KOU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 5: Pjecen "Det kommunale tilskuds- og udligningssystem 2010"

1. Forord .............................................................................................................................. 32. Udligning.......................................................................................................................... 43. Den samlede virkning af tilskuds- og udligningssystemet................................................ 64. Landsudligning............................................................................................................... 115. Hovedstadsudligning ..................................................................................................... 196. Udligningstilskud til kommuner med højt strukturelt underskud ..................................... 217. Bloktilskud...................................................................................................................... 238. Særlige tilskuds- og udligningsordninger ....................................................................... 24

II 2010 yder staten et bloktilskud til kommunerne på 66,7 mia. kr. Bloktilskuddet udgørsammen med kommuneskatterne de vigtigste kommunale indtægter.Størstedelen af bloktilskuddet går til at finansiere de kommunale udligningsordninger. Denresterende del fordeles til kommunerne efter indbyggertal.Formålet med denne pjece er at skitsere hovedtrækkene i det kommunale tilskuds- og ud-ligningssystem. En mere udførlig beskrivelse findes i Indenrigs- og Sundhedsministerietsårlige publikation ”Kommunal udligning og generelle tilskud”.

Alle kommuner skal tage sig af de centrale serviceopgaver i lokalsamfundet. Det drejer sigblandt andet om daginstitutioner, folkeskoler, ældreomsorg, det specialiserede socialområ-de, bistandsydelser, beskæftigelsesområdet, vejvæsen, miljøområdet mv. Den enkeltekommune kan inden for lovens rammer selv fastlægge serviceniveauet på det enkelte om-råde.Men kommunernes vilkår er forskellige.Kommunernes indtægtsmuligheder er forskellige på grund af forskelle i befolkningens ind-komster. I nogle kommuner bor der mange mennesker med høje indkomster. I disse kom-muner er indtægterne fra den kommunale indkomstskat selvsagt højere end i kommunermed en lav gennemsnitsindkomst.Men også kommunernes udgiftsbehov er forskellige. Det skyldes forskelle i kommunernessociale struktur og forskelle i befolkningens alderssammensætning. F.eks. har kommunermed mange børn behov for at afholde forholdsvis flere udgifter til dagpasning og skolerend kommuner med få børn.Formålet med det kommunale udligningssystem er at sikre kommunerne mere ensartedevilkår, således at det bliver muligt at holde nogenlunde samme serviceniveau i alle kom-muner uden de store forskelle i skatteprocenten. Men udligningssystemet bestemmer ikke,at serviceniveauerneskalvære ens. Hensigten med kommunal udligning er ikke at enslig-gøre serviceniveauerne, men at give kommunerne ensartede vilkår.I tabellen nedenfor er vist en oversigt over de ordninger, som det kommunale tilskuds- ogudligningssystem er opbygget af. Ordningerne gennemgås nærmere i det følgende.

Oversigt over tilskuds- og udligningsordningerTilskuds- og udligningsordningerLandsudligningHovedstadsudligningUdligningstilskud til kommu-ner med højt strukturelt un-derskudBloktilskudUdligning af 58 pct. af forskellen mellem beregnet ud-giftsbehov beregnede skatteindtægter.Udligning af 27 pct. af forskellen mellem beregnet ud-giftsbehov beregnede skatteindtægter.Tilskud på 32 pct. af den del af forskellen mellem kom-munens beregnede udgiftsbehov og beregnede skatte-indtægter, som overstiger 96,5 pct. af den tilsvarendelandsgennemsnitlige forskel.En del af bloktilskuddet går til finansiering landsudlig-ning og udligningstilskud til kommuner med højt struktu-relt underskud. Den resterende del fordeles som hoved-regel efter indbyggertal.Særligetilskudogudlig-Særtilskud til vanskeligt stillede kommuner, tilskud til ø-kommuner, ældretilskud, udlændingeudligning mv.ningsordninger

end landsgennemsnittet på 13.902 kr. pr. indbygger. Kommunerne med strukturelt over-skud er på kortet markeret med mørkegrønt. I hovedstadsområdet er det strukturelle un-derskud generelt mindre end i resten af landet. Det skyldes hovedsageligt, at gennemsnits-indkomsterne – og dermed også beskatningsgrundlaget – i hovedstadsområdet er højereend i resten af landet.Det strukturelle overskud eller underskud pr. indbygger varierer i 2010 fra et underskud påca. 30.800 kr. i Lolland Kommune til et overskud på ca. 19.900 kr. i Hørsholm Kommune.Disse forskelle udjævnes i vidt omfang gennem tilskuds- og udligningssystemet. I tabellennedenfor er vist de 10 kommuner, der har henholdsvis det højeste strukturelle underskudog det laveste strukturelle underskud/største overskud. I tabellen er desuden vist tilskuds-og udligningsbeløb for disse kommuner og endelig det strukturelle overskud eller under-skud efter indregning af tilskuds- og udligningsbeløb.

