1. RESUMÉSomalia er en skrøbelig stat med store regionale forskelle. Den sydlige del med hovedstaden Mogadishu befindersig i en alvorlig humanitær krise. Somaliland i nord er mere stabilt, og i sommeren 2010 fik regionen en nydemokratisk valgt regering. Puntland mod øst er i nogen grad stabilt, men også præget af tilstedeværelsen af pira-ter. Konflikten i Somalia har en destabiliserende effekt på hele Afrikas Horn og påvirker også Europa ogDanmark, eksempelvis gennem pirateri, uregulerede migrationsstrømme og radikalisering af mindre grupper iden somaliske diaspora. Dette papir sætter Danmarks politiske og bistandsmæssige engagement i Somalia ind ien samlet strategisk ramme og ligger i forlængelse af ”Politik for Danmarks samlede engagement i skrøbeligestater”, Strategien for Danmarks udviklingssamarbejde ”Frihed fra Fattigdom, Frihed til Forandring” samtRegeringens styrkede samtænknings-indsats.Det langsigtede mål for den danske indsats er at bidrage til et stabilt Somalia, som kan tage vare på sin egensikkerhed og fremme en stabil økonomisk og social udvikling. Menneskers frihed, sikkerhed og levevilkår vilvære i centrum. Indsatsen vil blive tilpasset situationen i de enkelte regioner og dermed både have et humanitærtfokus og fremme vækst og beskæftigelse i mere stabile områder som Somaliland. Danmark vil støtte en bred-spektret og sammenhængende indsats, der kan:-------styrke det internationale samfunds politiske engagement i Somalia gennem en integreret tilgang til hånd-teringen af situationen;fremme samarbejde og koordination mellem FN, AU og IGAD samt internationale donorer;bidrage til det internationale samfunds indsats for at inddæmme pirateri ud for Somalias kyst underhensyntagen til de ressourcer, der er til rådighed;bidrage til det internationale samfunds tiltag til at forebygge og bekæmpe terror og ekstremistiske elemen-ter i og omkring Somalia og forhindre, at Somalia bliver en ”safe haven” for international ekstremismeog terrorisme;støtte overgangsregeringen i Mogadishu og regionale/lokale strukturer og initiativer med særligt fokus påSomaliland, hvor der bygges stabilitet og udvikling op fra neden;opbygge kapacitet til at levere basale sociale serviceydelser samt skabe rammerne for udvikling af denprivate sektor og økonomisk vækst som led i, at somalierne tager ejerskab for udviklingen; ogudbygge dialog og samarbejde med somalierne

2. INDLEDNINGFormålet med dette papir er at fastlæggeen overordnet strategisk ramme for densamlede danske indsats i Somalia i dekommende år. Indsatsen vil omfatte poli-tiske, sikkerhedspolitiske og bistandspoli-tiske tiltag. Udenrigs-, udviklings-, og for-svarsministrene har udpeget integreredeindsatser på Afrikas Horn inkl. Somaliasom et nyt dansk indsatsområde med sær-lig strategisk betydning.Situationen i Somalia er kritisk. Der ermindre end et år, til den somaliske over-gangsregerings mandat udløber i august2011. Et udkast til ny forfatning er udar-bejdet, men der er ikke meget tid og rumtil en bred politisk drøftelse af de mangeudestående spørgsmål som statsform, fø-deralisme og regeringsførelse.Figur 1 Somalia, Puntland og Somaliland.

Regeringen i Mogadishu, som er et resul-tat af en FN initieret fredsproces – Dji-bouti-aftalen, er præget af interne modsætninger og har svært ved at forankre sit mandat ogskabe legitimitet. Den har ikke i det forventede omfang formået at skabe en bredere politiskbasis og er ligeledes ikke i stand til at holde sammen på landet eller levere de mest grundlæg-gende basale sociale ydelser til befolkningen. Reelt kontrollerer overgangsregeringen kun etmindre antal distrikter i Mogadishu beskyttet af AMISOM (AfricanUnion Mission in Somalia)oger fuldstændig afhængig af det internationale samfunds politiske, militære og økonomiske støtte.Store dele af det sydlige/centrale Somalia samt Mogadishu domineres af al-Shabab, som udnyt-ter det tomrum, der er opstået i fraværet af en fungerende regering, og bl.a. i en vis udstrækningleverer basale sociale ydelser til indbyggerne i disse områder. I Mogadishu søger al-Shabab medmagt at fordrive overgangsregeringen. I kølvandet på terrorangrebene i Kampala i Uganda i juli2010 prioriterer de afrikanske lande at styrke den militære tilstedeværelse i Somalia bl.a. gennemAMISOM. Samtidig med, at situationen i den sydlige del af Somalia er forværret, ses der dogopmuntrende udviklinger i andre dele af Somalia, ikke mindst i Somaliland. Valget i 2010 i So-maliland førte til en fredelig overdragelse af magten til den tidligere opposition. I Puntland erder også etableret en regional regering. Endelig er der enkelte områder i det sydlige Somalia,hvor der er lokale tiltag til fred og stabilitet, der vil kunne bygges videre på.Tidsmæssigt dækker dette politikpapir perioden frem til august 2011, hvor mandatet for dennuværende overgangsregering i Somalia udløber. En række af indsatserne vil dog være merelangsigtede, herunder bistanden til Puntland og Somaliland. Det internationale samfund ønskerikke at forlænge overgangsregeringens mandat.2

3. RESULTATERDanmark har opnået gode resultater med sin bred-Styrket demokrati i Somalilandspektrede tilgang til Somalia, som bygger på tæt koor-dination mellem de involverede instanser. På det poli-Danmark har bidraget til at styrke demo-tiske plan er det lykkedes at bidrage til at få Somaliakratiet i Somaliland. Konkret har Dan-højt op på det internationale samfunds dagsorden.mark støttet den nationale valgkommis-Danmark har også bidraget til at styrke god regerings-sion i Somaliland, der havde til opgave atførelse og demokratiet i Somaliland. (Se tekstboks). Påstå for en ærlig og redelig afholdelse afdet sikkerheds- og stabilitetsmæssige område harpræsidentvalget den 26. juni 2010. Val-Danmark bidraget til at styrke kapaciteten i de regiona-get, der indebar et demokratisk skifte afle organisationer. Deltagelsen i sømilitære pirateribe-præsidenten, er blevet positivt modtagetkæmpelses-operationer har styrket sikkerheden foraf det internationale samfund. Bistandensøfarten, ikke mindst i Aden-bugten. På det juridisketil at opbygge demokratiet i Somalilandområde har Danmark været i front med at finde løs-vil fortsætte i 2010-11 baseret på disseninger på, hvorledes piraterne vil kunne retsforfølges.positive erfaringer.På internationalt plan er der opnået en bedre viden omudviklingen i Somalia og samtidig er dialogen i Danmark med somaliere blevet styrket.På det bistandsmæssige område har Danida bl.a. støttet forbedring af levevilkår og integrationaf flygtninge siden 1998. I Puntland er de lokalsamfund, der huser flygtninge og fordrevne, ble-vet støttet og i Mogadishu har Danida siden 2003 arbejdet med sårbare grupper bl.a. ved dagligtat bidrage til uddeling af fødevarer til 85.000 mennesker. Igennem nærområdeindsatsen harDanida haft en indsats til fordel for værtssamfundene for den store gruppe af somaliske flygt-ninge i nærområderne i Kenya, Etiopien og Yemen. Nærområdebistanden har haft et dobbeltsigte. Dels er der arbejdet med at reducere fattigdommen og forbedre adgangen til sociale ydel-ser samt beskæftigelsesmuligheder for flygtningene og værtssamfundene. Dels er de kenyanskeog yemenitiske myndigheders kapacitet til at beskytte flygtninge og asylansøgere blevet styrket.Der er opnået gode resultater. Mange mennesker har fået adgang til vand og latriner samt læge-hjælp. Skoler er blevet bygget, og børn er kommet i skole igen. Alene i 2009 fik 143.000 menne-sker adgang til vand i hele Somalia, bl.a. takket være den danske indsats. Der er gjort en særligindsats for kvinderne i nærområdeindsatsen og bl.a. ydet støttet til en dyrlægeskole, hvor entredjedel af de studerende er kvinder.

