Forslag tilLov om ændring af lov om kommunernes styrelse (halvårsregn-skaber)§1I lov om kommunernes styrelse, jf. lovbekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009 somændret ved § 1 i lov nr. 510 af 6. juni 2007 og § 1 i lov nr. 1515 af 27. december2009, foretages følgende ændringer:1.I§ 46, stk. 1,ændres ”årsregnskabet, om revision og om afgørelse af bemærk-ninger” til: ”årsregnskabet og halvårsregnskabet, om revision, om afgørelse af be-mærkninger og om offentliggørelse af halvårsregnskabet”.2.§ 57, stk. 1,ændres "årsbudget, flerårige budgetoverslag og regnskab" til: "års-budget, flerårige budgetoverslag, årsregnskab og halvårsregnskab."

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger1.Lovforslagets baggrund og formålLovforslaget er et led i udmøntningen af aftalen af 25. maj 2010 mellem regeringenog Dansk Folkeparti om genopretning af dansk økonomi og regeringens og KL'saftale fra 2010 om kommunernes økonomi for 2011. Lovforslaget sigter primærtmod at understøtte en god regnskabsmæssig adfærd i kommunerne, såvel på detadministrative som på det politiske niveau.Regeringen og KL har drøftet resultatet af de kommunale regnskaber for 2009, derindebar en overskridelse af de budgetterede serviceudgifter på godt 5 mia. kr. Detfremgår af økonomiaftalen, at KL har angivet, at den store budgetoverskridelse i

2009 primært skyldes engangsforhold som følge af institutionernes anvendelse afdecentralt opsparede midler samt udgifter til det specialiserede socialområde. KLhar endvidere tilkendegivet, at kommunerne allerede har iværksat en stor indsatsfor at tilpasse aktiviteten med henblik på at overholde budgetterne for 2010.Regeringen og KL er enige om, at der skal ske en styrket lokal økonomiopfølgningi kommunerne. Samtidig er der enighed om, at kommunernes gode erfaringer medat samarbejde om budgetlægningen med fordel kan udbredes til også at omfattebudgetopfølgningen. Kommunerne skal således fremover udarbejde halvårsregn-skaber, der sikrer en bedre opfølgning i forhold til udgiftsudviklingen og samtidiggiver en prognose for regnskabsresultatet. Endvidere styrkes grundlaget for bud-getlægningen i den enkelte kommune. Halvårsregnskaber skal også understøtteen stærkere dialog mellem kommunerne med henblik på at sikre overholdelse afbudgetterne. Endvidere kan halvårsregnskaber indgå i drøftelser mellem regerin-gen og KL.Det fremgår af økonomiaftalen, at budget- og regnskabsudvalget i regi af Inden-rigs- og Sundhedsministeriet fastlægger den konkrete udformning med henblik påat indføre halvårsregnskaber fra 2011. Videre fremgår det af aftalen, at regeringenog KL vil drøfte et samlet oplæg til ændringer i kommunernes budget- og regn-skabsregler i efteråret 2010, og regeringen vil søge tilslutning til den nødvendigeændring af styrelsesloven.Gældende retDer findes i dag ikke centralt fastsatte regler for kommunernes løbende budgetop-følgning. Disse fastsættes af de enkelte kommunalbestyrelser. Kommunerne hartypisk en løbende budgetopfølgning baseret bl.a. på månedlige og kvartalsviseregnskabsopgørelser. Men anvendelsen af disse opgørelser varierer mellem kom-munerne og har erfaringsmæssigt ikke tilstrækkelig præcision som prognosered-skab for kommunerne under ét.Den manglende præcision i de eksisterende kvartalsvise opgørelser skyldes bl.a.,at disse opgørelser ikke afsluttes som et årsregnskab. Det indebærer, at der kanvære forskelle i registreringen af en række poster omkring kvartalsskiftet.Lovforslagets indholdMed lovforslaget bemyndiges indenrigs- og sundhedsministeren til at fastsættenærmere regler om formen for og aflæggelsen af kommunernes halvårsregnskabsamt om offentliggørelse af dette regnskab.Det vil blive fastlagt, at halvårsregnskabet skal godkendes af kommunalbestyrelsenog offentliggøres. I tilknytning til lovforslaget vil det eksisterende regelsæt om godbogføringsskik blive præciseret overfor kommunerne, således at der løbende fore-tages en kontrol og afstemning af regnskabet. Herved vil såvel kommunerne somstaten få et prognoseværktøj, der hviler på et mere sikkert grundlag end de eksi-sterende kvartalsvise opgørelser.