De 10 kommuner med det højeste/ laveste strukturelle underskudStruktureltover/underskudpr. indbyggerførudligningDe 10 med det højeste strukturelle over/underskud før udligning•Lolland-30.84526.469•••••••••LæsøIshøjLangelandAlbertslundSamsøBornholmBrøndbyMorsøÆrø-27.163-26.820-25.724-25.026-24.920-23.882-23.858-23.198-22.52922.76027.18021.59723.72920.87019.94222.88419.38118.678Tilskud og ud-ligning pr. ind-byggerStruktureltover/underskudpr. indbyggerefterudligning-4.376-4.403360-4.127-1.297-4.050-3.940-974-3.818-3.850

Det skal bemærkes, at for kommunerne i hovedstadsområdet indgår den særlige hoved-stadsudligning i opgørelsen af de samlede tilskuds- og udligningsbeløb. Hovedstadsudlig-ningsordningen er en intern udligningsordning mellem kommunerne i hovedstadsområdet,hvor kommuner med de højeste strukturelle underskud modtager tilskud fra de kommuner,der har de laveste strukturelle underskud henholdsvis overskud.Figuren nedenfor viser kommunernes strukturelle underskud eller overskud før og efter udligning.Strukturelt underskud pr. indbygger 2010 før og efter udligning30.000Strukturelt underskud pr. indbygger20.00010.0000147 10 13 16 19 22 25 28 31 34 37 40 43 46 49 52 55 58 61 64 67 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97

Figuren illustrerer, at der gennem tilskuds- og udligningssystemet sker en meget betydeligudjævning af kommunernes økonomiske vilkår.I beregningen af det strukturelle underskud indgår kommunernes væsentligste skatteind-tægter, det vil sige indtægterne fra indkomstskat og grundskyld. Herudover modtager kom-munerne visse skatteindtægter, som ikke indgår i det generelle udligningssystem. Den væ-sentligste af disse indtægter er den kommunale andel af selskabsskatten, som udlignesmellem kommunerne i en særlig udligningsordning. I 2010 modtager kommunerne i alt 6,4mia. kr. i selskabsskat, svarende til ca. 1.100 kr. pr. indbygger.

Landsudligningen omfatter alle landets 98 kommuner. Udligningen er som nævnt baseretpå den enkelte kommunes beregnede strukturelle overskud eller underskud. Hvis en kom-mune har et strukturelt underskud, vil den i landsudligningen modtage et tilskud svarendetil 58 pct. af det strukturelle underskud. Hvis den har et strukturelt overskud, skal den beta-le 58 pct. heraf til ordningen.I 2010 var der 8 kommuner, som efter denne beregning havde et strukturelt overskud. Dis-se 8 kommuner skulle betale bidrag til udligningsordningen. 90 kommuner havde et struk-turelt underskud. Disse kommuner modtog tilskud fra udligningsordningen. Hovedparten afudgifterne til ordningen finansieres af staten via bloktilskuddet, idet de strukturelle under-skud i væsentlig grad overstiger de strukturelle overskud. Af det samlede bloktilskud i 2010på i alt 66,7 mia. kr. går de 44,6 mia. kr. til finansiering af landsudligningen.Nedenfor gennemgås de to elementer, der indgår i opgørelsen af kommunernes strukturel-le underskud/overskud, det vil sige udgiftsbehovet og de beregnede skatteindtægter.4.1. UdgiftsbehovKommunerne løser – typisk med baggrund i lovgivningen - en lang række serviceopgaverover for borgerne. Den enkelte kommune kan inden for lovens rammer selv fastlægge ser-viceniveauet. Den enkelte kommune bestemmer normalt også selv, hvordan arbejdet skaltilrettelægges. Det betyder, at der kan være forskelle i effektivitet mellem kommunerne. Al-le disse forhold påvirker den enkelte kommunes faktiske udgifter. Men det er ikke forskellei kommunernes faktiske udgifter, som skal udlignes, men kun den del af forskellene, somkan henføres til ”objektive” forhold.I det udgiftsbehov, der skal bruges til udligningen, må det forsøges at etablere et mål for debagvedliggende forhold, som er bestemmende for de kommunale udgifter. Udgiftsbehovetskal afspejle de grundlæggende strukturelle forhold, som udgør vilkårene for varetagelsenaf de kommunale opgaver.I den opgørelse af udgiftsbehovet, der skal bruges i udligningen, må der ses bort fra deforskelle i kommunernes udgifter, der kan skyldes forskelle i serviceniveau og forskelle ieffektivitet. Disse forhold er ikke relevante i udligningssammenhæng, da de ikke udgør