Tiltag til fred og forsoning i Somalia vanskeliggø-res af en yderst kompleks blanding af modstri-dende interesser, herunder regionale sikkerhedsin-teresser, national og lokal klanrivalisering, påvirk-ning fra fundamentalistiske religiøse kræfter, dias-poraengagement samt økonomiske og kriminelleinteresser – faktorer, der alle bidrager til en manglende sammenhængskraft i landet. Somalia hardesuden et barskt klima, hvor tørke påvirker landbrugets produktion og bidrager til lokale kon-flikter.Somalias befolkning har i to årtier levet uden effektiv centralregering, og de skiftende styrersregeringsevne har været mere formel end reel. Visse grupper af befolkningen, herunder elemen-ter i den indflydelsesrige diaspora, har udnyttet situationen til at skabe lukrative økonomiske ogi et vist omfang kriminelle aktiviteter. Somalia har ikke tradition for en fundamentalistisk tilgangtil Islam, men svære livsbetingelser og en sikkerhedssituation, der er ude af kontrol, har givetradikale, islamistiske grupper som al-Shabab mulighed for at vinde fodfæste i det sydlige ogcentrale Somalia – i hvert fald indtil andre aktører kan tilbyde samme sikkerhed og sociale ud-vikling.Den humanitære krise i Somalia er måske den værste i verden. Ifølge FN’s højkommissariat forflygtninge opholder der sig over 600.000 somaliske flygtninge i lejre i nabolandene, Kenya, Ye-men og Etiopien. 1,4 mio. mennesker er internt fordrevne. Kun Afghanistan og Irak generererflere flygtninge end Somalia. Befolkningen i Somalia er dybt forarmet. Ifølge FN lever mere 40% af befolkningen for under en dollar om dagen. Udannelsesniveauet lavt, og det skønnes atkun en femtedel af børnene går i skole. Somalia ligger også meget højt, hvad angår børne- ogmødredødelighed. (Se Somalia fakta boks).4

Retssikkerheden er lav i Somalia, hvor der hverken er politi eller retsvæsen til sikre, at lov ogorden bliver overholdt. Den dårlige sikkerhedssituation medfører, at menneskerettighederne ividt omfang krænkes. Ytringsfriheden er yderst begrænset. Yderliggående grupper som al-Shabab anser det som forræderi at formidle nyheder om konflikten. I nogle områder kontrolle-ret af al-Shabab er der dødsstraf for at komme med negative udtalelser om gruppen.Trods krisen udviser den somaliske befolkning en overraskende modstandskraft. De sidste to århar der været en god mængde nedbør, der givet udsædvanligt store høstudbytter. I de sidstefem år er eksporten af levende kvæg (især kameler og geder) til Den Arabiske Halvø steget,hvilket giver befolkningen en kontant indkomst. Desuden overfører den store somaliske dias-pora betydelige beløb til hjemlandet.4.1. OvergangsregeringenEt afgørende element i den somaliske fredsproces har været forsøget på at styrke landets natio-nale institutioner, herunder etableringen af en overgangsregering. Overgangsregeringen blevetableret efter en fredsproces under den regionale organisations IGADs ledelse. Overgangsre-geringens mandat bygger på en midlertidig forfatning, der blev vedtaget af det provisoriske so-maliske parlament i november 2004. I erkendelse af, at der var behov for at udvide og styrkeovergangsregeringen, ledede FN en række forhandlinger i Djibouti, der førte til et samarbejdemed Alliancen for Befrielse af Somalia – en udbrydergruppe fra de tidligere Islamiske Domsto-le. Inden da var overgangsregeringen blevet voldsomt presset af de Islamiske Domstole, ogovergangsregeringen bad derfor Etiopien om militær hjælp til at genvinde kontrollen med lan-det. I 2007 besluttede den Afrikanske Union at indsætte en fredstøttende styrke, AMISOM. Dade etiopiske tropper trak sig tilbage i januar 2009, var der tvivl om, hvorvidt AMISOM kunneholde skansen. Det er dog lykkedes, og AMISOM har siden været en vigtig brik i at holde over-gangsregeringen ved magten. I februar 2009 dannedes en bredere samlings-regering med dentidligere relativt moderate leder af de Islamiske Domstole, Sheikh Sharif, som ny præsident.Desuden etablerede overgangsregeringen, der havde opereret fra Nairobi i Kenya, en base ihovedstaden Mogadishu med AMISOM’s støtte.Der var forventninger fra det internationale samfund til, at den udvidede overgangsregeringunder Sheik Sharif ville vinde folkelig opbakning og få bred politisk støtte. Der var også en for-ventning om, at tilbagetrækningen af de etiopiske tropper og etableringen af overgangsregerin-gen i Mogadishu ville tage luften ud af de radikale kræfters propaganda og øge regeringens po-pularitet.Forventningerne er imidlertid ikke blevet indfriet. Overgangsregeringen har ikke været i standtil at opnå bredere folkelig opbakning, ikke mindst på grund af interne stridigheder, men ogsåfordi den – i visse kredse – anses for at være nært knyttet til Etiopien. Dertil kommer over-gangsregeringens manglende evne til at holde landet sammen og levere grundlæggende socialeydelser til borgerne. Selv om de Islamiske Domstole gik i opløsning, fortsatte to nye grupperin-ger, al-Shabab og Hizbul Islam, med at føre militære kampagner mod overgangsregeringen.Overgangsregeringen er forblevet relativt isoleret og er afhængig af den militære støtte fraAMISOM.5

Siden bombeangrebene i Kampala i Uganda i juli 2010 og efterfølgende angreb i Mogadishu harovergangsregeringen, støttet af landene i regionen, primært Uganda og Kenya, arbejdet målret-tet for en styrkelse af AMISOM og egne sikkerhedsstyrker. Denne militære strategi bakkes opaf AU og IGAD, som alle vurderer, at overgangsregeringen har brug for at få skabt råderum forat kunne afslutte forfatningsprocessen. Det internationale samfund er også rede til at støtte denmilitære indsats gennem en styrkelse af AMISOM, samtidig med at der gøres fremskridt i for-fatningsprocessen, som er afgørende for at fremme langsigtet stabilitet i landet.4.2. Al-ShababAl-Shabab udspringer af den tidligere ungdomsafdeling af de Islamiske Domstole og startedesom en national alliance af forskellige radikale kræfter, der bekæmper overgangsregeringen. Al-Shabab har etableret sig som den mest magtfulde gruppering i den sydlige del af Somalia pri-mært i fraværet af alternativer. Der er indført en meget streng fortolkning af sharia-lovgivningen i de områder, al-Shabab kontrollerer. Da Somalia ikke har en tradition for enstreng fortolkning af sharia, er al-Shababs folkelige popularitet begrænset. Al-Shabab har dogformået at udbygge sin magtbastion på baggrund af evnen til at skabe relativ stabilitet.Gruppen er blevet stadig mere radikaliseret og kamphærdet over de sidste to år, idet den hartiltrukket en række elementer med international erfaring, bl.a. fra Afghanistan. Gruppen bestårnu af to fløje, som ikke er enige om strategien og linjen. Den ene fløj vil satse på den nationalekamp og nationale mål, mens den anden fløj har højere ambitioner og ønsker at satse på inter-nationale mål, som kan skabe større opmærksomhed og muligvis også give den formel aner-kendelse fra al Qaida. De mest ekstremistiske dele af gruppen har officielt erklæret sin støtte tilal Qaida.Terrorangrebet i Kampala i juli 2010, som al-Shabab tog ansvaret for, var et første eksempel på,at gruppen nu har både kapacitet og vilje til også at gennemføre terrorangreb uden for Somaliasgrænser. Angrebet må dermed opfattes som en foreløbig sejr for den internationale fløj af al-Shabab. Det er uklart, hvad splittelsen i al-Shabab vil betyde for bevægelsens fortsatte virke ogden i forvejen ikke alt for stærke folkelige opbakning.4.3. SomalilandSomaliland, der ligger mod nordvest og grænser op til Etiopien og Djibouti, har i opfølgning afen lokalt baseret freds- og demokratiseringsproces skabt stabilitet og etableret en statslignendestruktur med egen forfatning, eget regeringsapparat og regeringslignende myndigheder. Rege-ringen i den regionale hovedstad Hargeisha har vist vilje til forandring. I juni 2010 afholdtes etpræsidentvalg, der førte til en fredelig magtoverdragelse. Såvel den nuværende som den tidligereregering prioriterer uafhængighed meget højt, og Somaliland har derfor heller ikke ønsket atindgå i det forfatningsarbejde, som overgangsregeringen står i spidsen for. Somalilands regeringarbejder målrettet for at forbedre levevilkårene for befolkningen og har selv skabt et vist finan-sielt råderum gennem bekæmpelse af korruption og forøgelse af toldindtægterne. Regeringenprioriterer bl.a. indsatsen inden for sundhed, uddannelse, infrastruktur, landbrug, vandforsyningog jobskabelse for unge. Den private sektorspiller allerede en central rolle,og regeringen priori-terer udviklingen heraf. Der er en betydelig interesse fra det internationale samfund, herunderfra EU og Verdensbanken, i at støtte Somalilands videre udvikling. Det er væsentligt at støtte6