Et halvårsregnskab - opgjort efter ensartede principper - kan sikre et større fokuspå budgetoverholdelse i den enkelte kommune og kan samtidig understøtte endialog om de forventede regnskaber kommunerne imellem. Herudover kan halvårs-regnskaber ligge til grund for drøftelser mellem regeringen og KL om kommuner-nes budgetoverholdelse.Endelig vil halvårsregnskabet kunne anvendes af kommunerne i forbindelse medbudgetlægningen for det følgende budgetår.Det fremgår af økonomiaftalen, at Budget- og regnskabsudvalget i regi af Inden-rigs- og Sundhedsministeriet fastlægger den konkrete udformning med henblik påat indføre halvårsregnskaber fra 2011. Udvalget er rådgivende for indenrigs- ogsundhedsministeren i spørgsmål om kommunernes og regionernes budget ogregnskab. I Budget- og regnskabsudvalget deltager ud over Indenrigs- og Sund-hedsministeriet, der har formandskabet, KL, Danske Regioner, Foreningen afStatsautoriserede Revisorer (FSR), BDO Kommunernes Revision A/S, Finansmini-steriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Lovforslaget afspejler de overordnedekonklusioner på de drøftelser, der har fundet sted i udvalget.De foreslåede regler er fastlagt under hensyntagen til de administrative konse-kvenser, og samtidig har udvalget vurderet muligheden for forenkling af reglernevedrørende omkostningsregnskaber. Disse forenklinger vil blive gennemført admi-nistrativt ved en ændring af "Budget- og regnskabssystem for kommuner", der erbilag til bekendtgørelse om kommunernes budget- og regnskabsvæsen, revisionm.v. Retningslinjerne for aflæggelsen og indholdet af halvårsregnskabet fremgår afbemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser.4. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentligeIndførelsen af halvårsregnskaber vil være en ny aktivitet for kommunerne, menvurderes dog at være forbundet med begrænsede meromkostninger i lyset af denløbende budgetopfølgning, som allerede foregår i dag, og som halvårsregnskabetvil kunne integreres i.Som det fremgår af aftalen mellem regeringen og KL om den kommunale økonomifor 2011 vil reglerne til halvårsregnskabet blive fastlagt under hensyntagen til deadministrative konsekvenser. Samtidig skal muligheden for forenkling af reglernevedrørende omkostningsregnskaber vurderes. På den baggrund er det ikke for-ventningen, at der samlet set vil blive tale om merudgifter for kommunerne.Det fremgår endvidere af økonomiaftalen, at halvårsregnskaberne kan indgå i drøf-telserne mellem regeringen og KL. Det indebærer, at halvårsregnskaberne skalrapporteres til staten. Dette skønnes ikke at have økonomiske konsekvenser forstaten, da staten allerede i dag modtager kvartalsvise regnskaber fra kommunerne.Disse er dog ikke afsluttede og godkendt af kommunalbestyrelsen i modsætning tilde kommende halvårsregnskaber.

5. Økonomiske konsekvenser for erhvervslivetLovforslaget har ingen økonomiske konsekvenser for erhvervslivet.6. Administrative konsekvenser for erhvervslivetLovforslaget har ingen administrative konsekvenser for erhvervslivet.7. Administrative konsekvenser for borgerneLovforslaget har ingen administrative konsekvenser for borgerne.8. Miljømæssige konsekvenserLovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.9. Forholdet til EU-rettenLovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.9. Hørte myndigheder og organisationerLovforslaget har været i høring hos KL, Foreningen af Statsautoriserede Revisorer,BDO Kommunernes Revision A/S og Statsforvaltningerne.

