sis er, at personer som ikke kan tilbageholdes, heller ikke bliver forhørt yderli-gere, hvormed mulighederne for at identificere potentielt handlede personer,som er lovligt i Danmark, er begrænsede. Dette gælder især i sager, hvor CMMeller andre sociale aktører ikke er til stede.Identificering af potentielt handlede personer (fra andre EU lande) under politi-ets kontrolbesøg beror i det store hele på den enkelte politimands evne til atgenkende indikatorerne for menneskehandel og om der er etableret kontaktermellem den potentielt handlede og socialarbejderne (f.eks. via mødestederneeller socialarbejdernes opsøgende arbejde)87.Med etableringen af CMM har politiet revideret deres vejledning til politikred-sene for at sikre, at CMM kontaktes via CMMS hotline i forbindelse med bl.a.kontrolbesøg og razziaer.Følgegruppen bestå af repræsentanter fra bl.a. CMM, Red Barnet, Reden International,Pro Vest, Dansk Røde Kors, LOKK, SKAT, Udlændingeservice, Udenrigsministeriet, Mi-nisteriet for Sundhed, Socialministeriet, Rigsadvokaten og Rigspolitiet.87Det fremgår således i politiets strategi mod prostitutionens bagmænd, at "politiet somudgangspunkt bør betragte alle prostituerede kvinder som potentielle ofre for strafbare for-hold, og at politiet på den baggrund bør sikre, at kvinder, der træffes i prostitutionsmiljøet,er orienteret om de sociale tilbud, der formidles af relevante myndigheder og organisatio-ner".86
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
105
Rigspolitiet oplyser, at afhøringen er et vigtigt element i efterforskningsarbejdetog at det i den forbindelse er altafgørende, at der skabes tillid mellem potentiel-le ofre for menneskehandel og politiet. Derfor værdsætter politiet også samar-bejdet med CMM og de sociale organisationer, og politiet anerkender, at der erforskel på socialarbejdernes støttende funktion og politiets efterforskning i rela-tion til afhøringerne.Evalueringsholdet har desuden erfaret, at politiet i nogle tilfælde har haft succesmed at få ofre til at vidne mod bagmændene. I enkelte tilfælde er vidner, derallerede var rejst tilbage til hjemlandet, endda kommet tilbage til Danmark forat vidne88.Strategien fremhæver i øvrigt, at politiets indsats skal være pro-aktiv og ikkealene baseret på konkrete kriminelle handlinger ("som ikke blot tager sigte på atafdække kriminelle aktiviteter, men også på at modvirke kriminaliteten")89.Pro-aktiv efterforskning involverer telefonaflytning, overvågning, infiltrering,kontrol af rejseaktivitet og kobling til skattemyndighederne.Samarbejde medSKATSKAT fremstår som en central samarbejdspartner i forhold til politiets efter-forskning, navnlig på baggrund af SKAT's Fair Play indsats, som gennemførermålrettede moms- og skattekontroller i forskellige brancher i hele landet.SKAT har ligeledes iværksat et "Projekt prostitutionens Bagmænd", hvor dergennemføres kontroller på bordeller og massageklinikker med henblik på atindhente informationer om blandt andet antrufne personer, etniske tilhørsfor-hold og afregningsmetoder. Disse kontrolbesøg foretages ofte i samarbejde medpolitiet. SKAT har ligeledes nedsat en arbejdsgruppe, der har specialiseret sig idet udenlandske område og et udrykningshold, der skal sikre, at udenlandskemedarbejdere betaler skat. Politiet har generelt set intensiveret samarbejdet medSKAT, blandt andet på baggrund af de positive erfaringer, som politiet har hø-stet i relation til bekæmpelsen af bandekriminalitet, hvor det har vist sig, at deter effektivt at bygge efterforskningen op omkring informationer vedrørendeøkonomiske forhold.Politiets strategi kræver, at hver enkelt politikreds udvikler en lokal strategi oghandleplan - også her lægges der op til et fokus på prostitution og ikke alenemenneskehandel. Planerne bør inkludere målbare indikatorer på baggrund afdataindsamling og -analyse, proaktiv efterforskning og samarbejde med andremyndigheder. Evalueringsholdet har ikke haft adgang til disse planer eller tilrapportering på grund af deres fortrolige karakter. Politikredsene rapportererhvert kvartal til Rigspolitiet om opnåede statistiske resultater. Rigspolitiet rap-porterer én gang om året til Justitsministeriet omkring de overordnede opnåederesultater i forhold til strategien. Af afrapporteringen for 2009 fremgår, at poli-tikredsene i 2009 samlet set gennemførte mere end 600 politimæssige kontrol-besøg på 466 bordeller90.
Dataindsamling
Ifølge NEC har det eksempelvis været tilfældet i en sag, der involverede en rumænskkvinde.89Politiets strategi mod prostitutionens bagmænd, 2009., side 13.90Rigspolitiet. Beskrivelse af politiets indsats mod prostitutionens bagmænd i 2009.
88
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
106
Politikredsene leverer rutinemæssigt operationelle data til NECs datasystem.Dette muliggør en mere proaktiv anvendelse af data sammen med informationfra udlandet via EUROPOL og INTERPOL. Ifølge NEC har Rigspolitiet etgodt operationelt samarbejde med såvel de sociale organisationer som europæi-ske samarbejdspartnere..Kapacitet i politi-kredseneIfølge politiets strategi har de enkelte politikredse ansvar for at afsætte de for-nødne ressourcer til at sikre, at politikredsen kan gennemføre en målrettet ogeffektiv indsats mod prostitutionens bagmænd. Efter omstændighederne vil detkunne ske ved at etablere en særlig gruppe af medarbejdere i politikredsen medspecielle ansvarsområder i forhold til prostitution, og som så vidt muligt ind-drager medarbejdere fra såvel efterforskningsafdelingen, beredskabet og lokal-politiet ligesom politikredsens jurister bør indgå. En række politikredse haretableret en sådan særlig gruppe. Hver politikreds bør også udpege en kontakt-person for området, hvilket ifølge NEC også er sket. Fordelen ved dette er, atde involverede fagpersoner fra politiet hermed kan opnå en større forståelse forfænomenet, hvormed de allokerede politimæssige ressourcer optimeres bedstmuligt.Med hensyn til handlingsplanens krav om undervisning af professionelle,herunder politiet, viser evalueringen, at politiet ser det som vigtigt, at alle ni-veauer i politiet er både informeret, observerende og opsøgende. Denne hold-ning er også afspejlet i politiets strategi vedrørende prostitution. Som konse-kvens heraf, har Rigspolitiet siden 2007 styrket dets uddannelsesaktiviteter, så-ledes at menneskehandel (inklusiv børnehandel) nu indgår i pensummet på po-litiskolen.Evalueringen viser, at 1. års elever på politiskolen - forestået af NEC og CMM- får en introduktion til prostitutionsfeltet samt til menneskehandel. På anmod-ning kan politikredsenes politifolk også bede om ad hoc undervisning foreståetaf NEC, NUC, CMM m.v. Det kan f.eks. omhandle politiets koordinerende rol-le og eksempler fra "virkeligheden". For politiets sagsbehandlere og udvalgtekontaktpersoner (mht. menneskehandel) blev der i 2008 afholdt flere temadagesammen med Rigsadvokaten, SKAT og CMM.Politiet står også for undervisning af handlingsplanens øvrige aktører. Der blevsåledes i 2008afholdt undervisningssessioner for personalet i Udenrigsministe-riet, Dansk Røde Kors, CMM og de sociale organisationer91.Ifølge Rigspolitiets beskrivelse af politiets indsats mod prostitutionens bag-mænd i 2009 har Rigspolitiet løbende foretaget evalueringer af undervisnings-forløb og undervisningsmateriale, og de fleste tilbagemeldinger i den forbindel-se har været positive. Rigspolitiet forestår endvidere undervisning på videregå-ende efterforskningskurser for at sikre, at politifolk der ikke i forbindelse medgrunduddannelsen har gennemgået det omhandlede undervisningsforløb, ogsåundervises.Særlig indsats i for-hold til bagmændPolitiet har i en række sager gennemført innovative og koordinerede tiltag rettetmod prostitutionens bagmænd, hvilket kan ses som en måde at øge den effekti-91
Undervisning
Rigspolitiet. Beskrivelse af politiets indsats mod prostitutionens bagmænd i 2008.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
107
ve virkning af politiets overordnede indsats. To konkrete eksempler herpå ved-rører det thailandske og nigerianske prostitutionsmarked, hvor politiet arbejde-de sammen med CMM, Udlændingeservice og Udenrigsministeriet (sidstnævn-te i "Projekt Thailand").I Thailand, undersøgte politiet sammen med det konsulære personale i Bangkok340 visumansøgninger, hvoraf ca. 10 % blev vurderet som vedrørende kom-mende arbejde i det danske prostitutionsmiljø, og hvor yderligere et antal havdeandre afvigelser. Denne operation involverede både aktiviteter i Thailand og iDanmark. Udover det præventive aspekt førte efterforskningen af "projektThailand" også til anholdelse og domsfældelse af to bagmænd i Danmark.I forhold til den nigerianske sag trak politiet på norske erfaringer gennem PTNsamarbejdet (politi- og toldsamarbejde i Norden) og de fik således hjælp af ennigeriansk præst, med henblik på at skabe bedre rammer for, at de efterforsk-ningsmæssige oplysninger kunne indhentes. CMM blev også involveret. Politi-et vurderede efterfølgende, at præstens tilstedeværelse havde medvirket til enbedre atmosfære, men præstens tilstedeværelse havde ikke nogen væsentligvirkning på kvindernes samarbejdsvillighed.Internationale sam-arbejdeFor så vidt angår handlingsplanens målsætning om dansk deltagelse i det inter-nationale samarbejde, har Rigspolitiet i 2009 deltaget i årlige møder vedrørendemenneskehandel i EUROPOL regi. Rigspolitiet har ligeledes deltaget i en ar-bejdsgruppe vedrørende grænseoverskridende menneskehandel inden for EU ogbidraget til samarbejde i FRONTEX92. Samarbejdet inden for FRONTEX var i2009 koncentreret om udarbejdelse af profiler på ofre for menneskehandel samtpå bagmændene.I forbindelse med INTERPOLs Projekt OASIS har Rigspolitiet støttet under-visning af grænsekontrol og menneskehandel. Undervisningen blev gennemførti Accra i Ghana og involverede 35 politifolk fra 6 vestafrikanske lande medfokus på internationale retsstandarder, identifikation af ofre samt afhøringer afofre for menneskehandel.I 2009 har Rigspolitiet endvidere deltaget i et program finansieret af NordiskRåd med det formål at samle politifolk og efterforskere fra Baltikum, de nordi-ske lande og Rusland med henblik på gensidig præsentation af nationale indsat-ser på menneskehandelsområdet samt udveksling af erfaringer om best practi-ces. Programmet har bl.a. til formål at fremme netværksdannelse og at skabeuformelle kontakter mellem landene.Endelig har Rigspolitiet deltaget i forskellige ad hoc mødefora i EU-regi, bl.a. iforbindelse med øget fokus på handel med børn og ulovlig indvandring somfølge af udvidelsen af EU med nye medlemslande. Dertil kommer politietssamarbejde med de øvrige nordiske lande indenfor rammerne af PTN (politi- ogtoldsamarbejde i Norden) (jf. kapitel 4).