de positive fremskridt i Somaliland, selv om det er forbundet med politiske og økonomiskeudfordringer, i en situation hvor de institutionelle og demokratiske strukturer fortsat er skrøbe-lige. Danmark vil fordoble sin bistand til Somaliland.Somalilands blandede statsformStøtten skal foregå inden for en ramme, hvor såvel So-maliland som overgangsregeringen og AU må opfordresSomaliland har over de sidste to årtiertil at indgå i dialog om Somalilands status. Detteudviklet en statsform, der er en unikblanding af traditionelle og modernespørgsmål bør primært løses i en afrikansk kontekst.4.4. PuntlandPuntland er også en region med eget, om end svagt,regeringsapparat, valgt af ældre klanledere. Puntlandanerkender regeringen i Mogadishu og ønsker at forbli-ve en region i et føderalt Somalia. Situationen i Puntlander præget af, at det politiske system ikke er institutionali-seret i nær samme grad som i Somaliland. Puntland erogså mere ustabilt, bl.a. på grund af tilstedeværelsen afet stort antal internt fordrevne fra det sydlige og centra-le Somalia. Dertil kommer, at Puntland er hjemsted forpirateri-virksomhed, og at mange ser en tæt sammen-hæng mellem de lokale myndigheder og piraterne. Denskrøbelige fred og relative stabilitet i Puntland risikereraf samme grund at blive undermineret, hvilket vil kunneforværre den humanitære og sikkerhedspolitiske situati-on.4.5. Kvinders situationKvinder og børn bliver ramt hårdt af konflikten. Somalia er et traditionelt samfund med enovervejende patriarkalsk kultur, og kvindens stilling er svag. Politisk er der kun få kvindeligerepræsentanter i parlamenter og regeringer i såvel syd som nord. Vold mod kvinder er udbredtog foregår i praksis straffrit. Det gælder også hustruvold, som nærmest er generelt accepteret.Døtre kan arve, men arver kun halvdelen af, hvad en søn arver. Enker har traditionelt pligt til atgifte sig med sin afdøde ægtefælles (ældste) bror. Der er forbud mod voldtægt. I praksis findervoldtægt ofte sted, bl.a. udført af militsmedlemmer. Ofte undlader kvinden at fortælle om vold-tægten af frygt for, at familien vil tvinge hende til at gifte sig med voldtægtsmanden. Kvindeligomskæring er udbredt, og det skønnes at 98 % af alle somaliske kvinder er omskåret. Et ukendtantal kvinder dør årligt som følge af omskæring.Al-Shabab har yderligere skærpet kravene til kvinders adfærd i de områder i det sydlige/centraleSomalia, som gruppen kontrollerer. Der stilles strenge krav om, at kvinder skal være iførthijab.Diverse kvindeorganisationer er blevet tvunget til at lukke, og kvinders færden er strengt kon-trolleret.elementer. Somalilands forfatning er etresultat af en række konsultationer medforskellige klaner, hvilket førte til enstyreform med en præsident, et parla-ment med to kamre samt uafhængigedomstole. Overhuset er især interessant,fordi det blev skabt ud fra det traditionel-le råd af ældre (guurti) på basis af en re-præsentativ formel. Overhuset har sikreten forankring i de traditionelle klan-baserede magtstrukturer, hvilket indebæ-rer, at medlemmerne er udpegede og ikkevalgte. Sådanne konstruktive erfaringermed at blande traditionelle og vestligeregeringsformer burde kunne tjene sominspiration til at skabe sikkerhed og stabi-litet i andre områder af Somalia somf.eks. i Mogadishu.

Børnene lider under konflikten. Som nævnt tidligere har Somalia verdens højeste børnedødelig-hed. Kun en femtedel af børnene går i skole, og skolegangen varer i reglen kun omkring fem år.Kun 10 % af en årgang får, hvad der svarer til en studentereksamen.Rekruttering af børnesoldater udgør et stigende problem. Drenge helt ned til 14-15 års alderenrekrutteres af alle parter i konflikten, og siden 2007 har der været rapporteret om børn, der erdræbt og såret i kamp.4.6. Den regionale kontekstNabolandene er afgørende for Somalias fremtid. Deres interesse i konflikten er i høj grad præ-get af historiske forhold og magtbalancer, hvilket ikke gør håndteringen nemmere. Den regio-nale stormagt Etiopien spiller en helt central rolle og ønsker et stabilt, men ikke for stærkt So-malia. Samtidig søger Etiopiens ærkefjende Eritrea at underminere Etiopiens sikkerhed ved atstøtte oprørsbevægelser i Somalia.De arabiske lande har ligeledes interesser i udviklingen i Somalia. Overgangsregeringen og densforgængere har modtaget officiel støtte fra de arabiske lande, mens islamistiske oprørsbevægel-ser ad mere uofficielle kanaler har modtaget – formentlig mere omfattende – støtte fra forskel-lige arabiske donorer.Situationen i Somalia er dermed flettet tæt sammenIntergovernmental Authority on Developmentmed nabolandenes sikkerhedspolitiske interesser, hvil-(IGAD)ket ikke er fremmende for en positiv indenrigspolitiskudvikling. Samtidig er det en realitet, at der kun bliverIGAD samler landene på det Afrikanskeen løsning på konflikten i Somalia, hvis den er accepta-Horn og består af Djibouti, Etiopien,bel for nabolandene – især Etiopien og Kenya, hvisKenya, Somalia, Sudan og Uganda. Or-sikkerhed længe har været direkte forbundet med situa-ganisationen har været en vigtig drivkrafttionen i Somalia. Det er inden for denne politiske reali-i både i forsøgene på at forhandle sigtet, at IGAD agerer, og det var med denne platform, atfrem til fred i Somalia og til at håndhæveIGAD tog initiativet til den fredsproces, som førte tilfreden. Eritrea forlod organisationen –Somalias midlertidige forfatning og overgangsregerin-midlertidigt – i 2007 som et led i dengen. Det er derfor også inden for denne ramme, og iløbende rivalisering med Etiopien. Dertæt samarbejde med AU og FN, at udfordringerne ier ikke udsigt til, at Eritrea vender tilbageforbindelse med afslutningen af overgangsprocessentil IGAD foreløbigt..skal behandles. Det forhold, at Eritrea har suspenderetsit medlemskab af IGAD, betyder, at IGAD’s handlemuligheder både i forhold til Eritrea og tilvigtige aktører i Somalia, ikke mindst al-Shabab og Hizbul Islam, der har politisk base i Eritrea,er begrænsede.Somalia har historisk og kulturelt tætte bånd til Yemen på den anden side af Aden-bugten. Ye-men har været en venlig vært for mange somaliske flygtninge, der relativt nemt kunne få op-holdstilladelse. Ifølge FN’s flygtninge-kommissariat er der 170.000 somaliske flygtninge i Ye-men, men ifølge de somaliske myndigheder er dette tal langt større. Der er stigende bekymringfor, at Yemen er blevet en trædesten for smugling af mennesker, narkotika, våben og penge fraAfrikas Horn mod det rige Saudi Arabien og videre til Europa. Yemen er især siden 2009 år8

