EU-note - 2010-11 (1. samling) - E 14: Grønbog om fremtidens EU-budgetstøtte til tredjelande

SammenfatningEU-kommissionen har udsendt en grønbog, som lægger op til en evalue-ring og reform af EU’s budgetstøtte til tredjelande.EU yder i dag budgetstøtte til både en række udviklingslande, EU-kandidatlande, potentielle kandidatlande og nabolande.Der har dog lydt kritiske ryster af budgetstøtten fra bl.a. Europa-Parlamentet og Revisionsretten, som har rejst en række spørgsmål ved-rørende budgetstøttens kvalitet, effektive udnyttelse og virkning.Kommissionen stiller i grønbogen en række centrale spørgsmål i forholdtil, hvordan EU skal reformere den eksisterende EU-budgetstøtteordning.

EU’s budgetstøtte til tredjelandeEU-kommissionen har udsendt en grønbog, som lægger op til en evalueringog reform af den budgetstøtte, som EU i dag yder til en række forskellige1tredjelande .Formålet med grønbogen er at få en offentlig debat om de seneste ti års an-vendelse af budgetstøtte i EU. Høringsfasen løber frem til udgangen af de-cember, hvor lande, organisationer og privatpersoner opfordres til at fremsen-de deres bidrag i form af svar på de spørgsmål, som rejses i grønbogen.

Hvad er budgetstøtte?EU yder i dag budgetstøtte til en større gruppe udviklingslande, EU-kandidatlande, potentielle kandidatlande og nabolande. Budgetstøtten forval-tes af EU-Kommissionen og ydes som finansiel støtte fra et eksternt finansie-ringsorgan til modtagerlandets statskasse til afhjælpning af underskud på deindenlandske ressourcer.EU’s budgetstøtte finansieres over enten EU’s budget eller fra den Europæi-ske Udviklingsfond.EU yder budgetstøtte enten somgenerel budgetstøttetil støtte for et landsnationale udviklingsstrategi eller somsektorbudgetstøttesom støtte til enbestemt sektorstrategi.Budgetstøtte er som hovedregel ikke-øremærket og kan f.eks. bruges til atfinansiere vigtige statslige opgaver, såsom opførelse af skoler og hospitaler,løn til lærere og sundhedspersonale, opbygning af infrastruktur, forbedring afsikkerhed eller gennemførelse af vanskelige reformprocesser.Budgetstøtte ydes dog ikke uden betingelser, og den ydes ikke til ethvert land.F.eks. har det, ifølge Kommissionen, betydning om et land overholder grund-læggende principper som demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettighederog grundlæggende frihedsrettigheder, ligesom en politisk dialog med modta-gerlandet er en central del af pakken.Endelig afhænger støtten også af modtagerlandets indsats i forhold til at nåaftalte mål og kapacitetsopbygning.EU har i perioden 2003-2009 forpligtet sig til at give budgetstøtte til tredjelan-de til en værdi af 13 mia. euro.

56 pct. af budgetstøtten er ifølge Kommissionen gået til de såkaldte AVS-lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, 24 pct. gives til EU’s nabolande, 8pct. til Asien, 6 pct. til Latinamerika og 5 pct. til Sydafrika.Hvordan reform af budgetstøtte?Der har lydt kritiske røster af budgetstøtten fra bl.a. Europa-Parlamentet ogEU’s Revisionsret, som har rejst en række spørgsmål vedrørende budgetstøt-2tens kvalitet, effektive udnyttelse og virkning .Kommissionen peger i grønbogen på følgende centrale udfordringer, som kortskal gennemgås:1.2.3.4.Politisk styring og den politiske dialogs rollePolitikdialogens rolle og betydningen af støttebetingelserNational ansvarlighedProgrammering af budgetstøtten og dens samspil med andre instru-menter5. Bedre risikovurdering og håndtering af svig og korruption6. Budgetstøtte til såkaldt ”skrøbelige lande”7. Vækst, finanspolitik og generering af indenlandske indtægter.1. Politisk styring og den politiske dialogs rolleKommissionens første spørgsmål handler om, hvorvidt EU’s budgetstøtte børbetinges af, at modtagerlandet overholder vigtige grundlæggende princippersåsom menneskerettigheder, demokratiske principper og retsstatsprincippet,eller om sådanne politiske betingelser snarere bør håndteres i forbindelsemed denoverordnede politiske dialogmellem EU og modtagerlandet?Kommissionen stiller i denne forbindelse bl.a. tre konkrete spørgsmål:1) Bør budgetstøtteaktiviteter i højere grad afspejle modtagerlandetsforpligtelser med hensyn til overholdelsen af grundlæggende princip-per? Bør budgetstøtteprogrammer stille betingelser for støtte, der erkoblet med den politiske styring? Og kan man anlægge en anden til-gang til støttebetingelser i forbindelse med generel budgetstøtte endved sektorbudgetstøtte?2) Hvordan sikres det, at der er overensstemmelse mellem budgetstøt-teprocessen og den politiske dialog om de grundlæggende principper,og i hvilke fora vil det være relevant at inddrage donorer og modtager-lande, hvis man skal drøfte disse problemstillinger?

