NÆRHEDS- OG GRUNDNOTATKommissionens meddelelse om vurdering af fællesskabsstrategien for kviksølv KOM(2010) 723endelig samt udkast til rådskonklusioner om samme CION (2011) Doc5984/11ResuméKommissionen har udsendt meddelelsen om vurdering af fællesskabsstrategien for kviksølv medhenblik på at tage et samlet overblik over strategien. Meddelelsen gennemgår den internationaleudvikling samt de 20 foranstaltninger strategien indeholder, med henblik på at vurdere, om der eriværksat de nødvendige tiltag.Det er Kommissionens opfattelse, at gennemførelsen af kviksølvstrategien er nået langt, og at næ-sten alle foranstaltninger er fuldført.Der foreslås kun meget begrænsede nye konkrete tiltag fra Kommissionens side, hvorfor det vurde-res, at meddelelsen ikke umiddelbart medfører konsekvenser for Danmark – hverken af lovgiv-ningsmæssige eller økonomisk art. Der er ingen statsfinansielle konsekvenser ved meddelelsen.Formandskabet har udsendt udkast til rådskonklusioner vedrørende vurderingen, hvori det aner-kendes, at der er sket meget med hensyn til gennemførelsen af strategien, men at der også er mulig-heder for visse opstramninger.Påvirkningen på miljøbeskyttelsesniveauet forventes at være neutral, idet hverken meddelelse ellerudkast til rådskonklusioner indeholder konkrete reguleringsforslag.

2. Formål og indhold2a. Kommissionens meddelelseDen 28. januar 2005 vedtog Kommissionen meddelelsen til Rådet og Europa-Parlamentet om enfællesskabsstrategi for kviksølv. Strategien omhandler alle aspekter af kviksølvs livscyklus. Det vig-tigste mål er at formindske risikoen for, at mennesker udsættes for kviksølv, og samtidig nedbringekviksølvniveauerne i miljøet. Den beskriver 20 foranstaltninger, der skal gennemføres både indenfor EU og på internationalt plan. Strategien blev positivt modtaget i Rådets konklusioner af 24. juni2005 og i Europa-Parlamentets beslutning af 14. marts 2006.Kommissionen havde til hensigt at "tage et overblik over den samlede kviksølvstrategi i slutningenaf 2010", som anført i afsnit 11 i meddelelsen. Resultatet af dette overblik er fremlagt i denne med-delelse. Samtidig opfylder Kommissionen også sin pligt til at rapportere om udviklingen i multilate-rale aktiviteter og forhandlinger om kviksølv i henhold til Forordning om forbud mod eksport afmetallisk kviksølv og visse kviksølvforbindelser og -blandinger og om sikker oplagring af metalliskkviksølv.Kommissionen har gennemgået den internationale udvikling samt de 20 foranstaltninger med hen-blik på at vurdere, om der er iværksat de nødvendige tiltag.INTERNATIONAL UDVIKLINGDa kviksølv transporteres over lange afstande, kan risikoen for at både indbyggere og miljøet i EUudsættes for kviksølv ikke mindskes til et acceptabelt niveau alene gennem national lovgivning. Derer derfor behov for koordineret international handling for at løse kviksølvproblemet på en effektivmåde verden over. Det er målet med kviksølvstrategien, og der fokuseres i 7 af foranstaltningerne(foranstaltning 14-20) på støtte og fremme af internationale tiltag. EU har gentagne gange anmodetUNEP’s styrelsesråd om at træffe beslutning om at indlede forhandlinger om et globalt juridisk bin-dende instrument for kviksølv. I februar 2009 besluttede styrelsesrådet endelig at nedsætte en mel-lemstatslig forhandlingskomité (INC), der har mandat til at udvikle et globalt juridisk bindende in-strument, der dækker de fleste aspekter af kviksølvs livscyklus. Komitéens første møde fandt sted iStockholm den 7-11. juni 2010, og det forventes, at processen er færdig i starten af 2013. Når detglobalt juridisk bindende instrument er vedtaget, vil Kommissionen bedømme, hvorvidt det er nød-vendigt at evaluere EU's kviksølvstrategi yderligere for at sikre, at den fuldt ud afspejler de nye in-ternationale forpligtelser.2005 STRATEGIENS GENNEMFØRELSEOverordnet set er det Kommissionens vurdering, at der er sket betydelige fremskridt med gennemfø-relsen af de foranstaltninger, der blev vedtaget i 2005.