blevet destabiliseret af en gruppe affilieret med al Qaida (AlQaida on the Arabian Peninsula,AQAP).Der er i stigende grad bekymring over, hvorvidt al-Shabab i Somalia arbejder sammenmed sine yderligtgående naboer i AQAP, og hvilke konsekvenser dette vil have for trusselsbil-ledet mod Europa.4.7. Den internationale rammeFNspiller en helt central rolle i Somalia. FN’s overordnede politiske strategi blev fastlagt i for-året 2009, hvor Sikkerhedsrådet bakkede op om en fastholdelse af AU’s operation i Somalia,AMISOM (Dette skete gennem vedtagelsen af sikkerhedsrådsresolution 1872 (2009)). Formåletmed FN’s engagement er en forsigtig trinvis opbygning af FN’s civile tilstedeværelse i Somaliavia et ”let fodaftryk”, når sikkerhedssituationen tillader det. Formelt fastholdt Sikkerhedsrådetsin erklærede intention om etablering af en egentlig FN fredsbevarende operation til afløsningaf AMISOM. Politisk er der dog ingen appetit på et militært engagement på jorden i Somalia,og der er reelt tilfredshed med at bemyndige AMISOM til at udføre denne opgave.FN yder en betydelig humanitær og udviklingsmæssig indsats i Somalia og nabolandene. FNhøjkommissariat og dets særorganisationer finansierer driften af flygtningenelejrene i Kenya,Yemen og Etiopien. Samme organisation driver også lejrene for de internt fordrevne i dennordlige del af Somalia. Verdensfødevareprogrammet forsyner de flygtede, de fordrevne og dehungersnødte med mad. Unicef søger at skabe bedre forhold for børn, bl.a. gennem forbedretvandforsyning og sanitet. WHO arbejder for bedre sundhed. Tillige er en lang række andre FN-organisationer involveret i et af verdens største humanitære programmer, der samles i den fæl-les appel (CommonAppeal Process, CAP)for Somalia.FN har i samarbejde med Verdensbanken formuleret et bredt og langsigtet udviklingsprogramfor Somalia, der i daglig tale kaldet RDP (SomaliaReconstruction and Development Programme: ”Deep-ening Peace and Reducing Poverty(2008)). Programmet har tre brede indsatsområder vedrørende: 1)fred/sikkerhed/god regeringsførelse; 2) forbedrede offentlige ydelser som undervisning, sund-hed samt vand og sanitet; og 3) forbedrede rammebetingelser for vækst og beskæftigelse. Dendanske indsats er således i fuld samklang med prioriteterne i FN/Verdensbanken og i Somaliasovergangsregering.FN er i øvrigt i gang med at forbedre koordinationen af verdensorganisationens mange aktivite-ter, således at der bliver stærkere fælles fodslag på jorden.I lyset af den korte tid, der resterer af overgangsperioden, er det afgørende vigtigt, at FN stillersig i spidsen for udarbejdelse af et udkast til ny forfatning. Danmark har hilst udpegningen afgeneralsekretærens nye særlige repræsentant, Mahiga, velkommen. Mahiga har vist sig i stand tilat tilføre FN’s engagement i Somalia ny energi. FN’s koordinerende rolle er yderligere styrketved, at FN leder møderne i den internationale kontaktgruppe, der samler en lang række af lan-dene, der bidrager til udviklingen i Somalia. Endelig er der behov for at styrke koordinationenmellem FN’s særlige organisationer på regionalt plan – f.eks. i Somaliland og Puntland.IGADhar over de seneste år atter forsøgt at spille en aktiv rolle i Somalia. IGAD samler re-gelmæssigt regionens statschefer og relevant ministre til drøftelser om udviklingen i Somalia.9

Desuden er Ghanas tidligere præsident Jerry Rawlings blevet udnævnt som organisationensmægler i konflikten. I lyset af den kritiske sikkerhedsmæssige udvikling i Somalia blev IGAD ijuni 2010 enige om at styrke AMISOM. Målet var først at sikre, at AMISOM kom op på fuldstyrke i forhold til det eksisterende mandat. Det indebar, at der blev tilført yderligere 2.000tropper. Derudover var der i IGAD enighed om, behovet for en betydeligt større militær styrketil at skabe rum for overgangsregeringen til at kunne udfolde sit politiske mandat. Denne be-slutning blev endosseret vedAU-topmødeti Kampala i juli, som fandt sted kort efter al-Shababs terrorangreb i Kampala under VM i fodbold i 2010.På invitation fra AU støtter Danmark kapacitetsopbygning af de østafrikanske reaktionsstyrker(EASF). Målet er, at hjælpe reaktionsstyrkerne med at opnå fuld operativ kapacitet inden 2015,så afrikanerne bliver bedre i stand til at håndtere konflikter i regionen – herunder eksempelvisSomalia.Den internationale kontaktgruppe for Somalia,der har FN som formand, varetager denoverordnede koordinering af de politiske og bistandsmæssige tiltag og omfatter såvel FN-organisationerne som væsentlige bilaterale donorer. Kontaktgruppen mødes tre til fire gangeom året på niveau af departementschefer eller embedsmænd.Herudover er der på FN’s Sikkerhedsråds anmodning oprettet enkontaktgruppe vedrørendepirateriud for Somalias kyst. Denne kontaktgruppe – der har roterende formandskaber – vare-tager koordinationen af det internationale samfunds indsats mod pirateri ud for Somalia. Der ernedsat fire arbejdsgrupper under kontaktgruppen, herunder en juridisk gruppe, som Danmarkpermanent er formand for.EUer en vigtig kanal for Danmarks indsats i Somalia. EU’s indsats baserer sig på en politik forAfrikas Horn, som blev godkendt i 2009, og ventes omsat i en mere operativ strategi. Et frem-trædende aspekt i politikken er støtte til AU, AMISOM og i en vis grad IGAD som vigtige stra-tegiske partnere for at skabe fred i regionen. EU yder betydelige bidrag til både humanitæreindsatser og til genopbygning og støtter også træning af somaliske sikkerhedsstyrker gennem enmilitær træningsmission med base i Uganda. EU vurderes at have potentiale til at øge sit enga-gement over en bred kam i forhold til Somalia.----Udviklingen i den politiske og sikkerhedsmæssige situation i Somalia stiller det internationalesamfund over for et dilemma. Hvor statsopbygning på den ene side er en forudsætning for enbæredygtig konfliktløsning, er det også en realitet, at denne kun kan lykkes, hvis den er drevetog forankret i Somalia. Der er bred opbakning til den Afrikanske Union og dens tiltag for atfremme en fredelig udvikling. AU og stærke kræfter i Somalia ønsker forsat at opretholde So-malia som enhedsstat. Derfor arbejdes der fra det internationale samfunds side på en samletpolitisk løsning, baseret på overgangsregeringen og en forfatningsproces, som tager sigte påetableringen af en føderal stat. Samtidig er det i stigende grad klart, at den nuværende over-gangsregering ikke er den politisk samlende faktor, som kan bringe landet ud af den langvarigekrise. De lokalt baserede forsoningsprocesser bl.a. i Somaliland og Puntland samt mindre om-råder af det sydvestlige Somalia ser derimod ud til at være i stand til at levere stabilitet – også10

som alternativ til al-Shabab – og skaber bedre muligheder for udvikling og bedre levevilkår. Ierkendelse heraf bakker det internationale samfund i stadig stigende grad op om disse tiltag tilfred og stabilitet.Al-Shababs voksende indflydelse i den sydlige del af landet og det forstærkede pres ikke mindstfra overgangsregeringen og nabolandene for at dæmme op herfor rejser andre spørgsmål. Enforstærket militær indsats vil ikke i sig selv dæmme op for al-Shabab i fraværet af en politiskstrategi for landet som helhed. Det var erfaringen fra den etiopiske tilstedeværelse i landet, at deislamiske kredse kan presses militært, men hvis der ikke er en politisk plan bag den militæreintervention, som kan samle de somaliske klaner særligt i syd, så vil effekten af den militæreintervention være kortvarig.

