1. Introduktion med angivelse af de institutionelle rammer om implementeringsprocessen.Folketingetspolitiske partier indgik i 1999 et telepolitisk forlig, der senere efterfølgen-de i 2001 sikrede amerikanske Motorola Inc. de nødvendige EU-harmoniserederadiofrekvenser (380-400 Mhz) til for egen regning og risiko at etablere, drive ogvedligeholde et landsdækkende TETRA baseret radiokommunikationsnet, som tilligevar udset til at skulle udgøre samfundsberedskabets samlede kommunikationsnet. I410-430 Mhz blev i konkurrence hermed mobiloperatørlicensen og frekvenserne hertiltildelt først T-Cell senere Damm A/S.I 2007 besluttede Folketinget - ved en ændring af Beredskabsloven - som en del afindkøbet af et sådant radionet, tjenester og terminaler mv., at der - til dette fælles radiokommunikationsnet, som Motorola Inc. yderligere i mellemtiden var blevet begunstigettil at alene stå for i et totalmonopol - ville blive sikret tvangsbrugere og -kunder, somudover dansk beredskab også kom til at omfatte yderligere en lang række andresamfundsaktører, såvel private som halv- og heloffentlige.Hensigten med det telepolitiske forlig i 1999 var, at det ”skulle udgøre grundlaget foren samlet revision af telelovgivningen, dvs. de love som er af betydning for bl.a.1

teleselskabernes udbud af tjenester, indbyrdes samhandelsbetingelser, adgang til atbenytte begrænsede ressourcer som f.eks. radiofrekvenser. Denne revision skulle bl.a.ske med henblik på at fremme en markedsudvikling, der fører til innovation og vækstog skulle sikre alle danskere adgang til de moderne kommunikationsteknologier. Derskal således være sund konkurrence på hele telemarkedet og ægte valgfrihed for alleforbrugere. – Det følger endvidere af aftalen, at udnyttelsen af frekvensressourcerne børske med det overordnede mål at sikre det billigste, mest varierede og bredest muligeudbud af kommunikationsmuligheder til flest mulige brugere.Aftalen fastslår dog, atoverordnede samfundsmæssige målsætninger som f.eks. sikring af nød- og sikker-hedstjenesterne bør have forrang i tilfælde af modstridende interesser mellem sådannemålsætninger og fremme af konkurrence, frekvenseffektivitet m.v.(Rapport om dentekniske radiokommunikation på beredskabsområdet, november 2002).Embedsværkethar selv stået for at indarbejde afsnittet om beredskabskommunika-tionen i det telepolitiske forlig i 1999. I ultimo 2002/primo januar 2003 stod det klart,at Motorola Inc. ikke agtede at ville leve op til de indgåede aftaler, og at teleforligetsforudsætninger og krav dermed ville briste. I november 2003 fik en tvær-ministerielarbejdsgruppe tilslutning i regeringens økonomiudvalg til et notat om effektivradiokommunikation. Dette førte til nedsættelse af Radioudvalget. PåKammeradvokatens oplæg blev der i marts 2006 skaffet tværministeriel tilslutning tilRadioudvalgets rapport.Men bortset fra Folketingets behandling af ændringerne til Beredskabsloven om”tvangskundeloven” til i realiteten kun Motorola Inc. radionettet i 2007 havdeembedsværket i hele perioden ikke leveret egne input til Folketinget om samfundetsberedskabsnet. Kammeradvokaten – et privat advokatkontor hyret af regeringen ogcentraladministrationen - blev derimod officielt engageret i sagen af Rigspolitiet, daden oprindelige implementeringsmodel led skibbrud allerede i 2003 og et skridt til atnedsætte et radioudvalg blev taget (først besluttet i november 2003 og efterfølgendenedsat ultimo 2004). Under Rigspolitiets ledelse blev projektet af Finansministeriet imaj 2006 vurderet som et højrisiko projekt (vurderet til 4,5 på en skala til 5).Embedsværket - høj som lav – blev yderligere pålagt tavshed og hemmeligholdelse omprojektet, der til gengæld blev forsøgt styret igennem af en offensiv centralkommunikations- og pressestrategi.Indtil februar 2006 arbejdede embedsværket under den forudsætning, at det var efterforhandling med Motorola, at etableringen af et kommunikationsnet til beredskabetskulle ske. Og med den baggrund, at (1) også den mobile kommunikation tilberedskabet skulle konkurrenceudsættes og at (2) staten på Telestyrelsens anbefalingerhavde tildelt mobillicens med tilhørende radiofrekvenser til en privat operatør. På detgrundlag blev der efterfølgende skabt en