FRONTEX er det europæiske agentur for forvaltning af det operative samarbejde vedEU-medlemsstaternes ydre grænser.
92
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
108
7.2
Vurdering af efterforskningsindsatsen
I det følgende vurderes efterforskningsindsatsen ud fra de fire evalueringskrite-rier: Effektivitet/målopfyldelse, Relevans, Nytte/Bæredygtighed og Omkost-ningseffektivitet.
Effektivitet/målopfyldelse i forhold tilefterforskningsindsatsenVurderingen af den overordnede virkning af politiets indsats omfatter en over-vejelse af de opnåede resultater i forhold til: (i) mandskabsmæssige og økono-miske ressourcer, der er stillet til rådighed, (ii) omfanget og karakteren af men-neskehandelsproblemet, (iii) de involverede personers kapacitet, (iv) bagved-liggende støttende systemer, og (v) samarbejdsparternes indsats.79 sigtelser vedrø-rende menneskehan-del og29dommeI perioden 2006-2009 har 79 tilfælde af menneskehandel været for danske dom-stole i forhold til straffelovens §262a (paragraffen indebærer en kriminaliseringaf menneskehandel med en strafferamme op til 8 år) og i29af disse er der fal-det dom, jf. nedenstående tabel. Dertil kommer sigtelser og domsfældelser forhenholdsvis rufferi (straffelovens §228) og mellemmandsvirksomhed (straffe-lovens §229)93Tabel 10: Resultat af efterforskningsindsatsen i sager om menneskehandel:Sigtelserifølge§262aFældendeafgø‐relse20062200723200830200924Ialt7929
7.2.1
3
8
7
11
Effektiv politiindsats
Evalueringen viser, at den udvidede politiindsats siden 2006 har medført, atet generelt stigende antal sager hvert år bringes for retten og at et stigendeantal af sager resulterer i domsfældelse. Dette bør ses som et direkte resultataf politiets øgede fokus og indsats på området foranlediget af politiets strategifor en styrket politimæssig indsats mod prostitutionens bagmænd.Evalueringsholdet konstaterer dermed, at der er sket en positiv udvikling medhensyn til efterforskningsresultaterne og at efterforskningsindsatsen lever op tilmålsætningerne i handlingsplanen.Politiet har i interview med evalueringsholdet oplyst, at de enkelte politikredseregulerer deres indsats i forhold til niveauet af prostitution, der er i deres områ-de. Det betyder, at nogle kredse er mere aktive end andre. Rigspolitiet overvå-
I 2009 var antallet af sigtelser 79 personer for §228 og 4 for §229. Kilde: Rigspolitiet.Beskrivelse af politiets indsats mod prostitutionens bagmænd i 2009.
93
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
109
ger løbende politikredsenes indsats i forhold til prostitutionsområdet med hen-blik på tilpasning af indsatsen.Evalueringen viser, at efterforskningsindsatsen generelt er meget ressourcekræ-vende. Ifølge politiets rapport fra 2009 vedrørende indsatsen mod prostitutio-nens bagmænd, har Rigspolitiet brugt ca. 8 årsværk på det samlede prostituti-onsområde og landets politikredse har tilsammen brugt 24 årsværk. Der findesimidlertid ingen tal specifikt for menneskehandelsområdet.Udfordringer i politi-indsatsenNoget af det, der vanskeliggør efterforskningen, er, at prostitutionsmiljøet ermeget lukket og at der sker en stor udskiftning i kredsen af prostituerede og delokaliteter, de befinder sig i. Desuden er de prostituerede ofte ikke villige til atsamarbejde med politiet og derfor er det svært at opnå sikre forklaringer ogvidneudsagn, der kan bruges i efterforskningen. Evalueringen viser, at samar-bejdet med CMM og de sociale organisationer i forbindelse med politiaktionerpåskønnes af politiet, fordi det kan være med til at forbedre processen omkringafhøringerne og dermed bidrage til konkrete resultater i forhold til efterforsk-ningen. Flere formodede bagmænd er således blevet pågrebet og retsforfulgtsom følge af aktioner gennemført i samarbejde med CMM94.Af interviews foretaget af evalueringsholdet fremgår det tydeligt, atvisse politi-folk har udviklet et betydeligt kendskab til og forståelse af menneskehandels-fænomenet, især relateret til prostitution, hvilket evalueringsholdet vurderersom medvirkende til politiindsatsens effektivitet.De adspurgte politifolk be-skæftiger sig alle med menneskehandel enten i Rigspolitiet eller i udvalgte poli-tikredse, og de vurderes alle at have bidraget til, atpolitiets arbejde samlet setkan vurderes som effektivt.Evalueringsholdet har ikke haft mulighed for at vurdere de enkelte politikredsesindsats, og er dermed ikke i stand til at kunne vurdere, om kompetenceniveauet(i forhold til efterforskning) på senior- og specialistniveau også er afspejlet an-dre steder i systemet, herunder på gadeniveau. Dette vurderes som vigtigt, dadet er på det niveau, at potentielle ofre møder politiet under kontrolbesøg og iandre situationer.Undervisning af"menige" politifolkvigtigIfølge de sociale organisationer er der blandt de menige politifolk forskelligeviden, forståelse og evne til at genkende indikatorer på menneskehandel. Eva-lueringsholdet har ikke haft mulighed for at få bekræftet, om dette er rigtigt.Flere af de interviewede repræsentanter for politiet peger dog på behovet forløbende undervisning og vigtigheden af effektiv dataindsamling (og brug), her-under best practice95.Evalueringsholdet anerkender, at politiet har mange andre ligeså vigtige priori-teter, men ikke desto mindre vurderes det, atdet ville være nyttigt at iværksæt-te en evaluering af politiets overordnede kapacitet indenfor menneskehan-delsområdet med henblik på at få overblik over styrker og svagheder på såvelRigspolitiet. Beskrivelse af politiets indsats mod prostitutionens bagmænd.Rigspolitiet har vejledt politikredsene heri, ligesom der ligger en vejledning herom påpolitiets intranet (POLNET).9594
Kompetente nøgle-medarbejdere i poli-tiet
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
110
politikredsniveau som på det overordnede strategiske niveau. Formålet vilvære at sikre, at indsatsen er så effektiv som muligt. Denne evaluering børogså indeholde en analyse af samarbejdet med de sociale organisationer.Anklagere og dommere er centrale aktører i forhold til sikringen af de handle-des rettigheder. Som tidligere beskrevet vil handlede personer ofte komme ikontakt med myndighederne i forbindelse med et kriminelt forhold, og aktører-ne beretter om, at det ofte forekommer, at disse personer dømmes for den straf-bare handling de har begået, til trods for at de har været under pres eller tvangfra en bagmand. Lovgivningen giver imidlertid i visse tilfælde mulighed for attage højde for, at personen har handlet under pres og lade straffen bortfalde.Anke eller genoptagelse af sagen efter 14 dages fristen forudsætter dog typisk,at der foreligger nye oplysninger. Desuden får de handlede muligvis ikketilstrækkelig med vejledning. Deter derfor altafgørende, at både anklagemyn-dighed og dommere undervises i at spørge ind til og afdække aspekter, der kangive indikationer om en person er handlet, så potentielt handlede identificeresinden der afsiges en dom.Evalueringsholdet anbefaler således, at undervis-ningen af anklagemyndigheden og dommerne styrkes med henblik på, at dehar kendskab til, hvordan indikatorer på menneskehandel kan anvendes i praksis.
Behov for bredereindsats
7.2.2 Relevans i forhold til efterforskningsindsatsenEvalueringsholdet vurderer, at det er relevant, at der med handlingsplanen ogRigspolitiets strategi fra 2006 vedrørende prostitutionens bagmænd er sat fokuspå en styrkelse af det efterforskningsmæssige aspekt af organiseret prostitution.Evalueringen viser dog, at andre områder - hvor der potentielt også kunne fin-des ofre for menneskehandel - får mindre opmærksomhed.Evalueringsholdetvurderer, at en udvidelse af politiets indsats, som kunne gøre det muligt atvaretage andre aspekter af menneskehandel på en mere målrettet måde, vilføre til en mere dækkende indsats.En udvidelse af indsatsen bør tage ud-gangspunkt i resultatet af de analyser, som CMM i samarbejde med andre aktø-rer er i gang med at gennemføre for bl.a. at afdække tvangsarbejde i landbruget,samt politiets egne efterretninger.