5. DET DANSKE ENGAGEMENT I SOMALIASituationen i Somalia er kompleks, og en effektiv dansk indsats til støtte for stabilisering og ud-vikling kræver, at hele paletten af udenrigs-, sikkerheds- og udviklingspolitiske redskaber sam-tænkes. De forskellige indsatser skal anvendes strategisk og effektivt, ligesom samspillet mellemdem skal styrkes. Danmark vil øge engagementet i Somalia bl.a. gennem en større bistandsind-sats i perioden 2011-14. Bistandsindsatsen vil blive samlet i én bevilling på 370 mio. kr. Hertilkommer midler fra en række andre bevillinger, herunder globalrammen, der finansierer stabili-seringsprojekter i krydsfeltet mellem sikkerhed og udvikling i skrøbelige stater, og den militæreindsats. Engagementet vil have følgende indsatsområder: 1) Aktivt diplomati; 2) Sikkerhed,herunder pirateri; 3) Regeringsførelse; 4) Vækst og beskæftigelse og 5) Forbedrede levevilkår.(Jvf. tabel 1).Det danske engagement vil gå på to ben og støtte såvel overgangsregeringen i Mogadishu somregionale/lokale initiativer, hvor der bygges stabilitet og udvikling op fra neden.Disse indsatser ligger helt på linje med det genopbygnings-program, som FN og Verdensban-ken har udarbejdet sammen med samarbejde med overgangsregeringen (Jvf. omtalen tidligere).En indsats for kvinder og børns kår vil være et væsentligt tværgående tema i den danske bi-standsindsats. Der er udbredt behov for at inddrage kvinder i freds- og genopbygningsproces-sen og arbejde for at styrke kvinders rettigheder, lige adgang til ressourcer og øget politisk ind-flydelse. I den humanitære del er kvinders kår integreret. Desuden udføres der særlige projekter.Udannelsen af kvindelige dyrlæger er et eksempel. Red Barnets bestræbelser på at forbedre børnkår er et andet.I 2010 udgjorde den danske bistand til Somalia 154 mio. kr. Godt halvdelen heraf gik til forbed-rede levevilkår, dvs. primært humanitære indsatser. De bløde sikkerhedsindsatser udgjorde 35mio. kr. og kom fra globalrammen. Indsatsen vedrørende aktivt diplomati har primært en poli-tisk karakter, der ikke som sådan udmøntes i konkrete projekter. Det bør også bemærkes, atbeløbene til den sømilitære indsats ikke er medtaget.Ifølge Verdensbankens opgørelser modtog Somalia 758 mio. USD i bistand i 2008. Det svarertil 4,3 mia. kr. Men Somalia modtager blot 19 USD i bistand per indbygger. Det er langt mindre11

end gennemsnittet for landene i Nordafrika og Mellemøsten, der ligger på 73 USD per indbyg-ger. Det er også mindre end gennemsnittet for Afrika syd for Sahara, der ligger på 49 USD perindbygger. FN er den største bidragsyder. FN’s bistand koordineres som tidligere nævnt gen-nem en fælles finansieringsmekanisme, kaldet theCommon Appeal Process(CAP). I 2008 mobili-serede FN 476 mio. USD gennem CAP’en. EU er i kraft af bidrag fra medlemslandene ogKommissionen ligeledes en væsentlig aktør. I 2008 udgjorde EU’s samlede bistand til Somalia160 mio. USD.5.1. Aktivt diplomati – på alle niveauerMål: Fremme en nationalt forankret politisk løsning baseret på en inklusiv politisk procesDen danske politiske indsats retter sig mod alle niveauer af det internationale samfunds ageren irelation til Somalia.De kommende måneder er afgørende for gennemførelsen af Djibouti-aftalen, der vil skulle af-sluttes inden august 2011, med en ny forfatning for Somalia og gennemførelsen af valg. Der eren voksende erkendelse i det internationale samfund af, at dette formentlig næppe er muligt.Samtidig er der international enighed om ikke at forlænge overgangsperioden. Der arbejdesfortsat på at udbrede den politiske proces og styrke overgangsregeringens legitimitet og ud-strækning. Interessen samler sig nu omkring, hvordan forfatningsprocessen kan blive et instru-ment for en dialog, som samler vigtige aktører i Somalia. Det er FN sammen med overgangsre-geringen, som har lederskabet for denne del af processen.Med den politiske og sikkerhedsmæssige udvikling i Somalia er der mere end før behov for enfælles international strategi, som skaber fodslag mellem alle aktører. FN med opbakning fra AUog IGAD bør stille sig i spidsen for udarbejdelsen af en sådan strategi.Konkret vil Danmark arbejde for at:Fremme en sammenhængende international indsats i Somalia, som bygger på en politiskløsning og rækker ud over overgangsperioden i samarbejde med FN, AU og IGAD;FN, AU og IGAD får sat gang i arbejdet med forfatningsprocessen på en inklusiv måde,der bidrager til, at arbejdet kan afsluttes inden overgangsperiodens udløb;Styrke EU’s aktive engagement i relation til Somalia gennem udmøntningen af strategienfor Afrikas Horn;Styrke dialogen med nationale, regionale og lokale parter og dermed fremme ejerskab tilde pågældende løsninger; ogStyrke inddragelse af kvinder i processen.5.2. Sikkerhed – til lands og til vandsMål: Fremme stabilitet og sikkerhed lokalt, regionalt og internationaltTerrorangrebet under VM-finalen den 11. juli 2010 i Kampala, som al-Shabab påtog sig ansva-ret for, har på ny aktualiseret spørgsmålet om terrortruslen på Afrikas Horn og i Østafrika som12

