Høringsnotat: Rapport fra den tværministerielle arbejdsgruppe omorganisering af affaldsforbrændingsområdetRapporten har været i høring i perioden 16. december 2010 til 17. januar 2011. Der har været afholdtto høringsmøder i Kolding og København. Der er kommet høringssvar fra 40 høringsparter:Følgende 27 høringsparter har haftbemærkninger:Affald danmark;BOFA;Cowi;Danmarks Naturfredningsforening (DN);Dansk Byggeri;Dansk Energi;Dansk Erhverv;Dansk Fjernvarme;Dansk Transport og Logistik;DI;Foreningen af Rådgivende Ingeniører (FRI);Foreningen af Statsautoriserede Revisorer;Genvindingsindustrien;Indenrigs- og Sundhedsministeriet;International Transport Danmark (ITD);Kara/Noveren;KL;Kommunekemi;Kommunekredit;Landbrug og Fødevarer;L90;Marius Pedersen;RenoSam;RenoSyd;Svendborg Kommune og Svendborg KraftvarmeA/S;Vattenfall;Vesthimmerlands Kommune;Følgende 13 høringsparter harikke haft bemærkninger:Advokatsamfundet;Arbejdstilsynet;Beredskabsstyrelsen;Erhvervs- og Byggestyrelsen;Finansministeriet;Finansrådet;Forsvarets Bygnings ogEtablissementstjeneste;Kulturministeriet;Ministeriet for Videnskab, Teknologi ogUdvikling;Rigsrevisionen;Skatteministeriet;3F;Økonomi og Erhvervsministeriet;

IndholdsfortegnelseIndholdsfortegnelse .............................................................................................................................................2Overordnede bemærkninger ................................................................................................................................3De 4 scenarier......................................................................................................................................................5Generelt til anbefalinger af scenarie - valg af modeller ..................................................................................5Licitation .........................................................................................................................................................7Mix-scenarie..................................................................................................................................................10Generelt .....................................................................................................................................................10Udbud og kontraktlængder........................................................................................................................11Udbud af husholdningsaffald - længde af kontrakter ................................................................................14Basis ..............................................................................................................................................................15Prisloft ...........................................................................................................................................................16De 4 scenarieuafhængige anbefalinger..............................................................................................................16Effektiviseringspotentiale..................................................................................................................................18Administrative omkostninger............................................................................................................................19Overgangsordning .............................................................................................................................................20Strandede omkostninger ....................................................................................................................................21Varmemarkedet .................................................................................................................................................23Afgifter ..............................................................................................................................................................26Kapacitetstilpasning ..........................................................................................................................................27Ejerskab.............................................................................................................................................................30Kapitalomkostninger og kommunale lånegarantier...........................................................................................30Selskabsgørelse .................................................................................................................................................31Genanvendelse ..................................................................................................................................................33Klima- og energipolitik .....................................................................................................................................35Regler for erhvervsaffald...................................................................................................................................36

Overordnede bemærkningerAffald danmark, Dansk ErhvervogGenvindingsindustrienhar længe set frem til oplægget.DI, Dansk Energiogaffald danmarkfinder, at rapporten er lettilgængelig, velstruktureret ogkompetent udført.VattenfallogMarius Pedersenfinder ligeledes, at embedsmandsgruppen harleveret et stort og kvalificeret stykke arbejde.Kommunekemifinder også rapporten velskrevet oganbefalingerne i rapporten velunderbyggede.Affald danmarkønsker en hurtig afklaring af de fremtidige rammevilkår, idet ens og langtids-holdbare konkurrencevilkår er nødvendige, i Danmark og over grænserne.Affald danmarkhenstiller,at reformen forberedes grundigt og i et gennemtænkt og planlagt forløb.DI, Affald danmark, DTLogDansk Energipåpeger, at den europæiske konkurrence omkringerhvervsaffald som følge af affaldsdirektivets markedsåbning gør en reform nødvendig.Kara/NoverenogCowifinder, at høringsfristen har været meget kort.Kara/Noverenmener, atrapporten mangler løsning på en lang række problemstillinger, fx risikoen for krydssubsidieringmellem varme- og affaldssiden.Dansk Fjernvarmemener, at erfaringer fra andre forsyningsområder (fx vand og el) burde væreinddraget, og at det ikke er dokumenteret, at selskabsgørelse og afskaffelse af hvile-i-sig-selvprincippet i sig selv skaber større effektivitet.Dansk Fjernvarmekunne i øvrigt ønskeselskabsøkonomiske beregningseksempler for forskellige typer anlæg.RenoSamfremhæver, at danske forbrændingsanlæg har lave takster og høj forsyningssikkerhed, ogat anlæggene sikrer en energiproduktion samtidig med, at der er høj genanvendelse i Danmark.RenoSamanerkender, at affaldsrammedirektivet medfører, at der er behov for at vurdere, hvordanreglerne for forbrændingsegnet erhvervsaffald skal være i fremtiden, så direktivet efterleves.RenoSammener desuden, at rapporten indeholder en række udokumenterede, urigtige og negativepåstande.RenoSamtakker for, at der er givet adgang til beregningsmodellen bagembedsmandsgruppens beregninger, og ser frem til mere indsigt i arbejdet i den tværministeriellearbejdsgruppe.Kommunekemilægger vægt på, at der afgrænses mellem sektoren for ikke farligt affald, og sektorenfor farligt affald. Samtidig har Kommunekemi en række anbefalinger til regler for at sikre en korrekthåndtering af farligt affald.Affald danmark, Kara/Noveren, RenosydogRenoSamvil gerne medvirke konstruktivt i arbejdet, nården nye regulering skal omsættes i planlægning og regler.Cowimener ikke, at rapporten er et tilstrækkeligt beslutningsgrundlag for den fremtidigeorganisering. De afledte effekter på de øvrige dele af affaldssektoren er efterCowisopfattelse ikkebehandlet tilstrækkeligt.Cowimener videre, at påvirkningen af det samlede danske affaldssystembør undersøges mere grundigt; at der kan stilles væsentlige og velbegrundede kritiske spørgsmål til

de forudsætninger, der er taget i rapporten; og at den samfundsøkonomiske gevinst evt. vil forsvindeeller være en omkostning, hvis der opstilles mere realistiske forudsætninger. Endelig menerCowi,atder næppe vil komme fuldstændig fri bevægelighed og konkurrence på forbrændingsmarkedet, og atoligopolistisk konkurrence burde være undersøgt.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppen har i henhold til sit kommissorium belyst forbrændingssektorens rammebetingelser,fremlagt nogle konkrete forslag til en øget markedsåbning af forbrændingssektoren og belystøkonomiske, miljømæssige og andre fordele og ulemper ved disse forslag. Fokus har været påforbrænding som en ydelse, og hvorvidt en ny organisering af modtagerne og leverandørerne afdenne ydelse i sig selv kunne give anledning til lavere omkostninger og dermed lavere gebyrer ogtakster for husholdninger og virksomheder. En nærmere analyse af varmemarkedet og reguleringenheraf og af det samlede danske affaldssystem herunder valget mellem behandlingsformer(deponering, forbrænding og genanvendelse), har dermed ligget uden for kommissoriet. Tilsvarendehar det ikke været en opgave at beskrive organisering af andre (ledningsbundne) forsyningsområder.Som det fremgår af afsnit 1.3 i rapporten, skal en ny organisering af affaldsforbrændingssektorenmedvirke til at løse de udfordringer, sektoren står over for. Arbejdsgruppen har her haft femvæsentlige udfordringer for øje: at tilstræbe lige konkurrencevilkår, at give incitamenter til enbalanceret kapacitetstilpasning, at effektivisere sektoren, at understøtte anvendelsen af affaldetsandre ressourcer end energi, og at understøtte forpligtelserne på klima- og energiområdet.Med det nye affaldsdirektiv kan det danske forbrændingsegnede, ufarlige erhvervsaffald someksport blive forbrændt i andre EU-lande såfremt de modtagende anlæg opfylder betingelserne iaffaldsdirektivet. Det vil indebære en øget europæisering af forbrændingsmarkedet. Dette harforstærket behovet for et nyt lovgrundlag.Arbejdsgruppen forventer ikke, at licitationsscenariet vil løse alle de konkurrencemæssigeudfordringer inden for affaldsforbrænding. Det er muligt, at nogle anlæg i udgangspunktet bliverstillet bedre i konkurrencen end andre. Som nævnt i rapporten (afsnit 5.2), åbner licitationsscenarietimidlertid mulighed for et forretningsmæssigt potentiale baseret på kommercielle interesser. Dekonkurrenceretlige udfordringer, der kan knytte sig til udvikling af et marked på dette område,forudsættes håndteret af den nationale og europæiske konkurrencelovgivning i lighed med, hvad dergælder for andre markeder. Vurderingen af de økonomiske konsekvenser ved andre organiserings-former tager udgangspunkt i anlæggenes konkurrencemæssige situation på baggrund af anlæggenesaktuelle forhold.Metodemæssigt har arbejdsgruppen foretaget en vurdering af incitamenterne i de forskelligescenarier, byggende på konventionel økonomisk teori og relevante erfaringer bl.a. fra andre lande(jf. bilag 2 i rapporten), og kombineret denne vurdering med resultaterne fra en økonomisklangsigtsmodel, jf. afsnit 4.1 i rapporten. Forudsætningerne for beregningerne fremgår af bilag 4 ogdatagrundlaget er flere benchmarks af forbrændingsanlæggene samt supplerende oplysninger fraf.eks. grønne regnskaber og andre offentligt tilgængelige data. Endelig indgår erfaringer fra udlandevia projekt om ”Opdatering af udvalgte EU-landes erfaringer med organiseringen afaffaldsforbrændingssektoren (okt. 2009).

De 4 scenarierGenerelt til anbefalinger af scenarie - valg af modellerRenoSamønsker at bibeholde et scenarie, hvor kommunernes håndtering af affald stadig erundergivet hvile-i-sig-selv, og at anlæggene ikke selskabsgøres, men kan fortsætte iinteressentskaber.RenoSammener desuden, at såfremt det politisk besluttes, at forbrænding af erhvervsaffaldet skalske på markedsvilkår, skal der være lige konkurrencevilkår, harmoniserede afgifter og skatter, friprisdannelse og fri etableringsret.Kara/Noverenønsker, at kommuner og kommunale fællesskaber bevarer retten til in-housebehandling af det affald, som de har ansvaret for.Renosydønsker, at kommunerne bevarer retten til at anvise affaldet til kommunens egne anlæg, ogat kommunerne skal have mulighed for at skabe overskud og mulighed for at etablere etfælleskommunalt A/S uden udbudspligt.DNstøtter den model, der kan være med til at bane vejen for en højere grad af genanvendelse, menmener ikke at det er givet, at licitationsscenariet vil sikre mere genanvendelse.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:1. Baggrund – udfordringer for den eksisterende reguleringDen nuværende regulering for affald til forbrænding tager i dag udgangspunkt i:Kommunal anvisningsret for husholdnings- og erhvervsaffald, dvs. at kommunenbestemmer, hvor affaldet skal brændes, typisk på et anlæg kommunen selv ejer.Kommunal kapacitetspligt for husholdnings- og erhvervsaffald, dvs. at kommunen skal sikreforbrændingskapacitet. Dette sker typisk ved, at en eller flere kommuner har opførtforbrændingsanlæg.”Hvile-i-sig-selv”-regulering af affaldsforbrændingsanlæg, dvs. at gebyrerne bør svare tilomkostningerne.Denne regulering resulterer i, at der ikke er konkurrence, fordi affaldet brændes på det anviste anlægi stedet for det anlæg, hvor det er billigst. Der mangler samtidig incitamenter til effektiviseringer,fordi anlæggene er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering.En anden udfordring er, at virksomheder fra december 2010 lovligt har kunnet eksportereforbrændingsegnet erhvervsaffald som følge af EU’s affaldsdirektiv. Samtidig har danske anlægkunne importere affald til forbrænding fra udlandet. De eksisterende regler betyder, atvirksomhederne kan vælge de anlæg, som kommunen anviser til, eller et anlæg i udlandet. Det eraltså ikke lovligt for danske anlæg at tiltrække dansk affald, hvis det ikke er anvist til dem. Deudbudsretlige regler indebærer de facto en begrænsning for kommunale I/S’ers adgang til atmarkedsudsætte deres overkapacitet, jf. afsnit nedenfor om udbud og kontraktlængder. Danskeanlæg stilles derfor dårligere end udenlandske i forhold til at tiltrække erhvervsaffald. De nye regler

