IFU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 58: Baggrundsmateriale til møde med Institut for Menneskerettigheder.

Notatets baggrundDette notat er blevet til på baggrund af drøftelser på et åbent debatmøde i Århus, Brabrand den 25. maj2009. I et panel deltog Anne-Marie Meldgaard, Jesper Langballe (begge medlemmer af FolketingetsIndfødsretsudvalg), Morten Østergaard og undertegnede. På mødet drøftedes bl.a. spørgsmål omretningslinier for og begrundelse af indfødsretsudvalgets afgørelser. Dette har efterfølgende givetanledning til nogle refleksioner, nedfældet i dette notat, hvis konklusion er, at både ansøgere ogmyndigheder forekommer at være tjent med en nærmere regulering på dispensationsområdet og enpraksis, hvorefter afslag på dispensation fra sprogkrav m.v. begrundes.Praksis vedrørende begrundelse af afgørelser om tildeling af indfødsret ved naturalisationEfter grundlovens § 44(1) kan ingen udlænding opnå indfødsret uden ved lov. Naturalisation sker ved,at lovgivningsmagten vedtager lovforslag om meddelelse af indfødsret til en række navngivneudlændinge. De udlændinge, der er optaget på et sådant lovforslag er enten optaget, fordiIntegrationsministeriet har konstateret, at de opfylder naturalisationscirkulærets betingelser, eller fordiIndfødsretsudvalget har besluttet, at de skal optages.Når Integrationsministeriet beslutter at optage en ansøger på et lovforslag om indfødsrets meddelelse,er der ikke tale om en afgørelse i henhold til lov, men om lovforberedelse. Ministeriet er derfor ikkebundet af forvaltningslovens sagsbehandlingsregler, bl.a. om begrundelse, men da ministerietssagsbehandling minder om den sagsbehandling, som den offentlige forvaltning udøver, er der grund tilat iagttage forvaltningslovens regler og andre forvaltningsretlige principper, jf. hervednaturalisationscirkulærets kapitel 1, indledningen (cirkulære nr. 61 af 22 september 2008). Det betyderbl.a., at ministeriet giver ansøgere, der ikke opfylder betingelserne for at blive optaget på et lovforslag,en begrundelse herfor.Når Indfødsretsudvalgets beslutter at optage ansøgere på et lovforslag, selv om de ikke opfyldernaturalisationscirkulærets betingelser, kan det bl.a. ske ifølge bestemmelsen i naturalisationscirkulærets§ 24(3), hvorefter spørgsmål om dispensation fra kravet om danskkundskaber mv. kan forelæggesIndfødsretsudvalget, hvis 1) ansøgeren dokumenterer at lide af en fysisk eller psykisk sygdom af megetalvorlig karakter og 2) som følge deraf ikke mener at være i stand til – eller have rimelig udsigt til – atkunne opfylde sprogkravet mv. Som eksempler på meget alvorlig sygdom nævnes i en note sværefysiske handicaps, hjerneskade, blindhed, døvstumhed og svære psykiske lidelser (bortset fra PTSD).En tredje betingelse er fastsat i § 24(4), hvorefter de forhold, der er omtalt i § 24(3) skal væredokumenteret ved en lægeerklæring (om udtømte behandlingsmuligheder og fremtidige muligheder forat kunne lære dansk på det krævede niveau). Der er ikke omtalt andre dispensationsmuligheder icirkulæret, men indfødsretsudvalget kan meddele dispensation fra andre krav end sprogkravet. I 2008