nogle bagvedliggende vilkår for opgavevaretagelsen, men derimod nogle forhold, somkommunalbestyrelsen kan tage stilling til og styre. Derimod må der fokuseres på de for-hold, som kommunen ikke selv kan styre men som så at sige kommer udefra. Som et ek-sempel kan nævnes antallet af børn i den skolepligtige alder. Kommunen har ikke indfly-delse på antallet af børn, men antallet af børn har derimod stor betydning for kommunensudgifter på skoleområdet.Udgiftsbehovet opgøres på grundlag af en række kriterier, som har en sammenhæng tilforhold, der påvirker kommunernes behov for at afholde udgifter. En sådan opgørelse vilaltid være forbundet med en vis usikkerhed, og den vil aldrig være en helt præcis måling afsamtlige udgiftsskabende forhold. Opgørelsen af udgiftsbehovet er den mest komplicerede- og også den mest omdebatterede - del af udligningssystemet.En kommunes samlede udgiftsbehov opgøres som summen af:••Kommunens aldersbestemte udgiftsbehovKommunens socioøkonomiske udgiftsbehov

Det fremgår af figuren, at det navnlig er antallet er børn og ældre, der har betydning for detaldersbetingede udgiftsbehov. Kommuner med mange børn og ældre vil således have etstørre udgiftspres end tilsvarende kommuner med færre personer i disse aldersgrupper.Detsocioøkonomiske udgiftsbehovbliver beregnet på grundlag af en række socioøko-nomiske kriterier, som udtrykker forhold, der har at gøre med den socioøkonomiske be-lastning i kommunen. Der er tale om forhold, som ikke nødvendigvis i sig selv giver anled-ning til kommunale udgifter, men som erfaringsmæssigt kan anvendes som enindikatorforden socioøkonomiske belastning i kommunen.Det socioøkonomiske udgiftsbehov udtrykkes ved et socioøkonomisk indeks, som bereg-nes ud fra en sammenvejning af en række kriterier. Disse kriterier og deres vægte ses itabellen nedenfor.

Oversigt over socioøkonomiske udgiftsbehovskriterier og vægte i landsudligningenKriterium20-59 årige uden beskæftigelse over 5 pct. 1)25-49 årige uden erhvervsuddannelseUdlejningsboligerPsykiatriske patienterFamilier i visse boligtyperBørn i familier med højeste uddannelse på grundni-veau/uoplystEnlige over 65 årPersoner med lav indkomstAntal udviklingshæmmedeAntal indvandrere og efterkommereTabte leveårFald i befolkningstal2,5 pct.10 pct.5 pct.2,5 pct.2,5 pct.2 pct.Vægt ilandsudligning18 pct.17,5 pct.5 pct.5 pct.15 pct.15 pct.

I beregningen af kommunernes strukturelle underskud/overskud indgår den enkelte kom-munes beregnede skatteindtægter fra indkomstskat og grundskyld. Der er ikke tale om denenkelte kommunes faktiske indtægter, men en beregning af kommunens indtægter, så-fremt den havde valgt en gennemsnitlig udskrivningsprocent og grundskyldspromille. Ud-ligningen er således uafhængig af, hvilken udskrivningsprocent og grundskyldspromille denenkelte kommune har valgt.Der er betydelige geografiske forskelle i beskatningsgrundlaget pr. indbygger.Kommuner med et beskatningsgrundlag pr. indbygger, som er højere end landsgennem-snittet, er på kortet markeret med grønt. Omvendt er kommuner med et beskatningsgrund-lag lavere end landsgennemsnittet markeret med rødt.Som det fremgår af kortet, har kommunerne i hovedstadsområdet generelt et højere be-skatningsgrundlag pr. indbygger end kommunerne i resten af landet. Det skyldes både hø-jere indkomster og højere grundværdier i disse kommuner. Omvendt er beskatningsgrund-laget forholdsvist lavt i en række af landets udkantskommuner.En væsentlig del af forskellene i kommunernes strukturelle underskud skyldes således for-skellene i beskatningsgrundlaget. Beskatningsgrundlaget i kommunerne varierer i 2010 fra129.100 kr. pr. indbygger i Bornholms Kommune til 276.900 kr. pr. indbygger i HørsholmKommune.