om import og eksport af affald betyder samtidig, at det bliver meget vanskeligt for kommunerneomkostningseffektivt at opfylde deres forpligtelse til at sikre forbrændingskapacitet til alt affald.Eventuelle udfordringer på kort sigt for konkrete anlæg med at udnytte kapaciteten i etkonkurrenceudsat marked vil ikke være som følge af kapacitetsniveauet, men et resultat af atanlægget ikke er konkurrencedygtigt. Sådanne anlæg vil også blive udfordret under den gældenderegulering, fordi affaldsdirektivet åbner for, at virksomheder kan eksportere affaldet i stedet for atfølge anvisningen til anlægget. For et ineffektivt anlæg vil den gældende regulering således betyde,at husholdningerne hvert år dækker et tab, som kan opgøres som forskellen mellem det anvisteanlægs takst og taksten for at få affaldet brændt billigst muligt. Det er således ikke ændringer ireguleringen, der skaber et eventuelt tab for eventuelle ineffektive anlæg. Til gengæld blivereventuelle tab mere synlige i form af nedskrevne værdier. Dette skal samtidig ses i sammenhængmed det evt. gevinster som nogen ejere af forbrændingsanlæg ligeledes må forventes at få iforbindelse med såvel evt. salg som overskud i forbindelse med effektiv drift af anlæggene.2. Målsætninger som forfølgesUdgangspunktet for at ændre reguleringen af affaldsforbrænding tager afsæt i flere forhold. På denene side er der nu nogle reguleringsmæssige udfordringer som bør tackles, og for det andet kan deropstilles nogle generelle mål for en hensigtsmæssig ny regulering. I rapportens kapitel 4 hararbejdsgruppen beskrevet, hvordan der vil være en lang række problemer ved at videreføre dennuværende organiseringsmodel.Hvis man vælger at bibeholde den kommunale anvisningsret og samtidig muliggør, at kommunernekan optjene overskud ved markedsudsættelse af overskudskapacitet til marginalpriser, vil der ikkevære incitament for effektiviseringer, og samtidig vil affaldsproducenterne, især kommunenshusholdninger, kunne påføres omkostninger (takster og gebyrer) udover det nuværende niveau.Reguleringen skal afspejle, at affald har ændret sig fra først og fremmest at være et problem, derskulle bortskaffes sikkert (forsyningssikkerhed) til i langt højere grad også at være en eftertragtetressource, der indeholder energi og råstoffer. Der er også dokumenteret et effektiviseringspotentialefor forbrændingsområdet. Reguleringen bør derfor indrettes, så dette potentiale udnyttes til gavn forbåde virksomheder som borgere.Et andet hensyn er nye EU-regler, der betyder, at erhvervsaffald til forbrænding kan importeres ogeksporteres. Det får en række følgevirkninger, herunder at det ikke er muligt for kommuner at leveop til den nuværende kapacitetspligt, uden at det resulterer i overkapacitet. Samtidig bør danskeanlæg have samme muligheder som udenlandske anlæg for at kunne tiltrække erhvervsaffald, og dedanske virksomheder skal ikke køre til Tyskland eller Sverige for selv at kunne vælge anlæg.Et yderligere hensyn er at sikre ens konkurrencevilkår for offentlige og private anlæg, så det eranlæggenes effektivitet og ikke ejerskab, der afgør, om et anlæg er konkurrencedygtigt.I rapportens afsnit 3, er der opstillet fem målsætninger, som scenarierne for en fremtidig reguleringvurderes i forhold til. Disse målsætninger er:Mere lige konkurrencevilkår for forbrændingsanlæg.

Alle scenarierne vurderes i forhold til, hvor høj grad disse målsætninger opfyldes.For så vidt angår retten til in-house behandling af kommunens affald, afspejler de valgte modellerønskerne om såvel en fastholdelse af in-house såvel som en afskaffelse af princippet, idet detforeslås, at in-house reglen afskaffes i licitationsscenariet (jf. rapportens kap. 5), mens denvidereføres for husholdningsaffaldet i mix-scenariet (jf. rapportens kap. 6) og for husholdnings- ogerhvervsaffaldet i basisscenariet (jf. rapportens kapitel 4) og prisloftsscenariet (jf. rapportens kapitel7).For så vidt angår effekten i forhold til den mængde affald som forbrændes, er der tendenser til, atkommuner, der ejer eller er medejere af affaldsforbrændingsanlæg, forbrænder en højere andel endkommuner uden ejerskab i affaldsforbrændingsanlæg, og at disse kommuner således har en laveregenanvendelse. I licitationsscenariet vil kommunernes incitamenter til at fremme en omkostnings-effektiv udnyttelse af energi- og næringsindholdet i affald være klare i forhold til basisscenariet (jf.rapportens afsnit 5.5). I modsat retning trækker det, at licitationsscenariet forventes at føre til laveregennemsnitlige takster for forbrænding af affald, hvorved forbrænding bliver relativt mere attraktivti forhold til genanvendelse. Det er vanskeligt at vurdere konsekvenserne af sidstnævnte effekt,hvilket også skal ses i lyset af, at det ikke er lovligt at forbrænde genanvendeligt affald som fxsorteret pap og papir.

LicitationDI, Dansk Erhverv, DTL, Dansk Energi, Dansk Byggeri, ITD, Genvindingsindustrien, Vattenfall ogMarius Pedersenforetrækker licitationsscenariet.Dansk Erhverv, DTL, ITDogGenvindingsindustrienønsker videre, ataltblandet affald markeds-udsættes (også det, der ikke skal forbrændes), og at sorteringsanlæg på dette område sidestilles medbehandlingsanlæg.KLfinder, at det er det usikkert om markedet kan fungere, hvis licitationsscenariet vælges.FRIfraråder licitationsscenariet, især fordiFRI mener, at der vil være mindre konkurrence og højerelånerente i licitationsscenariet end forudsat i rapporten. FRIfinder derfor gevinsten ved dettescenarie overvurderet.FRIpåpeger videre, at licitationsmodellen ikke er afprøvet i sammenligneligelande.FRIhenviser desuden til, at affaldskunderne kun vil få marginalt lavere priser i licitations-scenariet og mener, at overskuddet ofte vil gå til udenlandske investorer, jf. Holland, Sverige ogKommunekemi.Renosydpåpeger en række problemer ved en liberalisering (licitationsscenariet).Renosydønsker, atanlæggene får mulighed for at skabe overskud, men uden at der bliver udbudspligt.RenoSammener, at der er en række problemstillinger i licitationsscenariet. For det første enudbudsretslig problemstilling, hvor udbud af husholdningsaffaldet kan betyde, at kommunens anlæg

ikke fyldes op, og at gebyret stiger, idet den samlede omkostning for kommunens borgere bliverhøjere, end hvis kommunen blot havde anvendt egen kapacitet.RenoSampåpeger, at dette ikkemedfører effektivisering.For det andet menerRenoSam,at der med kapacitetsansvaret for behandling af husholdningsaffaldfølger, at kommunen har ret til at løse opgaven selv [ved at eje forbrændingsanlæg].For det tredje tvivlerRenoSampå, om der er politisk flertal for, at kommuner, der ejer anlæg, kananvende overskuddet til andre kommunale aktiviteter end affald.RenoSamtvivler på, at der erforetaget en politisk og juridisk vurdering af anvendelsen af overskuddet.For det fjerde menerRenoSamat effektiviseringspotentialet er overvurderet, fordi data ikke erkvalitetssikrede og er konstrueret for nogle af anlæggene.RenoSammener, at scenariet resulterer i, at mange kommunale anlæg bliver sat til salg, fordikommunerne ikke må sende affaldet til egne anlæg uden udbud.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Den tværministerielle arbejdsgruppe vurderer, at licitationsscenariet giver en væsentligeffektiviseringsgevinst, der vil komme samfundet som sådant til gode i forhold til den eksisterenderegulering.Udgangspunktet for en vurdering af forbrændingsområdet er, at kapaciteten til forbrænding vil bliveudnyttet, når den er etableret. Det skyldes, at anlæggene optimerer anlæggets økonomi gennemeffektiv kapacitetsudnyttelse, så længe de får dækket de variable omkostninger ved et ekstra tonaffald. Indtægter fra varme og el kan dække mange af de variable omkostninger, og derfor vilanlæggene tilbyde affaldsforbrænding til lave takster ved høj kapacitet. Dette kan både resultere iimport af affald og pres på genanvendelse. Under ”hvile-i-sig-selv”-regulering vil det desudenformentlig betyde, at husholdninger må betale ekstra for at dække faste omkostninger, så de enkelteanlæg kan konkurrere på marginalprisen.Den eksisterende regulering giver kommunerne pligt til at sikre kapacitet for både husholdnings- ogerhvervsaffald, men virksomhederne har samtidig mulighed for at eksportere deres affald.Kommunerne har hermed sikkerhed for husholdningsaffaldet, men ikke erhvervsaffald, fordi det kaneksporteres. Dermed pålægges kommunerne med den gældende regulering at etablere størrekapacitet, end der med sikkerhed er behov for. Dertil kommer, at kommunerne har fuld sikkerhedfor investeringen, fordi anlæggene er omfattet af ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, og omkostningernehermed altid dækkes af de ”sikre affaldsleverandører”, som især er husholdningerne. Nogleforbrændingsanlæg forventes dog at komme under pres, fordi det er mere attraktivt for virksomhederat eksportere affaldet. Det er derfor sandsynligt, at nogle anlæg kan opleve, at anlæggets reelle værdier mindre end de bogførte aktiver under den eksisterende regulering.Det har været uden økonomiske risici for kommunerne at etablere kapaciteten selv og opfyldekapacitetsforpligtelsen, ligesom der kun i begrænset omfang har været og vil være incitament til atbegrænse kapaciteten. Der forventes altså at være en tendens til overkapacitet under den

eksisterende regulering. Denne kapacitet vil i et vist omfang kunne blive fyldt op af importeretaffald til marginale priser og eventuelle tab betales af husholdningerne.Licitationsscenariet indebærer, at alt forbrændingsegnet affald konkurrenceudsættes. Der skabes etsamlet marked for forbrændingsegnet affald, hvor virksomhederne vælger frit mellem godkendteanlæg, og hvor kommunerne udbyder det indsamlede husholdningsaffald. Tilpasning af kapacitetenvil være baseret på, hvorvidt anlæggene kan tiltrække affald, og baserer sig ikke på kommunaleoplande.Med en øget konkurrence om affaldet vil de mest effektive anlæg kunne tiltrække mere affald,hvilket vil komme borgerne til gode i form af lavere takster. De mindre effektive anlæg vil samtidigmærke et effektiviseringspres for at kunne fastholde eller sænke taksterne. Potentialet for forskelligeeffektiviseringsmuligheder er beskrevet i rapportens afsnit 3.1. Anlæggene vil skulle tilpasse dereskapacitet efter deres konkurrenceevne. Hvis et anlæg kun ser mulighed for at kunne drives medforholdsvis høje takster, vil ejerne formentlig tage op til vurdering, om det er fordelagtigt atfortsætte driften. Denne proces øger sektorens gennemsnitlige effektivitet, og rentabilitets-vurderinger kan genfindes overalt i markedsøkonomier som den danske.En markedsmæssig tilpasning af kapaciteten forventes at resultere i en bedre balance mellemaffaldsmængder og kapacitet. Hvis kapaciteten tyder på at blive for lav, øges forventningen omfremtidig indtjening for potentielle investorer, og dermed vil der blive investeret i ny kapacitet.Omvendt vil der være lav investeringslyst, såfremt der er nok kapacitet til at dække efterspørgslenefter forbrændingsydelsen.Den tværministerielle arbejdsgruppe har ikke identificeret årsager til, at disse almindelige markeds-mæssige mekanismer ikke skulle fungere på markedet for affaldsforbrænding. Samlet set vurderesrisikoen for overkapacitet altså at være langt større under den nuværende regulering end underlicitationsscenariet.Endelig skal det bemærkes, at en del af anlæggene indenfor en kortere årrække er teknisk udtjente.Eventuelle udfordringer på kort sigt for konkrete anlæg med at udnytte kapaciteten i et konkurrence-udsat marked vil derfor ikke være som følge af kapacitetsniveauet, men et resultat af at anlæggeneikke er konkurrencedygtige. Sådanne anlæg vil også blive udfordret under den gældende regulering,fordi affaldsdirektivet åbner for, at virksomheder kan eksportere affaldet i stedet for at følgeanvisningen til anlægget. For et ineffektivt anlæg vil den gældende regulering således betyde, athusholdningerne hvert år dækker et tab, som kan opgøres som forskellen mellem det anviste anlægstakst og taksten for at få affaldet brændt billigst muligt. Det er således ikke ændringer i reguleringen,der skaber et eventuelt tab for eventuelle ineffektive anlæg. Til gengæld bliver eventuelle tab meresynlige i form af nedskrevne værdier, og dermed vil husholdningerne ikke i så høj grad bære tabetgennem høje affaldstakster.Ovenstående skal samtidig ses i sammenhæng med de evt. gevinster som nogle ejere afforbrændingsanlæg ligeledes må forventes at få i forbindelse med såvel evt. salg som overskud vedeffektiv drift af anlæggene. Det er korrekt, at i de tilfælde hvor et anlæg er ejet af internationalevirksomheder, vil overskud efter skat tilfalde udlandet, ligesom eventuelle underskud i samme anlæg

vil blive dækket af udenlandske investorer, jf. beskrivelsen i rapportens afsnit 5.4. Det vil dog stadigvære et mål i den globaliserede verden generelt at søge at effektivisere virksomheder uansetejerskab.Det vil kræve særskilt lovhjemmel, hvis kommunerne skal have mulighed for at opbygge oganvende et overskud fra affaldsforbrændingsanlæg. Med en sådan hjemmel vil der ikke væremodstrid med kommunalfuldmagten, jf. Indenrigs- og Sundhedsministeriets høringssvar, derbemærker, at der skal etableres særskilt hjemmel, såfremt kommunerne skal have mulighed for atvaretage opgaver med fortjeneste for øje. Dette gælder ligeledes spørgsmålet om kommunalgarantistillelse.Arbejdsgruppen har benyttet de bedst tilgængelige data i beregningerne, bl.a. baseret påindberetninger fra alle Miljøstyrelsens tidligere benchmarkundersøgelser og opgørelser afeffektiviseringspotentialet (2002, 2004, 2006). Desuden er anvendt data fra den frivillige benchmarkmed data fra 2008 og 2009. Der en mindre usikkerhed på data for enkelte anlæg, bl.a. fordi data for11 % af behandlingskapaciteten hviler på skøn ud fra andre kilder end de direkte indberetninger.Dette skyldes at disse anlæg ikke har villet deltage i den frivillige benchmark og derfor ikke harindberettet data. En følsomhedsanalyse for anlæg og indberetninger over tid har imidlertid vist, ateffektiviseringspotentialet vil være af samme størrelsesorden, og rangordningen mellem scenariernemht. besparelsesmuligheder vil være den samme, hvis der anvendes data indberettet til en tidligerebenchmarking i stedet for de aktuelle tal. Resultaterne er således ganske robuste over for mindrevariationer i anlægsdata.Det skal bemærkes, at det i rapporten ikke er forudsat, at der skal ske en ændring af ejerskabet iform af privatisering af forbrændingsanlæggene. Det er tværtimod lagt til grund, at kommunernefortsat kan eje forbrændingsanlæg. I det omfang det ikke allerede er tilfældet, forudsættes det, atanlæggene omdannes til aktie- eller anpartsselskaber.

