Orienteringsnotat vedrørende Intergovernmental Negotiating Committee’s 2. møde (INC2) om

en global kviksølvkonvention, Chiba, Japan, den 24.-28. januar 2011.

Baggrund

UNEP vedtog på det 25. møde i Styrelsesrådet (Governing Council - GC) i Nairobi i februar 2009 atnedsætte en forhandlingskomité (INC), der skal forhandle en global kviksølvkonvention. Forhandlin-gerne skal efter planen afsluttes i 2013. Det første forhandlingsmøde INC1 blev afholdt i juni 2010 iStockholm, finansieret af Nordisk Ministerråd.INC1 var et møde, hvor alle lande hørte hinandens synspunkter på samtlige områder, og alle drøftel-ser fandt sted i plenum.Det centrale resultat fra konferencen var, at sekretariatet for forhandlingerne (nedsat under FN’s miljø-program UNEP) fik mandat til at udarbejde et udkast til elementer i en konventionstekst med substanti-elle forpligtelser m.v., til drøftelse på INC2, som finder sted 24.-28. januar i Japan.Rådet har givet et overordnet forhandlingsmandat til den resterende del af INC processen, og detkommende møde i forhandlingskomitéen været drøftet i Rådets internationale miljøarbejdsgruppe. Derhar været en stor grad af enighed på de fleste punkter med undtagelse af reguleringen af kviksølv iprodukter og processer samt affald, hvor Danmark har presset på for en mere offensiv og miljøvenligtilgang.

Overordnet

Formanden for komiteen har meldt ud – efter konsultation med de centrale regioner/lande - at forhand-lingerne vil tage udgangspunkt i et såkaldt ”Draft Elements Paper”, som UNEP’s sekretariat har udar-bejdet. Papiret skitserer et udkast til konventionstekst. På flere af de centrale områder er der mulighedfor at vælge andre tilgange end den i ”Draft Elements Paper” foreslåede. Der forventes på flere områ-der diskussion af den valgte tilgang. Udkastet er bygget op, så det omfatter de emner, som GC 25besluttede skulle omfattes af konventionen.Diskussionerne på INC2 forventes primært at foregå i plenum. Formanden har dog tilkendegivet, atder kan blive nedsat enkelte undergrupper på specielle områder som fx emissioner (fra bl.a. kulfyredekraftværker), brug af kviksølv i små guldminer og affald + opbevaring/deponering.

Særskilte emner:

De foreslåede indstillinger på de særskilte emner nedenfor er i overensstemmelse med de indstillin-ger, der blev benyttet på INC1, men udbygget og opdateret i forhold til det foreliggende ”DraftElements Paper”.

1. Struktur af konventionen:

Der foreligger forskellige muligheder for struktur af konventionen. De 3 mest umiddelbare er hhv.:Konvention med bilag: Generelle regler i hovedteksten, og specifikke (tekniske) regler i bilag,til samlet vedtagelse. Bilag kan senere revideres og nye bilag tilføjes.Paraplyaftale: Alle reguleringer i detaljerede bilag, samlet vedtagelseKonvention med protokoller: Overordnet formålserklæringer o.l. i hovedteksten. De fleste re-guleringer i protokoller, der normalt vedtages separat; protokollerne anses som selvstændige.

Dansk holdningDanmark arbejder for en af de to førstnævnte, som sikrer, at der er tale om en fælles vedtagelse, hvorenkelte elementer ikke kan vælges til eller fra.

