Vedrørende svar til Kommissionen vedr. åbningsskrivelse nr.

2010/2183 om lufttrafikaftalen mellem Danmark og Rusland

Europa-Kommissionen har fremsendt åbningsskrivelse nr. 2010/2183 af 27.januar 2011, modtaget af Danmark den 31. januar 2011, vedrørende lufttrafikaf-talen mellem Danmark og Rusland og anmodet om Danmarks bemærkningertil det i åbningsskrivelsen anførte.I åbningsskrivelsen opregner Kommissionen de syv aftaledokumenter, som denmener er grundlaget for luftfartsrelationerne mellem Danmark og Rusland.Kommissionen henviser derefter til Domstolens afgørelse af 5. november 2002om bestemmelserne om designering (udpegning) af luftfartsselskaber i bilate-rale luftfartsaftaler mellem otte medlemsstater, herunder Danmark, og USA.Disse blev kendt i modstrid med traktatens bestemmelser om etableringsret,fordi de havde udpegning af nationale luftfartsselskaber som grundlag. Aftalenmed Rusland har samme grundlag for udpegning af luftfartsselskaber, ogKommissionen citerer fra den nævnte afgørelse fra Domstolen: "I en sådan si-tuation er medlemsstaterne ikke alene afskåret fra at indgå nye internationaleforpligtelser, men også fra at opretholde sådanne forpligtelser, såfremt med-lemsstaterne herved tilsidesætter fællesskabsretten". Danmark har foreslåetRusland at ændre luftfartsaftalen for at bringe dele af aftalen i overensstem-melse med EU-lovgivningen, men denne indsats kan efter Kommissionens op-fattelse "ikke anses for tilstrækkelig for at opfylde de forpligtelser, der følger aftraktaten", og "Danmark [burde] have vedtaget mere egnede foranstaltninger".Rusland har ikke været indstillet på at drøfte de nævnte ændringer af luftfarts-aftalen. "Kommissionen er klar over Danmarks vanskelige forhandlingsposition… Fra et juridisk synspunkt kan sådanne vanskeligheder imidlertid ikke benyt-tes til at begrunde en kontinuerlig overtrædelse af EU-lovgivningen, og de dan-ske myndigheder bærer under alle omstændigheder ansvaret for at overholdeveletableret EU-lovgivning i forbindelse med deres forbindelser med tredjelan-de på luftfartsområdet", hedder det. Kommissionen konkluderer her, at udpeg-ningsbestemmelserne i Danmarks bilaterale luftfartsaftale med Rusland "stri-der mod etableringsretten i EUF-traktatens artikel 49".Kommissionen henviser derefter til EU's konkurrencelovgivning. Virksomhe-der må i henhold til EUF-traktatens artikel 101 ikke indgå aftaler, "som har tilformål eller følge at hindre, begrænse eller fordreje konkurrencen inden for det

indre marked, navnlig sådanne, som består i: a) direkte eller indirekte fastsæt-telse af købs- eller salgspriser eller af andre forretningsbetingelser …". I hen-hold til EU-traktatens artikel 4 træffer medlemsstaterne "… alle almindelige el-ler særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følgeraf traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne …". Domstolensretspraksis har ifølge Kommissionen klarlagt forholdet vedr. offentlige myn-digheders rolle med hensyn til at sikre en reel konkurrence. Kommissionen ci-terer i den forbindelse fra en dom i 1989: "… luftfartsmyndighederne skal afståfra at træffe enhver foranstaltning, der kan anses for en tilskyndelse til luft-fartsselskaberne til at indgå aftaler om billetpriser, der er i strid med Trakta-ten".Kommissionen anfører, at luftfartsaftalen "… foreskriver eller fremmer … at dervedtages aftaler mellem de udpegede luftfartsselskaber, som tilsyneladende er imodstrid med EUF-traktatens artikel 101 … For det første foreskrives ellerfremmes vedtagelsen af prisaftaler mellem de udpegede luftfartsselskaber forflyvninger mellem Danmark og Rusland. For det andet foreskriver eller frem-mer ASA'en [dvs. luftfartsaftalen], at de udpegede luftfartsselskaber indgår af-taler om, at de danske udpegede luftfartsselskaber skal betale afgifter til Aero-flot for flyvninger over Sibirien til Japan, Kina, Korea og Hongkong".Prisaftalerne betyder ifølge Kommissionen, at der i medfør af luftfartsaftalensker en eliminering af priskonkurrencen mellem SAS og Aeroflot. Kommissio-nen konkluderer her, at "Ud fra den gældende retspraksis har Danmark der-med ved at indgå og anvende den pågældende ASA tilsyneladende overtrådtEU-traktatens artikel 4, stk. 3, sammenholdt med EUF-traktatens artikel 101".Hvad angår afgifterne for overflyvning af Sibirien synes samme ræsonnementifølge Kommissionen at kunne anvendes. "Ved at indgå forretningsaftaler foroverflyvning indvilger de danske udpegede luftfartsselskaber reelt i at væremindre konkurrencedygtige på de berørte ruter og samtidig give Aeroflot enkonkurrencefordel. For at kunne betale afgiften må de danske udpegede luft-fartsselskaber sandsynligvis hæve priserne på de berørte ruter, hvilket i sidsteinstans er til skade for forbrugerne", hedder det. Her konkluderer Kommissio-nen, at "Danmark har overtrådt EU-traktatens artikel 4, stk. 3, sammenholdtmed EUF-traktatens artikel 101, ved at indgå og anvende den pågældende ASA,fordi den gør danske udpegede luftfartsselskabers overflyvning af Sibirien påvej til destinationer i Fjernøsten betinget af, at der indgås forretningsaftaler".Sammenfattende konkluderer Kommissionen, at "Danmark ved at indgå denævnte internationale forpligtelser med [Rusland] har tilsidesat sine forpligtel-ser i henhold til EUF-traktatens artikel 49 og EU-traktatens artikel 4, stk.3,sammenholdt med EUF-traktatens artikel 101".Kommissionen opfordrer Danmark til at fremsende sine bemærkninger senestto måneder fra modtagelsen af åbningsskrivelsen. Kommissionen forbeholder