Mix-scenarie

Generelt

Dansk Energimener ikke, at mix-scenariet kan sikre ens konkurrencevilkår mellem kommunale ogprivate værker. Modellen vurderes desuden at være meget bureaukratisk. Derfor er det i realitetenkun licitationsscenariet, der duer.Tilsvarende menerVattenfall,at mix-scenariet vil være vanskelig at implementere i praksis ogderfor ikke vil være den rigtige løsning.Affald danmarkvurderer, at mix-scenariet rummer en meget vanskelig udfordring i at sikre enskonkurrencevilkår mellem kommunale og private anlæg, og at licitationsscenariet er mest enkelt,men det bør forberedes med en velplanlagt og tidsafgrænset overgangsordning.FRIforetrækker mix-scenariet, evt. med den begrænsning, at anlæg, der modtagerhusholdningsaffald, ikke skal have mulighed for at skabe et overskud.

KLfinder, at mix-scenariet vil kunne fungere, hvis kommunerne i en overgangsperiode får mulighedfor at tilpasse kapaciteten på egne anlæg til alene at håndtere husholdningsaffald.RenoSammener, at scenariet resulterer i, at mange kommunale anlæg bliver sat til salg.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppen ser en række fordele ved mix-scenariet i forhold til basisscenariet, men ser ogsånogle konkurrencemæssige udfordringer, jf. rapportens afsnit 6.2. Blandt udfordringerne vil være, atkommunale anlæg forsat vil have mulighed for at brænde affald fra ejerkommunerne udenforudgående udbud, hvilket vil begrænse markedet for affald til forbrænding.Mix-scenariet kan formentlig kun realiseres, såfremt anlæggene enten udelukkende forbrænderaffald, der udbydes (typisk erhvervsaffald), eller affald, der brændes, uden udbud (typiskhusholdningsaffald). Det betyder, at kun en begrænset del af sektoren markedsudsættes. Der knyttersig en teknisk usikkerhed til effekterne af en opdeling af husholdnings- og erhvervsaffald, da derikke er erfaringer med at brænde disse fraktioner hver for sig, herunder betydningen for brændværdi,energieffektivitet og effekter for emission. Endvidere vil der kunne være mulighed for kryds-subsidiering, fordi konteringen af omkostninger for tværgående aktiviteter kan være vanskelig atefterprøve. Administrationsomkostningerne ved dette scenarie vurderes at være væsentlige jf.rapportens afsnit 6.4.Det skal bemærkes, at det i rapporten ikke er forudsat, at der skal ske en ændring af ejerskabet iform af privatisering af forbrændingsanlæggene. Det er tværtimod lagt til grund, at kommunernefortsat kan eje forbrændingsanlæg. I det omfang det ikke allerede er tilfældet, forudsættes det, atanlæggene omdannes til aktieselskaber.

Udbud og kontraktlængder

Indenrigs- og sundhedsministerietbemærker, at krav om udbud forudsætter, at der skal fastsættesregler herom i lovgivningen.DIser behov for langtrækkende kontrakter for det kommunalt indsamlede blandede affald, menpåpeger dog, at private virksomheder i Sverige og Norge undertiden kan basere sig på kortekontrakter under 5 år.IfølgeKLvil private investorer ønske kontrakter over en længere årrække (evt. 10-15 år) for atkunne få lån.Vattenfallmener ikke, at private investorer vil kræve meget lange kontrakter for at investere ibranchen. Efter Vattenfalls vurdering vil det optimale for en privat aktør være et mix af langekontrakter (op til 8 år) samt korte kontrakter og deciderede spotkøb.IfølgeKommunekreditvil långivere være yderst tilbageholdende med at yde lån, hvis aftaleperiodener kortere end lånene løbetid og anlæggets levetid.RenoSammener, at der er tale om betydelige investeringer, og at det kan blive vanskeligt at få lån,hvis affaldsperioden (længde af kontrakt) er kortere end lånenes løbetid. Er aftaleperioden f.eks. 5

år, vil låntageren forventelig kræve lånet tilbagebetalt over 5 år, hvilket vil indebære en højafdragsbyrde, der vil påvirke priserne for forbrænding af affald.RenoSammener, at en fremtidig organisering bør være juridisk solid og robust og mener ikke, at derer juridisk grundlag for mix-scenariets forudsætninger om selskabsgørelse, samtidig med atanvisningen fastholdes for kommuner, der ejer anlæggene.RenoSamvurderer, at der er betydelige udfordringer i en realisering af Mix-scenariet. Det er efterRenoSamsvurdering ikke juridisk muligt at etablere et fælleskommunalt aktieselskab, uden detmedfører udbudspligt. Dette skyldes følgende forhold:-En aftale mellem en kommune og et fælleskommunalt A/S er en aftale indgået mellem toselvstændige juridiske enheder og fanges dermed af EU reglerne om udbud.-Et fælleskommunalt A/S, der varetager opgaver for andre end deres ejere (behandling aferhvervsaffald), opfylder ikke EU kriterierne.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppenhar fået bidrag fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vedrørende de udbudsretligeproblemstillinger, der er knyttet til mix-scenariet.Konkurrence- og Forbrugerstyrelsenslår fast, at kommunerne som udgangspunkt skal følgeudbudsreglerne, når de indgår kontrakter med selvstændige juridiske enheder, herunderaktieselskaber, som er helt eller delvist kommunalt ejet. Ifølge EU-domstolens praksis er det dogmuligt at undtage en kontrakt fra udbud, såfremt følgende betingelser kumulativt er opfyldt:1. Kommunen underkaster aktieselskabet en kontrol, der svarer til den kontrol, den fører medsine egne tjenestegrene (kontrolkriteriet).2. Aktieselskabet udfører hovedparten af sin virksomhed sammen med de kommuner, denkontrolleres af (virksomhedskriteriet).Ad 1 Kontrolkriteriet:Afvejningen af, om kontrolkriteriet er opfyldt, beror på en konkret vurdering, hvor samtligerelevante lovbestemmelser og faktiske omstændigheder skal tages i betragtning. EU-domstolen harslået fast, at for at en myndighed har kontrol over et selskab, skal der være tale om en kontrol:”[D]er gør det muligt (…) at påvirke virksomhedens beslutninger. Indflydelsen skal værebestemmende såvel i forhold til de strategiske målsætninger som i forhold til de vigtigebeslutninger.”Den omstændighed, at en kommune alene eller sammen med andre kommuner besidder den samledekapital i et aktieselskab, tyder på – uden at være afgørende – at kommunen fører en kontrol meddette selskab, der svarer til den, kommunen fører med sine egne tjenestegrene. Såfremt selskabet eråbent for privat kapital, eller der på kontrakttidspunktet er en konkret og nærtforestående udsigt til,at selskabet vil blive åbnet for privat kapital, er det udelukket, at kontrolkriteriet kan være opfyldt.Hvor et aktieselskab er 100 pct. kommunalt ejet, vil der være en formodning for, at kommunen harkontrol med selskabet. Der skal imidlertid altid foretages en konkret vurdering af, om der erelementer, som taler for eller imod kommunal kontrol.

Ad 2 Virksomhedskriteriet:For at virksomhedskriteriet er opfyldt, er det en betingelse, at det kontraherende selskab udførerhovedparten af sin virksomhed sammen med den eller de kommuner, den kontrolleres af.I dom af 19. april 2007 i sag C-295/05, Tragsa, udtalte EU-domstolen, at det forhold, at detkontrollerede selskab udførte mere end 90 pct. af sin virksomhed med de kontrollerendemyndigheder, indebar, at hovedparten af det kontrollerede selskabs virksomhed blev udført sammenmed de kontrollerende myndigheder.Det er ikke muligt på baggrund af EU-domstolens praksis at fastslå endeligt, hvor stor en procentdelaf selskabets virksomhed, der skal udføres med den kontrollerende kommune, for atvirksomhedskriteriet er opfyldt.Ved beregning af, hvor stor en andel af omsætningen selskabet udfører for den kontrollerendekommune, er den omsætning, som selskabet opnår i kraft af beslutninger om tildeling truffet afkommunen – herunder den omsætning, der opnås med brugere ved udførelsen af sådannebeslutninger – afgørende. Det er således uden betydning, om omsætningen stammer fra vederlagbetalt til selskabet af den kontrollerende kommune eller brugerne af de ydelser, som selskabeterlægger i henhold til koncessioner eller andre retsforhold tilvejebragt af den kontrollerendekommune.Det er således tilladt for en kommune, som – alene eller sammen med andre kommuner – ejer etaktieselskab 100 pct., at tildele en kontrakt om forarbejdning af husholdningsaffald til selskabetuden forudgående udbud, såfremt kommunen underkaster selskabet en kontrol, der svarer til denkontrol kommunen fører med sine egne tjenestegrene, og selskabet udfører hovedparten af sinvirksomhed for kommunen.Arbejdsgruppentilføjer, at det er vigtigt at være opmærksom på, at det i forhold til vurderingen efterkontrol- og virksomhedskriteriet er uden betydning, om den selvstændige juridiske enhed erorganiseret som et I/S eller A/S.Det skal understreges, at såfremt kommunale ejere af forbrændingsanlæg udbyder en betragtelig delaf overskudskapaciteten på deres forbrændingsanlæg til andre end de kommunale ejere (udenforrammerne af in-house kommunerne) vil dette kunne betyde, at in-house ikke kan finde anvendelse,og at alt affald fra ejerkommunerne derfor skal udbydes. Kommissionen har i forbindelse med ensvensk sag om udbudsretlige regler udtalt, at selv et udbud af 20 pct. af anlæggets kapacitet vilbevirke, at virksomhedskriteriet ikke opfyldt, da en sådan andel ikke kan anses for at væreubetydelig.Det er i øvrigt arbejdsgruppens anbefaling, at arbejdes der videre med mix-scenariet, skal deudbudsretlige problemstillinger vurderes nærmere, herunder om der er andre løsninger, der kantilgodese formålet med udbudsreglerne, f.eks. adskilte økonomier i form af enten regnskabsmæssigeller selskabsmæssig (f.eks. to aktieselskaber) adskillelse af husholdnings- og erhvervsaffald ellerudlejning af visse dele af affaldsbehandlingsanlægget til private leverandører i stedet for, atanlægget selvstændigt tager ansvaret for behandlingen af affaldet, ligesom det overvejes i Sverige.Der er i øjeblikket ingen EU-domme, der har vurderet selskaber/aktieselskaber med krav til

Udbud af husholdningsaffald - længde af kontrakter

KLanfører, at kommunerne, som store leverandører af affald, vil blive mødt med en forventning omat indgå kontrakter på affald, der rækker en længere årrække (10-15 år) som sikkerhed og for at sikreinvestor bedst mulige lånevilkår.Renosydanfører, at der næppe vil være nogen der kaster sig ud i investeringer på et nyt marked,hvor kontraktperioder er kortere end sagsbehandlingstiden for nye anlæg.FRIvurderer, at lange kontrakter og lang etableringstid sandsynligvis vil bevirke, at markedetundertiden ikke virker optimalt, hvilket igen betyder, at de faktiske behandlingspriser vil blivehøjere end i modelberegningerneKommunekreditanfører, at det ikke fremgår af rapporten, hvor lang en aftaleperiode man forestillersig, men at en aftaleperiode, der er kortere end lånenes løbetid og anlæggets levetid, næppe vil værerealistisk.DIanfører, at man i Sverige og Norge i stor stil udbygger affaldsforbrændingskapaciteten, og at deleaf denne udbygning foretages af private virksomheder, der baserer sig på korte kontrakter under 5år.Vattenfallanfører, at det er afgørende for en privat investor, at der ikke laves for lange kontrakter.Det kan ligefrem være risikabelt at indgå lange kontrakter, da der kan mistes indtægter, hvismarkedsprisen stiger.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppenhar fået bidrag fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der generelt har denerfaring, at kontrakter på velfungerende markeder sjældent er særlig lange, selv hvis der er tale ombeløbsmæssigt store kontrakter. Der er selvfølgelig omkostninger forbundet med at etablere ellerudvide et affaldsforbrændingsanlæg. På et sådant marked kan nogle ejere af forbrændingsanlægønske længerevarende kontrakter for at sikre sig et fast finansieringsgrundlag for deresinvesteringer. Omkostningerne ved sådanne kontrakter kan dog være så store, at kortere, mereøkonomisk attraktive kontrakter foretrækkes. Anvendelse af meget lange kontrakter kan imidlertidmedføre en fastfrysning af markedet. Et marked præget af lange kontrakter kan desuden påvirke nyeaktørers lyst og mulighed for at etablere sig på markedet. Dermed er der risiko for, at der ikke vilopstå den forventede og ønskede konkurrence på markedet. Det kan i visse situationer værehensigtsmæssigt at begrænse størrelsen af de udbudte kontakter, så en større affaldsmængdeudbydes i flere mindre kontakter. Det kan være med til at sikre, at flere virksomheder får mulighedfor at byde på kontrakten, og derigennem øges konkurrencen. Når varigheden fastlægges, skal man

være opmærksom på, at kontrakten vil være underlagt de eksisterende retlige rammer, herunder ikkemindst de regler og de muligheder, der findes i de gældende udbudsdirektiver.Arbejdsgruppenhenviser til, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, der vejleder om forståelsen afudbudsreglerne, fortolker reglerne således, at offentlige kontrakter som udgangspunkt ikke bør haveen varighed på mere end 3-5 år. Der kan dog foreligge konkrete omstændigheder, herunder særligthensyn til væsentlige investeringer, som bevirker, at en længere kontraktperiode kan accepteres. Afpraksis fremgår det, at konkrete forhold kan bevirke, at kontrakter med en længere varighed end 3-5år ikke nødvendigvis er i strid med EU-udbudsretten, herunder princippet om, at offentligekontrakter bør konkurrenceudsættes med jævne mellemrum. Det vurderes således umiddelbart, atkontrakter med en varighed op til 8-10 år næppe vil udgøre et problem, når de kan begrundes medhensynet til at få foretaget de nødvendige investeringer i kapacitet.