2. Indhold af konventionen

Overordnede målsætninger for konventionen:Diskussionerne forventes at afspejle en grundlæggende uenighed om, hvorvidt konventionen skalhave til formål at ”minimere og hvor hensigtsmæssigt eliminere menneskeskabte udslip af kviksølv”eller om formålet er ”at reducere udslippet til miljøet”. Det førstnævnte formål tager udgangspunkt i envedtagen tekst i FN’s ”Global Mercury Partnership” og er løbende støttet af Danmark og EU. Desudenforeligger der Rådskonklusioner fra 2008 og 2010, hvor det tilkendegives, at det overordnede mål forEU er beskyttelsen af miljø og sundhed ved at mindske og om muligt ultimativt fjerne menneskeskabtefrigivelser af kviksølv. Forhandlinger om ordlyden af den overordnede målsætning forventes først atstarte senere.Dansk holdningDanmark arbejder for en tilgang om at ”minimere og hvor hensigtsmæssigt eliminere menneskeskabteudslip af kviksølv”, herunder på sigt at eliminere anvendelsen af kviksølv.Reduktion af udbud af kviksølv på markedet (forsyning og handel):Markedet forsynes med kviksølv fra både primær minedrift og som biprodukt fra minedrift af andremetaller, samt fra forskellige andre kilder som fx chlor-alkali industri og restaffald fra naturgasprodukti-on samt genanvendelse/genindvinding af kviksølv fra fx produkter.Dansk holdningDanmark arbejder for, at alle nye kviksølvminer forbydes snarest og som udgangspunkt ved den nyekonventions ikrafttræden, at de eksisterende miner bør have en begrænset tidsfrist for produktion ogikke producere til eksport. Ligeledes arbejder Danmark for at andre kilder til udbud af kviksølv ogsåbegrænses om muligt med planer for udfasning under hensyntagen til udbud til ”nødvendige anven-delser”, der skal defineres nærmere.Produkter og processer:Processer:De største kilder fra industrielle processer, hvor der anvendes kviksølv, er klor-alkali produktion ogvinyl-klorid monomer produktion. Begge processer kan foretages uden brug af kviksølv. I USA er derfor klor-alkali produktionens vedkommende en frivillig aftale om udfasning inden 2015, Indien har enendnu kortere frist, mens EU har en aftale om ophør med brug af kviksølv i 2020.Brugen af kviksølv i små guldminer er en anden stor kilde. Der er ofte tale om meget fattige menne-sker i u-lande, hvis overlevelse er afhængig af denne form for minedrift, der ofte foregår under kum-merlige vilkår. Alternativer findes, men er dyrere. Det er muligt at opsamle og genanvende en stor delaf kviksølvet for et yderst beskedent beløb pr. enhed.Processer, hvor kviksølv frigives utilsigtet, hører til blandt de væsentligste globale kilder. Det gælderikke mindst afbrænding af kul, da kul indeholder kviksølv i forskellig mængde afhængig af oprindel-sessted. Separate kviksølvfiltre på kulkraftværker er yderst omkostningstunge, men kviksølv oprensestil dels sammen med fx NOx og SOx, hvis kulkraftværket har sådanne filtre installeret.Dansk holdningDanmark arbejder for en hurtig afvikling af brugen af kviksølv i klor-alkali produktion, gerne endnuhurtigere end EU's frivillige aftale i 2020 og for et globalt stop for nye klor alkali anlæg baseret på kvik-

sølv. Ligeledes arbejder Danmark for et globalt stop for nye anlæg til produktion af vinyl-klorid mono-mer produktion baseret på kviksølv og for en hurtig omstilling af de eksisterende anlæg.I forhold til brugen af kviksølv i små guldminerer arbejder Danmark for at brugen så vidt mulig ophøreri praksis. Anvendelsen af kviksølv er allerede forbudt i en lang række lande, men håndhævelse afreglerne er ikke tilstrækkelig, ikke mindst fordi der er tale om familier, hvis overlevelse afhænger afdenne form for guldindvinding. Danmark vil derfor arbejde for, at der på kort sigt gives muligheder,herunder også fx via oplysningskampagner, for at introducere lavteknologiske opsamlingsmetoder,således at emissionerne begrænses mest muligt, mens der på længere sigt arbejdes mod at få stop-pet anvendelsen.Ligeledes arbejder Danmark for, at udledningen fra utilsigtede kilder begrænses mest muligt underhensyntagen til tekniske og økonomiske aspekter og at indsatsen i første omgang fokuseres om destørste kilder til atmosfærisk emissionProdukter:Produkter indeholdende kviksølv kan overordnet reguleres på to måder, enten ved et generelt forbudmod produkter, som indeholder kviksølv med visse undtagelser eller som forbud mod kviksølv i speci-fikke produkter/produktgrupper. Den danske bekendtgørelse er udformet som et generelt forbud medspecifikke undtagelser ud fra den betragtning, at nye typer produkter vil være forbudt at markedsføre.Det bør være udgangspunktet for den danske holdning, da det langsigtede mål er at få forbud modalle anvendelser. Det vurderes dog, at det på globalt plan vil vise sig vanskeligt at opnå flertal for den-ne tilgang, mens en tilgang med forbud mod kviksølv i en specifikke produkter/produktgrupper vil værelettere at få forhandlet på plads. UNEP har i Elements Paper skitseret en sådan løsning, og har fore-slået forbud mod kviksølv i 5 produktgrupper (batterier, måleinstrumenter, elektriske afbrydere og re-læer, kviksølvholdige lamper samt dental amalgam). Disse produktgrupper dækker en stor del af detmarked, hvor der i dag anvendes kviksølv. Der er ikke foreslået undtagelser inden for disse områder,men de vil være nødvendige, idet der i dag mangler alternativer på visse områder som fx sparepærer,hvis funktion afhænger af kviksølvEn ordning, der kræver forudgående informeret samtykke, inden et land tillader import af produkter,der er undtaget fra forbud, er foreslået af UNEP. Baggrunden er, at man på den måde vil prøve atsikre, at kviksølv i produkter kun bliver anvendt i accepterede anvendelser.Dansk holdningDanmark arbejder et generelt forbud mod anvendelse af kviksølv i produkter med visse undtagelser.Såfremt der ikke er opbakning til dette, vil Danmark arbejde for at gøre listen over forbudte anvendel-ser så omfattende som mulig, således at anvendelsen af kviksølv begrænses mest muligt. Ligeledesarbejder Danmark for, at en ordning om forudgående accepteret samtykke for import af tilladte produk-ter bliver effektiv og udformes, så investerede ressourcer står mål med udbyttet.Sikker opbevaring:Vedr. sikker opbevaring skal man skelne mellem sikker opbevaring af kviksølvaffald og kortvarig op-bevaring af kviksølv, der skal anvendes til nødvendige produkter eller processer, hvor alternativer tilkviksølv umiddelbart ikke er fundet.Dansk holdningDanmark arbejder for, at opbevaring af kviksølvaffald kun forekommer i en begrænset periode indenendelig behandling, og denne opbevaring skal være således, at det ikke kan medføre påvirkninger påsundhed og miljø samt at kravene til sikker opbevaring inden endelig behandling fastsættes inden forrammerne af Basel-konventionen.