beskyttet forventning

hos Motorola Inc. om atfå alle beredskabsopgaver uden andre konkurrenter om et landsdækkende net endDamm A/S.Ved udgangen af februar 2006 meddelte Kammeradvokaten, at opgaven skulle sendes iet EU-udbud, hvad herefter kom til at indgå i den endelige rapport fra Radioudvalget.Regeringengodkendte Radioudvalgets rapport med indstillinger i marts/april 2006.Fortsat med Kammeradvokaten som en aktiv planlægger og indspiller. Da EU2

Kommissionen i efteråret 2007 henvendte sig til den danske regering med kritiskespørgsmål, svarede Kammeradvokaten på Finansministeriets vegne (minister: ThorPetersen). – Henvendelsen fra EU Kommissionen med en præåbningsskrivelse komaldrig til offentlighedens kendskab og kendskab til henvendelsen og svaret blev førstmuliggjort ved PMR-Brugergruppens anmodning om aktindsigt medio 2010.Domstolene(Københavns Byret, Østre Landsret og det forvaltningslignende organKlagenævn for Udbud) har allerede fra 2006 været inddraget i sager vedr. implemente-ringen af ”den danske model” (vedr. kommunikationsnet-konceptet tilsamfundsberedskabet). Sagerne har været rejst af fravalgte leverandører og understøttetaf undrende brugere, som mener, at EU-Udbuddet i 2006-2007 var rene skueprocesser.Efter Kammeradvokaten først understøttede Rigspolitiet og senere regeringen ved bl.a.på Finansministerens vegne at besvare en alvorlig henvendelse fra EU Kommissionen,er hele sagen fra - i sit indhold og sin struktur - at have været politisk nu forsøgtreduceret til et spørgsmål om en ren teknisk udbudssag, som alene relateres til og skalafgøres af de juridiske kompetencer.Men denne sag er for vigtig til at skulle kunneafgøres ved domstolene!Det telepolitiske forlig fra 1999 fastslog dog,”at overordnede samfundsmæssigemålsætninger som f.eks. sikring af nød- og sikkerhedstjenesterne bør have forrang itilfælde af modstridende interesser mellem sådanne målsætninger og fremme afkonkurrence, frekvenseffektivitet m.v.”Kommentar:Naturligvis har den til enhver tid siddende regering ansvaret for landetstilstand. Men i denne sag om sikkerhed og beredskab, hvor det indtil videre er lykkedesat reducere sagens indhold til et spørgsmål om fortolkning af udbudsregler, er detåbenbart anderledes. Hvordan kan en finansminister komme af sted med at lade enKammeradvokat svare ikke alene på Finansministeriets vegne, men på regeringens ogdermed landets vegne, når EU Kommissionen retter henvendelse til den danskeregering?Ved at overlade denne sag til i første række Finansministeriet/Økonomistyrelsen, ianden række alene Kammeradvokaten på statens vegne forsøger Regeringen atbagatellisere, at vi her har at gøre med et sagsforløb, som i sin start blev designet hosRigspolitiet/Justitsministeriet. Det skete da den model, som Telestyrelsen trodsadvarsler før og i diverse høringer i forbindelse med det telepolitisk forlig havde opnåettilslutning til, men som i det vedtagne koncept efterfølgende viste sig uigennemførlig,da indehaveren af licensen ikke kunne ”sælge” konceptet.I stedet for at lægge det konstaterede skibbrud åbent frem for politikerne, så dissekunne revurdere den del af det telepolitiske forlig, som led skibbrud, så kreerede enkreds i og omkring Rigspolitiet/Justitsministeriet med brug af Kammeradvokatensautoritet en ny strategisk plan for gennemtrumfning af en plan, der som overordnetformål havde, at politiet ”gratis” skulle sikres et nyt mobiltradiokommunikationssystem med det øvrige beredskab - kommunale såvel som private- som vedhæng og betalere, og hvor Motorola ville blive totalleverandør.Vicerigspolitichefen har i hele processen haft samme rådgiver ved sin side: RovsingManagement A/S, som i øvrigt har været mange-årig rådgiver for Motorola og som idag sidder med i SINE-sekretariatet.3