BasisAffald danmarkogDansk Energiønsker ikke basisscenariet gennemført.RenoSammener, at det er urimeligt at benytte den aktuelle kapacitetssituation og dermed lægge dentil grund for beregning af et effektiviseringspotentiale og anvende det som argument for at ophæveden hidtidige regulering.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:I basis-scenariet videreføres den eksisterende regulering, men under hensyn til bestemmelserne iaffaldsdirektivet. Der tages udgangspunkt i:Kommunal anvisningsret for husholdnings- og erhvervsaffald, dvs. at kommunenbestemmer, hvor affaldet skal brændes, typisk på et anlæg kommunen selv ejer.Kommunal kapacitetspligt for husholdnings- og erhvervsaffald, dvs. at kommunen skal sikreforbrændingskapacitet. Dette sker typisk ved at en eller flere kommuner har opførtforbrændingsanlæg.”Hvile-i-sig-selv”-regulering af affaldsforbrændingsanlæg, dvs. at gebyrerne svarer tilomkostningerne.Denne regulering resulterer i, at affaldsforbrænding ikke er effektiv, fordi affaldet brændes på detanviste anlæg i stedet for det anlæg, hvor det er billigst. Der mangler samtidig incitamenter tileffektiviseringer, fordi anlæggene er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering.En anden udfordring er, at virksomheder fra december 2010 lovligt har kunnet eksportereforbrændingsegnet erhvervsaffald som følge af EU’s affaldsdirektiv. Samtidig har danske anlægkunne importere affald til forbrænding fra udlandet. De eksisterende regler betyder, atvirksomhederne kan vælge de anlæg, som kommunen anviser til, eller et anlæg i udlandet. Det eraltså ikke lovligt for danske anlæg at tiltrække dansk affald, hvis det ikke er anvist til dem. Danskeanlæg stilles derfor dårligere end udenlandske i forhold til at tiltrække erhvervsaffald. Dette stillerde danske forbrændingsanlæg i en ugunstig konkurrenceposition.

De 4 scenarieuafhængige anbefalingerDI, ITDog,Marius Pedersentilslutter sig alle de 4 scenarieuafhængige anbefalinger.Dansk Erhvervanfører, at selskabsgørelse medfører øget gennemsigtighed og bidrager til at adskillekommunens roller.Dansk Fjernvarmeanbefaler at undersøge, om selskabsgørelse kunne gennemføres i et forbrugerejethvile-i-sig-selv-selskab.Dansk Energier enig i, at ”hvile-i-sig-selv”-princippet bør afskaffes for konkurrenceudsatte anlæg.OgsåVattenfaller enig i, at ”hvile-i-sig-selv”-princippet bør ophæves.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppen har anbefalet 4 tiltag, der ikke er afhængig af det scenarie som vælges.Det første forslag indebærer at ophæve ” hvile-i-sig-selv”-regulering for forbrændingsanlæg, der kunmodtager konkurrenceudsat affald. Begrundelsen for dette forslag er beskrevet i arbejdsgruppensafrapportering kapitel 3 s. 84.Den andet forslag indebærer krav om selskabsgørelse som aktie eller anpartsselskaber, hvilket ogsåkendes fra elforsyningslovens § 35, stk. 14, hvorefter transmissionsvirksomheder skal drives iaktieselskabsform, og § 15, stk. 1, i lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold,hvorefter kommuner kun kan deltage i aktiviteter forbundet med vand- eller spildevandsforsyning,hvis disse aktiviteter udøves i et eller flere selskaber, som drives i aktie- eller anpartsselskabsform.

Det tredje forslag ophæver kravet om godkendelse af regionale affaldsmængder, fordi det med denye EU regler for im- og eksport af forbrændingsegnet erhvervsaffald vil være meremarkedsbaserede vurderinger, som det enkelte anlæg skal foretage, frem for centralt fastsattevurderinger. Endelig virker det ikke formålstjenligt at fastholde en snæver geografisk opdeling, nårerhvervsaffaldet til forbrænding gives frit mellem EU-lande.Den eksisterende regulering om godkendelse af affaldsmængder har til formål at sikre, at der sker entilpasning af forbrændingskapaciteten i forhold til de regionale affaldsmængder. Da reglerne blevvedtaget, var vurderingen, at der for affaldsforbrændingsanlæg fortsat var behov for en nationaltkoordinerende myndighed, som sikrer, at affaldsmængde og forbrændingskapaciteten afstemmes.Målet var at skabe sikkerhed for, at der er tilstrækkeligt affald til stede i området, før det godkendesat opføre et nyt affaldsforbrændingsanlæg eller udvide et eksisterende affaldsforbrændingsanlæg.Det var formålet med lovforslaget, at denne koordinering fortsat skulle ske nationalt.Det fremgår af bemærkningerne, at ”hvis ikke det påses, vil der være risiko for, at to kommuner hverfor sig vil kunne godkende projekter, der er baseret på forbrænding af det samme affald. Resultatetvil være fejlinvesteringer med samfundsøkonomiske tab og udgifter for borgere og virksomheder tilfølge, idet borgere og virksomheder via gebyrer må betale de forøgede udgifter, der vil være enkonsekvens af fejlinvesteringerne. Alternativt vil det manglende danske affaldsgrundlag skulleerstattes af store mængder systematisk importeret affald. Dette vil kunne svække målsætningen iregeringens Affaldsstrategi 2005-2008 om, at forbrændingskapaciteten alene tilpasses det heltnødvendige behov og dermed også svække den brede opbakning, der hidtil har været tilaffaldsforbrænding i Danmark.”Angående spørgsmålet om affaldsregioner fremgår, at "området, hvorfra anlægget forventes atmodtage affald vil som udgangspunkt være den affaldsregion, hvor anlægget er beliggende. Ved enaffaldsregion forstås et velafgrænset område inden for hvilket, der naturligt og hensigtsmæssigt kanforegå et samarbejde om udnyttelse af forbrændingskapacitet m.v. Danmark er p.t. inddelt i 5affaldsregioner: Sjælland, Bornholm, Fyn, Midt- og Sønderjylland og Nordjylland, jf.Affaldsstrategi 2005-2008. Der tilstræbes i dansk affaldspolitik, jf. Affaldsstrategi 2005-2008, at derinden for hver af affaldsregionerne er tilstrækkelig kapacitet til at behandle mængderne afforbrændingsegnet affald fra regionen. Derved håndhæves princippet om affaldsregionernesselvforsyning og princippet om, at forbrændingsegnet affald i videst muligt omfang skal føres tilforbrændingsanlæg i nærområdet. Formålet er at sikre en central koordinering med henblik på atforebygge overkapacitet."Af affaldsstrategi 2009-2010 fremgår, at ”Der søges sikret en regional balance. I dennekapacitetsplan er der defineret en række affaldsregioner. Ved en affaldsregion forstås etvelafgrænset geografisk område inden for hvilket, der naturligt og hensigtsmæssigt kan foregå etsamarbejde om udnyttelse af forbrændingskapacitet m.v. Det tilstræbes i dansk affaldspolitik, at derinden for hver af affaldsregionerne er tilstrækkelig kapacitet til at behandle mængderne afforbrændingsegnet affald fra regionen. Derved håndhæves princippet om affaldsregionernesselvforsyning og princippet om, at forbrændingsegnet affald i videst muligt omfang skal føres tilforbrændingsanlæg i nærområdet.”

Reguleringen var således baseret på en situation, hvor kommunerne havde ret til alt affald, og hvormarkedsmæssige mekanismer ikke spillede ind. Den var også baseret på nogle principper omnærhed og regional selvforsyning, som ikke længere er i overensstemmelse med virkeligheden, hvoraffald i meget vidt omfang kan importeres og eksporteres som en vare, hvortransportomkostningerne er marginale, og hvor affald krydser de eksisterende affaldsregionersgrænser.Licitationsscenariet indebærer, at alt forbrændingsegnet affald konkurrenceudsættes, og at derskabes et samlet marked for forbrændingsegnet affald, hvor virksomhederne vælger frit mellemgodkendte anlæg, og hvor kommunerne udbyder det indsamlede husholdningsaffald. Tilpasning afkapaciteten vil være baseret på, hvorvidt anlæggene kan tiltrække affald, og baserer sig ikke påsnævre kommunale oplande.Med en øget konkurrence om affaldet vil de mest effektive anlæg kunne tiltrække mere affald,hvilket vil komme borgerne til gode i form af lavere takster. De mindre effektive anlæg vil samtidigmærke et pres til at effektivisere for at kunne fastholde eller sænke taksterne. Anlæggene vil skulletilpasse deres kapacitet efter deres konkurrenceevne. Hvis et anlæg kun ser mulighed for at kunnedrives med forholdsvis høje takster, vil ejerne formentlig tage op til vurdering, om det vil værefordelagtigt at fortsætte driften.En markedsmæssig tilpasning af kapaciteten forventes at resultere i en bedre balance mellemaffaldsmængder og kapacitet. Hvis kapaciteten tyder på at blive for lav, øges forventningen omfremtidig indtjening for potentielle investorer og dermed vil der blive investeret i ny kapacitet.Omvendt til der være lav investeringslyst, såfremt der er nok kapacitet til at dække efterspørgslenefter forbrændingsydelsen.Den tværministerielle arbejdsgruppe har ikke identificeret nogen årsager til, at disse almindeligemarkedsmæssige mekanismer ikke skulle fungere på markedet for affaldsforbrænding. Samlet set errisikoen for overkapacitet altså væsentligt større under den nuværende regulering end underforslaget under konkurrencepakken.Det er også erfaringen fra udlandet, jf. bilag 2 til rapporten, at en markedsudsættelse af affaldindebærer, at det ikke længere er meningsfyldt at fastholde en central styret kapacitetsfastsættelse.Det fjerde forslag omhandler krav til offentliggørelse af kommunale udbud og udbudsforhold. Detteskal sikre gennemsigtigheden på markedet og gøre det enkelt at se, i hvor stort omfang kommunerneudbyder det indsamlede forbrændingsegnede affald.

Administrative omkostningerSkønnet over de administrative omkostninger fremgår af rapporten for basisscenariet (s. 106),licitationsscenariet (s. 125), mix-scenariet (s. 146) og prisloftscenariet (s. 169).I licitationsscenariet bliver alt affald til forbrænding konkurrenceudsat, dvs. ca. 3,6 mio. tons/år.Hvis det antages, at kommunerne fordeler denne mængde på individuelle kontrakter på hver 25.000tons, og at kontrakterne fordeles jævnt over tid med en kontraktlængde på 7-8 år, vil der blive ca. 20udbudsforretninger pr. år. En udbudsforretning antages at koste 1 mandmåned à 50.000 kr. (der erforudsat oparbejdet en vis rutine i udbudsforretninger evt. som følge af fælleskommunale indkøb).Den årlige omkostning er derved ca. 1,0 mio. kr. Hertil kommer ekstra omkostninger til regnskab ogrevision i forbindelse hermed på ca. 0,1 mio. kr./år.I mix-scenariet bliver erhvervsaffaldet til forbrænding konkurrenceudsat, dvs. ca. 1,7 mio. tons/år.Med samme forudsætninger som ovenfor vil der blive ca. 10 udbudsforretninger pr. år. Den årligeomkostning for kommunerne bliver herved ca. 0,5 mio. kr. Hertil kommer ekstra omkostninger tilregnskab og revision i forbindelse hermed på ca. 0,1 mio. kr./år.For leverandørerne af forbrændingsydelsen, altså de kommunale affaldsforbrændingsanlæg, fåstilsvarende omkostninger til udbudsforretninger. Der er regnet med samme antal udbudsforretningerog tidsforbrug som for kommunerne, dvs. 1,0 mio. kr. i licitationsscenariet og 0,5 mio. kr. ibasisscenariet.I basisscenariet er der allerede udbudspligt, hvis der tegnes kontrakt med et anlæg, som kommunenenten ikke er medejer af, eller som er uden for kommunal kontrol. Der er formentlig tale om etvæsentligt større volumen end 25.000 tons pr. kontrakt og dermed et relativt lille antal udbud pr. år.Omkostningerne hertil er derfor ikke medtaget i basisscenariet, bortset fra ekstra omkostninger forde kommunale anlæg som følge af, at en større del af kapaciteten (den utilsigtede overkapacitet)forventes at blive udbudt.