7.2.3
Nytte og bæredygtighed i forhold tilefterforskningsindsatsenEvalueringen viser, at efterforskningsindsatsen har været nyttig. Der er såledesi perioden 2006-2009 sket en stigning i antallet af sigtelser om menneskehandelog antal domme.Evalueringen viser, at efterforskningsindsatsen delvis er afhængig af, at der iforbindelse med afhøring af potentielle ofre skabes en atmosfære, der kanfremme disses samarbejdsvillighed med henblik på eventuelle sigtelser af bag-mænd og domsfældelser. Evalueringen viser, at det er vigtigt at etablere enkontakt mellem politikredsene og CMM forud for politiaktionerne med henblikpå at sikre socialarbejdernes involvering så tidligt som muligt. I den forbindelsebør det også fremhæves, at der er gode erfaringer med at socialarbejderne brie-fes af aktionslederen inden planlagte razziaer iværksættes, da det blandt andet
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
111
gør det muligt for CMM/de sociale organisationer at allokere de rette ressour-cer, herunder eksempelvis indgå aftale om at medbringe egne tolke.Best practice fraMidt- og Vestjyl-lands politikredsEvalueringsholdet har erfaret, at mindst en politikreds (Midt- og Vestjylland)foretager afhøring af potentielt handlede udenlandske prostituerede på krise-centre i stedet for på politistationer. Denne politikreds arbejder også med hold,der består af både mandlige og kvindelige betjente, som er klædt i civil. Beggesituationer er anvendt for at reducere spændingerne9. Dette kan betragtes somen best practice ogdet anbefales, at udvide brugen af sådanne tiltag, som kanskabe en atmosfære, der fremmer potentielles ofres villighed til at samarbejdemed myndighederne til andre politikredse, hvor det kan lade sig gøre.Nogle NGO'er har i interview med evalueringsholdet givet udtryk for, at de ik-ke ved, hvad politiet gør i forhold til efterforskning, og at deres opfattelse er, atder ikke er gjort særlig meget på området. Der er således et manglende kend-skab til antal sigtelser og dømte blandt nogle NGO'er. Dette viser, at der er be-hov for, at politiets resultater kommunikeres ud til de sociale organisationer.Især, da antagelser om, at "politiets efterforskning ikke resulterer i noget" bety-der, at socialarbejderne ikke informerer (potentielt) handlede om, at der er skabtresultater, hvilket yderligt kan betyde, at (potentielt) handlede ikke kan se enfordel i at bidrage til efterforskning og i at vidne, da de ikke tror, det har nogeneffekt.
Manglende viden ompolitiets indsatsblandt nogle NGO'er
7.2.4
Omkostningseffektivitet i forhold tilefterforskningsindsatsenEvalueringsholdet er ikke i stand til at vurdere omkostningseffektiviteten af po-litiets indsats. Dette hænger blandt andet sammen med, at den information dervedrører indsatsen rettet mod menneskehandel er inkluderet i politiets generelleaktiviteter rettet mod prostitutionens bagmænd.
7.3•
Anbefalinger til efterforskningsindsatsenDet anbefales, at der anlægges en mere holistisk tilgang i politiets indsatsvedrørende menneskehandel, således at de eksisterende procedurer og erfa-ringer indenfor prostitutionsområdet bredes ud til andre former for menne-skehandel, herunder mindreårige og tvangsarbejde.Det anbefales, at der lægges større vægt på udvikling effektive og kreativeafhøringsteknikker og -processer, der er målrettet potentielle ofre for men-neskehandel, og som tager højde for de særlige udfordringer, denne mål-gruppe udgør.Det anbefales, at der fortsat lægges vægt på at undervise og udvikle kom-petencerne vedrørende menneskehandel i de forskellige politikredse.Det anbefales, at politiets indsatsområder og resultater indenfor bekæmpel-se af menneskehandel gøres bedre kendt såvel indenfor politiet, blandt deandre aktører på området og i den brede offentlighed.
•
•
•
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
112
•
Det anbefales, at undervisningen af anklagemyndigheden og dommernestyrkes med henblik på, at disse har kendskab til, hvordan indikatorer påmenneskehandel kan anvendes i praksis.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
113
8
Konklusioner og anbefalinger
Dette kapitel indeholder først evalueringens konklusioner og derefter de over-ordnede anbefalinger til en fremtidig indsats. Det bemærkes, at kapitel 3-7, somindeholder beskrivelse og vurderingen af de enkelte indsatsområder indeholdermere detaljerede konklusioner og anbefalinger.
8.1
Konklusioner vedrørende handlingsplanen
Konklusionerne er inddelt under to forskellige underoverskrifter:1. Overordnede konklusion vedrørende handlingsplanen.2. Konklusioner i forhold til evalueringens syv undersøgelsesspørgsmål.De to konklusionsafsnit fremgår nedenfor:
Overordnet konklu-sion
8.1.1 Overordnede konklusion vedrørende handlingsplanenEvalueringen af den anden handlingsplan på området, "Handlingsplan til be-kæmpelse af menneskehandel 2007-2010", viser, at det er lykkedes at opbyggeet effektivt institutionaliseret system og at gennemføre et meget stort antal akti-viteter og tiltag, som de involverede aktører (myndigheder og sociale organisa-tioner) giver udtryk for, at de er meget tilfredse med.Et vigtigt resultat af handlingsplanen er oprettelsen af Center mod Menneske-handel (CMM). CMMs har en stor aktie i de resultater, som er opnået, og eva-lueringsholdet vurderer, at det er svært at forestille sig, at især den beskyttendeindsats til ofrene (den sociale støtte, når de er i Danmark) ville have nået sam-me resultater uden CMMs tilstedeværelse.Den tværministerielle embedsmandsgruppe og etableringen af et referencesy-stem i Danmark - som er i overensstemmelse med OSCE's anbefalinger for godpraksis ("national referral mechanisms") - vurderes tilsvarende at bidrage til, atindsatsen koordineres effektivt, og at erfaringsudveksling og "empowerment"af de involverede aktører sikres. Udmøntningen af handlingsplanen er såledeskarakteriseret ved en fælles, koordineret og dedikeret indsats fra mange forskel-lige aktører, herunder de sociale organisationer og politiet, hvorfor det er vig-tigt, at de forskellige aktører kender hinandens roller og ansvarsområder.
.
Evaluering afden nationaleindsats til bekæmpelse af menneskehandel
114
Forebyggelsesområde er blevet styrket med den anden handlingsplan. Danmarkhar taget aktiv del i det internationale samarbejde vedrørende bekæmpelse afmenneskehandel, og der er gennemført en stor indsats i forhold til at sikre, atrelevant fagpersonale (politi, socialarbejdere, sundhedspersonale m.v.) i Dan-mark ved, hvad indikatorerne på menneskehandel er, og at de skal kontakteCMMs hotline ved mistanke om menneskehandel. Der er dog stadig et stortbehov for, at relevant fagpersonale undervises og informeres, da de er dem, derkan sikre, at potentielt handlede personer identificeres som handlede eller ikke-handlede, og at de som følge heraf får de tilbud, som er til rådighed i forbindel-se med handlingsplanen.De gennemførte aktiviteter og tiltag bærer præg af, at kvinder handlet til prosti-tution - som det også var tilfældet i den første handlingsplan - fortsat er indsat-sens hovedprioritet. Fokus har således været på at få opbygget strukturer ogsagsgange, som sikrer en ensartet behandling af potentielle ofre og identificere-de ofre for menneskehandel i hele landet.Det store fokus på kvinder (potentielt) handlet til prostitution indebærer, at an-dre former for menneskehandel har haft mindre prioritet. Der er i handlingspla-nens periode (2007-2010) igangsat relevante tiltag i forhold til børneområdet,mens tvangsarbejdsområdet først rigtigt er kommet i gang i 2009, hvormed deter uklart, om og i hvilket omfang denne type af menneskehandel er fremher-skende i Danmark. En fremtidig indsats på området bør derfor overføre de godeerfaringer, som er opnået i forhold til kvinder handlet til prostitution, til de an-dre områder, så det også dér sikres, at der etableres et grundigt vidensgrundlag,et effektivt beredskab, en effektiv identifikation og registrering af handlede,støtte til ofrene (rehabilitering), reintegration, efterforskning/retsforfølgelse oget godt samarbejde mellem relevante parter i ind- og udland.Evalueringen viser således, at der er sket store fremskridt i forhold til den dan-ske indsats de seneste 3 år, herunder i forhold til efterforskning og retsforføl-gelse af bagmænd (der har været 79 sigtelser i forhold til menneskehandel ogder er fældet dom i 37 af disse i perioden 2006-2009), ligesom der er opbyggetnødvendig og vigtig kapacitet i forhold til at sikre, at potentielle ofre for men-neskehandel og identificerede ofre for menneskehandel får tilbudt forskelligeformer for støtte, når de opholder sig i Danmark.Evalueringen viser dog også, at få personer (10) har taget imod forberedt hjem-sendelse, (det vil sige har taget imod støtte og hjælp til at komme tilbage til de-res hjem- eller opholdslande), når de er identificeret som handlede, og at mangepersoner forsvinder - enten i Danmark, mens de f.eks. venter på at blive sendtretur til deres hjem- eller opholdsland, eller i hjem- eller opholdslandene, når deer retur. Baggrunden herfor synes bl.a. at være, at de handlede personer harsvært ved at visualisere et liv med beskæftigelse i deres hjem- eller opholds-land, hvilket formentlig også er hovedårsagen til, at mange søgte væk fra dereshjem- eller opholdslande ("push" faktoren). Der er derfor en stor risiko for, atde vil prøve at immigrere igen, hvormed de er sårbare over for at blive handletpå ny og komme i et nyt handelsforhold.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
115
Der er med handlingsplanen indgået samarbejde med den internationale organi-sation "International Organization for Migration" (IOM) om, at de står for for-beredte hjemsendelse af handlede personer. IOM er dog alene forpligtiget til athjælpe ofrene i de tre første måneder, de er retur i deres oprindelseslande. Datafra IOM viser, at IOM i langt størstedelen af sager inden for de første par ugermister kontakten med de handlede. Dette antages bl.a. at kunne skyldes, at dehandlede personer ikke kan se, hvordan støtten kan hjælpe dem til en ny tilvæ-relse, hvor de kan forsørge sig selv og familiemedlemmer, men også fordi støt-ten kun gives i 3 måneder. Om disse antagelser er rigtige, er uklart, idet det ofteer svært at følge op på, hvad der sker med de handlede personer, når de er returi deres hjem- eller opholdslande (og herunder eventuelt har modtaget IOMsstøtte). Virkningerne og effekten af den danske hjælp på længere sigt er dermeduklare og udokumenterede.Alt i alt må det konkluderes, at der med handlingsplanen er skabt et effektivt oggennemskueligt system, som sikrer, at der tages hånd om især kvinder handlettil prostitution, når de befinder sig i Danmark, men at der er behov for, at et til-svarende system (videre)udvikles i forhold til andre former for menneskehandelog at en fremtidig indsats sætter yderligere fokus på, hvad effekten af den dan-ske indsats er på længere sigt.