fik Indfødsretsudvalget forelagt 525 ansøgninger, hvoraf de 227 drejede sig om dispensation fra kravetom danskkundskaber på grund af sygdom. De knap 300 sager drejede sig om andre spørgsmål, bl.a. omdispensation fra bl.a. løsningskravet, opholdskravet og selvforsørgelseskravet. Udvalgets afslag idispensationssager begrundes ikke, så det kan ikke ses, hvad der lægges vægt på i sådanne sager.Regler om begrundelseFolketinget besluttede i 1998 at lægge vægt på i naturalisationssager at sikre god forvaltningsskik i helesagsforløbet, jf. forslag til vedtagelse (V36). Samme år gav Folketinget med vedtagelsen af lov nr.1018 af 23. september 1998 samtykke til ratifikationen af Europarådskonventionen om Statsborgerret(1997). Danmark ratificerede konventionen den 24. juli 2002, se bekendtgørelse nr. 17 af 12. juni 2003.Af dens artikel 11 fremgår det, at deltagerstaterne skal sikre, at deres afgørelser om statsborgerskabindeholder skriftlige begrundelser. Det betyder, at afgørelser, som ikke imødekommer ansøgeren, somminimum skal indeholde den retlige og faktiske begrundelse herfor, jf. den forklarende rapportsbemærkninger pr. 86.Konkrete sager, der illustrerer begrundelsesproblemetPå mødet i Brabrand var der flere deltager, som udtrykte undren over, at de havde fået afslag på deresansøgninger om dispensation fra naturalisationscirkulærets krav, bl.a. dansksprogkravet, selv om dehavde alvorlige lidelser af den karakter, som omtales i noten til cirkulæret, og som hindrede deresdanskindlæring, hvilket var dokumenteret ved lægeerklæringer. Heriblandt var en helt blind somaliskkvinde på 42 år: Hun var under vedvarende behandling for følgevirkninger af en hjernetumor, psykiskog fysisk syg og levede isoleret fra omverdenen. Flere lægeerklæringer fastslog, at A ikke kunneopfylde kravene til danskkundskaber m.v., se bilag 1 til dette notat. Også andre alvorligt syge varmeddelt afslag på dispensation, og det gav anledning til et spørgsmål om, hvad man skulle gøre, ’nårmyndighederne ikke overholder deres egne regler’.Teoretiske overvejelserDrøftelserne på mødet i Brabrand har givet anledning til at overveje to forhold: 1) kan der ske enyderligere regulering på dispensationsområdet og 2) kan der gives begrundelser for afslag pådispensation fra dansksprogkravet – på nuværende tidspunkt det eneste regulerede område.I førstnævnte henseende kan man vende sig mod forvaltningsretten for at se, hvorledes problemerneløses der. Her antages det, at hvis der ikke i tilknytning til en regel er indsat en dispensationshjemmel,er hovedreglen, at forvaltningen er bundet til at følge reglen. I praksis anses den regeludstedendemyndighed dog berettiget til at dispensere til fordel for borgerne også uden dispensationshjemmel, menordensmæssige hensyn anses at tale for, at dispensationsadgangen fremgår af den kundgjorte regel. Enmanglende omtale af muligheden for at søge dispensation kan føre til ulighed mellem borgerne, hvorafnogle kan få det indtryk, at der ikke dispenseres. Ombudsmanden har flere gange henstillet, at derindføres udtrykkelig hjemmel for dispensation, se herved Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret(2002), s. 312 ff.På forvaltningsrettens område gælder der som nævnt en begrundelsespligt, når der træffes en negativeafgørelse. Begrundelsespligten antages at kunne lette accepten af afgørelsen, styrke tilliden tilmyndighederne og føre til større grundighed i selve afgørelsesprocessen. Uanset om tildeling afstatsborgerskab sker ved lov, gælder der også her en begrundelsespligt følge international ret, se herved

den Europæiske Konvention om Statsborgerrets artikel 11 (som Danmark ikke har taget forbeholdoverfor, således som det er tilfældet med artikel 12 om retten til efterprøvelse). En begrundelse skalbl.a. indeholde en henvisning til de relevante retsregler og en angivelse af de hovedhensyn, der harværet bestemmende ved udøvelsen af et skøn.Konklusion og anbefalingerDe ovenfor omtalte hensyn, der taler for at fastsætte regler om dispensationsmuligheder og begrundeafslag, gør sig også gældende på indfødsrettens område. Der opstår ofte spørgsmål omdispensationsmuligheder, bl.a. fra mennesker, der normalt har været i arbejde, men som uforskyldtbliver henvist til hjælp efter aktivloven, f.eks. på grund af manglende børnepasningsmuligheder ellerrevalidering efter en arbejdsulykke, og som således ikke kan opfylde selvforsørgelseskravet. HvisIndfødsretsudvalget har en praksis i sådanne sager, vil det være en fordel at få denne publiceret – bådefor ansøgerne, der overvejer nytten af at gå videre med en dispensationsansøgning, og formyndighederne, der fritages fra at besvare måske nytteløse forespørgsler m.v. En regulering udelukkerikke Indfødsretsudvalget fra fortsat skønsmæssigt at dispensere på områder, hvor der ikke er enpraksisdannelse.Cirkulærets eneste dispensationsbestemmelse er som nævnt reglen i § 24 om mulighederne for atdispensere fra sprogkravet. Bestemmelsen indeholder 3 betingelser: 1) alvorlig sygdom, 2) der hindrerden nødvendige danskindlæring og 3) lægedokumentation om udtømte behandlingsmuligheder ogfremtidsudsigterne med hensyn til danskindlæring. Efter sin formulering må reglen forstås således, atder er mulighed for dispensation, når de tre betingelser er opfyldt. Selv om et udvalg træffer afgørelse isådanne sager ved afstemning, forekommer ikke umuligt for et udvalg(s flertal) efterfølgende at nå tilenighed om begrundelsen for et eventuelt afslag, herunder hvilke(n) af de tre betingelser der ikkeskønnes opfyldt. Ud fra hensynet til både ansøger og myndigheder må det forekommeutilfredsstillende, at afslag ikke kan forstås, hvorfor der gentagne gange søges på det samme grundlag,og at der rejses spørgsmål om myndighedernes efterlevelse af de givne retningslinier. Hvis dermeddelelses afslag på dispensation til ansøgere, der har lægelig dokumentation for, at de på grund afalvorlig sygdom, herunder blindhed, ikke kan lære dansk på det krævede niveau, forekommer detnærliggende at antage, at der enten må være sket en fejl, eller at cirkulærets bestemmelser ombetingelserne for dispensation er ufyldestgørende (fordi der i praksis lægges vægt på andre kriterier endde i § 24 oplyste). Hvis der var tale om begrundede afgørelser, ville en sådan tvivl ikke opstå.