OvergangsordningDIfinder behov for, at omfanget af særligt udsatte anlæg vurderes og håndteres og mener, at det vilvære relativt få anlæg.KLvurderer, at en række kommunale anlæg vil blive sat til salg i mix-scenariet, og at alle vil blivedet i licitationsscenariet. KL forventes ikke, at private investorer vil købe dem. Hvis det skal værelønsomt, vil det kræve ændringer i den offentlige regulering. KL ser behov for et udredningsarbejdeog et stort behov for overgangsordninger her og nu på det finansielle område. KL mener videre, atstaten bør regarantere alle kommunale garantier for lån i både nye investeringer og den eksisterenderestgæld; at en del kommunale anlæg ikke vil kunne fortsætte; at det vil være en nærliggendeløsning for at sikre fjernvarmen, at staten overtager disse anlæg, så at de kan genopstå som lokaleproducenter af fjernvarme med en ny energikilde.Affald danmarkogDansk Energilægger vægt på, at hvis licitationsscenariet gennemføres, så bør detforberedes med en velplanlagt og tidsafgrænset overgangsordning; at en overgangsperiode ernødvendig for at give tid til at forberede og gennemføre udbudsopgaven i et passende tempo; og atreformen bør indledes med at ophæve den kommunale anvisningsret af erhvervsaffald tilforbrænding og gennemføre de 4 øvrige anbefalinger.Renosydser behov for en lang overgangsperiode.RenoSammener, at der bør stilles særlige overgangsordninger for kommunale forbrændingsanlæg,så de i en overgangsperiode kan tilbyde ledig kapacitet til forbrændingsegnet erhvervsaffald tilpriser og betingelser, som ikke skævvrider markedet.RenoSamtager udgangspunkt i, at denkommunale forbrændingskapacitet skal tilpasses den mængde affald, som kommunerne har. Enovergangsordning giver kommunerne tid til økonomisk og styringsmæssigt at tilpasse kapacitet tilkommunalt affald.BOFA(Bornholms Affaldsbehandling) mener, at en gennemførelse af licitationsscenariet vilmedføre, at værket vil skulle lukke pga. manglende stordriftsfordele og den geografiskebeliggenhed.BOFAforeslår derfor, at Bornholm fritages for udbudspligt af hensyn til de særlige,lokale forhold.BOFAmener, at licitationsscenariet vil medføre, at BOFA’s affaldsvarmeværk vil skulle lukke, idetandre anlæg vil kunne vinde i et udbud.BOFAønsker derfor en undtagelse ud fra geografiske ogmiljømæssige grunde, således atBOFAfortsat ikke skal udbyde det brændbare affald fradagrenovationsindsamlingen og genbrugspladserne.

FRImener, at forbrændingsanlæg og tilhørende serviceaktiviteter i udkantsområder kan gavnebeskæftigelsen her og være samfundsmæssigt fordelagtigtBemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Såfremt den fremtidige regulering bliver licitationsscenariet, så kan det være relevant at overveje enpassende overgangsperiode, jf. rapportens afsnit 1.7. Justitsministeriet har anbefalet, at der anvendesen passende overgangsperiode af hensyn til indgåede aftaler ud fra rimelighedsbetragtninger.Det skal bemærkes, at Arbejdsgruppen ikke har forudsat, at der skal etableres særligforbrændingskapacitet – dvs. særlige anlæg til erhvervsaffald. Det er forudsat, at den nye reguleringændrer allokering af affaldet mellem de eksisterende danske og udenlandske anlæg medudgangspunkt i prissætning af forbrændingsydelsen. De kommunalt ejede anlæg må på lige vilkårmed andre anlæg byde ind på det forbrændingsegnede erhvervsaffald.Det skal bemærkes, at arbejdsgruppens kommissorium ikke indeholder en vurdering afovergangsordninger fra den nuværende regulering til kommende organisering afforbrændingsområdet. Eventuelle overgangsordninger er derfor ikke behandlet i rapporten.Omfanget og karakteren af en overgangsordning er berørt i den politiske aftale omkonkurrencepakken. Det fremgår heraf, at”for at give mulighed for tilpasning til den nye reguleringkan der i en overgangsperiode på op til 5 år gives mulighed for, at kommunalt ejedeforbrændingsanlæg, der er vanskeligt stillede, kan tiltrække husholdningsaffald fra ejerkommunerneuden udbud. For disse anlæg kontrolleres det, at alt affald til anlægget forbrændes til samme pris,hvile-i-sig-selv prisen.”Karakteren og omfanget af overgangsordningen, herunder udfordringer ogmuligheder for de enkelte kommunale anlæg, vil indgå i en analyse af de økonomiske konsekvenserfor de kommunalt ejede forbrændingsanlæg som en del af forberedelserne til lovgivningsprocessen.Det skal bemærkes at Arbejdsgruppen ikke har haft til opgave at inddrage lokale erhvervspolitiskehensyn i sine forslag til en generel organisering af affaldsforbrændingssektoren.

Svendborg KommuneogSvendborg Kraftvarme A/Sskønner, at licitationsscenariet vil medføre ettab på 180 mio. kr. i form af en kommunegaranteret restgæld i affaldsforbrændingsanlægget iSvendborg, som de skønner med meget stor sandsynlighed vil ende som strandede omkostninger.Svendborg KommuneogSvendborg Kraftvarme A/Sfinder det helt afgørende, at man i det viderearbejde finder en model for at finansiere disse strandede omkostninger.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:De eksisterende private og kommunale anlæg har hver især ansvaret for den konkrete risikoprofil,der er valgt i forbindelse med økonomiske dispositioner, der løbende er foretaget i forbindelse medetablering og drift af forbrændingsanlæg. Disse dispositioner baserer sig på historiske beslutningerom ejerskab, placering og etablering af anlæg og ansvarsfordeling mellem f.eks. kommunale ejereog fjernvarmeselskaber. Det er således ikke nødvendigvis og/eller alene en kommende ændring afreglerne for allokering af affald og økonomiske rammer for forbrændingsanlæg, der er årsagen tilevt. strandede omkostninger.Konsekvensen af at konkurrenceudsætte forbrændingsegnet affald helt eller delvist vil være, at derskabes et marked for forbrændingsegnede affald. Dette sker som minimum som følge af denændrede EU-regulering. Det betyder, at virksomhederne vælger frit mellem godkendte anlæg også iDanmark, og at kommunerne håndterer det indsamlede husholdningsaffald afhængig af, hvilketscenarie der vælges. I licitationsscenariet vil kommunerne således skulle udbyde forbrænding af detindsamlede husholdningsaffald.Tilpasning af kapaciteten vil være baseret på, hvorvidt anlæggene kan tiltrække affald, og baserersig ikke på snævre kommunale oplande. En markedsmæssig tilpasning af kapaciteten forventes atresultere i en bedre balance mellem affaldsmængder og kapacitet. Hvis kapaciteten tyder på at blivefor lav, øges forventningen om fremtidig indtjening for potentielle investorer og dermed vil der bliveinvesteret i ny kapacitet. Omvendt til der være lav investeringslyst, såfremt der er nok kapacitet til atdække efterspørgslen efter forbrændingsydelsen. Den tværministerielle arbejdsgruppe har ikkeidentificeret nogen årsager til, at disse almindelige markedsmæssige mekanismer ikke skulle fungerepå markedet for affaldsforbrænding.Ejere af forbrændingsanlæg skal overveje markedsforholdene i forbindelse med drift og udvidelse afanlæggene. Dette er uanset om der er tale om offentlige eller private anlæg. DONG Energy harnetop lukket to anlæg, med tab til følge, på baggrund af en kommerciel vurdering af anlæggets værdiset i forhold til markedet for forbrændingsegnet affald.Tilsvarende skal kommunerne vurdere hvorvidt driften af anlægget er rentabel set i forhold tiløkonomiske aktiver, affaldsmængder og vurdering af markedsforholdene fremover. Hvisforbrændingsanlægget lukker nu, vil kommunen få et tab. Til gengæld vil husholdninger ogvirksomheder i kommunen f.eks. Svendborg-området kunne få forbrændt affald til en betydeligtbilligere takst på andre anlæg f.eks. i Odense. Hvis forbrændingsanlægget i Odense kan forbrændehele mængden fra Svendborg (ca. 50.000 tons) til de nuværende takster, viser et foreløbigt overslag,at affaldsproducenterne herved vil få en samlet besparelse i taksterne over de næste 15 år på ca. 173mio. kr. Heri er indregnet ekstra transportomkostninger. Besparelsen hos affaldsproducenterne iSvendborg-området vil derved ligge ca. på niveau med kommunens tab pga. "strandedeomkostninger". På den baggrund er det usikkert, om husholdninger i Svendborg sparer penge ved at

fortsætte under den nuværende regulering i forhold til regulering med fuld konkurrenceudsættelse,selv hvis dette skulle resultere i strandede omkostninger. Udfordringen er, at anlæggets samledeomkostninger er høje, hvilket også vil være tilfældet, hvis reguleringen ikke blev ændret.Eventuelle udfordringer på kort sigt for konkrete anlæg med at udnytte kapaciteten i etkonkurrenceudsat marked vil ikke være som følge af kapacitetsniveauet, men et resultat af atanlægget ikke er konkurrencedygtigt. Sådanne anlæg vil også blive udfordret under den gældenderegulering, fordi affaldsdirektivet indebærer, at virksomheder kan eksportere affaldet i stedet for atfølge anvisningen til anlægget. For et ineffektivt anlæg vil den gældende regulering således betyde,at husholdningerne hvert år skal dække et tab, som kan opgøres som forskellen mellem det anvisteanlægs takst og taksten for at få affaldet brændt billigst muligt. Det er således ikke ændringer ireguleringen, der skaber et eventuelt tab for eventuelle ineffektive anlæg. Til gengæld blivereventuelle tab mere synlige i form af nedskrevne værdier. Dette skal samtidig ses i sammenhængmed de evt. gevinster, som nogen ejere af forbrændingsanlæg ligeledes må forventes at få iforbindelse med såvel evt. salg som overskud i forbindelse med effektiv drift af anlæggene.

VarmemarkedetDIogKLpåpeger, at varmeprisreguleringen må håndteres, da den er vigtig for de internationalekonkurrencevilkår.Vattenfallmener ligeledes, at rammerne for varmemarkedet skal undersøges.Affald danmarkogVattenfallønsker en mere fleksibel varmeprisfastsættelse.Kara/Noverenønsker, at forskelle i varmepriser som følge af forskellige prislofter fjernes, og atvarmekunder ikke kommer til at betale for en lav affaldsbehandlingspris.Dansk Fjernvarmefinder det væsentligt, at forbrugerbeskyttelsen af fjernvarmekunderneopretholdes; at de mistede indtægter på affaldssiden ikke væltes over på varmeforbrugerne; atfjernvarmeselskaberne skal have mulighed for at købe varme fra alternative leverandører ellerproducere den selv; og at selskabsgørelsen og licitationsmodellen gør det umuligt at beregne denomkostningsbestemte prisDansk Energimener, at den nuværende varmeprisregulering med prislofter skal afskaffes ogerstattes med et aftalebaseret koncept mellem affaldsforbrændingsværket og fjernvarmesiden.Renosydsavner grundlæggende vurderinger af konsekvenserne for forbrændingsanlæggenesvarmeleveringsforpligtelser og savner en beskrivelse af, hvordan man vil regulere prisdannelsen påvarmemarkedet.Renosydfrygter, at varmekunderne kan blive taberne.RenoSamsavner desuden en analyse af, hvilke konsekvenser en liberalisering afaffaldsforbrændingssektoren vil medføre for regulering og samspil med el- og varmeområdet.RenoSamsavner en redegørelse for hvordan affaldsforbrænding i dag indgår i den kommunalevarmeplanlægning og en redegørelse for sammenhængen til varmemarkedet, og hvordanenergiproduktion fra affaldsforbrænding kan bidrage til de overordnede energipolitiskemålsætninger og klimadagsorden.