Formindskelse af emissionerForanstaltning 1 og 2: Gennemførelse af IFBF (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forure-ning) og udarbejdelse af BREF (best available tecnique (BAT) reference dokument) dokumenterI det nye direktiv om industrielle emissioner, der blev vedtaget den 8. november 2010 (IED), og somskal erstatte IFBF direktivet, styrkes BAT og BAT-relaterede grænseværdier. Disse skal nu vedtagesaf Kommissionen som BAT-konklusioner og kommer til at få retsvirkning. Det forventes at resulterei en fremskyndet udskiftning af kviksølvbaserede teknologier og en mindskelse af kviksølvemissio-nerne for en række industrisektorer, særlig cementproduktionen, non-ferro-metalindustrierne, storefyringsanlæg, forbrændings- og kloralkaliindustrien. BREF for kloralkaliindustrien, store fyringsan-læg og non-ferro-metalindustrien undersøges pt. nærmere i tæt samarbejdemed interessegrupperne.Foranstaltning 3: Emissioner fra små kulfyrede forbrændingsanlægPå baggrund af en undersøgelse fra 2005 anslås det, at denne kilde tegner sig for 16 % af de samledekviksølvemissioner i EU. Som følge af konklusionerne henstillede Kommissionen i forslaget til IED,at grænsen for anvendelsen af bestemmelserne for store fyringsanlæg sænkes fra en samlet nominelindfyret effekt på 50 MW til 20 MW. Rådet og Europa-Parlamentet holdt dog fast i grænsen på50 MW og indførte en klausul i direktivet, der pålagde Kommissionen at tage behovet for at kontrol-lere emissionerne, der ligger under denne grænse, op til fornyet revision og om nødvendigt frem-lægge et lovforslag. Kommissionen vil følge op herpå.Foranstaltning 4: Håndtering af tandfyldningsamalgamTandfyldningsamalgam udgør det næststørste forbrug af kviksølv i EU. Amalgamaffald fra tandplejekarakteriseres som farligt affald, og skal derfor behandles som sådan.Kviksølvemissioner fra tandklinikker er også underlagt EU's vandlovgivning. Kviksølv klassificeressom et prioriteret farligt stof i henhold til vandrammedirektivet, og medlemsstaterne er forpligtedetil på lang sigt at træffe foranstaltninger til at standse eller udfase emissioner, udledninger og tab afstoffet.Formindskelse af udbuddetForanstaltning 5: Forbud mod eksport af kviksølvRådet og Europa-Parlamentet vedtog den 22. oktober 2008 forordning om forbud mod eksport afmetallisk kviksølv og visse kviksølvforbindelser og -blandinger og om sikker oplagring af metalliskkviksølv. Eksportforbuddet træder i kraft den 15. marts 2011.Formindskelse af efterspørgslenTandfyldningsamalgam og måleudstyr spiller en særlig vigtig rolle, da de mængder kviksølv, derstadig findes i produkter, overvejende anvendes til dette formål.Foranstaltning 6: brug af kviksølv til tandfyldningsamalgamEftersom nogle medlemsstater allerede har begrænset brugen af tandfyldningsamalgam væsentligt ide nationale sundhedsvæsener, og fordi tandfyldningsamalgam tegner sig for den næststørste brug afkviksølv i EU, har Kommissionen besluttet at foretage en livscyklusvurdering af kviksølvbrugen.Resultaterne af undersøgelsen forventes at foreligge i slutningen af 2011.Foranstaltning 7: Måle- og kontrolapparaturer, som indeholder kviksølv

I 2007 blev der vedtaget begrænsninger for markedsføringen til private af visse måleinstrumentermed indhold af kviksølv. Direktivet indeholder en revisionsklausul om en mulig udvidelse af degældende begrænsninger til også at gælde andre måleinstrumenter, der indeholder kviksølv.En sådan udvidelse til også at gælde andre instrumenter inden for sundhedssektoren og måleinstru-menter til erhvervsmæssig og industriel brug er foreslået i september 2010 og behandles nu underREACH-forordningen.Foranstaltning 8 og 10: Andre produkter og formålSom følge af, at revisionen af miljødesigndirektivet i 2009 pålægger, at glødepærer udfases fraEU-markedet, er