Kammeradvokatens konklusion:Kammeradvokatens offensive strategiske argumentfor tilrettelæggelsen af implementeringsprocessen fremgår af følgende afsnit iRadioudvalgets rapport (marts 2006) med formuleringen

beskyttet forventning

hosTetraNet (Motorola Inc):"På baggrund af det foreliggende lovgrundlag og den udstedte tilladelse til Tetra-Nethar Radioudvalget fundet det nødvendigt at anmode Kammeradvokaten om envurdering af, om det gennemførte udbud vedrørende TETRA nød- og beredskabsnettetkan antages at afskære staten fra at etablere et offentligt ejet beredskabsnet, fordiTetraNet i kraft af udbuddet for de tildelte frekvenser har fået en beskyttet forventningom, at man ville få beredskabsopgaven uden andre konkurrenter end TetraStar påcivilnettet.Det er Kammeradvokatens vurdering, at TetraNet på baggrund af såvellovforarbejderne som udbudsmaterialet og tilladelsernes ordlyd må være bibragt en klarforventning om, at der ikke vil blive etableret en konkurrerende landsdækkende statsligtnet, idet et sådant net vil fjerne forretningsgrundlaget for TetraNet.”2. Der kom et brev fra EU KommissionenEn nødvendig forudsætning for, at samfundsberedskabet kan anvende det benævnte ”SINE” som etsammenhængende radiokommunikationssystem er – som det er angivet i ”SINE” - at der ogsågennemføres et EU-udbud med staten som indkøber af en sammenhængende Kontrolsoftwareløsningtil beredskabet inkl. regioner, kommuner og til private aktører. Med det eksisterende infrastrukturelleset-up må og kan dette dog kun ske i et samarbejde mellem Motorola og Terma, men bl.a. på grundaf alvorlige begrænsninger og faldgruber i selve Motorola-konceptet har etableringen af dennødvendige Kontrolrumssoftware leverance ikke været mulig.I stedet blev landets beredskabsaktører af SINE-sekretariatet nu pludseligt tilladt hver for sig atdesigne og udvikle egne - men nu kun midlertidige - kontrolrumsløsninger, som dog skal kunnelinkes op mod politiets centrale kommandosystem til et annonceret kommende helt overordnetkontrolrumskoncept hos Rigspolitiet, som skulle kunne matche Motorola-Terma kontrakten vedr.den nødvendige Kontrolrumssoftware.Derfor vil det være Motorola, der bestemmer med hvem og hvordan, der skal samarbejdes/leveres.For selvom det oprindelige EU-udbud indeholdende et EU-Udbud med en kontrolrumsløsning fordet sammenhængende beredskab og regionale, kommunale og private aktører midlertidigt måopgives, så forestiller Kammeradvokaten sig alligevel, at advokaturet på Finansministeriets ogRigspolitiets vegne – til understøtning for Terma-Motorola alliancen – og inden for selvsamme EU-udbud, kan ændre opgaven fra én stor statslig kontrakt på over ½ mia. kr. til nu at omfatte blot tolvradiodispatcher og to serverfarme til det danske politi ned til hele 85 mill. kr.På vegne af den industri, der med Terma-Motorola monopoliseringen, må se sig om efter en andenlevevej, er der den 29. oktober 2010 af Finn Frogne A/S indgivet klage til Klagenævnet for Udbudmed krav om, at EU-udbuddet om Kontrolrumssoftware annulleres.I forvejen har der siden annonceringen af EU-udbudsbetænkningen i sommeren 2006 været rejstflere sager mod den danske stat ved domstolene. Men kombinationen af en træghed isagsbehandlingen i kølvandet af domstolsreformen og Kammeradvokatens interesse i at skyde en4