RenoSamønsker, at Energistyrelsen nærmere belyser, om antagelsen om, at kun 2/3- dele af varmeved udvidelser af forbrændingskapaciteten anvendes til fjernvarme, er acceptabel i forhold til ensamfundsøkonomisk vurdering af energianvendelsen, og om det er i tråd med danske og EU-reglerom at sikre en højere energieffektivitet og en høj kraftvarmegrad.RenoSamønsker en grundig analyse af, hvordan affald indgår i den danske energiforsyning på kortog lang sigt.RenoSammener ligeledes, at såvel mix- som licitationsscenarierne vil betyde, at priserne påfjernvarme kan komme under pres. Såfremt affaldet sættes frit, og der kommer ét prisloft foraffaldsvarmen, vil det betyde stigende varmepriser f.eks. i naturgasområderne, som har de højestevarmepriser. Endelig mener RenoSam, at korte kontrakter vil få indflydelse på de varmekontrakter,som anlæggene kan indgå, hvilket betyder en øget risiko og dermed stigende priser.RenoSamefterlyser en beskrivelse af forbrændingsområdets sammenhæng til el- og varmeområdet samt envurdering af konsekvenserne af en liberalisering af forbrændingssektoren.Vesthimmerlands Kommunefinder det af stor betydning, at der uanset valg af scenarie tages højdefor, at udnyttelsen af overskudsvarmen ved affaldsforbrænding visse steder udgør en megetvæsentlig del af fjernvarmeforsyningen, herunder f.eks. i Aars-området.RenoSammener, at det er uhensigtsmæssigt at lave en isoleret reform, der betyder, at lokalefjernvarmeproducenter må lukke.RenoSammener, at der er behov for, at staten overtager disseanlæg for at de kan genopstå som fjernvarmeleverandører.RenoSamsammenligner med dette medinitiativer på det finansielle område (bankpakker).Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:En række af høringssvarene udtrykker bekymring for manglende forbrugerbeskyttelse med hensyntil varmepriser fra affaldsforbrændingsanlæg efter en ændret organisering af forbrændingssektoren.Andre bemærker, at der er brug for mere fleksibel varmeprisfastsættelse (hvilket kan forstås sommindre forbrugerbeskyttelse). Arbejdsgruppen skal bemærke, at en ændret organisering afaffaldsforbrændingssektoren ikke ændrer grundlæggende ved fastlæggelsen af varmeprisen.Varmeprisen vil forsat skulle være den laveste af:-den omkostningsbestemte pris-substitutionsprisen, dvs. prisen på varme fra et reelt substitutionsanlæg, der kan levere varmetil det pågældende fjernvarmenet-prisloftet for affaldsvarme, der årligt fastsættes af EnergitilsynetEn ændret organisering ændrer ikke ved fastlæggelsen afden omkostningsbestemte varmepris,derforsat vil blive sammensat af anlæggets særomkostninger til varmeproduktion og en andel affællesomkostningerne. Fordelingsnøglen for, hvor stor en andel af fællesomkostningerne, derhenregnes til varmesiden, vil fortsat skulle godkendes af Energitilsynet. Det kan antages, atfællesomkostningerne påvirkes som følge af en øget konkurrenceudsættelse.Den måde, somsubstitutionsprisenfastlægges, ændres heller ikke. Det vil stadig gælde, at såfremt etfjernvarmeselskab kan købe billigere varme fra et andet værk (substitutionsværket) end

affaldsforbrændingsanlægget, skal fjernvarmeselskabet i henhold til varmeforsyningsprisbestem-melser prioritere den billigere varme først. Med andre ord kan affaldsforbrændingsanlægget kunsikre varmeafsætningen, hvis varmeprisen fra affaldsforbrændingsanlægget er mindst lige så billigsom varmen fra substitutionsanlægget.Hvad angårprisloftetfor affaldsvarme fik Klima- og Energiministeren i sommeren 2010 hjemmel ivarmeforsyningsloven til at ændre den nuværende fastsættelse af prisloftet for affaldsvarme, så der ihøjere grad ved prisloftsreguleringen lægges vægt på at understøtte en økonomisk og miljømæssigeffektivisering af affaldssektoren, og på at sikre forbrugerne rimelige varmepriser. I forbindelse meden ny regulering på forbrændingsområdet med national konkurrence om affaldsforbrænding er detvurderet, at der er behov for at ændre prisfastsættelsen for varme. En ændring vil kunne ske gennemen ændring i prisloftbekendtgørelsen.Overordnet set ændrer varmemarkederne sig ikke på grund af en ændret organisering afaffaldsforbrændingssektoren. Varmebehov og årstidsvariation af behovet er uafhængigt afaffaldsforbrændingssektorens organisering. Generelt forventes varmebehovet i de danskefjernvarmenet at være nogenlunde konstant. Det dækker over, at der forventes en øget udbredelse affjernvarme, fx gennem konvertering af områder, der i dag forsynes med naturgas, til fjernvarme.Samtidig vil initiativer til forbedring af bygningers isoleringsforhold betyde, at varmebehov pr.opvarmet m2falder.Fjernvarmenettenes kapacitet er generelt begrænsede, og i mange situationer kan affaldsforbræn-dingsanlæggene have vaskeligheder med at afsætte hele varmeproduktionen. Dette gælder især omsommeren. Hvis man ser på de fjernvarmenet, der i dag får tilført varme fra etaffaldsforbrændingsanlæg, er der meget få fjernvarmenet, der har kapacitet til at modtage øgedevarmemængder i betydelige mængder i sommermånederne. Konsekvensen af øget varmeproduktionfra affaldsforbrændingsanlæg vil derfor enten være, at varme skal bortkøles (smides ud) omsommeren, eller at kedler må lukkes ned om sommeren, så forbrændingskapaciteten ikke udnyttesfuldt ud. Sidstnævnte er forbundet med højere samlede omkostninger pr. tons affald pga. højeinvesteringsomkostninger.Allerede i dag sker der en betydelig bortkøling af varme fra affaldsforbrændingsanlæg. Andelen afbortkølet varme afhænger af varmeafsætningsmulighederne (graddagsafhængig) og mængden afaffald, der forbrændes. Mængden af affald, der blev forbrændt faldt i henhold til Energistyrelsens”Energiproducenttælling” med ca. 2,2 PJ fra 2008 til 2009. Varmeproduktionen fraaffaldsforbrændingsanlæggene faldt i samme periode med ca. 2,1 PJ, mens anlæggenes bortkøling afvarme faldt med ca. 0,5 PJ. Det betyder, at mindre affaldsmængder giver mindre bortkøling.Tilsvarende kan det antages, at større affaldsmængder vil betyde mere bortkøling. I ovenståendeeksempel kunne 75-80 pct. af den større varmeproduktion i 2008 udnyttes. Hvis affaldsmængdernestiger yderligere, må det antages, at en mindre del af den deraf følgende varmeproduktion kanudnyttes. Derfor er det i analysen antaget, at 2/3 af varmeproduktionen ved øgede affaldsmængderkan udnyttes.Såfremt et forbrændingsanlæg kommer til at mangle affald og dermed få problemer med at opfyldesine indgåede varmeforsyningsforpligtelser, vil det være relevant at overveje fyring med alternativebrændsler.

AfgifterAfgiftsspørgsmålet må ifølgeDIhåndteres, da det er vigtigt for de internationale konkurrencevilkår.KLogKara/Noverenpåpeger, at lige konkurrencevilkår over grænserne er nødvendig, hvilketforbrændingsafgiften p.t. forhindrer.RenoSammener, at det er en alvorlig svaghed, at der ikke i rapporten er en vurdering af effekten afforskellige nationale tilskuds-, afgifts- og skatteregler.RenoSammener, at der skal være ligekonkurrencevilkår herunder harmoniserede skatter og afgifter og mener, at det er nødvendigt atsænke eller fjerne den danske afgift på forbrænding af affald.RenoSammener, at grunden, til at derikke sker eksport, er, at forskrifterne ved transport af forbrændingsegnet affald over landegrænserneendnu ikke er på plads.Renosydpåpeger, at afgifterne bør harmoniseres.Affald danmarkmener, at en fjernelse af afgifter på VE-affald kan forbedre konkurrenceevnen fordanske anlæg, dog skal genanvendelsen i den forbindelse sikres.Dansk EnergiogVattenfallønsker, at afgiften på VE-affald fjernes.Marius Pedersenvurderer, at den høje genanvendelsesprocent i Danmark i høj grad skyldes detøkonomiske incitament, som afgiften på forbrænding og deponering giver til øget genanvendelse.Marius Pedersenhenstiller derfor til, at konsekvenserne for genanvendelsesresultaterne og –måleneinddrages, hvis afgifterne foreslås fjernet/ændret.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Afgiften understøtter sammen med andre styringsmidler (tilsyn samt klassificering af affald tilbehandlingsform), at genanvendelsesmålsætningerne opfyldes. Det er desuden et genereltudgangspunkt, at affaldshierarkiet skal finde anvendelse, når affaldet klassificeres og behandles.Heraf følger, at genanvendelse som hovedregel kommer før forbrænding med energiudnyttelse.Affaldsforbrænding er således pålagt energiafgifter for at forhindre, at det bliver mere attraktivt atforbrænde end at genanvende affald. Såfremt målene for f.eks. genanvendelse ikke nås, bør detovervejes, om de eksisterende styringsmidler skal tilpasses.I forbindelse med reglerne for import og eksport af forbrændingsegnet affald kanMiljøstyrelsenoplyse, at konkrete anmeldelser om overførsler af affald, herunder de anmeldtebehandlingsoperationer, vil blive behandlet og vurderet konkret. Endvidere gælder, at hvis dekompetente myndigheder ikke kan blive enige om klassifikation af en behandlingsoperation somnyttiggørelse eller bortskaffelse, finder bestemmelserne om bortskaffelse anvendelse.Proceduremæssigt er der altså taget højde for uenigheder mellem landene. Kommissionen arbejder iøjeblikket på en vejledning, men dette forhindrer ikke behandling af konkrete anmeldelser omoverførsler.Spørgsmålet om den danske afgiftsstruktur og konsekvenserne heraf har ikke indgået som etselvstædigt element i arbejdsgruppens kommissorium. Den eksisterende afgift indgår som en

forudsætning i beregningsmodellen, der er anvendt til at vurdere f.eks. effekten på import ogeksport.Arbejdsgruppen skal desuden gøre opmærksom på, at affald består af en fossil andel og en VE-andel. Dermed er afbrænding af affald ikke entydigt positivt i forhold til klimaregnskabet. Samtidiger der ligeledes undersøgelser, der viser, at genanvendelse af visse typer af affald (f.eks. papir ogpap samt haveaffald) giver en positiv klimagevinst ved genanvendelse.I øvrigt kan henvises til skatteministerens svar den 15. december 2010 på spørgsmål nr. 179 fraFolketingets Skatteudvalg. Heri angives som en foreløbig beregning, at eksporten af erhvervsaffaldsom følge af markedsåbningen fra d. 12. december 2010 kan være i størrelsesordenen 100.000 til200.000 tons affald årligt, hvoraf hovedparten forventes at blive eksporteret til Tyskland.

KapacitetstilpasningDIer enig i, at licitationsscenariet kan forventes at sikre tilstrækkelig egenkapacitet i Danmark oghenviser til, at affaldsforbrændingskapaciteten i disse år udbygges i stor stil i Sverige og Norge, ogat dele af denne udbygning foretages af private virksomheder.Affald danmarkmener, at underkapacitet skal undgås med de rette danske rammevilkår; at ledigkapacitet kan være velbegrundet i perioder (hvor der så kan fyldes op med importeret affald); atsæsonudjævning vil kræve periodevis ledig kapacitet og at der på kort sigt vil være anlæg med dehøjeste affaldstakster, som vil få mindre affald og dermed økonomiske tab, og som måske vil skullelukke.På linje hermed vurdererMarius Pedersen,at den nødvendige kapacitet vil blive opført, hvisnormale markedsvilkår indføres på forbrændingsområdet, og at kortvarige kapacitetsproblemer heltnaturligt vil blive afhjulpet af udenlandske anlæg.Dansk EnergiogVattenfallønsker den statslige kapacitetsplanlægning afskaffet. Dansk Energifinder, at licitationsscenariet giver størst chance for optimal kapacitetstilpasning.FRIanfører, at kapaciteten i Danmark historisk set har passet godt til behovet, og at lidt ekstrakapacitet desuden kan være rationelt for samfundet, idet den kan anvendes til importeret affald ellerfyring med andre brændsler.Advokatrådetmener ikke, at embedsmandsgruppen behandler spørgsmålet om kapacitetsforhold,såfremt en konkurrenceudsætning kommer til at medføre import af væsentlige mængder affald.Renosydmener ikke, at forbrændingskapaciteten kan skrues op og ned i takt med markedets behov,og at konsekvenserne kan blive længere transporter med affaldet, måske over landegrænserne.RenoSammener ikke, at arbejdsgruppen har dokumenteret, at der er systematisk overkapacitet ibasis, og henviser til en periode, hvor væksten i affaldsmængderne var høj, og hvor affald blevmellemdeponeret. Samtidig henvises der til, at en betydelig andel af forbrændingskapaciteten ermere end 25 år gammel og står over for udskiftning.

RenoSammener, at det essentielle spørgsmål er, hvem der har ansvaret for at sikreforbrændingskapacitet i Danmark.RenoSamforstår rapporten således, at det er kommunerne, der haransvaret for korrekt behandling af kommunalt affald – herunder forbrændingsegnethusholdningsaffald. Dette kanRenoSamtilslutte sig.RenoSammener desuden, at forbrændingsanlæg bør have mulighed for at udvide, så længeanlæggene kan afsætte deres varmeproduktion.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Udgangspunktet for en vurdering af kapacitetssituationen er, at kapaciteten til forbrænding vil bliveudnyttet, når den er etableret. Det skyldes, at anlæggene optimerer anlæggets økonomi gennemeffektiv kapacitetsudnyttelse, så længe de får dækket de variable omkostninger ved et ekstra tonaffald. Indtægter fra varme og el kan dække mange af de variable omkostninger, og derfor vilanlæggene tilbyde affaldsforbrænding til lave takster ved høj kapacitet. Dette kan både resultere iimport af affald og pres på genanvendelse. Under ”hvile-i-sig-selv”-regulering vil det desudenformentlig betyde, at husholdninger må betale ekstra for at dække faste omkostninger, så de enkelteanlæg kan konkurrere på marginalprisen. Der skal dog tages højde for de særlige udfordringer iforbindelse med markedsudsættelse af restkapaciteten (se også beskrivelsen i afsnit om mix-scenariet).Den tværministerielle arbejdsgruppe forventer, at der i fremtiden, såfremt den gældende reguleringfastholdes, vil være en tendens til overkapacitet i Danmark, jf. rapportens afsnit 4.3. Denkommunale kapacitetsforpligtelse for alt forbrændingsegnet affald, anlæggenes investeringshorisont,varmeplanlægningen, indtægtsreguleringen og omkostningsstrukturerne trækker alle i retning afflere og større anlæg, end affaldsgrundlaget tilsiger. Med den gældende regulering er det såledesmuligt at anlæggene bliver dimensioneret, således at der bliver overkapacitet på langt sigt, jf.rapportens afsnit 2.2.Den eksisterende regulering giver kommunerne pligt til at sikre kapacitet for både husholdnings- ogerhvervsaffald, men virksomhederne har samtidig mulighed for at eksportere deres affald.Kommunerne har hermed sikkerhed for husholdningsaffaldet, men ikke erhvervsaffald, fordi det kaneksporteres. Dermed pålægges kommunerne med den gældende regulering at etablere størrekapacitet, end der med sikkerhed er behov for. Dertil kommer, at kommunerne har fuld sikkerhedfor investeringen, fordi anlæggene er omfattet af ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, og omkostningernehermed altid dækkes af de ”sikre affaldsleverandører”, som især er husholdningerne. Nogleforbrændingsanlæg forventes dog at komme under pres, fordi det er mere attraktivt for virksomhederat eksportere affaldet. Det er derfor sandsynligt, at nogle anlæg kan opleve, at anlæggets reelle værdier mindre end de bogførte aktiver under den eksisterende regulering.Det er uproblematisk for kommunerne at etablere kapaciteten selv og opfyldekapacitetsforpligtelsen, ligesom der kun i begrænset omfang vil være incitament til at begrænsekapaciteten. Der forventes altså at være en tendens til overkapacitet under den eksisterenderegulering. Denne kapacitet vil - ved effektiv drift - blive fyldt op af importeret affald til takster, dersandsynligvis er lavere end gennemsnitstaksterne, og de efterfølgende tab vil skulle betales afhusholdningerne.