8.1.2
Konklusioner i forhold til evalueringens syvundersøgelsesspørgsmålI det følgende konkluderes i forhold til evalueringens syv undersøgelses-spørgsmål. Konklusionerne er relativt kortfattede, idet der henvises til kapitel3-7 for en uddybning.Evalueringens syv undersøgelsesspørgsmål er:1.2.3.4.5.6.7.Ermålsætningerneihandlingsplanenindfriet?Hvilketudbytteharmålgruppen(ofreneformenneskehandel)afaktiviteter‐ne?Ercentraleaktørerblandtmyndigheder,fagfolk,praktikere,sektorforskeresamtinteresseorganisationertilfredsemedaktiviteterne?HvilkenbetydningharCMMhaftforkoordinationenogsamarbejdetmellemdecentraleaktører?Hvilkeeffekterharindsatsenhaftiforholdtilstøttetilofrene?Haraktiviteterneafstedkommetpositiveellernegativesideeffekter?Erdeøkonomiskeressourcer,dererafsattilaktiviteterneanvendtsåeffek‐tivtsåmuligtiforholdtilhandlingsplanensmålsætninger?
De syv spørgsmål gennemgås i det følgende:
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
116
i) Er målsætningerne i handlingsplanen indfriet?”Handlingsplan til bekæmpelse af menneskehandel 2007-2010” indeholder fireindsatsområder:At forebygge menneskehandel ved at forbedre det internationale samar-bejde, herunder forbedre det forebyggende arbejde i afsenderlandene.At forebygge menneskehandel ved at begrænse efterspørgslen og øgebefolkningens viden.At støtte ofrene ved at styrke de sociale tilbud i Danmark.At styrke efterforskningen, så bagmændene bliver identificeret og straf-fet.
Der er i forhold til hvert af de fire indsatsområder opstillet mål, som fremgår afoversigten nedenfor. Oversigten indeholder også et femte indsatsområde (Atkoordinere indsatsen til bekæmpelse af menneskehandel) med et tilhørendemål.Som beskrevet i afsnit 3.4 (dataindsamling og metode) anvendes et scoringssy-stem med følgende muligheder i forhold til målopfyldelse: Opnået, delvist op-nået, ikke opnået og kan ikke vurderes.Som det kan ses af nedenstående oversigt, er de fleste af målene opnået.Indsatsområdefrahandlings‐planenAtkoordinereindsatsentilbekæmpelseafmenneskehan‐delMålfrahandlingspla‐nenResultat
Atsikreeneffektivkoordineringafsam‐arbejdetmellemdesocialeorganisationerogdeinvolveredemyndighederAtøgedeninternatio‐naleindsatstilbe‐kæmpelseafmenne‐skehandel
OPNÅET
‐Dentværministerielleembedsmandsgruppe,Centermodmenneskehandel(CMM)ogreferencesystemetsørgerherfor.Atforebyggetmenneskehan‐delvedatfor‐bedredetinter‐nationalesam‐arbejde,herun‐derforbedredetforebyggen‐dearbejdeiaf‐senderlandeneAtforebyggemenneskehan‐delvedatbe‐grænseefter‐
OPNÅET
‐Danmarkharøgetsinindsatspådetteområde.AtmindskeantalletafIKKEOPNÅET
ofreformenneske‐handeliafsenderlande‐Internationaleaktørersombl.a.IOMogILOvurderer,atderikkeersketetfalddesenesteår,mentværtimodenstigning.Atbegrænseprostitu‐tionsefterspørgslen(iDanmark)
IKKEOPNÅET/KANIKKEVURDERES
‐DesocialeorganisationeriDanmarkmenerikke,atderersketetfald.Derforeliggerikkestatistiskmateriale,derkanaf‐.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
117
spørgslenogøgebefolknin‐gensviden
ellerbekræfteommåleternået.Atøgebefolkningensvidenommenneske‐handel
OPNÅET
‐SammenligningafCatinétundersøgelsevedrørende1.hand‐lingsplanog2.handlingsplanindikerer,atderersketenøg‐ningiantalletafborgere,somsiger,atdeharhørtom/harkendskabtilkvindehandel.Stigningenerfra33%til82%.Omderersketenstigningmht.andreformerformenneskehan‐delvidesikke,daderikkeblevspurgthertiliforbindelsemeddenførstehandlingsplan.AtstøtteofrenevedatstyrkedesocialetilbudiDanmark
AtofrenestøttesoghjælpesiDanmark
OPNÅET
‐Potentielleofreformenneskehandelstøttesviadetopsø‐gendearbejde.Nårpersonereridentificeretogvurderethandlettilbydesenrækkeforskelligetilbudireflektionsperio‐den.Atofrenestøttesoghjælpesiforbindelsemedrepatrieringtilhjem‐elleropholds‐landet
DELVISTOPNÅET
‐IdentificeredeofreformenneskehandeltilbydesforberedthjemsendelseviaIOM(bl.a.isamarbejdemedCMMogUd‐lændingeservice),menstøttenihjemlandenetilbydeskunienbegrænsetperiodepåmaksimalt3måneder(6månederformindreårige).Detindsamlesikkevidenom,hvadderskermedofrene,nårIOMsstøttestopper.Atstyrkeefter‐forskningen,såbagmændenebliveridentifice‐retogstraffet
Atbagmændidentifi‐ceresogstraffes
OPNÅET
‐Iperioden2006til2009er79sigtedeifølgestraffelovens§262a(somkangiveoptil8årsfængselformenneskehan‐del),heraferderfaldetdomi37afsagerne.1.
Foruden målene i forhold til indsatsområderne er der i handlingsplanen ogsåopstillet en række andre mål, som regeringen ogsatspuljepartiernehar sat forperioden 2007-2010. Som det fremgår af nedenstående oversigt, er alle disse syvmål opnået.MålfrahandlingsplanenResultatI2007etableresetVidens‐ogKoordinationscenterforMenneskehandel
OPNÅET
‐CMMopererereffektivtogefterhensigten..
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
118
2.
I2007erdertreoperationellekrisecentre,sommodtagerofreforhandel
OPNÅET
‐Detreer:Redenskrisecenter(LOKK),DanskRødeKors´Krisecenter(nuKongelunden),ogOdenseKrisecenter(LOKK).3.
I2007harDanmarksatdesocialekonsekvenserafmenneskehandelpådagsordeniinternationaleforasomEUogNordiskMinisterråd
OPNÅET
‐Danmarkhartagetenpro‐aktivrolleifor‐skelligeinternationalefora.4.
Inden2008erderetableretenpraksis,såalleregi‐streredehandledefårettilbudomforberedthjem‐sendelse
OPNÅET
‐Identificeredehandledefårtilbudomfor‐beredthjemsendelseviaIOM(ellersocialeorganisationer).5.
I2009kender10%afbefolkningentilproblemstil‐lingerneomkringforskelligeformerformenneske‐handelogved,hvordandeskalagere,hvisdefårkendskabtilmenneskehandel.
OPNÅET
‐Catinétundersøgelseviser,at93%afdeadspurgteiundersøgelsenharhørtommenneskehandeliformafprostitution,samtmangehavdehørtomandreformerformenneskehandel,samthvemmankankon‐takte.6.
I2009modtagerallebørnogmindst40%afdeOPNÅET
kvinder,derregistreressomhandledetilprostituti‐on,socialstøtteogfårforberedtdereshjemsendelse‐Alleidentificeredehandledebørnogkvin‐isamarbejdemedlokaleNGO’erdertilbydessocialstøtteogforberedthjem‐sendelse.I2009rapportererNGO’erellersocialemyndighederOPNÅET
iafsenderlandenetilbageommindst50%afdeofre,derharmodtagethjælptilrepatriering.‐NGO'er,somerinvolveretiIOMsforbered‐tehjemsendelsesprocestagerdeliafrappor‐teringenefterrepatriering.
7.
8.1.3
Hvilket udbytte har målgruppen (ofrene formenneskehandel) af aktiviteterne?Handlingsplanen for 2007-2010 omfatter alle mennesker - det vil sige bådekvinder, mænd og mindreårige - som vurderes som potentielt handlede ellerhandlede. Som beskrevet i kapitel 2s metode- og dataindsamlingsafsnit, harevalueringsholdet haft mulighed for at interviewe fire handlede kvinder, somp.t. befinder sig i Danmark. De fire kvinders oplevelser af deres udbytte af ak-tiviteter, de har deltaget i, udgør et for spinkelt grundlagt til at kunne konklude-
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
119
re på. Evalueringsholdes konklusioner i forhold til målgruppens udbytte baserersig derfor primært på de vurderinger af målgruppens udbytte, som de øvrigeinterviewpersoner - myndigheder og sociale organisationer - har givet udtrykfor.I det følgende oplistes evalueringens konklusioner med hensyn til udbytte i for-hold til henholdsvis kvinder i prostitution, mindreårige og tvangsarbejde.Udbytte for kvinder iprostitutionFor så vidt angår detopsøgende og støttende arbejde (inden identifikationen),som varetages af Reden International, Pro Vest og Kompetencecenter prostitu-tion, vurderes kvinderne at kunne få et tilfredsstillende udbytte af de mangeaktiviteter og tiltag, der tilbydes i medfør af handlingsplanen. De forskelligeaktiviteter og tiltag er:Generel rådgivning og støtte fra yderst engagerede og erfarne socialfag-lige arbejdere (alle).Adgang til informationsmapper på forskellige sprog indeholdende kon-taktfolder, sundhedspjecer, folder om sikker sex, information om un-dervisningstilbud, m.v. samt kondomer og glidecreme (kvinder på mas-sageklinikker).Adgang til sprogundervisning, PC/internet og juridisk rådgivning (bru-gere af Mødestedet i København og Drop In Center i Fredericia).Adgang til sundhedsklinik med gratis anonym lægehjælp, som kan til-byde undersøgelser i forbindelse med almene lidelser, graviditet, pro-vokeret abort, veneriske sygdomme m.v. samt mulighed for andresundhedstilbud såsom test for HIV, hepatitis, abort, m.m. på udvalgtehospitaler.Rådgivning fra jordmoder/sygeplejerske via mobile sundhedstilbud(kvinder på massageklinikker i Midt- og Nordjylland samt Syddan-mark).Mulighed for at tale med en revisor/bogholder for dem, der gerne vilregistreres (brugere af Drop in Center i Fredericia).Støtte fra socialfaglig medarbejdere i forbindelse med afhøringer hospolitiet og frihedsberøvelse.