kviksølvindholdet yderligere reguleret i de stadig mere anvendte lavenergipærer if.m. revision af RoHS-direktivet. Dermed blev grænseværdierne for indhold af kviksølv i sparepærernedsat væsentligt.Direktiv om udrangerede køretøjer (senest ændret i 2010) fastsætter et generelt forbud mod kviksølvi materialer og komponenter i køretøjer.I henhold til det seneste direktiv om batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulato-rer blev den størst tilladte mængde kviksølv i batterier og akkumulatorer betydeligt sænket i sam-menligning med det tidligere (ophævede) batteridirektiv.Behandling af overskud og beholdningerForanstaltning 9: OpbevaringEuropa-Parlamentets og Rådets forordning om forbud mod eksport af metallisk kviksølv og vissekviksølvforbindelser og -blandinger og om sikker oplagring af metallisk kviksølv fastsætter, at kvik-sølv fra udvalgte store kilder, særligt i kloralkaliindustrien, betragtes som farligt affald og skal bort-skaffes. Særlige kriterier for sikker opbevaring af metallisk kviksølv er under udvikling og forventesat blive vedtaget af Kommissionen i starten af 2011. Derudover har den europæiske kloralkaliindu-stri underskrevet en frivillig aftale, der forpligter den til udelukkende at sende overskydende kvik-sølv til oplagringsanlæg, der lever op til en række høje sikkerhedskrav. Indberetningspligten i hen-hold til forordningen giver Kommissionen mulighed for nøje at overvåge gennemførelsen af detteløfte.Beskyttelse mod udsættelse for kviksølvForanstaltning 11: Kviksølv i fisk og skaldyrDe nationale myndigheder har udarbejdet en række detaljerede råd om indtagelse af kviksølv gen-nem fødevarer, som er meddelt Kommissionen (se også nedenfor under foranstaltning 12).For yderligere at beskytte arbejdstagere, der udsættes for kviksølv, har Kommissionen vedtaget vej-ledende grænseværdier for erhvervsmæssig eksponering for kviksølv og uorganiske divalente kvik-sølvforbindelser.Foranstaltning 12: Oplysninger om kviksølv i fødevarerPå baggrund af den viden, som Kommissionen indhentede under foranstaltning 11, offentliggjordeden et informationsnotat i 2008 om methylkviksølv i fisk og fiskevarer. Notatet giver anvisningerom den maksimale mængde af visse fisk, som sårbare grupper (kvinder, der er gravide eller ammer,og små børn) bør indtage, som medlemsstaterne bør bruge som rettesnor, når de udarbejder råd tilforbrugerne.

Forbedring af forståelsenForanstaltning 13: Prioriteringer inden for kviksølvforskningenEU har siden 2005 finansieret en række forskningsprojekter, der behandler prioritering inden forkviksølvforskningen, herunder under det 7. rammeprogram og andre forskningsstøtteprogrammer.Desuden er EU's finansielle instrument for miljøet (LIFE) blevet brugt i f.m. kviksølv.Støtte til og fremme af internationale foranstaltningerForanstaltning 14: Input til internationale fora og aktiviteterEU støttede aktivt en række tiltag under det globale kviksølvprogram, som blandt andet førte tilUNEP’s styrelsesråds beslutning 25/5 i februar 2009.I tillæg har Kommissionen og adskillige medlemsstater deltaget i en række internationale aktiviteter,der skulle oplyse om og finde løsninger på problemerne med kviksølvforurening.Foranstaltning 15: Finansiering med henblik på at formindske kviksølvemissioner fra kulfyring itredjelandeKommissionen har bidraget med 1 mio. EUR til UNEP til udarbejdelse af et projekt om nedbringel-se af kviksølvemissionerne fra kulfyring i energisektoren i f.eks. Kina, Indien, Rusland og Sydafri-ka.Foranstaltning 16: Forudgående informeret samtykke til kviksølvimportForudgående informeret samtykke har allerede siden 2003 været obligatorisk for eksport og importaf kviksølvforbindelser ved forordning om eksport og import af farlige kemikalier (Rotterdam-konventionen). Denne