Til nr. 1Forslaget indebærer, at indenrigs- og sundhedsministeren bemyndiges til at fast-sætte nærmere regler om aflæggelsen af kommunernes halvårsregnskab, der skalomfatte de første 6 måneder af hvert regnskabsår. Det svarer til den samme tids-periode, som gælder for aflæggelse af halvårsrapport efter årsregnskabsloven.Halvårsregnskabet vil ligesom årsregnskabet omfatte de under kommunalbestyrel-sen henhørende regnskabsområder, jf. den kommunale styrelseslovs § 42, stk. 2,1. pkt.Bemyndigelsen vil blive udnyttet til at fastsætte, at halvårsregnskabet skal aflæg-ges af økonomiudvalget til kommunalbestyrelsen, ligesom det gælder for kommu-nens årsregnskab, jf. den kommunale styrelseslovs § 45, stk. 1. Endvidere vil detblive fastsat, at kommunalbestyrelsen skal godkende halvårsregnskabet. Herud-over vil det blive fastsat, at kommunalbestyrelsen skal godkende halvårsregnska-bet inden 1. september samme år og, at halvårsregnskabet skal aflægges af øko-nomiudvalget til kommunalbestyrelsen, inden økonomiudvalget udarbejder forslagtil næste års budget til kommunalbestyrelsen. Den fastsatte frist for kommunalbe-styrelsens godkendelse af halvårsregnskabet vil senere kunne justeres, såfremtopnåede erfaringer måtte vise, at et andet tidspunkt vil være mere hensigtsmæs-sigt.Eventuelle initiativer til at sikre overholdelse af budgettet vil kunne drøftes i øko-nomiudvalget og kommunalbestyrelsen, ligesom halvårsregnskabet vil kunne indgåi den politiske behandling af budgettet for det kommende år. En sådan procedurevil indebære en opstramning af budgetopfølgningen og må forventes at medføre etbetydelig større fokus på budgetoverholdelsen sammenlignet med i dag. Det gæl-der på det administrative såvel som det politiske plan.Halvårsregnskabet kan således sikre et større fokus på budgetoverholdelse i denenkelte kommune og kan samtidig understøtte en dialog om de forventede regn-skaber kommunerne imellem i regi af KL. Herudover kan halvårsregnskaber læg-ges til grund for drøftelser mellem regeringen og KL om kommunernes budget-overholdelse. Det bemærkes, at budgettet må anses som kommunernes væsent-ligste styringsredskab, men at dette redskabs styringsmæssige værdi på den an-den side er helt afhængig af en god regnskabskultur.Halvårsregnskabet skal efter nærmere bestemmelser indberettes til Indenrigs- ogSundhedsministeriet, når kommunalbestyrelsen har godkendt dette.Der vurderes ikke at være behov for, at halvårsregnskaberne undergives eksternrevision ligesom årsregnskabet, jf. den kommunale styrelseslovs § 42, stk. 4, 1.pkt. Den usikkerhed, som en manglende revision vil medføre, er begrænset set ilyset af, at formålet først og fremmest er at få en prognose for det forventede års-resultat. For virksomheder omfattet af årsregnskabsloven er der heller ikke kravom, at halvårsregnskaber skal være revideret.Kommunens eksterne revisor er dog fortsat berettiget til i medfør af § 42, stk. 4, 2.

pkt., at afgive en delberetning, hvis revisor skønner dette hensigtsmæssigt. Ogrevisor kan forlange at få halvårsregnskabet udleveret i medfør af § 42, stk. 5. Re-visionen kan endvidere foretage undersøgelser af halvårsregnskabet, såfremt revi-sionen finder det nødvendigt, og kommunalbestyrelsen skal sørge for, at revisio-nen i øvrigt får den bistand, som revisionen anser for påkrævet. Revisionens evt.undersøgelser må dog ikke forsinke den politiske behandling af halvårsregnskabeti økonomiudvalget og kommunalbestyrelsen samt den efter efterfølgende indrap-portering til Indenrigs- og Sundhedsministeriet.Det forhold, at halvårsregnskabet ikke skal revideres af den eksterne revision, in-debærer, at kommunalbestyrelsen i modsætning til, hvad der gælder ved årsregn-skabet, ikke (medmindre revisionen vælger at afgive delberetning) skal træffe afgø-relse om revisionens bemærkninger eller indsende en sådan afgørelse til tilsyns-myndigheden.Endvidere skal halvårsregnskabet ikke indsendes til tilsynsmyndigheden, mentilsynsmyndigheden kan til hver en tid i medfør af § 49, stk. 1, i den kommunalestyrelseslov forlange at få tilsendt halvårsregnskabet.Der vil henset til kommunernes samfundsøkonomiske betydning med hjemmel iden foreslåede bestemmelse blive fastsat regler om, at halvårsregnskabet skaloffentliggøres, ligesom det er tilfældet for årsregnskabet, jf. den kommunale styrel-seslovs § 45, stk. 3. Offentliggørelse på kommunens hjemmeside vil opfylde kravetom offentliggørelse. Borgere, presse og andre interessenter får herved let adgangtil halvårsregnskabet.Til nr. 2Forslaget indebærer, at indenrigs- og sundhedsministeren bemyndiges til at fore-skrive formen for kommunernes halvårsregnskab. Regler om formen for kommu-nernes halvårsregnskab vil blive fastsat i "Budget- og regnskabssystem for kom-muner", der er bilag til bekendtgørelse om kommunernes budget- og regnskabs-væsen, revision m.v.Reguleringen af formen for kommunernes halvårsregnskab vil bestå i, at dette skalindeholde en række oplysninger, oversigter og bemærkninger.Det forventede årsregnskabHalvårsregnskabet vil skulle indeholde oplysninger om det forventede årsregnskabopgjort efter udløbet af første halvår af regnskabsåret. Formålet hermed er at sikre,at der kommer fokus på budgetoverholdelse i den enkelte kommune og, at der udfra et ensartet grundlag kan iværksættes en dialog om de forventede regnskaberkommunerne imellem i regi af KL. Herudover kan det forventede årsregnskab ihalvårsregnskabet lægges til grund for drøftelser mellem regeringen og KL omkommunernes overholdelse af de økonomiske forudsætninger, der er indeholdt ide årlige økonomiaftaler mellem regeringen og KL.