Med hensyn til de gennemførte aktiviteter ireflektionsperioden vurderes udbyt-tet umiddelbart at være tilfredsstillende - med behov for diverse ændringer (jf.kapitel 6). De tilbudte aktiviteter og tiltag er:Indkvartering og forplejning på bosted, hvor der er mulighed for at fåvejledning og støtte af professionelt personale.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
120
Modtagelse af opkvalificerende tilbud i form af undervisning og prak-tikophold.Udarbejdelse af individuel handleplan.Deltagelse i sociale arrangementer og fritidsaktiviteter.Vejledning i forhold til mulighed for at søge om asyl.
EU-borgeres udbytte vurderes dog at være lavt, idet de sjældent modtager op-kvalificerende tilbud og hidtil heller ikke har gjort brug af mulighed for atkomme i kontakt med virksomheder eller mentorer (på nær en person).For så vidt angår tilbuddet omforberedt hjemsendelse,vurderes udbyttet somværende begrænset i kraft af, at få (10 personer) har gennemført forberedthjemsendelse, og da der blandt disse kun er få, som har gjort brug af "hele pak-ken", som tilbydes via IOM, når de handlede er retur i hjemlandene (jf. kapitel6). De tilbudte tiltag i forbindelse med forberedt hjemsendelse er:Repatriering/reintegration med mulighed for støtte til at få korte uddan-nelsestilbud, hjælp til at finde sted at bo, mikro-lån, tilskud til dagligefornødenheder m.v.
Udbytte for mindre-årige
For så vidt angår de mindreåriges udbytte af aktiviteterne, er det svært at vurde-re dette, da så få mindreårige har gjort brug af tilbuddene. Tilbuddene dækker:Støtte fra en professionel repræsentant, som fungerer som bisidder ikontakten med myndigheder og hjælper med at træffe beslutninger.Mulighed for at få hjælp til at opnå straffrafald for strafbar handling,hvis der er indikatorer på at være handlet.Mulighed for at blive beskyttet mod bagmænd.Støtte og rådgivning fra sundhedspersonale, pædagoger m.v.Deltagelse i sociale arrangementer og fritidsaktiviteter.
Ingen af de mindreårige, der var berettiget til forberedt hjemsendelse, har tagetimod tilbuddet. Udbyttet kan derfor ikke vurderes.Udbytte for personeri tvangsarbejdeMed hensyn til personer i tvangsarbejde er der ikke gennemført målrettede ak-tiviteter, og personer i tvangsarbejde har derfor hidtil slet ikke haft noget udbyt-te af handlingsplanen.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
121
8.1.4
Er centrale aktører blandt myndigheder, fagfolk, praktikere,sektorforskere samt interesseorganisationer tilfredse medaktiviteterne?Som det fremgår af bilag 1, har evalueringsholdet interviewet centrale aktørerblandt myndigheder, fagfolk og praktikere. Efter aftale med Ligestillingsafde-lingen har evalueringsholdet ikke interviewet sektorforskere og interesseorgani-sationer (dog 3F) grundet den meget korte tid, der har været afsat til evaluerin-gen.Evalueringen viser, at der blandt de centrale aktører generelt er stor tilfredshedmed, at der med den anden handlingsplan overordnet set er etableret et megetmere målrettet, institutionaliseret og omfattende system i forhold til håndteringaf ofre for menneskehandel. Et system, hvor myndigheder og sociale organisa-tioner hver har deres roller, som supplerer hinanden. CMM spiller i forhold her-til en vigtig rolle som koordinator, videnscenter og link til handlingsplanensinvolverede aktører.Der er blandt de involverede ministerier tilfredshed med den tværministerielleembedsmandsgruppe, ligesom der blandt deltagerne i referencegrupperne (dennationale og de seks regionale) generelt er tilfredshed med referencesystemet.Hermed følger den danske indsats OSCEs anbefalinger i forhold til oprettelse af"National referral mechanisms" (NRM).Det fremhæves af både sociale organisationer og myndigheder, at der er til-fredshed med den kerne af meget kompetente og engagerede politifolk, somsidder i nøglepositioner, og som har hovedansvaret for politiets indsats vedrø-rende bekæmpelse af menneskehandel. Det fremhæves dog også, at der er enudfordring i at sikre, at menige politifolk øger deres kendskab til menneske-handlens mange "ansigter", til indikatorerne på menneskehandlen og til brugenaf CMMs hotline, når der er mistanke om menneskehandel. Især, da det er demenige politifolk, som har den daglige kontakt med potentielle ofre for menne-skehandel.Der er således - ikke overraskende - også en række forhold, som nogle af aktø-rerne er mindre tilfredse med - hvilket ikke kan undrer, når der er tale om et såkomplekst og omfattende område som menneskehandelsområdet er.Blandt de forhold, som nogle aktører fremhæver som mindre tilfredsstillende,er de manglende redskaber og tiltag, som kunne sikre, at flere personer ønskedeat lade sig identificere og komme ud af (et eventuelt) handelsforhold, og herun-der bidrage til f.eks. at vidne i forhold til bagmænd.Et andet forhold, som især centrale myndigheder fremhæver som utilfredsstil-lende, er det forhold, at der blandt nogle af de sociale organisationer manglerviden om, hvad der f.eks. inden for den gældende lovgivning er af mulighederfor midlertidig opholdstilladelse. Tilsvarende er der en række myter og urigtigeoplysninger (bl.a. om, at handlede er forpligtiget til at vidne, hvis politiet efter-spørger det), som florerer i systemet. Der eksisterer som del heraf et parallelsy-stem, hvor både identificerede og ikke-identificerede kvinder i prostitution
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
122
henvender sig til NGO'er for at få støtte til f.eks. forberedt hjemsendelse udenom det officielle system. Dette indebærer, at disse personer (kvindelige prosti-tuerede) ikke sendes til identificering, hvormed de ikke kommer med i stati-stikkerne, hvilket bidrager til at skabe et misvisende billede af omfanget afhandlede i Danmark.Den manglende viden om lovgivningens muligheder, myterne og tendensen tilopbygningen af et parallelsystem giver sig til udtryk i en vis frustration blandtflere af de centrale myndigheder, da resultatet af disse forhold antageligvis er,at en række handlede personer ikke får tilbudt de tilbud, som handlingsplanengiver mulighed for.
Hvilken betydning har CMM haft for koordinationen ogsamarbejdet mellem de centrale aktører?En af anbefalingerne fra evalueringen afdenførstenationalehandlingsplan var,at der blev etableret en central koordinerende instans med ansvar for de tværgå-ende aktiviteter i handlingsplanen. Denne anbefaling blev fulgt op i den andenhandlingsplan, og i september 2007 blev Center mod Menneskehandel (CMM)etableret som projekt i Udsatteenheden i Servicestyrelsen under Indenrigs- ogSocialministeriet (nu Socialministeriet).Centret refererer til Minister for Ligestilling og Ligestillingsafdelingen, som erden overordnede ansvarlige myndighed i forhold tilden nationalehandlingsplantil bekæmpelse af handel med mennesker 2007-2010. CMM står for udmønt-ningen af centrale dele af handlingsplanen, og centeret har følgende tre over-ordnede opgaver:1.2.3.At koordinere samarbejdet mellem de sociale organisationer og andremyndigheder.At forbedre den sociale indsats for ofre for menneskehandel.At opsamle og formidle viden om området (for yderligere herom se kapitel5).
8.1.5
Evalueringen viser, at CMM har bidraget til at få skabt gode rammer for sam-arbejdet mellem alle de mest centrale aktører, således at der nu er betydelig me-re klarhed over forskellige aktørers rollefordeling og beslutningskompetencer,hvilket bl.a. giver sig til udtryk i mindre spiltid blandt aktørerne.Både myndigheder og sociale organisationer finder, at CMM er en yderst rele-vant instans, som trods de mange forskellige arbejdsopgaver, mange forskelligeaktører og løbende udfordringer formår at løfte opgaven og imødekomme detstore behov for koordinering, som det komplekse menneskehandelsområde bi-drager med.Etableringen af CMM har således betydet, at der nu er skabt en institutionalise-ret struktur, hvor CMM koordinerer samarbejdet mellem de sociale organisati-oner og andre myndigheder. Evalueringen viser, at CMM som koordinerendeinstans søger for, at udfordringer som opstår, løbende forsøges løst effektivt og
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
123
hurtigt, ved at CMM tager dem op i de rette fora. Kendetegnet for CMMs mådeat agere på er, at de har en fleksibel tilgang til tingene. Det vurderes som megetvigtigt, og en af årsagerne til, at CMM i den grad er lykkedes den ikke helt lettebalancekunst det er, at skulle agere som bindeled mellem myndigheder og soci-ale organisationer, hvor parterne kan have forskellige praksisser, opfattelser ogholdninger.Alt i alt vurderes CMM at have haft afgørende betydning for de opnåede resul-tater, især for så vidt angår den beskyttende indsats til ofrene (den sociale støt-te). Evalueringsholdet vurderer således, at det det er svært at forestille sig, at desamme resultater ville være opnået uden CMMs tilstedeværelse. Med oprettel-sen af CMM er der dermed sket en vigtig forankring af koordineringsopgaven.
8.1.6
Hvilke effekter har indsatsen haft i forhold til støtte tilofrene?Dette evalueringsspørgsmål vurderes at have samme svar, som er beskrevet un-der 9.1.2 (Hvilket udbytte har målgruppen (ofrene for menneskehandel) af akti-viteterne?), hvorfor der henvises til dette spørgsmål.