3) Hvordan bør donorer reagere, hvis et modtagerland ikke overholderde grundlæggende principper, hvis man samtidig ønsker at fastholdebudgetstøttens udviklingsmæssige fordele og forudsigelighed?2. Politikdialogens rolle?Kommissionen engagerer sig også direkte i forvaltningen af modtagerlande-nes nationale budgetter i forbindelse med ydelsen af budgetstøtte.Det sker gennem en”politikdialog”med landene om deres vækststrategier,makroøkonomisk stabilitet, finanspolitik, social beskyttelse eller spørgsmål om3bekæmpelse af korruption og svig, mv. .Det centrale spørgsmål for Kommissionen er i den forbindelse, hvordan mangør denne ”dialog” mere effektiv?Kommissionen peger selv på vigtigheden af at fokusere på resultater. Kom-missionen har i forbindelse med sine budgetstøtteprogrammer været pionerfor anvendelsen af indsats- og resultatbaserede indikatorer som grundlag forvurderingen af fremskridt. Denne tilgang har ifølge Kommissionen den fordel,at den giver en større følelse af ejerskab hos modtagerlandenes regeringer,som selv kan fastsætte deres egne politikker.Kommissionen stiller i denne forbindelse følgende spørgsmål:1) Hvordan kan politikdialogen gøres mere effektiv i forhold til at bidragetil gennemførelsen af reformer og opnåelsen af resultater?2) Hvordan kan donorlande anvende betingelser for budgetstøtte til atforbedre indsatsen, og hvordan bør de reagere hvis modtagerlandeneikke overholder de aftalte betingelser?3) Hvordan kan man forbedre rammerne for overvågningen af modtager-landenes indsats, og hvordan kan man bedst anvende resultatindika-torer i forbindelse med budgetstøtteaktiviteter?4) Hvordan kan systemet til forvaltning af de offentlige finanser mest ef-fektivt forebygge svig og styrke en effektiv udnyttelse af budgetstøt-ten?

Ifølge Kommissionen er en af fordelene ved budgetstøtte, at den er underlagtparlamentarisk kontrol og revisionskontrol på en måde som traditionel pro-jektbistand ikke er.Alligevel konstaterer Kommissionen, at der kun er sket beskedne forbedringermed den nationale ansvarlighed i modtagerlandene, idet parlamenternes ogcivilsamfundets evne til at overvåge og præge tingene i mange lande stadig erbegrænset.Kommissionen finder derfor, at EU bør give budgetstøtte på en måde, somstyrker modtagerlandets regerings ansvarlighed over for borgerne, landetsnationale parlament og revisionsinstitutionerne.Kommissionen stiller i den forbindelse bl.a. følgende spørgsmål:-Hvordan kan budgetstøtte udformes, så den styrker den nationale an-svarlighed og ejerskabet i modtagerlandene - herunder inddragelsenaf civilsamfundet?Hvordan kan den gensidige ansvarlighed bidrage bedre til at øgebudgetstøtteaktiviteters effektivitet hos både donor og i modtagerlan-de?