Danmark har ydet omfattende støtte til de civile elementer af AMISOM og til træning afpolitifolkvia UNDP. Danmark bidrager endvidere til polititræningsindsatsen med en danskpolitiofficer, der yder teknisk bistand til AU’s planlægnings- og styringsenhed i Addis Ababa iEtiopien.I 2010 og 2011 er der afsat midler til supplerende stabiliseringsindsatser i og om-kring Somalia. Tiltagene kan evt. finde sted som støtte til AMISOM,de østafrikanske reakti-onsstyrker, EASF, og til opbygning af nationale sikkerhedsstrukturer.Endelig vil en del afmidlerne kunne anvendes til støtte for maritim kapacitetsopbygning i regionen for at ind-dæmme pirateriet.I den resterende del af overgangsperioden vil der væ-The Joint Security Committeere et behov for at opbygge overgangsregeringens egetmilitær og politi for at skabe forudsætninger for etab-Det internationale samfunds bistand tillering af en nationalstat. Erfaringen fra lignende situ-at stabilisere Somalia koordineres iTheJoint Security Committee(JSC), der har denationer viser, at opbygningen af nationale sikkerheds-somaliske statsminister og FN’s særligestrukturer er både langvarig og vanskelig. Det er rela-repræsentant som formænd. Komiteentivt enkelt at foretage en formel træning af soldaterkoordinerer bidragene til AMISOM ogog politifolk på målrettede kurser, der giver den en-tiltagene fra FN, IGAD og EU samtkelte grundlæggende viden og færdigheder. EU støt-overgangsregeringens egne bestræbelserpå at opbygge en sikkerhedssektor. Ko-ter således træningen af somaliske rekrutter. På grundmitéen mødes en gang om måneden ogaf sikkerhedssituationen må træningen foregå ibistås af en række tekniske arbejdsgrup-Uganda, hvorved der også kan trækkes på de ressour-per.cer og den erfaring, som de ugandiske tropper i So-malia besidder. Rekrutterne er i 20’erne og har altid levet i et Somalia uden stat. De kenderderfor ikke det somaliske flag, og mange har aldrig gået i skole. På den baggrund vil det tagemeget lang tid at opbygge sammentømrede militære enheder. De grundlæggende kurser erkun et første skridt.Som det fremgår oven for, findes der ikke en nationalstat i Somalia, som den enkelte borgerkan identificere sig med. Den enkelte identificerer sig med og er loyal over for klanen. Kla-nen kan i princippet være allieret med al-Shabab eller andre yderligtgående grupper. Der eren reel risiko for, at dette mønster også vil være gældende for den uddannede/trænede sol-dat/politibetjent. Loyalitet over for overgangsregeringen kan derfor ikke tages for givet påforhånd. Opbygningen af sikkerhedsstyrker stiller således Danmark og resten af det interna-tionale samfund i et dilemma mellem nødvendigheden af at opbygge en nationalstat medsikkerhedsstyrker og risikoen for, at de trænede/uddannede går over til fjenden. Dilemmaeter ikke nyt, men ikke mindre vanskeligt i en somalisk kontekst.Danmark har i nogle år været engageret i tiltag til imødegåelse af terrorisme og radikaliseringpå Afrikas Horn/Østafrika. Hovedfokus har været på støtte til den regionale, østafrikanske13

organisation IGAD og dets terrorbekæmpelsesprogram. Danmark har ligeledes gennemførtanti-radikaliseringstiltag i forhold til muslimske samfund langs Kenyas kyst. Danmark harendelig været engageret i en kortlægning af terrortruslen samt udformningen af anbefalingertil yderligere indsatsområder. I opfølgning heraf har Danmark været engageret i at øge deøstafrikanske landes kapacitet til at anvende nyligt indgående aftaler om gensidig retshjælpog udlevering også på terrorbekæmpelsesområdet som et første skridt i retning af etableringaf egentlige terrorbekæmpelsesnetværk.Som tidligere nævnt er der stigende bekymring for, at den ustabile situation i Somalia harnegativt afsmittende virkninger på naboen i Yemen. I modsætning til Somalia har Yemendog en fungerende – om end svag – administration i hovedstaden Saana. Yemen har som etaf de få lande i regionen en kystbevogtnings-tjeneste. Danmark arbejder – sammen med enrække andre udviklingspartnere – på at styrke denne tjeneste og opbygge både institutionelog materiel kapacitet.Konkret vil Danmark arbejde for at:Støtte stabilisering og sikkerhed i Somalia inden for en international politisk ramme;Støtte de afrikanske landes bidrag til stabilitet og sikkerhed i Somalia, primært gennemAMISOM;Fremme koordinationen mellem FN, AMISOM, IGAD og legitime lokale sikkerheds-styrker, evt. gennem støtte tilThe Joint Security Committeeog dets anbefalinger;Styrke EASF’s evne til at bidrage til land- og sømilitær sikkerhed i forhold til Somalia;Bidrage til regional maritim kapacitetsopbygning;Fremme lokalsamfunds kapacitet til konfliktforebyggelse og -håndtering, herunder vedat styrke kvindernes rolle; ogStøtte etablering af terrorbekæmpelsesnetværk i Østafrika (Etiopien, Kenya, Somalia,Djibouti, Uganda og Tanzania).5.2.1. PirateriMål: Fremme den maritime sikkerhed og styrke den internationale indsats mod pirateri ved Afrikas Horn.Fraværet af en centralmagt og sammenbruddet i lov og orden samt fattigdom har ført til enstærk stigning i pirateri ud for Somalias 1800 sømil lange kystlinje. Den øgede pirataktivitet har ide seneste år også haft en negativ indvirkning på den globale kommercielle skibsfart, herunderfor de afrikanske lande, ligesom pirateri har store personlige omkostninger for de søfolk, derholdes som gidsler. Den øgede internationale militære tilstedeværelse og søfartens tiltagendeefterlevelse af industriens forholdsregler, samlet iBest Management Practices(BMP) mod piratan-greb, har klart medvirket til reduktion af antal fuldbyrdede kapringer i Adenbugten fra 2008 til2009. Som reaktion på den internationale flådetilstedeværelse og den skærpede fokus på Aden-bugten har piraterne udvidet deres operationsområde til at omfatte store dele af Det indiskeOcean, med angreb registreret tæt ved Maldiverne mod øst og omkring Madagaskar mod syd.14

Indsatsen mod pirateri omfatter et bredt spektrum af initiativer, der spænder over sømilitæreoperationer, retsforfølgelse af formodede pirater og kapacitetsopbygning af kystbevogtning ogretssystemer i regionen. Indsatsen mod pirateri udføres af både internationale og nationale ak-tører i tæt samspil med private rederier og brancheorganisationer. Den langsigtede løsning påpirateriet er myndighedskontrol med områderne, herunder også farvandsovervågning og hånd-hævelse af Somalias eksklusive økonomiske zone (EEZ), samt udvikling, herunder alternativeindkomstmuligheder for potentielle pirater. På kort sigt er der imidlertid behov for at imødegåpirateriet gennem en fortsat international sømilitær indsats i farvandene omkring Somalia, lige-som det er væsentligt at sikre, at pirateri straffes.Danmark har helt fra starten - som en af de allerførste nationer – bidraget meget aktivt til deninternationale sømilitære pirateri-bekæmpelsesindsats i flere omgange. I 2008 eskorterede etdansk flådefartøj således World Food Programme skibe med nødhjælp til Somalia, ligesom etdansk flådefartøj i 2008 og 2009 deltog i den internationale pirateribekæmpelsesindsats gennemkoalitionsflådestyrkerne Task Force 150 og Task Force 151. I 2010 har Danmark fra januar tilmarts og igen fra august til december deltaget i NATO's pirateri-bekæmpelsesoperation, OceanShield, ud for Afrikas Horn. Danmark har i den forbindelse varetaget ledelsen af operationen.Det danske bidrag består primært af et støtteskib af ABSALON-klassen med helikopter og ma-ritim indsatsenhed (militærpoliti, mineryddere og maritime specialstyrker) og vil afhængig afsituationen sammenlagt være op til ca. 180 personer. Danmark vil også i dele af 2011 deltagemed et flådeskibsbidrag i NATO’s Operation Ocean Shield.Udover Operation Ocean Shield har også Combined Maritime Forces og EU iværksat antipira-terioperationer, henholdsvis Task Force 151 og Atalanta. Sidstnævnte er Danmark pga. for-svarsforbeholdet afskåret fra at deltage i. De internationale pirateribekæmpelses operationerkoordineres sammen med enkelt landes bidrag, som Rusland, Indien og Japan, i en internationalkoordinationsmekanisme, SHADE (SharedInformation and Deconfliction Mechanism)med henblik atsikre den bedst mulige udnyttelse af de sømilitære styrker i området.For at koordinere den samlede internationale indsats mod pirateri ud for Somalias kyst blev dersom tidligere nævnt i 2009 oprettet en international kontaktgruppe om pirateri ud for Somaliaskyst (ContactGroup on Piracy off the Coast of Somalia,CGPCS) med fire arbejdsgrupper. Danmarkvaretager formandskabet for den juridiske arbejdsgruppe, der har til formål at identificere prak-tiske løsninger på de juridiske udfordringer, som pirateribekæmpelse indebærer. Retsforfølgelseer en central udfordring, som behandles både i den juridiske arbejdsgruppe og i FN-systemet.FN’s Generalsekretær offentliggjorde i august 2010 en rapport med syv mulige optioner vedrø-rende retsforfølgelse af pirater. Sikkerhedsrådet har udpeget den forhenværende franske kul-turminister, Jack Lang, som særlig pirateriudsending med henblik på at følge op på FN’s Gene-ralsekretærs rapport. Der er tæt samarbejde mellem Jack Lang og den juridiske arbejdsgruppeom løsningsmodeller, der sikrer, at pirater bliver retsforfulgt.Hidtil har der været enighed om, at pirater bør retsforfølges nationalt. Fra dansk side søger manløbende – ligesom bl.a. EU og USA – at indgå bilaterale aftaler med lande i regionen om rets-forfølgelse af pirater. Herudover har Danmark baseret sig på et system, hvor der på ad hoc ba-sis tages stilling til, hvilke lande der har mulighed for og interesse i at retsforfølge pirater, der er15