Ligeledes arbejder Danmark for, at den midlertidige opbevaring af kviksølv, der skal genanvendesbliver gjort lige så sikker, som den midlertidige opbevaring af kviksølv inden endelig behandling, og atder stilles miljø- og sundhedskrav til den midlertidige opbevaring af kviksølv, der skal anvendes tiltilladt brug, og at der klart differentieres imellem om kviksølv er affald, eller om det er et produkt, forhvilket der findes en lovlig anvendelseAffaldshåndtering:Affaldshåndtering af kviksølv er et vigtigt emne i forbindelse med kviksølvforhandlingerne, da en mil-jømæssig forsvarlig bortskaffelse er essentiel, således at emissioner til jord, vand og luft fra affalds-håndteringen ikke forekommer.Dansk holdningDanmark arbejder for, at kviksølvaffald skal bortskaffes på en sikker og miljømæssig forsvarlig måde,det vil sige stabiliseres og deponeres enten på et farligt affalds deponi eller i sikre underjordiske klip-peformationer, samt at genanvendelse af kviksølvaffald kun skal være tilladt, hvis det kan garanteres,at kviksølvet efterfølgende kan aftages/bruges i henhold til undtagelserne til brug af kviksløv i konven-tionen.Ligeledes arbejder Danmark for at fastsættelse af miljømæssig forsvarlig bortskaffelse og genanven-delse sker af Basel-konventionen.Forurenede områder:Der eksisterer en række steder globalt set, hvor der er lokale forureninger med kviksølv, hvor det kanhave stor lokal betydning for berørte (især) u-lande. Som udgangspunkt er der tale om lokale og/ellerregionale påvirkninger af sundhed og miljø fra forurenede grunde.Dansk holdningDanmark er åben overfor de berørte landes forslag samtidig med, at der i lyset af de generelle finan-sieringsudfordringer tages hensyn til de økonomiske byrder, oprensning af sådanne områder giver.Videnopbygning m.m.:Videnopbygning, information, teknologioverførsel o. lign. er en nødvendighed for ganske mange af u-landene, men ikke alle. Der er tale om forhold, som er blevet diskuteret i ganske mange andre kon-ventionssammenhænge.Dansk holdningDanmark støtter, at der bør tages udgangspunkt i mekanismer, der allerede er forhandlet på plads,herunder især under synergiprocesserne for tættere samarbejde og koordination mellem de kemikalie-og affaldsrelaterede konventioner. Det drejer sig om fx hjemmesider, koordinerede kurser til kapaci-tetsopbygning i u-landene og anden informationsudveksling m.m.Overholdelse af konventionen:Danmark har den grundlæggende holdning, at det er vigtigt, at internationale bindende aftaler har enoverholdelsesprocedure/mekanisme, som er effektiv. Mekanismen skal kunne være i stand til at identi-ficere, når der er mangel på overholdelse og kunne bidrage til at lande, der ikke overholder konventio-nens regler, kommer til det.Der har de senere år været forhandlinger om at formulere og vedtage overholdelsesmekanismer forRotterdam-konventionen om handel med visse kemikalier og Stockholmkonventionen om persistenteorganiske giftstoffer. I begge konventioner indgår en klausul, som siger, at der skal vedtages meka-nismer, så snart det er praktisk muligt. Trods forhandlinger på hver partskonference siden 2005 hardet ikke været muligt at nå til enighed. Også for andre konventioner på miljøområdet har der vist sigvanskeligheder ved denne type klausuler, som udskyder vedtagelsen af regler. Især de store vækst-økonomier Indien og Kina har problemer med overholdelsesprocedurer.