undersøgelse ved domstolene af det lovmedholdelige i statens håndtering af implementeringen (”dendanske model”) til hjørne for at fremme egen klients interesser (nu hele Staten og egentlig ogsåMotorola) har så belejligt – for regeringen – nu medført, at næste fase vil finde sted i Byretten og iØstre Landsret i det sene efterår 2011.Og skulle det lykkes for Kammeradvokaten at få afvist kravet om ophævelse af Kontrolrums-software-kontrakten, vil kun politiet kunne se frem til en delvis implementeringen af et nytpolitisystem. Samtidig presser politiet og Motorola nu på for at få politiets gamle Thor-systemskrottet (fabrikat: Motorola) allerede fra foråret 2011, således at der IKKE vil være en reel mulighedfor, at rigspolitiet fortsat vil have et midlertidigt funktionsdygtigt back-up system. Lykkes presset, vilretssagerne i efteråret 2011 ændre karakter til og alene have spørgsmålet om en erstatning - og ikkeophævelse af de oprindelige Motorola-kontrakter fra 2007/08 - som mål.Mon politikerne er klar over, hvilken betydning den konkrete sag hos Kammeradvokaten har? I hvertfald var det tydeligt, at stort set det samlede Forsvarsudvalg ved PMR-Brugergruppens foretræde forudvalget i april 2007 var uvidende om, hvad der foregik og foregår af processer i forbindelse medimplementeringen af et sikkerhedsnet for beredskabskommunikation i Danmark.Ikke blot optræder Kammeradvokaten som Rigspolitiets og hele centraladministrationens advokat ogrådgiver. Det er også Kammeradvokaten man kan møde i f.eks. Østre Landsret for at forsvare desamme anbefalinger, som advokaturet har designet og udviklet for centralforvaltningen.Hvad der tillige kan undre, er at Kammeradvokaten desuden også kan svare på henvendelser fra EUKommissionen på regeringens og et helt ministeriums vegne.Ved en erhvervet aktindsigt i beslutningerne, der førte til det forhutlede sikkerhedsnet SINE, fandtesen henvendelse fra EU Kommissionen (vicegeneraldirektøren for GD for Det Indre Marked ogTjenesteydelser) via ambassadøren, som er chef for Danmarks faste repræsentation ved EU iBruxelles, til den danske regering (brev af 9. oktober 2007). I henvendelsen anmoder Kommissionendanske myndigheder om hurtigst muligt (og inden fire uger) at besvare en række spørgsmål.Der er tale om en såkaldt præåbningsskrivelse, idet oplysninger forinden stilet til Kommissionen harnødvendiggjort en formel henvendelse til den danske stat med anmodning om at få hele sagen belystinden, der evt. træffes beslutning om en egentlig traktatkrænkelsessag mod Danmark.Det fremgår af aktindsigten, at Finansministeriet har sat Kammeradvokaten og Økonomistyrelsen ogevt. Telestyrelsen til at udarbejde et udkast til besvarelse af skrivelsen.Kommissionen fremholder det forhold, at et udbud har resulteret i udfærdigelse af en kontrakt til denoperatør, som allerede havde den eneste licens til anvendelse af 380-400 MHz frekvensbåndet iDanmark.De spørgsmål som Kommissionen stiller i lyset af EU-udbuddet er flg.:1. Præcis hvilke beslutninger har de danske myndigheder truffet i forbindelse med det nye PMRnetværk og hvad er grundene herfor?2. Hvad er den præcise kontraktværdi?3. Kommissionen ønsker en nærmere beskrivelse af tildelingsbeslutningen (i særdeleshedvedrørende de aftalte hovedvilkår for tjenesteydelserne og deres omfang).5