tilbageholdt af det danske sømilitære bidrag. Det anslås, at der i en række forskellige lande eromkring 600 somaliske pirater, der enten afsoner straf eller afventer dom.Konkret vil Danmark arbejde for at:Bekæmpe pirateriet, baseret på en bredspektret international tilgang;Sikre international koordination af pirateri-indsatsen gennem aktiv deltagelse i Kontakt-gruppen om Pirateri ud for Somalias kyst samt formandskabet for den juridiske arbejds-gruppe;Identificere praktiske løsninger på de juridiske udfordringer forbundet med pirateribe-kæmpelse, herunder at koordinere indsatsen med at opbygge juridisk kapacitet i regionentil at gennemføre retsforfølgning;Fortsat støtte den internationale sømilitære indsats mod pirateri, herunder fremme ef-fektiv og koordineret anvendelse af de sømilitære ressourcer; ogSøge at indgå aftaler om overdragelse af mistænkte pirater i regionen.5.3. Regeringsførelse i et svært regerligt landMål:Styrke opbygning af legitime og demokratiske strukturer og institutioner baseret på lokalt ejerskab, gen-nemsigtighed og ansvarlighed.Som det fremgår tidligere er institutionerne i Somalia svage og fragmenterede og har svært vedat forvalte en fornuftig regeringsførelse. En strategi for at gøre Somalia mere regerligt må gå påto ben. Det ene ben må støtte en centralregering i hovedstaden Mogadishu. Det er ikke let, menuomgængeligt.. Lige så vigtigt er det andet ben: Opbygning af institutioner regionalt og lokalt.Der er erfaringer fra både Somaliland og Puntland, der kan bygges videre på. Der er også erfa-ringer fra området nord fra Mogadishu og syd fra Puntland. I området kontrolleret af al-Shababer det afgørende, at centralregeringen rækker ud til grupper uden for Djibouti-processen ogunderminerer al-Shababs politiske base.Den somaliske overgangsregering står svagt med begrænset folkelig opbakning. De forskelligeinstitutioner strides indbyrdes, hvilket har givet et broget billede af den politiske proces. Medmindre end 12 måneder tilbage før overgangsperiodens udløb i august 2011 er en afslutning afforfatningsprocessen helt central.En uafhængig forfatningskommission har foreslået at fremtidens Somalia bygger på føderalstatsdannelse, et mindre parlament og en tredeling af magten. Som følge af sikkerhedssituatio-nen har det selvsagt været vanskeligt for kommissionen at foretage en omfattende høring ogoffentlig deltagelse i processen. På den baggrund er der på indeværende tidspunkt snarere taleom en skitse med nogle hovedelementer end et egentligt udkast til en forfatning.En føderal stat vil kræve beslutning om tunge spørgsmål som: hvorledes delstaterne afgrænses;hvorledes mekanismer for konsultation mellem de forskellige niveauer defineres; og om hvor-ledes ressourcer og skatteindtægter deles. Der skal endvidere vises respekt for sharia-lovgivningen, der understøtter forfatningen.16

Det er vigtigt, at der nås til en forståelse mellem overgangsregeringen i Mogadishu og de regio-nale enheder i Somaliland og Puntland om et udstrakt regionalt selvstyre, der bygger på alleredeopnåede resultater. Der udestår selvsagt et meget stort arbejde med at konkretisere og viderefø-re forfatningskommissionens arbejde. Derfor er det vigtigt, at overgangsregeringen udarbejderen konkret plan for, hvor langt den kan nå i den resterende mandatperiode.Danmark vil arbejde for at:Støtte aktiviteter for udarbejdelse af en langsigtet politisk ramme for Somalias regeringog demokratiseringsproces, der rækker ud over overgangsregeringens udløb. Som ledheri at støtte gennemførelsen af en somalisk ejet forfatningsproces, som kan bidrage tilstabilisering af Somalia og regionen;Genopbygge Somaliland som et godt eksempel og fordoble bistanden hertil i 2011Understøtte opbygningen af repræsentative, transparente og velfungerende institutionerpå alle niveauer; nationalt, regionalt og lokalt, herunder arbejde for øget inddragelse afkvinder;Understøtte opbygning af god offentlig forvaltning, herunder kapacitetsopbygning af deoffentlige ansatte og styrke sikringen af kvinders retsstilling; ogUnderstøtte fremvæksten af civilsamfund.

5.4. Vækst og beskæftigelseMål:Fremme af fattigdomsbekæmpelse gennem privatsektordrevet vækst og beskæftigelse.På trods af den ustabile situation har den private sektor været i stand til at udvikle sig i dele afSomalia, ikke mindst i Somaliland og Puntland. Fraværet af en centralmagt har desuden med-ført, at private selskaber – i visse områder – udbyder

Dialog med diasporaen

ydelser som elektricitet og drikkevand. Den privatesektor har dog brug for bedre rammebetingelser ogTitusinder af somaliere er flygtet fra deresmere konsistent lovgivning. Desuden er fraværet afhjemland efter to årtiers konflikt og harbosat sig i USA, Canada, Europa og påen egentlig finansiel sektor en hindring for en videreDen Arabiske Halvø. I Danmark bor derudvikling af den private sektor. Land- og kvægbrug erca. 17.000 somaliere. Den somaliske dias-de største erhverv i landet. Somalia har traditioneltpora har politisk og økonomisk indflydelsehaft tætte kommercielle bånd til Yemen og den øvri-i hjemlandet, og der sendes betydeligege arabiske halvø, hvortil man eksporter bl.a. kvæg tilpengebeløb hjem til familie og slægtninge.meget lave priser. Fiskeri har traditionelt også væretEn række danske ministerier og myndig-heder indgår i en dialog med den somali-en vigtig levevej. Fiskeriet vil også fremover kunneske diaspora i Danmark og søger at udnyt-blive en vigtig indtægtskilde for somaliere i de kyst-te dens potentielle ressourcer i forbindelsenære områder, såfremt den eksklusive økonomiskemed det danske engagement i deres hjem-zone ud til 200 sømil fastlægges og håndhæves, ogland. Dialogen understøttes af en pulje,såfremt lokale fiskere sikres mod angreb fra pirater.der administreres af Dansk Flygtninge-hjælp, og som har til formål at fremmeSomalia er endvidere kendetegnet ved en særlig stormindre udviklingsprojekter i lokalsamfun-ungdomsarbejdsløshed og mangel på beskæftigelses-dene.og indkomstmuligheder. De dårlige levebetingelser17

har bl.a. ført til, at al-Shabab har fået lettere ved at vinde fodfæste, og at nogle somaliere harvalgt pirateriet som levevej.I Somaliland er det en politisk prioritet at bryde den onde cirkel gennem styrkelse af den privatesektor for at skabe vækst og jobs. Fraværet af en formel finansiel sektor gør dette vanskeligt,selv om de uformellepengeoverførselsordningerser ud til at fungere. Der er behov for jobskabelseog uddannelse af den store gruppe unge arbejdsløse for at opretholde stabiliteten.I Puntland er der også mulighed for at støtte den private sektor, og det vil også gavne beskæfti-gelsesmulighederne for unge. Her er samtidig etableret det sikkerhedsmæssige fundament, somgør det muligt at udvikle den private sektor, herunder i samarbejde med diasporaen, som har envigtig rolle at spille som drivkraft og finansieringskilde.Der er hverken fundet eller udvundet mineraler eller olie af betydning i Somalia.Danmark vil arbejde for at:Fremme rammebetingelser for udviklingsmuligheder af den private sektor;Fremme anstændige beskæftigelsesmuligheder, med særligt fokus på unge mænd ogkvinder; ogFremme inddragelse af diasporaen i udvikling af den private sektor.