I lyset heraf har det været drøftet især blandt de nordiske lande og i EU, at man ønsker, at forhandlin-gerne om og vedtagelsen af en overholdelsesmekanisme sker samtidig med de øvrige centrale ele-menter. Det gælder især forhandlingerne om finansiel bistand, som u-landene prioriterer. Finansielbistand kan vise sig at være nødvendig, for at nogle forpligtelser i visse lande kan overholdes. Der erdesuden behov for, at forhandlinger om overholdelse sker i sammenhæng med de substansmæssigeforhandlinger. Den måde, forpligtelser er formuleret på, kan bidrage til at fremme overholdelse ellerdet modsatte.Dansk holdningDanmark arbejder for, at en overholdelsesmekanisme forhandles og vedtages i sammenhæng med deøvrige elementer i konventionen, især finansiering, men også de substansmæssige forpligtelser. Des-uden vil Danmark søge at sikre overholdelsesprocedurer eller en mekanisme, som er effektiv, i så vidudstrækning som muligt uden at være konfrontatorisk.FinansieringsmekanismeDer kan som nævnt ovenfor være behov for, at udviklingslande modtager finansiel bistand til at im-plementere og overholde konventionens forpligtelser. Det skal dog understreges, at det ikke nødven-digvis gælder alle forpligtelser. En kviksølvkonvention vil indebære samfundsøkonomiske fordele foralle lande, ikke mindst i de u-lande, hvor befolkningens sundhed og sårbare erhverv er særligt negativtpåvirket af kviksølvforurening. Omkostningerne ved ikke at begrænse kviksølvforureningen kan værebetragtelige (cost of inaction).Eftersom rækkevidden og typen af forpligtelser ikke er forhandlet endnu, er det for tidligt at sige, hvil-ken type eller sammensætning af typer af modeller for finansiel bistand, der bør anvendes. Der erprimært to modeller, som drøftes. Den ene er den model, som anvendes under Montrealprotokollen(om ozonlagsnedbrydende stoffer), hvor protokollen har sin egen fond. Den fokuserer på finansieringaf tiltag, der sikrer overholdelse af protokollen, og har vist sig at være særdeles effektiv i forhold til atopnå miljøforbedringer for de anvendte ressourcer. Den anden finansieringsmodel er den globale mil-jøfacilitet GEF, som blandt andet er finansiel mekanisme for Stockholmkonventionen og Klimakonven-tionen. GEF samler administrationen et enkelt sted, og Danmark har foretrukket denne løsning desenere år. Dog er den måde GEF finansieres og styres på ikke i alle henseender optimal i forhold tilkemikalieområdet. Ligeledes har GEF haft problemer med at tiltrække tilstrækkelige bidrag til at løsede opgaver på kemikalieområdet, som ligger under dens mandat, på en måde, som er tilfredsstillendefor Stockholm konventionens parter.Der er i forbindelse med den 5. genopfyldning af GEF netop afsat i størrelsesorden 10 mio. USD tilkviksølvområdet i perioden 2010-2014, men det endelige behov vil være langt større. Den danskeholdning bør i forbindelse med INC2 være til fordel for en GEF model, men samtidig åben overfor atdrøfte andre modeller eller pakker af modeller, hvilket også vil være EU’s officielle linje.Dansk holdningDanmark anlægger en præference for en GEF model, men stiller sig åben over for at undersøge po-tentialerne ved andre modeller, herunder en Montreal-lignende model.