Hovedstadsudligningen er en udligningsordning, som alene omfatter kommunerne i hoved-stadsområdet. Ordningen omfatter i alt 34 kommunerHovedstadsudligningen er konstrueret som en mellemkommunal udligningsordning. Det vilsige, at der alene er tale om en omfordeling mellem kommunerne i hovedstadsområdet. Detilskud, som nogle kommuner i området modtager, betales af andre kommuner i området.Hovedstadsudligningen er – på samme måde som landsudligningen - opbygget som ennettoudligning. Det vil sige, at der for hver kommune beregnes et strukturelt underskud el-ler overskud, der beregnes som forskellen mellem kommunens udgiftsbehov og kommu-nens beregnede skatteindtægter.De kommuner, der har et beregnet strukturelt underskud, vil modtage et udligningstilskudpå 27 pct. af det beregnede strukturelle underskud. Omvendt skal de kommuner, der har etberegnet strukturelt overskud, betale et udligningsbidrag, der udgør 27 pct. af kommunensstrukturelle overskud.Hovedstadsudligningen er en overbygning på landsudligningen, og udgiftsbehovene er idenne forbindelse sammensat med henblik på at afspejle de særlige udgiftsbehov i hoved-stadskommunerne.

Denne ordning indebærer, at der ydes et udligningstilskud til de kommuner, hvis strukturel-le underskud pr. indbygger overstiger 96,5 pct. af landsgennemsnittet. Ordningen er enoverbygning på landsudligningen og ydes alene til kommuner uden for hovedstadsområ-det.Tilskuddet pr. indbygger udgør 32 pct. af den del af kommunens strukturelle underskud pr.indbygger, der overstiger grænsen på 96,5 pct. af landsgennemsnittet. Det samlede tilskudtil kommunen fremkommer ved at gange det beregnede tilskud pr. indbygger med kommu-nens indbyggertal.Udgifterne til denne tilskudsordning finansieres af statens samlede tilskud til kommunerne.I 2010 gik ca. 4,4 mia. kr. af bloktilskuddet til finansiering af denne ordning.Kortet nedenfor viser hvilke kommuner, der modtager tilskud fra denne ordning. Tilskuddetfinansieres som nævnt af bloktilskuddet. Det beløb, som bruges til at dække udgifterne tilordningen, ville hermed alternativt være blevet fordelt til alle kommuner i forhold til indbyg-gertallet.

Staten yder et årligt bloktilskud til kommunerne. I 2010 udgjorde bloktilskuddet i alt ca. 66,7mia. kr. Bloktilskuddet kaldes et generelt tilskud. Det vil sige, at det ikke er øremærket tilbestemte formål, men indgår som en generel del af den enkelte kommunes samlede finan-siering.Hovedreglen for fastsættelsen af det samlede bloktilskud til kommunerne set under ét er,at tilskuddet fastsættes til summen af følgende:•••Det foregående års tilskud ekskl. engangsreguleringer.Regulering for den forventede pris- og lønudvikling.Regulering for kommunale mer- eller mindreudgifter som følge af ændringer i ud-gifts- eller opgavefordelingen mellem kommunerne, staten og regionerne ellersom følge af ændringer i den statslige regulering af kommunerne.••Regulering for kommunale mer- eller mindreudgifter som følge af ændringer ikommunernes udgifter til en række overførselsindkomster mv. (budgetgarantien).Et balancetilskud, som aftales mellem regeringen og KL i de årlige forhandlingerom kommunernes økonomi.En stor del af det samlede bloktilskud går til finansiering af landsudligningen og udlignings-tilskuddet til kommuner med højt strukturelt underskud. Den resterende del fordeles tilkommunerne i forhold til deres indbyggertal.