4. Budgetstøttens samspil med andre typer bistandEU benytter sig af en bred vifte af forskellige typer af bistand til de forskelligemodtagerlande. Kommissionen vurderer, at adskillige former for bistand godtkan fungere side om side med budgetstøtte. Det gælder både projektbistand,vertikale fonde, multidonortrustfonde og fælles midler.Beslutningen om, hvorvidt EU skal yde budgetstøtte til et land, hvor megetman skal yde, må derfor ifølge Kommissionen bero på en bredere økonomiskanalyse af det enkelte modtagerlands finansieringsbehov samt af, hvilke typeraf bistand landet i øvrigt modtager.Kommissionen stiller i denne forbindelse følgende spørgsmål:1) Hvad er fordele og ulemper ved at anvende en bred vifte af bistands-instrumenter sammen med generel budgetstøtte og sektorbudgetstøt-te, og hvilke foranstaltninger skal der træffes for at sikre en effektivkoordination?2) Hvilke kriterier bør Kommissionen lægge til grund for beslutninger om,hvor stor budgetstøtte, der skal ydes til et land?3) Hvilke fordele og ulemper er der ved at yde henholdsvis generel bud-getstøtte og sektorbudgetstøtte i det samme land og ved at anvendeet enkelt budgetinstrument?

5. Bedre risikovurdering og bekæmpelse af svig og korruptionDet er vigtigt med et effektivt risikovurderingssystem, hvis man skal vurdereom et land er berettiget til budgetstøtte.Især er det ifølge Kommissionen vigtigt at forbedre redskaberne til styring affinansielle risici. Men det er samtidig afgørende, at der tages ordentlig håndom korruption, som ifølge Kommissionen udgør en alvorlig trussel mod bud-getstøtte.Kommissionen finder det derfor afgørende at forbedreEU’s risikovurde-ringsstrategieri forbindelse med ydelsen af budgetstøtte til tredjelande.Kommissionen stiller i den forbindelse følgende spørgsmål:1) Hvordan kan ovennævnte risici bedst vurderes inden for en overord-net ramme og styres med henblik på at gøre budgetstøtten effektiv?2) Hvilke typer foranstaltninger bør EU træffe, hvis risikoniveauet vurde-res at være højt for så vidt angår svig og korruption?3) Hvordan kan donorer reagere ved hjælp af finansielle korrigerendeforanstaltninger i tilfælde af storstilet korruption eller svig i forbindelsemed gennemførelsen af politikker finansieret gennem budgetstøtte?

6. Budgetstøtte til skrøbelige landeKommissionen er sammen med IMF, Verdensbanken og Den Afrikanske Ud-viklingsbank i gang med at udarbejde et udspil til en fælles politik for budget-4støtte til såkaldt ”skrøbelige lande” .Der er ifølge Kommissionen ikke ret mange bilaterale donorer, som i øjeblik-ket yder budgetstøtte til skrøbelige lande. Det fremgår ikke af grønbogen omEU selv yder budgetstøtte til skrøbelige lande.Kommissionen rejser i grønbogen spørgsmålet om, EU bør anvende budget-støtte til at fremme stabiliteten i skrøbelige lande og i givet fald hvordan?7. Vækst og finanspolitikBudgetstøtte skal ifølge Kommissionen være med til atøge modtagerlande-nes makroøkonomiske stabilitet og fremme vigtige reformer.Det kanvære med til at skabe et mere erhvervsvenligt klima i modtagerlandene.

Navnlig er det vigtigt med en effektiv forvaltning af de pågældende statersindtægter og udgifter.Især udviklingslandene skal ifølge Kommissionen blive bedre til at øge sta-tens indtægter under overholdelse af principperne for god regeringsførelse.Det vil i det lange løb være med til at mindske landene afhængighed af bi-stand og budgetstøtte.Kommissionen rejser i den forbindelse spørgsmålet om, hvorvidt budgetstøttefra EU skal være betinget af reformer og god regeringsførelse på skatteområ-det i modtagerlandene?Endelig stiller Kommissionen yderligere tre spørgsmål i denne sammenhæng:1) Hvordan kan budgetstøtteprogrammer bedst muligt fremme inklusivog bæredygtig vækst?2) Hvordan kan EU’s dialog med modtagerlandene om støttebetingelserfremme en generering af modtagerlandenes indenlandske indtægterog fjerne deres afhængighed af budgetstøtte? Hvilken form for exit-strategi bør donorerne medtage i deres budgetstøtteaktiviteter, oghvordan skal den udvikles?3) Hvordan kan budgetstøtte til modtagerlande og regionale organisatio-ner være med til at fremme regional integration?