I de senere års aftaler om kommunernes økonomi er der således aftalt rammer forhenholdsvis nettoserviceudgifterne og bruttoanlægsudgifterne. Nettoserviceudgif-terne omfatter kommunernes driftsudgifter på de kommunale serviceområder, her-under dagtilbud, folkeskole, ældrepleje, socialområdet mv. I nettoserviceudgifterneindgår ikke kommunernes overførselsudgifter samt driftsudgifter på de kommunaleforsyningsområder. Bruttoanlægsudgifterne omfatter kommunernes anlægsinve-steringer på samtlige kommunale udgiftsområder, dog ikke forsyningsområdetsamt kommunalt ejede ældreboliger.Halvårsregnskab opgjort pr. 30. juniHalvårsregnskabet vil endvidere skulle indeholde oplysninger om regnskabet op-gjort pr. 30. juni.Der vil være et krav, at kommunerne skal fastsætte en supplementsperiode, lige-som det kendes fra årsregnskabet. Det såkaldte transaktionsprincip vil gælde forregnskabsføringen i supplementsperioden, dvs. at en regning skal henføres til dethalvår, hvori transaktionen har fundet sted. Transaktionen finder sted på det tids-punkt, hvor en vare eller tjenesteydelse bliver leveret. Formålet med supplements-perioden er at sikre, at der sker en korrekt periodisering af udgifterne, ligesom detkendes fra årsregnskabet.Kravet om periodisering i halvårsregnskabet vil understøtte udarbejdelsen af detforventede årsregnskab, da der i dette regnskab også vil skulle tages højde forudgifter, der er disponeret, men som ikke betales i regnskabsåret.Efter gældende bestemmelser i "Budget- og regnskabssystem for kommuner" skalkommunernes bogføring foretages i overensstemmelse med god bogføringsskik.Dette indebærer bl.a., at alle transaktioner skal registreres nøjagtigt og snarestmuligt efter, at de forhold, der ligger til grund for registreringerne, foreligger. Endvi-dere skal der foretages regelmæssige afstemninger mellem registreringer og kas-se- og likviditetsbeholdningen samt øvrige beholdningskonti. Afstemningen sikrer,at registreringerne er aktuelle, og at der ikke er transaktioner, som ikke er registre-ret. Dette regelsæt vil blive præciseret overfor kommunerne, således at det sikres,at halvårsregnskaberne bliver retvisende.Det vil alene være det udgiftsbaserede driftsregnskab, der løbende skal kontrolle-res og afstemmes. I halvårsregnskabet vil der kun skulle være en opgørelse af dekommunale driftsudgifter og -indtægter samt anlægsudgifter og -indtægter, da fo-kus er på budget- og bevillingsoverholdelse. Det vil ikke være et krav - som detkendes fra private virksomheder, der skal udarbejde et halvårsregnskab - at derforeligger en fuldstændig afstemt balance med oplysning om aktiver og passiver.Regnskabsopgørelse og regnskabsoversigtDet vil blive fastsat, at halvårsregnskabet som minimum skal indeholde en regn-skabsopgørelse og en regnskabsoversigt, som det kendes fra kommunernes års-regnskab:

Regnskabsopgørelsenskal i kortfattet form vise kommunens udgifter ogindtægter og give en overordnet præsentation af det forventede resultatsammenholdt med budgettet. Endvidere skal opgørelsen indeholde en kortanalyse og vurdering af det forventede resultat på del- og helårsbasis samtforklaring af årsager til afvigelser fra det budgetterede helårsbudget.Regnskabsoversigtenskal vise det forventede regnskab på bevillingsniveau.Regnskabsoversigten skal gøre det muligt at sammenholde årsbudgettetsbevillingsposter og de i årets løb afgivne tillægsbevillinger med de forvente-de helårsregnskabstal og de faktiske regnskabstal for 1. halvår. Regnskabs-oversigten skal indeholde følgende kolonner:1.2.3.4.Bevillingerne afgivet ved budgettets vedtagelseTillægsbevillinger afgivet i løbet af det 1. halvårForventet årsregnskabHalvårsregnskab opgjort pr. 30. juni

