EU-note - 2010-11 (1. samling) - E 11: 1. behandlingsaftaler, overvejelser i Europa-Parlamentet

SammenfatningBrugen af 1.behandlingsaftaler mellem Rådet og Europa-Parlamentet er ble-vet den helt overvejende beslutningsform. I over 70 pct. af forslagene underden almindelige lovgivningsprocedure træffes beslutningerne på baggrund afaftaler mellem Rådet og Europa-Parlamentet, indgået før 1. behandlingen iParlamentet.Dette har indflydelse på arbejdet i Europa-Parlamentet, og det drøftes forøjeblikket, om de interne regler i Parlamentet bør ændres, således at derfastlægges mere konkrete regler om indgåelse af 1.behandlingsaftaler, her-under om fremme af større åbenhed.Den store anvendelse af 1.behandlingsaftaler har også betydning for de nati-onale parlamenter, og det anbefales, at de nationale parlamenter rejserspørgsmålet om et tættere samarbejde med Europa-Parlamentet på dettevigtige område.

BaggrundUdviklingen i brugen af 1. behandlingsaftaler som grundlag for beslutninger iEU er beskrevet i to tidligere EU-noter. EU-note(08) E66 beskriver regler ogpraksis for 1. behandlingsaftaler og de såkaldte tidlige 2. behandlingsaftaler(aftaler efter Parlamentets 1. behandling, men inden Rådets fælles holdning)samt mulige problemer ved den stigende brug heraf – bl.a. i form af manglen-de åbenhed i beslutningsprocedurerne. I EU-note (09) E11 beskrives denstigende brug af 1.behandligsaftaler under Europa-Parlamentets 6. valgperio-de (2004-2009)Det er også beskrevet i noterne, hvorledes Europa-Parlamentet i september2008 har forsøgt at stramme op på reglerne om indgåelse af1.behandlingsaftaler, således at forhandlingerne med Rådet (og Kommissio-nen) i de såkaldte triloger som hovedregel skal godkendes af det relevanteudvalg, før forhandlingerne begynder.Hvordan er det så gået?Europa-Parlamentet er ved at evaluere 1. behandlingsaftalerne, der i dag erblevet den mest anvendte beslutningsform vedrørende forslag under denalmindelige lovgivningsprocedure. I perioden 2004 – 2009 (6. lovgivningsperi-ode) blev 72 pct. af forslagene afsluttet ved 1.behandlingsaftaler, 10,8 pct.ved tidlige 2.behandlingsaftaler, 12,1 pct. ved 2.behandling og 5,1 pct. i for-ligsprocedure. I perioden 1999 – 2004 var andelen af 1. behandlingsaftalerkun 28 pct.Denne udvikling har medført store ændringer i Europa-Parlamentets arbejde:-Parlamentets udvalg har fået en stigende indflydelse på lovgivningenmed tilsvarende mindre indflydelse til Plenum og de politiske grupper.- Udvalgenes tekster ændres normalt af grupperne og ved afstemnin-gen i Plenum. Det sker imidlertid sjældent ved udvalgstekster, derbygger på 1.behandlingsaftaler. Behandlingen i Plenum får en meregenerel karakter – uden politiske debatter.1.behandlingsaftalerne styrker ordføreres og skyggeordføreres indfly-delse, da de forhandler på udvalgets (og Parlamentets) vegne.Den øgede brug af 1.behandlingsaftaler betyder større lukkethed ilovgivningsprocessen. Trilogerne er lukkede, og det er som regel ikkemuligt at få oplysninger om dagsordener og resultat af møderne.