4. Ville det for eksempel have været muligt for de danske myndigheder først at generhverve denfornødne licens til 380-400 MHz frekvensbåndet og først herefter tildele kontrakten sammenmed licensen?5. Hvorfor blev muligheden for integration med de tyske og svenske netværker forlangt?6. Hvilke foranstaltninger blev truffet for at sikre ligebehandling af mulige bydende?Først to måneder senere (13. december 2007) svarer den danske regering (ved Kammeradvokaten).Sagen journalføres som ”Offentlige aftaler – Danmark – Udrulning af et Privat Mobilt Radionetværk”.3. Kammeradvokatens svarKammeradvokaten opdeler sit svar i flg. afsnit, idet der iflg. Kammeradvokaten er tale om en”redegørelse for et udbud vedrørende en kontrakt om tilslutning til og brug af et landsdækkenderadiobaseret telekommunikationsnet til dækning af navnlig beredskabsmyndighedernes behov”••••••Den historiske baggrund for udbuddetFrekvenstildelingen i 2000/01Perioden fra 2000/01 frem til 2006NetudbuddetUdbuddet af kontrolrumssoftwareHidtidige og nuværende prøvelser af netudbuddet- Klagenævnet for Udbuds kendelse af 8. december 2006, Nethleas- Retssagen ved Københavns byret, Nethleas B.V. mod Økonomistyrelsen- Klage fra Damm Cellular Systems A/S indbragt for Klagenævnet for Udbud

Afslutningsvis anfører Kammeradvokaten i svaret til EU Kommissionen, at der med EU udbuddetikke var tale om udrulning af et nyt Privat Mobilt Radio netværk (PMR), men derimod om entjenesteydelse af en udbyder af netværksydelser, der også tilbydes andre kunder.Kammeradvokaten afviser desuden, at kontrakttildelingen skete på baggrund af de to kriterier omhenholdsvis integration og besiddelse af fornøden tilladelse. Kammeradvokaten anfører, attildelingen skete på baggrund af en evaluering af samtlige de tildelingskriterier, der var anført iudbudsbekendtgørelsen og i udbudsmaterialet.Krav om integration med nabolandene inden for den ramme, som udbudsbekendtgørelsen udgør,ville desuden muligvis have gjort udarbejdelse af en løsning væsentligt dyrere for andre leverandørerend Dansk Beredskabskommunikation A/S (Motorola Inc.), anfører Kammeradvokaten.Redegørelsen afsluttes med ren sort tale, idet det anføres, at udbuddet var teknologineutralt, menskulle opfylde bekendtgørelsen om at anvende Tetra-teknologien og at Økonomistyrelsen i lighedmed andre styrelser hver især har gjort sit bedste uden dermed at kunne stå inde for, at den samledeløsning er optimal.Er det her Kammeradvokatens ærinde (på statens og regeringens vegne) at give udtryk for, at nok harvi en ministeransvarlighedslov, hvor hver minister er ansvarlig inden for eget område, men Danmark6

har ikke en myndighed, der er sektoroverskridende, i teori som i praksis? Til sammenligning harSverige Myndighed for Samhällskytt och Beredskap.4. Opsummering om det principielle i ”sagen”.Hele modellen for og processen omfattende etablering af et mobilt kommunikationsnet tilsamfundsberedskabet i Danmark bør løftes frem og foldes ud af følgende grunde:•grundlæggende principper for demokratisk forvaltningspraksis (herunder spørgsmålet ombrud på princippet om magtens tre-deling) er stærkt udfordret,projektetsuigennemskuelige juridiske, økonomiske og tekniske grundlagtil understøtning afsamfundets infrastruktur og hele sikkerhed rejser spørgsmålet om SINE-projektetsgyldighedsområde og troværdighed,en evt. gennemførelse af projektet vil ændre beslutnings- og kommunikationsstrukturen isamfundsberedskabet, idet ”dén der sidder på kommunikationen også sidder på magten”. Istedet for at blive listet ind ad bagdøren, burde den pågældende ændring være sket påbaggrund af en åben og retvisende offentlig debat.