Ud over det anførte vil der ikke blive fastsat bestemte formkrav til den enkel-te kommunes opstilling af regnskabsoversigten.Regnskabsoversigten skal i fornødent omfang være ledsaget af bemærknin-ger, navnlig vedrørende forventede afvigelser mellem bevillingerne afgivetved budgettets vedtagelse og det forventede årsregnskab.Såfremt senere opnåede erfaringer måtte vise, at det vil være hensigtsmæssigt, atjustere indholdet af oversigterne eller at der måtte være behov for andre oversigter,vil dette kunne gennemføres administrativt.PeriodebudgetDet er frivilligt for den enkelte kommunalbestyrelse, om den vil udarbejde et perio-debudget, dvs. foretage en opsplitning af helårsbudgettet i et budget for henholds-vis 1. og 2. halvår. Et periodebudget udarbejdes typisk med udgangspunkt i til-gængelig historik og evt. bedste skøn for, hvordan udgifterne forventes at falde. Etperiodebudget kan medvirke til at gøre økonomistyringen mere effektiv og skærpebudgetoverholdelsen, da det er muligt at sammenholde budget og regnskab for enafgrænset periode. Da det er indtrykket, at der i dag alene er et antal kommuner,der arbejder med periodebudgetter, og der er en vis administration forbundet medudarbejdelsen af disse, gøres det ikke obligatorisk for kommunerne at anvendeperiodebudgetter. Der vil dog i tilknytning til "Budget- og regnskabssystem forkommuner" blive udarbejdet vejledningsmateriale som vil kunne understøtte, atogså de kommuner, som ikke i dag anvender periodiserede budgetter, får nemme-re herved.Indberetning af halvårsregnskabetDa formålet med halvårsregnskabet bl.a. er at understøtte en dialog om de forven-tede regnskaber kommunerne imellem samt drøftelser mellem regeringen og KL

om kommunernes budgetoverholdelse, skal de overordnede halvårsregnskabstalog forventede helårsregnskabstal indsendes til Indenrigs- og Sundhedsministerietmed henblik på den overordnede vurdering på makroplan. Detaljeringsgraden iindberetningen vil blive fastlagt, således at det kan afdækkes, om de aftalte ni-veauer mellem regeringen og KL for overholdelse af serviceudgifter og bruttoan-lægsudgifter kan forventes at blive overholdt.Endvidere skal det specificerede halvårsregnskab opgjort efter den autoriseredekontoplan for kommuner rapporteres til Danmarks Statistik. Dette er i overens-stemmelse med gældende praksis, hvor kommunerne rapporterer kvartalsregn-skaber til Danmarks Statistik.

Bilag 1Lovforslaget sammenholdt med gældende lovGældende formuleringLovforslaget§1I lov om kommunernes styrelse, jf. lov-bekendtgørelse nr. 581 af 24. juni 2009som ændret ved § 1 i lov nr. 510 af 6.juni 2007 og § 1 i lov nr. 1515 af 27.december 2009, foretages følgendeændringer:

§ 46.

Indenrigs- og sundhedsministerenkan fastsætte nærmere regler om be-styrelsen af kommunens kasse- ogregnskabsvæsen, om aflæggelse afårsregnskabet, om revision og om afgø-relse af bemærkninger."1.§ 46, stk. 1,affattes således:"Indenrigs- og sundhedsministeren kanfastsætte nærmere regler om bestyrel-sen af kommunens kasse- og regn-skabsvæsen, om aflæggelse af års-regnskabet og halvårsregnskabet, omrevision, om afgørelse af bemærkningerog om offentliggørelse af halvårsregn-skabet."2.§ 57, stk. 1,affattes således:"Indenrigs- og sundhedsministerenforeskriver formen for kommunernesårsbudget, flerårige budgetoverslag,årsregnskab og halvårsregnskab."§2Stk. 1. Loven træder i kraft 1. marts2011.Stk. 2. Indenrigs- og sundhedsministe-ren kan i medfør af loven fastsætteregler for halvårsregnskabet for 2011.§3Loven gælder ikke for Færøerne ogGrønland.

Bemærkninger til lovforslaget

§ 46.

§ 57.