5.5. Forbedrede levevilkårMål:Mindske sårbarhed og fremme varige forbedringer af basale levevilkår i lokalsamfund, særligt for ud-satte grupper.Tørke, økonomisk krise og en omfattende og vedvarende konflikt har medført, at den humani-tære situation i Somalia er blevet markant forværret i løbet af de senere år. Antallet af menne-sker med behov for hjælp er over 2 millioner, og man-

Nærområdeinitiativet i Somaliland

ge familiers reserver er i dag helt i bund. For nærvæ-rende dør 145 af 1.000 børn inden femårsalderen, ogUnder Nærområdeinitiativet støttes aktivi-omkring 200.000 børn anslås at være underernærede.teter, der sikrer en bedre beskyttelse af1,4 millioner mennesker er internt fordrevne som føl-somaliske flygtningene og forbedrer leve-ge af fødevaremangel og konflikt.vilkårene i hårdt belastede værtsområder.Værtsområderne findes både i de omkring-liggende lande, især i Kenya, og i de merestabile dele af Somalia, især i Somaliland. Idisse områder støtter Danmark en bredvifte af aktiviteter, herunder skoler, vand-forsyning og lokal administrativ kapacitet.Da Kenya er den største modtager af so-maliske flygtninge, samarbejder Danmarkmed de kenyanske flygtningemyndighederom at opbygge deres kapacitet. Danmark erogså parat til at hjælpe de somaliske flygt-ninge, der gerne vil vende hjem til Somaliafra Kenya.

fang lagt hindringer i vejen for de humanitære organisationers evne til at nå sårbare grupper,særligt i al-Shabab-kontrollerede områder. Selv i fredelige områder er lokale myndigheders evnetil at levere basale ydelser til befolkningen fortsat yderst begrænset.Der er et potentiale i at støtte lokalsamfundenes evne til at modstå kriser gennem udviklingsori-enterede aktiviteter. Samtidig står det stadig mere klart, at den somaliske diaspora spiller en me-get væsentlig rolle i denne sammenhæng, bl.a. gennem overførsel af betydelige økonomiske res-sourcer til lokalsamfundene.Der skal gøres en særlig indsats for kvinderne i Somalia. Kvinder og børn rammes hårdt af denhumanitære situation, hvor kvinderne ofte bliver eneforsørgere af en familie. Det bliver dertaget særlige hensyn til i den humanitære indsats. I områder som Somaliland er der mulighed forat lave mere produktive indsatser som f.eks. mikrolån og teknisk-faglig træning.Danmark vil arbejde for at:Mindske sårbarheden og fremme varige forbedringer af basale levevilkår, særligt for ud-satte grupper;Dække akutte humanitære behov;Iværksætte lokale udviklingsaktiviteter, særligt for sårbare grupper;Bidrage til beskyttelse og levevilkår – på basis af lokale grupper og strukturer - for flygt-ninge og internt fordrevne i og omkring Somalia;Styrke dialogen med og kapaciteten af lokale myndigheder til at levere serviceydelser tilbefolkningen;Fastholde sit aktive engagement som fortaler for beskyttelse af det humanitære rum iSomalia; og inddrage diasporaen i udviklingen af lokalsamfundene.

6 RISICIIndsatsen i Somalia er forbundet med betydelige risici både politisk, sikkerhedsmæssigt og fi-nansielt. Som det fremgår tidligere er den politiske proces skrøbelig. Overgangregeringen erafhængig af den politiske, økonomiske og militære støtte fra det internationale samfund. Dan-mark søger at adressere denne betragtelige udfordring gennem aktivt diplomati på alle planer ogstøtte til at opbygge en sikkerhedsmæssig kapacitet.I forbindelse med det bredere arbejde med håndtere risici i dansk udviklingsbistand vil der bliveudarbejdet et konkret pilotprojekt med udgangspunkt i Den fælles Humanitære Fond for Soma-lia. Pilotprojektet vil afdække, hvorledes risici vil kunne håndteres og monitoreres. De underlig-gende parametre for risikovurderingen vil blive identificeret i samarbejde med OCHA’s risiko-manager i Nairobi. Danmark vil dermed kunne få adgang til de nødvendige informationer forløbende at kunne vurdere de mangeartede risici, der er forbundet med engagementet i Somalia.Indsatsen i Somaliland og Puntland er relativt set forbundet med lidt færre risici politisk set.Regeringen i Garowe i Puntland fører dog en noget flagrende kurs, hvilket båndene til de lokale19

pirater illustrerer. Den nye regering i Hargeisa i Somaliland, der kom til magten ved et fredeligtvalg i juni 2010, har derimod vist vilje til at lede befolkningen frem mod en genopbygning, hvorden private sektor spiller en betydelig rolle.. Al-Shabab har beklageligvis haft held til at tegne etbillede af det internationale samfund og overgangsregeringen som allierede med arvefjendenEtiopien.Hovedparten af det centrale/sydlige Somalia kontrolleres af den yderligtgående og brutalegruppe al-Shabab. Uden tilstedeværelsen af 8.000 tropper fra AMISOM ville Mogadishu falde ial-Shababs hænder. Al-Shabab har erklæret en række NGO’er og nødhjælpsorganisationer, her-under Verdensfødevareprogrammet, uønskede. Konsekvensen er en alvorlig indskrænkelse afdet humanitære rum. Desuden er der en risiko for, at al-Shabab vil opkræveskat/bestikkelse/midler fra nødhjælpens operatører. I den sydlige/centrale del er nødhjælpsar-bejdere udsat for en høj risiko, hvad angår personlig sikkerhed, frie bevægelse og ophold.Udenrigsministeriet er ikke fysisk til stede i det sydlige/centrale Somalia, men virker genneminternationale og lokale aktører, der rådgiver deres personale f.s.v.a. deres sikkerhed. Danmarksøger at skabe en bedre sikkerhedsmæssig ramme ved at støtte det internationale samfunds be-stræbelser på at fremme et mere sikkert Somalia, herunder at træne og uddanne sikkerhedsstyr-ker.Skrøbelige stater lider ofte af korruption, da der hverken findes kapacitet eller institutioner, somkan sikre en fornuftig økonomistyring. Somalia er ingen undtagelse. I det sydlige/centrale So-malia arbejder Danida primært sammen med andre aktører, der er regnskabsansvarlige i forholdtil indgåede aftaler, herunder foretagelse af revision. Danmark arbejder også sammen med FN,der ligeledes er ansvarlig for aflæggelse regnskab og revision.Regeringen agter at øge støtten til Somaliland betragteligt. Som nævnt har regeringen i Hargeisavist en politisk vilje til forandring. Somalilands finansielle kapacitet er dog stadig begrænset. Derfindes ikke et bankvæsen, og finansielle transaktioner foretages uformelt. De regionale struktu-rer for budgetstyring og regnskabsaflæggelse er under opbygning. Nogle udviklingspartnere erdog på vej ind i området. En af disse partnere er Verdensbanken, der bl.a. vil arbejde med atstyrke dette område, hvilket selvsagt er en betingelse for at modtage bankens lån. Der er på denbaggrund mulighed for et internationalt samarbejde på tværs, hvor budgetlægning, regnskabsaf-læggelse og revision vil kunne styrkes. Danida overvejer at placere en rådgiver i Hargeisa, derbl.a. vil have til opgave at følge op på, hvorvidt bistanden anvendes som planlagt.