5. Kernespørgsmål, der tilbagestår i relation til Kammeradvokatens svar på EUKommissionens henvendelseKammeradvokaten skriver i svaret til EU Kommissionen (s. 4) flg. om 2000-udbuddet: ”Udbuddetblev tilrettelagt således, at det var teknologineutralt, idet det i bekendtgørelsen blev anført, at netteneskulle bygge på Tetra-teknologi og -standarder, eller andre tilsvarende standarder ellerspecifikationer”. Hvad menes hermed?Tjenestekøbet er uigennemskueligt, idet der andetsteds i SINE kontrakten med Motorola omtalessom et køb af et radionetværk (956 mill. kr.) og et køb af en tjenesteydelse (922 mill. kr.).Derimod står der i finansieringen for indgåelse af SINE kontrakten, at købet finansieres ved salg afstatens aktiver. - Dette kan imidlertid ikke spores i Finansloven for 2007 eller senere.Kammeradvokatens svar indeholder intetsteds oplysninger om, at Motorola Inc. (jf.mobiloperatørlicensen) kontraktligt selv skulle have forestået hele finansieringen og netudrulningen i2001 i 380-400 MHz båndet og tillige selv skulle have skaffet kunderne på normal vis og på normalekonkurrencemæssige betingelser.Kammeradvokatens svar på EU Kommissionens forespørgsel i december 2007 efterlader etspørgsmål om, hvorledes reaktionen på svaret mon var i EU Kommissionen?6. Den danske models konsekvenser for det danske samfundDen valgte løsning for etablering af et mobilt kommunikationsnet til det danske samfundsberedskabfår/har følgende konsekvenser:7

Monopoliseringen om Motorolas Dimetra-koncept (mobiloperatørlicensen) medfører,••••at konkurrence- og teknologiudvikling unødigt hæmmes.at ét-net løsningen medfører, at sikkerheden med den valgte løsning ikke er optimal.at det grænseoverskridende Schengen-samarbejdet ikke er understøttet.at beredskabsmyndighederne i grænseområderne Danmark/Sverige og Danmark/Tysklandikke opnår en optimal løsning.at Rigspolitiet hidtidige samarbejde om deres Motorola Thor-radiosystem kan fortsætte og atRigspolitiets formandskab i radioudvalget har kunnet afføde politiets altafgørende ogubalancerede dominans i samfundets beredskab (”den der har dominansen ikommunikationen, har også magten”).

7. Spørgsmål til Ombudsmanden og RigsrevisionenOmbudsmanden og Rigsrevisionen opfordres til at foranstalte en uafhængig undersøgelse af heleimplementeringsprocessen vedr. et mobilt kommunikationsnet til samfundsberedskabet i Danmark.Det telepolitiske forlig fastslog,”at overordnede samfundsmæssige målsætninger som f.eks. sikringaf nød- og sikkerhedstjenesterne bør have forrang i tilfælde af modstridende interesser mellemsådanne målsætninger og fremme af konkurrence, frekvenseffektivitet m.v.”.Finder Ombudsmanden og Rigsrevisionen heroverfor at en ”beskyttet forventning” hos Motorolaom at få beredskabsopgaven - som vurderet af Kammeradvokaten – i den forbindelse bør haveforrang?

Indtil Danmark evt. får etableret en passende forfatningsdomstol for at sikre det danske samfund

demokratisk integritet, er der behov for, at Ombudsmanden og Rigsrevisionen i deres praksis er

særlig opmærksomme på sager, der juridisk falder uden for deres opgavefelt og som ville kunne

håndteres efter etablering af en forfatningsdomstol – og i øvrigt gøre Folketing og samfundet

opmærksom herpå!

beskyttet forventning

beskyttet forventning