8.1.7
Har aktiviteterne afstedkommet positive eller negativesideeffekter?Handlingsplanens aktiviteter vurderes at have haft en positiv sideeffekt og etmindre antal negative sideeffekter, som fremgår nedenfor:Positive sideeffekter•Som følge af handlingsplanen er udlændingeloven ændret således, at dethar haft positive sideeffekter i forhold til alle uledsagede mindreårige – ogikke kun de handlede. Ændringerne i udlændingeloven vedrører: (i) at alleuledsagede mindreårige skal have udpeget en repræsentant, og (ii) at deraltid skal iværksættes en eftersøgning af forældrene til den uledsagedemindreårige.Det, at handlingsplanen har fokuseret så kraftigt på kvinder i prostitution,kan have haft den negative sideeffekt, at denne indsats har overskygget be-hovet for at intervenere i forhold til andre målgrupper.Formuleringen "handlet til", der er valgt i forordet til handlingsplanen, harhaft nogle utilsigtede negative sideeffekter, fordi der har været en deluklarhed om fortolkningen af den ordlyd: Dels kan der have været nogletilfælde, hvor personer er vurderet ikke-handlet af Udlændingeservice, for-di det i identifikationsskemaet til Udlændingeservice ikke var sandsynlig-gjort, at personen fortsat var handlet. Det kan være sket som følge af, atCMM og de sociale aktører ikke har været opmærksomme på, at det varvigtigt at fremføre dette. Dertil kommer, at der efterfølgende kan have væ-ret tilfælde, hvor de sociale organisationer har undladt at indsende identifi-kationsskemaer til Udlændingeservice, fordi de fejlagtigt har antaget, atpersonen ikke kunne modtage hjælp i Danmark, da Danmark ikke var de-res første ankomstland.
Negative sideeffekter
•
•
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
124
•
Procedurerne i forbindelse med identifikation af en potentielt handlet in-denfor de 3x24 timer - hvor udlændinge uden lovligt opholdsgrundlag kanadministrativt frihedsberøves - medfører, at der kan være personer, som erhandlet, der udvises, fordi der ikke er nok tid til indsamle den fornødne in-formation til at vurdere personens status som handlet.Proceduren om, at forlængelsen af reflektionsperioden er betinget af, atden handlede samarbejder med myndighederne om hjemsendelse, har haften række utilsigtede negative sideeffekter:-For det første, giver det anledning til en udbredt misforståelse om,at den forlængede reflektionsperiode afhænger af, at den handledevideregiver oplysninger til politiet for at bidrage til efterforsknin-gen og er villig til at vidne mod bagmændene.-For det andet, kan den korte tid til afhøring og samtaler medCMM/socialarbejdere skab stress og usikkerhed hos den handle-de.-Og endelig, viser eksempler, at nogle personer er meget bekym-rede over, hvad myndighederne i hjemlandet får at vide om deressituation i forbindelse med, at der skal udstedes rejselegitimation(frygt for forfølgelse eller stigmatisering, mistillid pga. korruptionm.v.).
•
Rammerne for vur-deringen
Er de økonomiske ressourcer, der er afsat til aktiviteterneanvendt så effektivt så muligt i forhold til handlingsplanensmålsætninger?Det har ikke indenfor rammerne af denne evaluering været muligt at foretage enegentlig omkostningseffektivitetsanalyse af, hvorvidt de afsatte midler er an-vendt så effektivt så muligt i forhold til handlingsplanens målsætninger. En så-dan analyse ville bl.a. forudsætte en gennemgang af de udførende organisatio-ners detaljerede budgetter for det opsøgende og støttende arbejde.Spørgsmålet vil derfor blive vurderet kvalitativt. Det vil sige, en vurdering af,omværdien af handlingsplanens output (aktiviteter) og resultater står mål medressourceanvendelsen, det vil sige de ca. 80 mio. kr., der er afsat til handlings-planen via satspuljemidlerne.
8.1.8
Stor indsats i forholdtil afsatte ressourcer
Det er evalueringsholdets overordnede vurdering, at der er ydet en særdeles storindsats i forhold til de ressourcer, der har været stillet til rådighed, og at flereaktører bidrager med flere timer og en større indsats, end de honoreres for viahandlingsplanen. Det kendetegner bl.a. de NGO'er, som CMM har indgået kon-trakter med, og som er kendetegnede ved at have et meget stort engagement ogen høj grad af frivilligt arbejde. Organisationerne har således typisk leveret etstørre output end de kontraktligt er forpligtet til.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
125
Udgifter til IOMsforberedte hjemsen-delse
For så vidt angår den forberedte hjemsendelse, beløber de gennemsnitlige om-kostninger pr. modtager sig til ca. 10.000 US$ eller 55.000 kr., når man inklu-derer International Organization for Migrations (IOMs) driftsomkostningersamt hjemsendelsespakken i sig selv. På trods af, at de flest omkostninger ved-rører de konkrete hjemsendelsessager, viser evalueringen imidlertid, at den højefrafaldsprocent reducerer den samlede omkostningseffektivitet. Det er navnligtilfældet, når frafaldet sker sent i processen (hvis reintegrationsplan allerede erudarbejdet osv.).Som følge heraf har Udlændingeservice sørget for, at der er indbygget flere in-citamenter i anden fase af samarbejdet med IOM, herunder et månedligt beløbtil at dække almindelige fornødenheder. Men trods dette, vurderer evaluerings-holdet, at der er behov for en mere dybdegående analyse af omkostningseffek-tiviteten i IOMs ydelser, hvilket bør indgå som en del af en generel evalueringaf ordningen vedrørende den forberedte hjemsendelse.
Oversigt over hvadhandlingsplanensmidler er brugt til
Oversigt over hvordan handlingsplanens midler er blevet forbrugt:Anvendelseafbudgetiperioden2007‐201096Oprindeligtotalbevilling:80mio.kr.Totalbevillingefter2009og2010pl‐regulering:83,2mio.kr.CMM:66.2mio.kr.2007:1.5mio.kr.2008:18.5mio.kr.2009:18.5mio.kr.2010:18.5mio.kr.9.2mio.kr.(ekstrabevilling)NGO‐aktiviteternedirektefrapuljen(i2007indenoprettelsenafCMM)RedenInternational,PROVest,RedBarnet,DRKogKvindemuseet:9,75mio.kr.ForberedthjemsendelseviaIOM:(taxameter‐ordning)Forventetudgift:1.37mio.kr.UdgiftertilopholdogsærligetilbudirefleksionsperiodenafregnetmedUdlæn‐dingeservicefor2008:ca.800.000kr.Evaluering:500.000kr.ForundersøgelseomvidensniveauoglayoutogtrykafHandlingsplan2007:ca.115.000.
96
Dækker ikke udgifter til politiets indsats.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
126
Administration:(LigestillingsafdelingenogUdlændingeservice)1mio.kr.årligt.Ialt4mio.kr.Diverseubrugtemidler:500.000kr.
Er anbefalingerne fra evalueringen af den førstehandlingsplan fulgt?Foruden ovenstående 7 undersøgelsesspørgsmål har Ligestillingsafdelingenogså ønsket, at evaluator foretages en gennemgang af, om anbefalingerne fraevalueringen af den første handlingsplan er fulgt.Som det fremgår af bilag 8 "Oversigt over om anbefalinger fra evalueringen afden 1. handlingsplan er fulgt" er mange anbefalingerne fra evalueringen af denførste handlingsplan fulgt. Der er dog også en række anbefalinger, som ikke erfulgt, fordi der er taget andre valg, som blev vurderet mere hensigtsmæssige.
8.1.9
8.2
Anbefalinger til en fremtidig indsats på området
Anbefalinger til en fremtidig indsats på området er inddelt under følgende for-skellige underoverskrifter:1. Overordnede anbefalinger i forhold til koordineringsindsatsen.2. Overordnede anbefalinger i forhold til forebyggelsesaktiviteterne i af-senderlandene/de internationale tiltag.3. Overordnede anbefalinger i forhold til forebyggelsesaktiviteterne iDanmark.4. Overordnede anbefalinger i forhold til beskyttelsesindsatsen.5. Overordnede anbefalinger i forhold til efterforskningsindsat-sen/retsforfølgelsen.Mere detaljerede anbefalinger i forhold til de enkelte delindsatser findes afslut-ningen af henholdsvis kapitel 3-7.De overordnede anbefalinger i forhold til de forskellige delindsatser fremgårnedenfor:
8.2.11.
Overordnede anbefalinger i forhold tilkoordineringsindsatsenDet anbefales, at der udarbejdes et dokument, der redegør for hvilke aktø-rer, som er involveret i handlingsplanens udmøntning, og som redegør foraktørernes roller og ansvarsområder.Det anbefales, at der udarbejdes et dokument, hvori det beskrives og fast-sættes, hvad der er af formaliserede krav til de NGO'er som søger (og mod-tager) økonomisk støtte.
2.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
127
3.
Det anbefales, at der i en fremtidig indsats udarbejdes strategier for, hvor-dan CMM vil tilgå og behandle de forskellige menneskehandelstyper(menneskehandel i relation til prostitution, børnehandel og tvangsarbejde).Strategierne bør beskrive, hvad det er for virkninger og mål, som ønskesopnået i forhold til de forskellige menneskehandelstyper, og sekundærthvad det er for aktiviteter, som kan være relevante i forhold hertil. Det vilsige en strategisk tilgang frem for en aktivitetsbaseret tilgang.Det anbefales, at det undersøges, om den nuværende CMM/Kompetence-center Prostitution (KC)-struktur er den mest hensigtsmæssige.Det anbefales, at der nedsættes en arbejdsgruppe (eller lignende) i forholdtil børneområdet med deltagelse af alle relevante parter til løbende oriente-ring, udveksling af erfaringer, drøftelser af nye initiativer m.v.Det anbefales, at der ansættes en person med juridiske kompetence i CMM(en jurist), og at det overvejes, om der også er behov for ansættelsen af enperson med politimæssig erfaring.Det anbefales, at der i den tværministerielle embedsmandsgruppe kommeren drøftelse af, om en national rapporteur kan være en god ide i Danmark.Det anbefales, at Center mod Menneskehandel (CMM) fremover officieltoptages i den tværministerielle embedsmandsgruppe på niveau med de øv-rige myndigheder.