Konsekvensen af at konkurrenceudsætte alt forbrændingsegnet affald vil være, at der skabes etsamlet marked for forbrændingsegnet affald, hvor virksomhederne vælger frit mellem godkendteanlæg, og hvor kommunerne udbyder det indsamlede husholdningsaffald. Kommunerne varetagersåledes ansvaret for behandling af husholdningsaffaldet gennem kontrakter med konkreteforbrændingsanlæg. Tilpasning af kapaciteten vil være baseret på, hvorvidt anlæggene kan tiltrækkeaffald, og baserer sig ikke på snævre kommunale oplande eller på regionale affaldsoplande. Enmarkedsmæssig tilpasning af kapaciteten forventes at resultere i en bedre balance mellemaffaldsmængder og kapacitet. Hvis kapaciteten tyder på at blive for lav, øges forventningen omfremtidig indtjening for potentielle investorer, og dermed vil der blive investeret i ny kapacitet.Omvendt til der være lav investeringslyst, såfremt der er nok kapacitet til at dække efterspørgslenefter forbrændingsydelsen.Den tværministerielle arbejdsgruppe har ikke identificeret nogen årsager til, at disse almindeligemarkedsmæssige mekanismer ikke skulle fungere på markedet for affaldsforbrænding. Samlet setvurderes risikoen for overkapacitet altså langt større under den nuværende regulering end ved mix-og licitationsscenariet. Der vurderes således ikke at være behov eller mulighed for statsligkapacitetsplanlægning.Endelig skal det bemærkes, at en del af anlæggene indenfor en kortere årrække er teknisk udtjente,og dette indgår i beregningerne. Eventuelle udfordringer på kort sigt for konkrete anlæg med atudnytte kapaciteten i et konkurrenceudsat marked vil derfor ikke være som følge afkapacitetsniveauet, men et resultat af at anlægget ikke er konkurrencedygtigt. Sådanne anlæg vilogså blive udfordret under den gældende regulering, fordi affaldsdirektivet åbner for, atvirksomheder kan eksportere affaldet i stedet for at følge anvisningen til anlægget. For et ineffektivtanlæg vil den gældende regulering således betyde, at husholdningerne hvert år dækker et tab, somkan opgøres som forskellen mellem det anviste anlægs takst og taksten for at få affaldet brændtbilligst muligt. Det er således ikke ændringer i reguleringen, der skaber et eventuelt tab foreventuelle ineffektive anlæg. Til gengæld bliver eventuelle tab mere synlige i form af nedskrevneværdier.Det skal bemærkes, at den optimale kapacitet for de danske affaldsforbrændingsanlæg ikkenødvendigvis er det samme som en fremskrivning af affaldsgrundlaget. Efter arbejdsgruppensopfattelse afhænger den optimale kapacitet på de danske affaldsforbrændingsanlæg af dels afkapaciteten på de danske affaldsforbrændingsanlæg, medforbrændings- og genanvendelsesanlæg (fxbioforgasningsanlæg), dels af kapacitets- og prissituationen i udlandet, jf. rapportens afsnit 3.1. Hviset dansk anlæg er konkurrencedygtigt over for udlandet, kan ledig kapacitet evt. med fordelanvendes til importeret affald jf. udfordringerne med at udbyde overskudskapacitet påmarkedsvilkår.Der er et laveste kapacitetsniveau, idet Danmark, jf. EU-reguleringen er forpligtet til at sikrekapacitet nok til at behandle (nyttiggøre) kommunalt indsamlet blandet affald. Det er fortsatkommunerne, der har denne forpligtelse. Denne kan opfyldes ved enten at eje anlæg eller alternativtindgå kontrakter med affaldsforbrændingsanlæg på markedsvilkår. Arbejdsgruppen har ikke forholdtsig til spørgsmålet om ejerskab af forbrændingsanlæggene.

EjerskabRenoSamsprincipielle standpunkt er, at kommuner, der ejer anlæg, skal have ret til at anvendeanlægget, uden at de er forpligtede regler om udbud af kommunale affaldsmængder.RenoSammener ligeledes, at der skal findes en model for salg af kommunal forbrændingskapacitet.RenoSammener ikke, at der vil være købere til forbrændingsanlæg, der bliver sat til salg. Der harunder den gældende regulering ikke hidtil været private købere til anlæg, der har været sat til salg.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Som beskrevet i rapporten (se afsnit 4.2.) er der med den gældende regulering noglekonkurrencemæssige udfordringer, som medfører, at det forretningsmæssige potentiale forkommercielle aktører er dårligt. Det skyldes bl.a., at nogle anlæg er afskåret fra at byde ind påaffaldsmængder, der ikke sendes i udbud, fordi kommuner kan allokere affaldet til egne anlæg. Dekommercielle anlægs andel af markedet har karakter af et restmarked, som er begrænset ogforventes at være stærkt konkurrencepræget. Hertil kommer ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen ogdermed den manglende mulighed for at indtjene overskud. Den manglende interesse for at købeaffaldsforbrændingsanlæg bør ses i dette lys.Derimod vil kommercielle aktører i licitationsscenariet få en reel mulighed for at træde ind påmarkedet og udfylde det forretningsmæssige potentiale, som det også fremgår af afsnit 5.2.

Kapitalomkostninger og kommunale lånegarantierRenoSamer betænkelig ved, at den øgede finansielle risiko er med til at øge kapitalomkostningerne,hvorved effektiviseringspotentialet i sektoren reduceres.RenoSamanbefaler at undersøge, hvordanre-finansiering af forbrændingsanlæggene kan tilvejebringes.Cowimener, at private investorer i praksis vil kræve en risikopræmie, typisk på 1-3 pct. ud over detgældende, langsigtede samfundsøkonomiske afkastkrav, hvilket vil resultere i merpriser forforbrænding i licitationsscenarietFRImener, at den faktiske lånerente vil være ca. 3 pct. højere i licitationsscenariet end i basis-scenariet.Kommunekreditforudser betydeligt forøgede finansieringsomkostninger foraffaldsforbrændingsselskaberne, når kommunerne ikke mere kan eller vil garantere for selskaberneslåntagning. Selskaberne har ifølgeKommunekrediti øjeblikket lån for ca. 5 mia. kr. Hvis renten var

1 pct. højere, og der forudsættes 25-årigt annuitetslån, ville nutidsværdien af de øgedelåneomkostninger efter Kommunekredits beregning være 540 mio. kr.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppenhenviser til, atKonkurrence- og ForbrugerstyrelsensKonkurrenceredegørelse fra2005. Her konkluderes det, at risikopræmier til private ikke er en ekstra samfundsmæssigomkostning ved at liberalisere en given sektor, og dermed ikke skal medregnes i forbindelse medvurderinger af fordele og ulemper ved en liberalisering.Årsagen er, at en eventuel risiko også eksisterer i et offentligt system, men ikke altid bliverindregnet i forbindelse med beslutningsgrundlaget for investeringen. I forbindelse med kommunaleinvesteringer i affaldsforbrændingsanlæg ligger risikoen således allerede på kommunens borgereeller – når regningen kan sendes videre via ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen – påaffaldsproducenterne.Arbejdsgruppenmener på denne baggrund, at en evt. risikopræmie allerede er indregnet i detsamfundsmæssige afkastkrav på 6 pct. I øvrigt forventes i licitationsscenariet et afkast ud over de 6pct., hvorved der realiseres et yderligere afkast.Kommunale garantier kan kun mindske lånerenten, hvis kommunen derved påtager sig risikoenuden at påregne et rentetillæg for risikoen. Uden sådanne kommunale garantier kan lånerentenforventes at blive højere, og derved svare til en rente på normale markedsvilkår. Det må i øvrigtforudsættes, at evt. kommunale garantier vil blive givet på markedsvilkår, dvs. at selskabet vil skullepåregne et vederlag i form af præmie/provision til kommunen på markedsmæssige vilkår. Såfremtgarantierne ikke blev givet på markedsvilkår, ville der være tale om en økonomisk støtte frakommunen til selskabet, hvilket formentlig vil stride mod reglerne om statsstøtte. Hvis kommunerneskal kunne give/opretholde garanti for selskaber, hvor ”hvile-i-sig-selv”-princippet er ophævet, vildet formentlig kræve en specifik lovbestemmelse herom.

SelskabsgørelseIndenrigs- og Sundhedsministerietbemærker, at krav om selskabsgørelse forudsætter, at der skalfastsættes regler herom i lovgivningen.Affald danmarkmener, at kommunerne må kunne vælge en passende selskabsform, og atkommunalt ejede selskaber må sikres bevægelsesmuligheder.RenoSambemærker, at langt de fleste selskaber er fælleskommunale I/S’er (jf. styrelseslovens §60)og allerede har bestyrelse og selvstændig regnskabsaflæggelse efter årsregnskabsloven.RenoSammener, at den politiske hovedaftale har betydet, at der er sket en adskillelse af drifts- ogmyndighedsopgaver, så de fælleskommunale selskaber udelukkende varetager kommunaledriftsopgaver.RenoSammener, at den fælleskommunale konstruktion er en fordel for gennemsigtigheden, idetoffentlighedsloven og forvaltningsloven gælder for selskabet som for kommunen.RenoSammener,

at hovedparten af de gevinster, som selskabsgørelse indebærer, allerede er realiseret med denpolitiske hovedaftale (fase 1).Kara/Noverenønsker, at fjernvarmeselskab og forbrændingsanlæg adskilles for at mindske risikoenfor krydssubsidiering.Indenrigs- og Sundhedsministerietbemærker, at såfremt det ønskes, at kommuner skal havemulighed for at varetage opgaver med fortjeneste for øje, skal der fastsættes regler herom ilovgivningen.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppen har argumenteret for selskabsgørelse i rapportens kapitel 3 side 85 og har i denneforbindelse redegjort nærmere for sine overvejelser for selskabsgørelse. Det fremgår heraf, at kravom selskabsgørelse kan anbefales som et instrument til at understøtte affaldsforbrændingssektorenseffektivitet, fordi det vil føre til mere lige konkurrencevilkår for anlæggene. Af samme grund indgårselskabsgørelse som en integreret del af de mere markedsorienterede scenarier for organisering afaffaldsforbrændingssektoren, men det anbefales også at indføre krav om selskabsgørelse i basis- ogprisloftscenariet. En selskabsgørelse vil desuden skabe øget gennemsigtighed i forhold tilkommuners engagement i affaldsforbrændingssektoren, samt hvilke risici kommunerne pådrager sig.Selskabsgørelse – i form af anparts- og aktieselskaber – vil sikre en større adskillelse af kommuneog anlæg og dermed tydeliggøre fordelingen af ansvar og opgaver. Selvom kommuner via ejerskabkontrollerer et anlæg, vil ansvaret for den daglige drift være entydigt placeret hos bestyrelsen ogdirektionen i selskabet. En sådan selskabsgørelse vil på den ene side muliggøre en overordnetpolitisk kontrol med kommunalt ejede anlæg og på den anden side sikre, at selskabsledelsenfokuserer på værdiskabelse i driften. Resultatet er en højere grad af afkobling mellem kommunensrolle ved fastlæggelsen af de politiske mål, gennem regulering og strategiske planer foraffaldshåndteringen i kommunen, og de kommunale repræsentanters funktion i anlæggets bestyrelse,hvor de skal varetage anlæggets økonomiske interesser inden for de reguleringsmæssige ogmarkedsmæssige rammer og derigennem sikre effektiv drift og forrentning af den kommunaleinvestering.For skatteyderne vil adskillelsen give øget gennemsigtighed i forhold til kommunens engagement iaffaldsforbrændingssektoren, så det bliver mere eksplicit, hvad skattekronerne bliver brugt til.Denne gennemsigtighed gælder også i forbindelse med kommunal garantistillelse for lån tilforbrændingsanlæg, som bliver mere eksplicit, end når forbrændingsanlægget er en integreret del afen kommunal forvaltning.I basisscenariet vil selskabsgørelse endvidere indebære, at der ikke er behov for særskilte regler omregnskabsmæssig udskillelse af affaldsforbrændingsaktiviteten fra den øvrige (kommunale)affaldshåndtering, da selskabsgørelse i sig selv vil indebære dette.Desuden vil selskabsgørelse føre en række forhold med sig, der stiller anlæggene merelige. Et forhold er, at anparts- og aktieselskaber er selvstændige skattesubjekter. Dettefjerner den skattefritagelse på el- og varmeproduktion, som kommunale anlæg kanhave, jf. rapportens bilag 3. Dermed bliver der ens skatteregler for alle affaldsforbrændingsanlæg.