procedure blev også anvendt på import af kviksølvforbindelser, der anvendessom pesticider.Foranstaltning 17: Protokollen om tungmetaller til UNECE’s konvention om grænseoverskridendeforurening over store afstandeEU og 20 medlemsstater er parter til protokollen om tungmetaller til UNECE’s konvention omgrænseoverskridende forurening over store afstande, og Kommissionen opfordrer på det stærkestede medlemsstater, der endnu ikke har ratificeret protokollen, til at gøre det snarest muligt.Foranstaltning 18: Støtte af UNEP’s kviksølvprogramIfølge meddelelsen deltager Kommissionen i den rådgivende gruppe om det globale partnerskabvedrørende kviksølv og har formelt meldt sig ind i partnerskabet om "frigivelse af kviksølv i forbin-delse med kulfyring", mens Tyskland og Italien er medlemmer af "forvaltning af kviksølvaffald" og"forskning i transporten af og fremtiden for kviksølv i atmosfæren".Foranstaltning 19: Kviksølv i guldminesektorenI 2010 vil Kommissionen bidrage med 1,5 mio. EUR til UNDP til oprettelse af "GuyanaShield"-faciliteten, som er en finansieringsmekanisme med flere donorer, der fokuserer på aktivitetertil sikring af økoregionen Guyana Shield. Den skal finansiere feltbaserede projekter om (blandt an-det) risiciene ved ulovlig og ikke-reguleret guldminedrift udført af små guldminearbejdere (garim-peiros),der spreder sig i Fransk Guyana, Surinam, Guyana, Venezuela og Colombia.

Foranstaltning 20: Nedbringelse af det internationale udbud af kviksølvMandatet, som INC har fået af UNEP-styrelsesrådet i form af beslutning 25/5, omfatter blandt andeten nedbringelse af udbud af kviksølv, kapacitetsopbygning om miljøvenlig opbevaring af kviksølvog en nedbringelse af den internationale handel med kviksølv. EU har allerede bidraget til det sam-lede mål ved at vedtage forordningen om forbud mod eksport af kviksølv (se foranstaltning 5). Iforhandlingsforløbet vil EU udforske, hvordan strategien bedst afspejles i et fremtidigt juridisk bin-dende instrument.K

ONKLUSIONER

Det er Kommissionens opfattelse, at gennemførelsen af kviksølvstrategien er nået langt, og at næ-sten alle foranstaltninger er fuldført.Der er nu et nyt retsgrundlag på plads til nedbringelse af kviksølvemissioner fra store punktkilder.Gennemførelsen af det nye direktiv om industrielle emissioner giver EU mulighed for at iværksættede potentielt store nedbringelser af emissioner, som kan opnås ved anvendelse af de bedste tilgænge-lige teknikker (BAT). Dette vil dog kræve en ambitiøs gennemførelse og anvendelse i medlemssta-terne, som vil blive fulgt nøje og støttet af Kommissionen.Hvad angår anvendelse af kviksølv i produkter, arbejdes der fortsat på at udvide de eksisterenderestriktioner for visse måleinstrumenter til at omfatte yderligere instrumenter inden for sundhedssek-toren, herunder blandt andet blodtryksmålere og instrumenter til erhvervsmæssig og industriel brug.Kommissionen understreger, at det er nødvendigt at efterforske tandfyldningsamalgam yderligere.Kommissionen vil derfor i 2011 påbegynde en undersøgelse, der skal vurdere problemet i detaljerunder hensyntagen til alle dele af livscyklen.Kommissionen mener, der vil være fokus på internationale foranstaltninger i de kommende år, daEU-lovgivning alene ikke kan sikre EU-borgere og miljøet en effektiv beskyttelse. Kommissionenvil derfor fokusere sine bestræbelser på forhandlingerne om et globalt juridisk bindende instrumentom kviksølv under UNEP's ledelse. I den sammenhæng har EU meget at tilbyde i og med, at derallerede er effektive instrumenter på plads i EU. Når det internationale instrument har taget form, vilKommissionen vurdere, hvilke aspekter af kviksølvs livscyklus, der kræver yderligere handling påEU-plan, herunder hvorvidt der er behov for yderligere lovforslag. Dette skal ske under