4.
5.
6.
7.
8.
8.2.2
9.
Overordnede anbefalinger i forhold tilforebyggelsesaktiviteterne i afsenderlandene/deinternationale tiltagDet anbefales, at Udenrigsministeriets strategiske tilgang til forebyggelseaf menneskehandel gennem dansk udviklingsbistand og Danmarks tilste-deværelse i afsenderlande overvejes yderligere, muligvis med input fraeksterne eksperter.
10. Det anbefales, at undersøge om Udenrigsministeriets indsats kunne gøresmere relevant ved i højere grad at benytte muligheden for at bruge udvik-lingsbistanden mere direkte til støtte af aktiviteter mod menneskehandel,især i Danida programsamarbejdslande.11. Det anbefales, at Udenrigsministeriet i samarbejde med politiet overvejer,hvordan en screening af potentielle ofre for menneskehandel og videregi-velse af information om mulige bagmænd kan indgå mere systematisk i dedanske konsulater. I den forbindelse bør man navnlig også se på mulighe-derne for at bygge videre på erfaringerne fra "Projekt Thailand".
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
128
8.2.3
Overordnede anbefalinger i forhold tilforebyggelsesaktiviteterne i Danmark12. Det anbefales, at der foretages en ny kortlægning af prostitutionsefter-spørgslen, så det er muligt at vurdere, om prostitutionsefterspørgslen erfaldet og begrænset, som det var hensigten med handlingsplanen.13. Det anbefales, at CMM arbejder mere strategisk med deres kommunikati-onsindsats med udgangspunkt i målgrupper og at der udarbejdes en egent-lig kommunikationsstrategi for forebyggelsesindsatsen i Danmark.14. Det anbefales, at der fortsat fokuseres meget på undervisning af fagperso-ner og professionelle. Det er især vigtigt med undervisning af politifolk(både studerende og praktiserende i alle politikredse), således at det sikres,at de kender hotline, anvender hotline ved razzia, anholdelser og i sagerom mistanke om menneskehandel - det være sig i forhold til kvinder,mænd og mindreårige.15. Det anbefales, at der arbejdes med indsamling og formidling af succeshi-storier til ofrene om især forberedt hjemsendelse, som få handlede personertager imod.16. Det anbefales, at det drøftes, hvordan der kan arbejdes mere med måling afkommunikationstiltagene og -aktiviteterne, så der opnås viden om, hvilkeformidlingstiltag og -metoder, som er mest virkningsfulde i forhold til deforskellige målgrupper.
8.2.4Kvinder i prostituti-on
Overordnede anbefalinger i forhold tilbeskyttelsesindsatsen17. Det anbefales, at der ses på mulighederne for at forlænge udredningsperio-den og dermed en eventuel udskydelse af tidspunktet for politiets forelæg-gelse for Udlændingeservice af sager om ud- og afvisning af udlændingeuden lovligt opholdsgrundlag, som potentielt kunne være ofre for menne-skehandel.18. Det anbefales, at overveje en lovændring, der kan gøre det lettere at sikrestrafbortfald for handlede, som har udført en strafbar handling under tvang.De eksisterende ankemuligheder forekommer utilstrækkelige i forhold tilbeskyttelsen af denne særlige udsatte gruppes rettigheder.19. Det anbefales, at der skabes klarere rammer for og beskrivelser af, hvordannye aktører og tilbud - som formår at levere relevante alternativer til detetablerede system - kan støttes.20. Det anbefales, at overveje at ændre reglerne således, at personer der vurde-res handlede automatisk tildeles 100 dages reflektionsperiode.21. Det anbefales, at udvikle mere målrettede uddannelses- og beskæftigelses-tilbud, som ofre for menneskehandel kan tilbydes i refleksionsperioden
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
129
med henblik på i højere grad at tage højde for deres specifikke behov ogforudsætninger.22. Det anbefales, at foretage en grundig undersøgelse af, om udlændingeloveni tilstrækkelig grad giver mulighed for at beskytte handlede personer, dervidner mod deres bagmænd.23. Det anbefales, at der gennemføres en evaluering af de forberedte hjemsen-delser via IOM. Evalueringen bør navnlig se på: Årsagerne til frafald, IOMlandekontorer og NGO-partneres rolle samt virkninger af støtten. Evalue-ringen kan muligvis gennemføres i samarbejde med andre lande, som sam-arbejder med IOM om forberedt hjemsendelse.Mindreårige24. Det anbefales, at undersøge muligheden for at inddrage flere indikatorer,som kan gradueres med henblik på at afspejle forskellige grader af handelog sårbarhed, samt sikre en mere systematisk indberetning i sager medmistanke om handel med mindreårige.25. Det anbefales, at styrke det opsøgende arbejde i forhold til mindreårige ogat udbrede kendskab til CMMs hotline blandt en bredere skare af aktører.26. Det anbefales, at gøre beskyttelsesindsatsen i forhold til mindreårigelandsdækkende ved at etablere et beredskab med ansvar for opsøgende til-tag og identifikation.Tvangsarbejde27. Det anbefales, at der foretages en analyse, kortlægning og afgrænsning af,hvad der karakteriserer tvangsarbejde i Danmark. Analysen bør også tagehøjde for aktiviteter i den uformelle sektor, herunder udnyttelse til strafba-re handlinger og tiggeri.28. Det anbefales, at der etableres et beredskab, der kan yde den fornødne støt-te til personer, der potentielt kan være handlet til tvangsarbejde, herunderprocedurer for foretagelse af en effektiv identifikation og registrering afhandlede, støtte i form af indkvartering og anden hjælp til rehabiliteringsamt reintegrationstilbud.29. Det anbefales, at der etableres en arbejdsgruppe bestående af centrale aktø-rer på området (brancheorganisationer, fagforeninger, arbejdstilsyn,SKAT, politi m.fl.), som tildeles ansvaret for at udvikle en klarere strategi iforhold til beskyttelsesindsatsen for mennesker handlet til tvangsarbejde.
Overordnede anbefalinger i forhold tilefterforskningsindsatsen/retsforfølgelse30. Det anbefales, at der anlægges en mere holistisk tilgang i politiets indsatsvedrørende menneskehandel, således at de eksisterende procedurer og erfa-ringer indenfor prostitutionsområdet bredes ud til andre former for menne-skehandel, herunder mindreårige og tvangsarbejde.
8.2.5
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
130
31. Det anbefales, at der lægges større vægt på udvikling af effektive og krea-tive afhøringsteknikker og -processer, der er målrettet potentielle ofre formenneskehandel, og som tager højde for de særlige udfordringer, dennemålgruppe udgør.32. Det anbefales, at politiets indsatsområder og resultater indenfor bekæmpel-se af menneskehandel gøres bedre kendt såvel indenfor politiet, blandt deandre aktører på området og i den brede offentlighed.33. Det anbefales, at undervisningen af anklagemyndigheden og dommernestyrkes med henblik på, at disse har kendskab til, hvordan indikatorer påmenneskehandel kan anvendes i praksis.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
131
Bilag 1: Liste over interviewpersonerDato13.april201015.april2010NavnogtitelHanneMainz,socialfagligkonsulentGitteTilia,KoordinatorTrineMygindKorsby,konsulentAnnMaskell,KonsulentMartineGrassov,KonsulentLillianVigslund,DagliglederFraCMMCMMInterview‐typePersonligtFokusgrup‐peinterview
20.april2010
21.april201024.april2010
VibekeNielsen,projektlederLisbethBohman,projektmedarbejderGitteNielsen,leder
DanskRødeKorsKon‐gelundenKvindecen‐terProVestDanskRødeKors,Cen‐terSjælsmark(ogsålederafCenterGrib‐skov)Socialministeriet(Kon‐toretforbørn)CMM
Telefonin‐terviewTelefonin‐terviewTelefonin‐terview
28.april201029.april2010
4.maj20105.maj2010
7.maj2010
7.maj201010.maj201011.maj201012.maj2010
DanHolmgreen,fuldmægtigSaraFranzmann,fuldmægtigHanneMainz,socialfagligkonsulentTrineMygindKorsby,konsulentAnnMaskell,konsulentGitteTilia,koordinatorvedrørendeorganise‐ringLoneHeleneFredbøgBrown,konsulReneHansen,vicepolitikommissærTrineMøllerAndersen,PolitiassistentAnneVallentin,kriminalassistentPernilleBrinchNissen,kontorchefForsørgel‐seskontoretGitteRydal,fuldmægtigBørne‐ogopholds‐kontoretKarenLundJohansen,fuldmægtig2.Asylkon‐torLisbethNørgaarddeBruin,fuldmægtigFor‐sørgelseskontoret,KristinaRosado,fuldmægtigJetteEgelundTinaGadeJensenMortenHjortJahnsen,projektkoordinatorVibekeLenskjold,lederMogensOvermarkCarolinaFrisenette‐FichJakobJørgensen
PersonligtFokusgrup‐peinterviewPersonligtPersonligtFokusgrup‐peinterview
CMMAmbassadeniBeninKøbenhavnsPoliti
Udlændingeservice
Fokusgrup‐peinterview
UdenrigsministerietRedBarnetRedenInternationalRigspolitiet,NUCIOMHelsinki
PersonligtPersonligtPersonligtPersonligtTelefonin‐terview
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
132
17.maj2010