rere, kun informeres i begrænset omfang. Ligeledes sker det (ofte), at detrelevante udvalg ikke giver et konkret mandat til ordføreren om at indledeforhandlinger med Rådet og om Parlamentets forhandlingsposition.Udvalgsformændene i Parlamentet finder på den anden side, at retningslin-jerne fra 2008 har haft en positiv effekt og har bevirket en større åbenhed ibrugen af 1. behandlingsaftaler, specielt hvad angår beslutningerne om atindlede forhandlinger med Rådet (og Kommissionen) og om forhandlings-mandatet til disse forhandlinger.Praksis i udvalgene er forskellig, men det er i flere udvalg sjældent, at ordfø-reren rapporterer tilbage til udvalget om de løbende forhandlinger med Rådet.Ofte sker tilbagemeldingen i (lukkede) møder mellem ordføreren, skyggeord-førere, udvalgsformand og koordinatorer. Forhandlingernes fortrolige karakterkan her spille en rolle.Ved Europa-Parlamentets vedtagelse af Retningslinjer for 1. behandlings-aftaler i 2008 blev det fastsat, at indgåelse af 1.behandlingsaftaler skal beropå en konkret vurdering om Parlamentets mulighed for øget indflydelse påresultatet ved brug af denne form for beslutning. Ligeledes udtalte Europa-Parlamentets nyvalgte formand Jersy Buzek i 2008, at han fandt, at beslut-ninger i Parlamentet skulle have mindst to behandlinger.Dette har ikke betydet en nedgang i antallet af 1. behandlingsaftaler.Der foreligger ikke officielle statistikker om brugen af 1.behandlingsaftaler idet nyvalgte Parlament. 2009 var et atypisk år med en ny Kommission og nytParlament og ikke mange lovgivningsforslag, men når bortses herfra, er detopfattelsen i Parlamentet, at antallet af 1. behandlingsaftaler ikke er faldende.Udvalgsformændene peger i den forbindelse på, at det fremgår af den inter-institutionelle aftale mellem Rådet, Kommissionen og Europa-Parlamentet af13. juni 2007, at institutionerne skal samarbejde i god tro med det formål såvidt muligt at nærme sig hinandens synspunkter og træffe beslutning ved 1.behandling, hvor det er muligt.Forslag til forbedringerEuropa-Parlamentet er klar over problemerne med den store brug af de tidligebeslutningsprocedurer (1.- og tidlige 2.behandlingsaftaler) og har igangsat etarbejde, der skal rette op på svaghederne i den i øvrigt effektive beslutnings-form, som 1.behandlingsaftalerne er.Der tales bl.a. om at styrke retningslinjerne for 1.behandlingsaftaler, såledesat det konkretiseres, hvornår der kan indledes triloger med Rådet. F. eks. at

hovedreglen kan være, at 1.behandlingsaftaler primært indgås vedrørendeforslag af hastende eller ukontroversiel (teknisk) karakter. Et andet forslag er,at forhandlingerne med Rådet om indgåelse af en 1. behandlingsaftale børske på baggrund af 1. behandlingen i Parlamentet. 1. behandlingsaftalernebliver således, hvis sidstnævnte forslag gennemføres, ændret til de såkaldtetidlige 2. behandlingsaftaler.Det foreslås også, at 1.behandlingsaftaler skal vedtages formelt (og sættes pådagsordenen) i det pågældende udvalg før den endelige afstemning i plenum.Udvalgsformændene peger på, at der er behov for at kunne holde flere møder(for at kunne orientere udvalget bedre), også uden for udvalgets fastsattemødeterminer. Ligeledes skal oversættelses- og tolkningsmulighederne øges.Udvalgsformændene beklager, at forhandlingerne i trilogerne ofte foregår påengelsk (uden tolkning), hvilket er en ulempe for parlamentsmedlemmerne,når de forhandler med ansatte fra formandskabet og Kommissionen.De nationale parlamenterFolketinget (og andre nationale parlamenter, f. eks House of Lords) har gen-tagne gange rejst spørgsmålet over for Europa-Parlamentet med anmodningom at blive bedre informeret om indgåelsen af 1.behandlingsaftaler. På admi-nistrativt plan har Europa-Parlamentet svaret, at de nationale parlamenter måkunne få de ønskede oplysninger fra Rådet (med andre ord deres egne rege-ringer).Der er blandt de nationale parlamenters repræsentanter i Bruxelles enighedom, at spørgsmålet om information om 1.behandlingsaftaler ikke er etspørgsmål om enten/eller, men snarere om både/og. At altså både Europa-Parlamentet og Rådet (måske efter nærmere konkretisering) bør kunne infor-mere de nationale parlamenter bedre om brugen af denne meget vigtige be-slutningsprocedure.AnbefalingDa Europa-Parlamentet er ved at overveje og evt. revidere brugen af1.behandligsaftaer, vil det være et relevant tidspunkt for de nationale parla-menter at rejse spørgsmålet over for Europa-Parlamentet om større åbenhed i1. behandlingsaftalerne. Det kan derfor anbefales, at de nationale parlamen-ter rejser spørgsmålet over for Europa-Parlamentet.Med venlig hilsenPeter Juul LarsenTel. 11169