GenanvendelseDImener, at licitationsscenariet vil give anledning til øget genanvendelse og styrke innovationen idanske miljøvirksomheder, og DTL finder det meget positivt, at licitationsscenariet forventes atbetyde en øget genanvendelsesprocent.Landbrug og Fødevarerudtrykker som særlig interesse, at der sker en øget udsortering af detorganiske affald til biobehandling og henviser til, at licitationsscenariet er hertil bedst ifølgearbejdsgruppen.Affald danmarklægger vægt på ressourceudnyttelsen og mener, at langtidsholdbare rammer skalsikre, at virksomhederne kan investere i nye behandlingsteknologier i større målestok; at hvisafgiften på VE-affald fjernes, skal genanvendelsen sikres ad anden vej; og at en markant øgetgenanvendelse er forudsat i rapporten, hvilket ifølge affald danmark ikke harmonerer medregeringens affaldsstrategi 2010.Dansk ErhvervogGenvindingsindustrienmener, at vi skal blive bedre til at genanvende affald ogisær finde nye metoder til at genanvende husholdningsaffaldet.IfølgeFRIgenanvender Danmark måske nok mindre af det kommunalt indsamlede affald, end mangør i sammenlignelige lande. Men da Danmark har en betydeligt højere energiudnyttelse vedforbrænding, finderFRIdet berettiget, at forbrændingsandelen er højere i Danmark.FRImener iøvrigt, at kommunalt ejerskab og kommunal anvisningsret giver bedre muligheder for at sikresinvesteringer i fx bedre sortering og udvinding af stoffer til genanvendelse.DNstøtter den model, der kan være med til at bane vejen for en højere grad af genanvendelse, menmener ikke, at det er givet, at licitationsscenariet vil sikre mere genanvendelse.DNanmoder om ennærmere redegørelse for, hvordan genanvendelsen reelt forventes at udvikle sig.Cowipåpeger, at forbrændingsanlæg er investeringstunge og har svært ved at regulere kapacitetenop og ned. Derfor vil mindre investeringstunge, fleksible sorterings- og genanvendelsesteknologiermåske have en konkurrencemæssig fordel i forhold til forbrænding. Den samfundsøkonomiskeomkostning ved øget genanvendelse (bl.a. i form af tabt afgiftsprovenu) vil i så fald bliveundervurderet i licitationsscenariet.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Udgangspunktet er, at forbrænding af affald skal ske så effektivt som muligt indenfor de gældendemiljøregler. Reguleringen bør understøtte, at samfundet som helhed får ”forbrændingsydelsen” såbilligt som muligt indenfor de rammer, miljølovgivningen sætter. Mindre omkostninger påforbrændingsanlæggene vil give sig udslag i lavere takster for affaldsforbrænding, hvilket relativt vilændre balancen for, hvornår affald genanvendes eller forbrændes.Under den gældende regulering er der risiko for, at genanvendeligt affald ikke genanvendes, menbrændes. Kommunerne ejer hovedparten af affaldsforbrændingsanlæggene og har dermed enøkonomisk interesse i, at kapaciteten i forbrændingsanlæggene udnyttes mest muligt – også hvisaffaldet alternativt havde kunnet genanvendes. Der er således indikationer på, at den nuværende

organisering skaber incitamenter til at forbrænde affaldet frem for at genanvende det, idetkommuner der ejer forbrændingsanlæg i gennemsnit genanvender 7 pct. mindre end kommuner udenejerskab i forbrændingsanlæg.Med den ændrede regulering har kommunen ikke længere en økonomisk interesse i at anviseaffaldet til forbrænding, men kan uden økonomiske tab - gennem klassificeringen af affaldet somgenanvendeligt - sikre, at en større del af affaldet genanvendes, end tilfældet er i dag.Dertil kommer at der findes særlige styringsmidler f.eks. affaldsafgift og administrativestyringsmidler (tilsyn samt klassificering af affald til behandlingsform), der sikrer, atgenanvendelsesmålsætningerne opfyldes. Det er desuden et generelt udgangspunkt, ataffaldshierarkiet skal finde anvendelse, når affaldet klassificeres og behandles. Heraf følger, atgenanvendelse som hovedregel kommer før forbrænding med energiudnyttelse. Affaldsforbrændinger således pålagt energiafgifter for at forhindre, at det bliver mere attraktivt at forbrænde end atgenanvende affald. Såfremt målene for f.eks. genanvendelse ikke nås, bør det overvejes, om deeksisterende styringsmidler skal tilpasses.Den tværministerielle arbejdsgruppe vurderer, at det anbefalede scenarie vil være mere fordelagtigt iforhold til anvendelse af ressourcerne i affaldet end den eksisterende organisering. Det erarbejdsgruppens vurdering, at en gennemførelse af licitationsscenariet vil give kommunerne mereentydige incitamenter til at fremme en miljøvenlig anvendelse af affaldet, jf. rapportens afsnit 5.5.Arbejdsgruppen har dog ikke gjort et konkret skøn over omfanget af den øgede genanvendelse, somdenne ændring af incitamenterne kan forventes at medføre. I en samfundsøkonomisk vurdering aføget genanvendelse vil udover ændringer i afgiftsprovenuet indgå en række andre omkostninger ogfordele, herunder fordelene ved en bedre materialeudnyttelse.Med hensyn til de fremskrevne affaldsmængder er det korrekt, at der i rapporten er forudsat en øgetgenanvendelse end forudsat i Affaldsstrategi 2010, idet affaldsprognosen er revideret i sommeren2010. Begrundelsen for at justere prognosen findes bl.a. i forventede EU-regler. I affaldsdirektivet erder opstillet mål for genanvendelse af emballageaffald, elektronisk affald samt husholdningsaffald.Der er en målsætning for 2020 om at sikre ” forberedelse med henblik på genbrug og genanvendelseaf affaldsmaterialer som minimum papir, metal, plastic, og glas fra husholdninger og om muligtandre kilder, såfremt disse affaldsstrømme svarer til affald fra husholdninger”. Der er samtidig EU-krav om nationale affaldsforebyggelsesprogrammer fra december 2013, hvilket ligeledes vilreducere affaldsmængderne.Der er ligeledes i EU-regi øget fokus på f.eks. genanvendelse af bioaffald – dvs. det organiske affaldog ressourcerne i dette affald, og det er sandsynligt, at EU vil opstille mål for genanvendelse af detteaffald. Et EU-initiativ på dette område vil betyde, at affaldsmængderne til forbrænding reducerestilsvarende. Selvom der på nuværende tidspunkt ikke er taget politiske beslutninger om øgetgenanvendelse af f.eks. den organiske del af dagrenovationen, er der stort fokus fra europæisk ogdansk side på genanvendelse af fx fosfor i organisk affald. Det vurderes derfor, at det i fremtiden vilvære et ønske om at bioforgasse og genanvende den organiske del af dagrenovationen i stedet for atforbrænde det. Det stemmer også overens med den politiske aftale om Grøn Vækst, hvori der indgåren ambitiøs udbygning af biogas samt med regeringens ”Energistrategi 2050”, der indeholder flereinitiativer på biogasområdet.

Det organiske affald fra både husholdninger og virksomheder kan blive et supplement tilprocesserne i disse anlæg, hvorfor der flyttes affald fra forbrænding til anden behandling. Prognosener naturligvis behæftet med betydelig usikkerhed, men det forventes, at den faktiske udvikling i dedanske affaldsmængder vil ligge indenfor den justerede prognose, som bør være grundlag for envurdering af de mængder, som skal forbrændes fremover.Miljøstyrelsen skal særligt gøre opmærksom på, at der generelt er stor usikkerhed omerhvervsaffaldet, som udgør ca. 50 pct. af det forbrændingsegnede affald, idet dette frit kaneksporteres som følge af EU-regler der trådte i kraft 10. december 2010. Der er således generelt enstor usikkerhed forbundet med vurderingen af de mængder affald, som skal brændes i Danmark ifremtiden. Omfanget af affaldsforbrænding vil bl.a. afhænge af de danske anlægs effektivitet ogkapacitetssituationen i ind- og udland.

Klima- og energipolitikLandbrug og Fødevarerfinder sammenhængen med de klima- og energipolitiske mål af særliginteresse.Affald danmarkhenviser til, at regeringens udspil om det fossilfrie Danmark mangler og påpeger, atforbrænding af VE-affald er neutralt over for det nationale klimamål, og positivt mht. VE-målsætningen.FRImener, at det vil være en fordel i forhold til CO2-målsætningen, at affaldet ikke eksporteres ogtolker, at rapporten antager en høj eksport i basisscenariet, hvilket FRI tvivler på vil ske.Renosydfrygter, at en liberalisering kan betyde, at en del af varmen ikke bliver udnyttet, til skadefor klimaet.RenoSammener, at affaldsforbrænding klimamæssigt bør foretrækkes frem for fossile brændsler, ogat Klimakommissionen peger på, at affaldsforbrændingen skal udvides frem mod 2050. Dertilkommer, atRenoSamsavner en redegørelse for, hvordan affaldsforbrænding i dag indgår i denkommunale varmeplanlægning og en redegørelse for sammenhængen til varmemarkedet, oghvordan energiproduktion fra affaldsforbrænding kan bidrage til de overordnede energipolitiskemålsætninger og klimadagsorden.RenoSammener, at arbejdsgruppens vurdering af, at en udvidelse af affaldsforbrændingskapacitetenvil betyde, at de danske klimamålsætninger i den ikke kvotebelagte sektor bliver svære at opnå, erudtryk for uhensigtsmæssig kassetænkning og mener at et forslag kunne være at flytteforbrændingsanlæg ind i den kvotebelagte sektor.BOFApeger på, at en evt. lukning af affaldsforbrændingsanlægget på Bornholm vil medføre øgedeudledninger af CO2dels som følge af afbrænding af kul til at sikre varmeforsyningen i Rønne, delssom følge af transport af affald til forbrænding uden for Bornholm.

Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Arbejdsgruppen skal gøre opmærksom på, at affald består af en fossil andel og en VE-andel. Detfossile indhold betyder, at afbrænding af affald ikke entydigt positivt i forhold til klimaregnskabet.Samtidig er der ligeledes undersøgelser, der viser, at genanvendelse af visse typer af affald f.eks.papir og pap samt haveaffald giver en positiv klimagevinst ved genanvendelse.Danmark har en forpligtigelse til klimagasreduktioner uden for den kvotebelagte sektor (non-ETS).Da affald i den gældende regulering er uden for den kvotebelagte sektor, vil afbrænding af blandetaffald med fossilt indhold bidrage til udledningen af klimagasser uden for kvotesektoren og dermedvanskeliggøre opfyldelsen af klimamålsætningen uden for kvotesektoren. Det betyder, atnettoimport af affald, som der forventes i basisscenariet, vil føre til højere udledning af klimagasseruden for kvotesektoren og dermed være i modstrid med Danmarks klimamålsætninger. Hvis detimporterede affald består af rent VE, vil det ikke påvirke klimamålsætningerne, hverken positivteller negativt. Derimod vil import af rent VE-affald bidrage positivt til opfyldelse af Danmarksmålsætning om større VE-andel. Det er uden for arbejdsgruppens kommissorium at foretagevurderinger af hensigtsmæssigheden ved at affaldsforbrændingssektoren er placeret i den ikke-kvotebelagte sektor, og arbejdsgruppen må derfor tage udgangspunkt i gældende målsætninger.Hvorvidt import af blandet affald med både fossilt- og VE-indhold er positivt for VE-målsætningener afhængigt at, hvilket brændsel (fossilt/biomasse), der fortrænges. I henhold til Regeringensenergistrategi forventes en betydelig del af den kollektive varmeforsyning i 2020 at blive baseret påbiomasse/biogas og kun en mindre del på fossile brændsler. Nettoimport af blandet affald, fx med enfossil andel på 40 pct., kan derfor ikke forventes at bidrage positivt til VE-målsætningen.Endelig kan det nævnes, at rapporten bygger på de samme prognoser for affaldsmængderne, somKlimakommissionen har anvendt og at der hermed er sammenfald i mængder anvendt i de tosammenhænge.I forbindelse med klimaeffekterne ved en ændring af forholdende for det bornholmske affald vileffekten afhænge af hvilken type brændsel, der erstatter affald med varmeproduktionen og hvoraffaldet forbrændes. Hvis det fx er biomasse, så vil det mindske den samlede CO2-emission.

Regler for erhvervsaffaldDIogaffald danmarkmener, at det eksisterende regelsæt (fra fase 1 i ny organisering afaffaldssektoren) er for kompliceret, og at alt erhvervsaffaldet (forbrændingsegnet eller ej) børreguleres ens og administrativt mere simpelt. OgsåMarius Pedersen, Dansk ErhvervogGenvindingsindustrienønsker, at alt erhvervsaffald reguleres ens.Bemærkninger fra den tværministerielle arbejdsgruppe:Det indgår ikke i den tværministerielle arbejdsgruppes kommissorium at analysere kompleksitetenaf reglerne for genanvendeligt erhvervsaffald, som er omfattet af den politiske aftale fra 2007. Iforbindelse med udformningen af nye regler for det forbrændingsegnede affald, herunder detforbrændingsegnede erhvervsaffald, vil der naturligvis blive tilstræbt, at reguleringen er ensartetuanset behandlingsmetode, når der ikke er andre hensyn, som taler for særlig regulering.