PotentielthandletkvindefraEtiopienTomNørskovDoritOtzen,projektleder(tidl.lederafReden)LindaErikssonMichelleMildwater,stifterogbestyrelsel‐sesmedlemAnneBrandt,formandPiaNystrøm,koordinatorJesperBeuschelIngridLutchenau,socialfagligmedarbejderCasperSmidt,projektkoordinator2handledekvinderJanRichelsenUllaBendsenOleThomsen,lederSusanneHammelbo,socialfagligmedarbejder
18.maj2010
Kvindecenteret,Dra‐gørMidtogVestJyskPoli‐tikredsRedenInternationalIOMKøbenhavnHopeNow
PersonligtTelefonin‐terviewPersonligtTelefonin‐terviewPersonligt
19.maj201020.maj201031.maj20102.juni2010
KompetencecenterProstitutionRigspolitietNECKompetencecenterProstitutionDanskRødeKorsSafehouseChristiansVenner3FOdenseKommuneCMMKompetencecenterProstitutionSocialministeriet(ud‐sattekontoret)GribskovKommuneSKATJustitsministeriet
Telefonin‐terviewPersonligtPersonligtPersonligtPersonligtTelefonin‐terviewTelefonin‐terviewTelefonin‐terviewTelefonin‐terviewPersonligtTelefonin‐terviewTelefonin‐terviewPersonligt
3.juni2010
4.juni2010
KarinaFindLarsWille
7.juni20108.juni2010
JohnVorbeckPetersenThomasKlyverMieVinkelSørensenDavidNeutzsky‐WulffHeleneBendtsen,seniorkonsulentHandletkvindeKiraAppel,chefkonsulentLisaCassina,fuldmægtigBetinaAndersen,socialfagligkoordinatorKimKliver,lederafNEC
10.juni2010
Integrationsministeri‐etRedenInternationalskrisecenterHusetLigestillingsafdelingenDenSocialeDøgnvagt,Kbh.KommuneRigspolitietCBSSSecretariat
PersonligtPersonligtPersonligtTelefonin‐terviewTelefonin‐terviewTelefonin‐terview
14.juni2010
15.juni2010
AnnaEkstedt,coordinator
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
133
Bilag 2: Deltagerliste til NGO-workshopFRAChristiansVennerDanskRødeKorsKvindecenterDanskRødeKors‐projektmodmen‐neskehandelFondenSafe&AliveNAVN&TITELMogensPedersen,stifterLillianVigslund,afdelingslederCasperSmidt,projektkoordinatorDavidMunisZepernick,bestyrelsesformandAnn‐SofieBechvonHielmcrone,medlemafbestyrelsenMichelleMildwater,stifterogbestyrelsesmedlemAnneBrandtChristensen,formandThomasLaigaard,socialfagligmedarbejderBeritArne‐Skidmore,socialfagligmedarbejderLeneJohannesson,sekretariatschefVibekeN.Nielsen,projektlederLisbethBohmann,projektmedarbejderVibekeLubanski,sektionslederVibekeLenskjold,lederDorit Otzen,projektlederGitteTilia,koordinatorKiraAppel,chefkonsulentLisaCassina,fuldmægtigLiseHeinerSchmidt,seniorkonsulent(projektleder)JulianBrett,seniorkonsulentAnne‐CatherineLegendre,seniorkonsulent
HopeNow
KompetencecenterProstitution(Ser‐vicestyrelsen)
LOKKProVest
RedBarnetRedenInternational
CMMLigestillingsafdelingen
COWI
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
134
Bilag 3: Prostitutionens omfang og formerSocialministerietudgiverårligtetnotatom"Prostitutionensomfangogformer".Af2009‐notatetfremgår,atderikkeforeliggerofficielregistreringafprostituere‐de(danskesåvelsomudenlandske),dadesocialeogsundhedsmæssigeindsatser,dereretableretpåområdet,tilbyderanonymitet.Ministerietharderforforetagetetskønbaseretpåtilgængeligekilderiformafannoncerforseksuelleydel‐sersamtfagpersonerneskendskabtilområdet.Detskønnes,atderiperiodenjuni2008tiljuni2009varmereend5.500prostitu‐eredeiDanmark(danskeogudenlandske).Detfremgårafnotatet,atderertaleometminimumstal,somaleneafdækkerdensynligeprostitution.Derersåledespåprostitutionsområdetenrækkemørketal,derikkekanopgøresogdermedik‐keerindeholdtidetskønnedeantalprostituerede.Oversigten nedenfor viser en samlet opgørelse over minimumsantallet af perso‐ner i prostitution i Danmark, i den undersøgte periode, fordelt på de forskelligeprostitutionsformer97.Detbemærkes,atderikkeforeliggernogentalfor,hvormangeafdeudenlandskeprostituerede,somvurderesatværepotentielthandlede.Minimumsantalafpersoneriprostitution2008‐2009GadeprostitutionKlinikprostitutionEscortprostitutionProstitutioniegethjemBarprostitutionKlinikogescortprostitutionPrivatogescortprostitutionIalt11413317391259148193725521
97
Kilde: "Prostitutionens omfang og former", 2009, Socialministeriet.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
135
Bilag 5: Udkast til flow-chart fraUdlændingeservice vedrørende voksne
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
136
Bilag 6: Udkast til flow-chart fraUdlændingeservice vedrørende mindreårige
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
137
Bilag 7: Oversigt over typer afregistreringsskemaer1a) Skematilidentifikation1b) Skematilregistreringafindsatseriforholdtilenkeltpersoner1c) Skematiloplysningeromenkeltpersonersomervurderethandlet1d) SkematiludredningafUledsagedemindreårigeudlændinge2a) SkematilGaden2b) Skematilmassageklinikker2c) SkematilMødested2d) SkematilDropincenterProVest2e) SkematiljuristiMødestedet3a) Skematilkrisecenter,indskrivning3b) Skematilkrisecenter,udskrivning4a) SkematilHotline4b) Skematilpolitiaktioner4c) Oversigtpolitiaktioner.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
138
Bilag 8: Oversigt over om anbefalinger fraevalueringen af den 1. handlingsplan er fulgt1.AnbefalingfraførstehandlingsplanenHandlingsplanenbørindeholdeenklarbeskrivelseaf,hvadderpræcistmenesmedbegrebet"handledekvinder"ResultatetAndenhandlingsplanenbeskriverogom‐fatterandreformerformenneskehandel.Doghar"handlettil"betegnelsenskabtforvirring.Gennemført.Andenhandlingsplanenerudvidettilatomfatteandreformerformenneskehandel
2.
Handlingsplanenbørudvidestilatomfattemenne‐skehandelgenerelt
3.
Handlingsplanensaktiviteterbørudvidestilatomfatte Gennemførtforsåvidtangårkvinder.helelandetDerbørgennemføresenanalyseaf,omindsatsenforkvinderneerdifferentieretnoksetilysetafderesbe‐hovDetkanovervejes,atlaveendyberegåendeanalyseaf,omhjemlandenehartilstrækkeligetilbudtilkvin‐derneefterhjemsendelsenIkkegennemført.
4.
5.
Ikkegennemført.MenIOMsforberedtehjemsendelsessysteminkludererkontaktermedlokalesocialeorganisationerihjem‐landene.Ligeledesharnoglesocialeorga‐nisationerkontakttilmodpartnerneiaf‐senderlandeDererikkegennemførtenskriftliganalyseheraf,menudfordringenerblevetdiskute‐retblandtrelevanteparter.Delvistgennemført.Kontaktentilkvinder‐neerikkemeredetprimæremål,istedetanvendeshotlinenprimærtsomdelafCMMskoordineringsindsats,hvormeddereropbyggetenpraksisom,atpolitietkon‐takterCMMviahotlinen,førf.eks.enraz‐ziagennemføres.Gennemført.Ambassadenetværketdrop‐pet.
6.
Detbørundersøges,hvordanmankansikre,atderopnåsstørregennemsigtighedikvalitetenafdetso‐cialearbejdeHotlinensmålsætningbørændres,sådetikkeerkon‐taktentilkvinderne,dererdetprimæremålforhotli‐nen,menderimodoplysningogkontaktmedprostitu‐tionskunder
7.
8.
Ambassadernebørinddragesiarbejdetmedatstøtteopbygningaftilbudtilofreneihjemlandet‐ellersbørarbejdetiambassadenetværketnedprioriteresyderli‐gereDerbørgennemføresenanalyseaf,omdennuvæ‐rendeorganiseringkanjusteres,ellerdererbehovfor
9.
Gennemført.Implementeringstyrket.
.
Evaluering af den nationale indsats til bekæmpelse af menneskehandel
139
meregrundlæggendeændringeriorganiseringafim‐plementering10. Denmonitorerendeorganisationbørudelukkendeværemonitorerende,ogikkevaretageandreopgaverunderhandlingsplanen11.Detkanovervejesatgiveencentralkoordinerendeinstansansvaretfordetværgåendeaktiviteterihand‐lingsplanenIkkegennemført.CMMvaretagerogsåan‐dreopgaverendatværemonitorerende.
Gennemført.Dentværministeriellegruppehardencentralkoordinerendefunktion
12. Derbørstilleskravom,atdeimplementerendeorga‐nisationeropgørressourceforbrugetpåenkeltaktivite‐ter‐f.eks.viatimeregistrering13. Arbejdetmeddenbredegruppeafudenlandskekvin‐deriprostitutionbørvaretagesunderhandlingspla‐nen,dadetipraksisermegetsværtatskelnemellemhandledekvinderogikkehandledekvinder
Gennemført.
Gennemført.
14. Forkvinderigråzonen‐udenlandskeprostituerede,Delvistgennemført.DeterstadigenstorderharadgangtilsocialeydelseriDanmark‐børderudfordringatsikrestøttetildennegruppe.skeentætkoordineringafindsatsenmellemdetohandlingsplaner(dvs.Handlingsplantilbekæmpelseafkvindehandelog"etandetliv"),medhenblikpåatsik‐rekvindernedenbedstmuligerådgivning15.Samarbejdsaftalerpådetlokaleniveaubørformalise‐resGennemført.CMMindgåetkontraktermeddesocialeorganisationer,sombidra‐gertilHandlingsplanen.Ikkegennemført.
16. Hvismanønskerogharmulighedforattilbydekvin‐dernetræningelleruddannelse/beskæftigelseiDan‐markbørkredsenafsamarbejdspartnerudvidestilogsåatomfattearbejdsmarkedsrepræsentanter17.Udenrigsministerietbørinddragessommedlemafarbejdsgruppen.Hvismanvælgeratfokuserepåmu‐lighedenforbeskæftigelsetildehandledekvinder,vildetligeledesværerelevantatinddrageBeskæftigel‐sesministerietiarbejdsgruppen
Gennemført.
18. Detanbefales,atdentværministeriellearbejdsgruppeårligtudgiverenkortfattetsamletstatusoverdensamlededanskeindsatspåområdet
Gennemført.
.