hensyntagentil den fornyede undersøgelse i 2013 af forordningen om forbud mod eksport af kviksølv og andrefremskridt i strategien. Særligt fokus vil være på de i konsulentundersøgelsen foreslåede ekstra im-port- og eksportrestriktioner, som skal vurderes igen på baggrund af de internationalt forhandledeforpligtelser.2b Formandskabets udkast til rådskonklusioner.Formandskabet har fremsendt udkast til rådskonklusioner om Kommissionens meddelelse om vurde-ring af fællesskabsstrategien for kviksølv den 2. februar 2011.Udkastet til rådskonklusioner understreger Rådets vilje til at gøre noget ved kviksølvproblemet bådeindenfor EU og i forbindelse med de globale forhandlinger om en kviksølvkonvention og i den for-bindelse vise lederskab. Rådet byder review’et velkommen og anerkender de fremskridt, der alleredeer gjort i forbindelse med kviksølvstrategien fra 2005, herunder forbuddet mod eksport af metalliskkviksølv, sikker opbevaring samt restriktioner mod måleinstrumenter til private. Samtidig peges på

nødvendigheden af en undersøgelse af mulighederne for en udvidelse af eksportforbuddet til også atomfatte andre kviksølvforbindelser og produkter indeholdende kviksølv.Der peges endvidere på, at Kommissionen snarest og senest ved udgangen af 2011 bør have under-søgt mulighederne for permanent opbevaring af kviksølv, og byder Kommissionens hensigt vedr. enlivscyklusanalyse af amalgam kviksølv velkommen. Rådet ønsker dog denne undersøgelse udvidettil også at omfatte batterier indeholdende kviksølv og i den forbindelse overveje tiltag i forbindelsemed disse anvendelser. Rådet opfordrer medlemsstaterne til at gøre en indsats for at indsamle amal-gamaffald fra tandlægeklinikker.I forbindelse med implementeringen af det nyligt vedtagne direktiv om industrielle emissioner (IED)opfordres Kommissionen til snarest at udvikle BAT-konklusioner (Best Availabe Techniques) for fxchlor-alkali industrien, cementindustrien, produktion af jern og stål, store forbrændingsanlæg somkulanlæg og affaldsforbrændingsanlæg m.m. Rådet inviterer medlemsstaterne til at fremskynde af-viklingen af chlor-alkali anlæg med brug af miljøgodkendelser eller anden lovgivning for at opnå enhurtigere udfasning end den frivillige aftale med industrien om udfasning i 2020. Medlemsstaterneopfordres også til at overveje udfasning af andre industrielle teknologier, hvor kviksølv bruges somkatalysator.3. Nærheds – og proportionalitetsprincippetIdet der er tale om en meddelelse samt udkast til rådskonklusioner, er det ikke relevant at foretage envurdering af nærheds- og proportionalitetsprincippet.4. Konsekvenser for DanmarkØkonomiske og erhvervsadministrative konsekvenserDen nye meddelelse indeholder forslag om, at der skal udarbejdes en livscyklusvurdering af amal-gam. Forbruget af amalgam til tandfyldninger er beskedent i Danmark ikke mindst på grund af enomlægning af tilskudssystemet for amalgamplomber i 2008 samt generel modvilje mod brugen.Da hverken meddelelsen eller rådskonklusionerne indeholder ellers konkrete nye tiltag, vurderes det,at meddelelsen eller rådskonklusionerne ikke umiddelbart vil medføre økonomiske eller administra-tive konsekvenser for erhvervslivet.Statsfinansielle konsekvenserDer er ingen statsfinansielle konsekvenser forbundet med meddelelsen eller konklusionerne.Samfundsøkonomiske konsekvenserDer er ingen samfundsøkonomiske konsekvenser af meddelelsen eller konklusionerne..Gældende dansk lovgivning og meddelelsen/konklusionernes lovgivningsmæssige konsekvenserEU regler på de berørte områder er implementeret i dansk lovgivning, herunder fx:

Rådet og EU-Parlamentet har den 8. november 2010 vedtaget det nye direktiv om industrielle emis-sioner, IED, og Danmark har nu 2 år til at implementere reglerne. Dette er uafhængigt af meddelel-sen og de foreslåede rådskonklusioner. Allerede nu er der dog grænseværdier på fx affaldsforbræn-dingsanlæg, hvor der løbende foretages kontrolmålinger. Derudover er der nationale regler for kre-matorier, hvor der skal renses for kviksølv.I Vandrammedirektivet er kviksølv et prioriteret stof, og direktivet er implementeret i Miljømålslo-ven. Her er bl.a. udledning af amalgam til tandfyldning og andre udledninger til vandmiljøet berørt.Måle- og kontrolapparater samt andre produkter og anvendelser er omfattet af den danske bekendt-gørelse om forbud mod import, salg og eksport af kviksølv og kviksølvholdige produkter. Dennebekendtgørelse regulerer ligeledes selve brugen af amalgam til tandfyldningMed hensyn til affald og opbevaring er EU-reglerne bl.a. implementeret i affaldsbekendtgørelsen ogbekendtgørelse om deponeringsanlæg, mens bilskrotbekendtgørelsen implementerer direktivet omudrangerede køretøjer.Da hverken meddelelsen eller rådskonklusionerne indeholder ellers konkrete nye tiltag, vurderes det,at de ikke umiddelbart vil medføre lovgivningsmæssige ændringer i Danmark.BeskyttelsesniveauetMeddelelsen samt udkast til rådskonklusionerne vurderes at have en neutral påvirkning på beskyttel-sesniveauet, idet der ikke er tale om egentlig regulering.5. HøringMeddelelsen er sendt i høring i almindelig høring med frist til 21. februar 2011.6. Europa Parlamentets udtalelserEuropaparlamentet har ikke givet en udtalelse om forslaget.7. ForhandlingssituationenMeddelelsen er præsenteret af Kommissionen den 7. januar 2011, hvor der også var indledende drøf-telser om det sæt rådskonklusioner, der forventes at kunne blive vedtaget på rådsmødet den 14.marts 2011. Udkast til rådskonklusioner præsenteres den 7. februar 2011.

8. Dansk holdningDen overordnede danske målsætning for kviksølv er, at belastningen af miljø og mennesker skalbegrænses mest muligt, således at enhver tilsigtet brug af kviksølv på længere sigt så vidt muligtskal ophøre, dvs. substitution af kviksølv i produkter og processer. Desuden bør der arbejdes for, atutilsigtede emissioner af kviksølv så vidt muligt udfases.Danmark vurderer, at meddelelsen fra Kommissionen ikke er ambitiøs nok til at opnå dette. Der ermuligheder for at være mere konkret, fx med hensyn til forbud mod anvendelse af kviksølv i knap-cellebatterier, hvor der har været alternativer på markedet i flere år. Derudover vurderes det, atKommissionen burde være mere ambitiøs med hensyn til udfasning af amalgam, og ikke blot foreta-ge en livscyklusanalyse. Danmark og Sverige har allerede restriktioner for anvendelsen af amalgam,og har arbejdet på at få regler indført på EU plan i flere år, uden held. Desuden bør der ses på mu-lighederne for at fremrykke - eller i det mindste gøre det obligatorisk tidligere end 2020 - at stoppeanvendelsen af kviksølv på klor-alkali anlæg.Et supplerende oplagt tiltag kan være at forbyde eksport af artikler, der allerede er forbudt i EU; etpunkt som Danmark har fremført tidligere under forhandlingerne om forordningen om eksportfor-bud m.v.Kommissionen har i en konsulentrapport påpeget, at indsamlingen af kviksølvholdige artikler gene-relt i EU ligger på et meget lavt niveau. Danmark mener derfor, at det synes hensigtsmæssigt, atKommissionen sammen med medlemsstaterne undersøger mulighederne for at forbedre dette.Danmark vurderer ligeledes, at der bør indføres et generelt forbud mod kviksølv i artikler, dog mednødvendige undtagelser. Dette er på linje med gældende nationale regler.Sådanne tiltag er nødvendige for at vise resten af verden, ikke mindst u-landene, at EU er villige til også atpåtage sig forpligtelser til at skulle iværksætte nye tiltag og ikke kun bevare eksisterende regler. Et sådantsignal vil forbedre EU's forhandlingsposition i forhandlingerne om kviksølvkonventionen.