Tilskud til særligt vanskeligt stillede kommunerIndenrigs- og sundhedsministeren yder et tilskud til særligt vanskeligt stillede kommuner.Størstedelen af tilskuddet fordeles efter konkrete ansøgninger. En del af tilskuddet anven-des dog til kommuner, som indgår en flerårig udviklingsaftale med Indenrigs- og Sund-hedsministeriet. Til disse kommuner kan indenrigs- og sundhedsministeren give flerårigetilsagn om tilskud fra puljen. Udviklingsaftalen skal fokusere på udviklingsinitiativer, somkan skabe en langsigtet kommunaløkonomisk bæredygtighed i de pågældende kommuner.Tilskudsrammen udgør for 2010 170,0 mio. kr. og reguleres årligt med den forventedekommunale pris- og lønudvikling. For 2010 er særtilskuddet ekstraordinært forhøjet med330 mio. kr. til i alt 500 mio. kr.Der ydes endvidere et tilskud til vanskeligt stillede kommuner i hovedstadsområdet. Denneordning finansieres af bidrag fra alle kommuner i hovedstadsområdet. Tilskuddet fordelesaf indenrigs- og sundhedsministeren efter ansøgning. Tilskudsrammen udgør for 2010 236mio. kr.Tilskud til kommuner, der medfinansierer projekter, der modtager EU-støtteOrdningen indebærer, at indenrigs- og sundhedsministeren kan yde tilskud til særlig van-skeligt stillede kommuner, som medfinansierer projekter, der modtager støtte fra de regio-nale EU-støtteordninger. Tilskudspuljen udgør for 2010 20,7 mio. kr. og reguleres årligtmed den forventede kommunale pris- og lønudvikling. Eventuelle uforbrugte midler tilbage-føres til det kommunale bloktilskud.Tilskud til ældreplejenIndenrigs- og sundhedsministeren fordeler to tilskudspuljer til styrkelse af den kommunaleældrepleje. Der ydes et tilskud til et generelt løft af ældreplejen. Tilskudspuljen for 2010udgør 634 mio. kr. Der ydes endvidere et tilskud til styrket kvalitet i ældreplejen. Tilskuds-puljen for 2010 udgør 850 mio. kr. Begge tilskud fordeles til kommunerne efter en demo-grafisk nøgle for udgiftsbehovet på ældreområdet.

Tilskud til ø-kommunerIndenrigs- og sundhedsministeren fordeler hvert år et tilskud til kommuner med mindre øer.Tilskuddet ydes som et generelt tilskud til de pågældende kommuner og fordeles efter nog-le nærmere fastlagte kriterier. Tilskudspuljen udgør for 2010 85,5 mio. kr.Der ydes endvidere et tilskud til kommuner på øer uden fast forbindelse, som består af enkommune. Ordningen omfatter ø-kommunerne Læsø, Samsø, Ærø og Bornholm. Densamlede tilskudspulje for 2010 udgør 116,2 mio. kr.Udligning af kommunernes merudgiftsbehov vedrørende indvandrere, flygtninge og efter-kommereUdligningsordningen har til formål at udligne kommunernes gennemsnitlige merudgifter iforbindelse med integration og sprogundervisning mv. til udlændinge.I udligningsordningen ydes der et generelt tilskud til den enkelte kommune til dækning afmerudgifter vedrørende indvandrere, flygtninge og efterkommere. Ordningen tager sigte pågenerelle merudgifter såsom rådgivning, administration, bibliotek og fritid, sociale og sund-hedsmæssige udgifter vedr. børn mm., samt merudgifter til danskundervisning af voksneog til folkeskoleundervisning.Kommunerne finansierer denne ordning under ét, således at bidraget fordeles i forhold tilkommunens folketal. Kommuner med få indvandrere, flygtninge og efterkommere vil såle-des samlet yde et bidrag til ordningen, mens kommuner med mange indvandrere, flygtnin-ge og efterkommere samlet vil modtage et tilskud.Udligning af selskabsskatDet kommunale provenu af selskabsskat udlignes i en særskilt udligningsordning, hvor 50pct. af forskellen mellem en kommunes provenu af selskabsskat pr. indbygger og lands-gennemsnittet udlignes.Det vil sige, at de kommuner, hvor provenuet af selskabsskat pr. indbygger er lavere endlandsgennemsnittet, modtager et tilskud pr. indbygger svarende til 50 pct. af forskellenmellem kommunens provenu pr. indbygger og landsgennemsnittet. Omvendt skal dekommuner, hvor provenuet af selskabsskat pr. indbygger er højere end landsgennemsnit-tet, betale et bidrag pr. indbygger svarende til 50 pct. af forskellen mellem kommunens pro-venu pr. indbygger og landsgennemsnittet.

Bloktilskud 66,7 mia. kr.

Udligningstilskud fordelt

efter strukturelt underskud:

48,9 mia. kr.

Tilskud fordelt efter ind-

byggertal:

17,7 mia. kr.