Den danske regering har afgivet følgende bemærkninger til åbningsskrivelsen:1. Generelt om aftalegrundlaget for luftfartsrelationerne mellem Danmark ogRuslandRegeringen gør indledningsvis opmærksom på, at Kommissionens beskrivelseaf den bilaterale aftalesituation mellem Danmark og Rusland grundlæggende erforkert.Den gældende bilaterale luftfartsaftale er luftfartsoverenskomsten med Sovjet-unionen, der trådte i kraft den 31. marts 1956. Rusland har succederet i denneaftale. Der er i tillæg hertil i årenes løb aftalt enkelte tilføjelser til listen overpunkter i Rusland, det er muligt at flyve til. Hertil kommer en kortfattet aftaleaf 8. juli 1998 om overflyvning af Sibirien på ruter mellem København ogFjernøsten, der anvendes i praksis i det omfang, det er muligt under nationallovgivning, samt en helt kortfattet aftale af 7. september 2005 om indførsel afsåkaldt multipel designering af luftfartsselskaber på ruterne mellem Danmarkog Rusland (med fortsat enkelt-designering på de enkelte ruter), der anvendesmidlertidigt i det omfang, det er muligt under national lovgivning.Den gældende aftalesituation er således ikke som anført af Kommissionen denmoderniserede bilaterale lufttrafikaftale, som blev paraferet den 8. juli 1998, ogde seks andre bilaterale ordninger fra årene 1996-2005, som Kommissionenopregner på side 1 i åbningsskrivelsen. I modsætning til, hvad Kommissionenskriver på side 1-2, træder denne aftale ikke i stedet for overenskomsten af1956, har ikke efterfølgende dannet grundlag for de dansk-russiske forbindelserpå luftfartsområdet og er ikke blevet anvendt foreløbigt.Den gældende aftalesituation for så vidt angår trafikken mellem Danmark ogRusland er derimod en luftfartsaftale, der stort set har været gældende uændretsiden 1956, dvs. fra et tidspunkt langt forud for Danmarks indtræden i EF/EU.Den forkerte opfattelse af aftalesituationen betyder, at en lang række af Kom-missionens argumenter og vurderinger er irrelevante. Forhandlingerne medRusland på de tidspunkter, som opregnes af Kommissionen, har således næ-sten udelukkende vedrørt ændringer til den i 1998 paraferede bilaterale aftale,der på et tidspunkt evt. skal tages i anvendelse eller træde i kraft, hvilket somnævnt endnu ikke er sket. 1998-aftalen med efterfølgende ændringer kan såle-des ikke bruges som grundlag for Kommissionens konklusion om Danmarkstilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til EUF/EU-traktaterne.Det forhold, at Kommissionen ikke tager 1956-aftalen i betragtning, betyder, atKommissionen overser bestemmelsen i denne aftales artikel 2, stk. 2, om, at de

udpegede luftfartsselskaber skal afslutte overenskomst om alle tekniske ogkommercielle spørgsmål i forbindelse med flyvningerne mellem de to lande,herunder især bl.a. fastsættelsen af fartplaner og takster, og at denne overens-komst om nødvendigt skal forelægges de to myndigheder til godkendelse (somdet fremgår senere, forlanger de danske myndigheder ikke sådanne overens-komster forelagt). Kommissionen overser også bestemmelsen i denne aftalesartikel 3 vedr. krav til nationaliteten af de udpegede luftfartsselskaber. Det erdisse to bestemmelser, der sammen med den ovenfor nævnte kortfattede aftalefra 1998 om overflyvning af Sibirien er relevante for en vurdering af Danmarksageren i forhold til Rusland, men Kommissionen henviser slet ikke hertil.Hvad særligt angår spørgsmålet om tariffer (billetpriser), fører Kommissionensforkerte opfattelse til, at den hævder, at aftalesituationen rummer en længereartikel om billetprisfastsættelse. Den eneste gældende aftale mellem myndig-hederne om tariffer er imidlertid den ovenfor nævnte artikel 2, stk. 2 i luftfarts-aftalen af 1956.Det tilføjes, at Kommissionens argumentation rummer andre fejl, eksempelvisnår Kommissionen på side 9 citerer et længere stykke fra et forhandlingsreferatom, at begge delegationer var enige om nogle bestemmelser om såkaldt co-desharing, men ikke gør opmærksom på, at der alene er tale om et russisk for-slag til tekst, som parterne enedes om at drøfte ved senere lejlighed (hvilket iøvrigt ikke er sket). Det er også forkert, når Kommissionen på side 10 anfører,at det i den paraferede 1998-aftale er fastsat, at væsentlige forhold som kapaci-tet og antal afgange skal aftales på forhånd mellem de to landes myndigheder.

2. Danmarks ageren i forhold til Rusland med henblik på at bringe de bilateraleaftaleforhold for luftfarten i overensstemmelse med EU-traktaterneEfter Domstolens ovenfor nævnte afgørelse i 2002 vedtog Europa-Parlamentetog Rådet forordning (EF) nr. 847/2004 af 29. april 2004 om forhandling oggennemførelse af luftfartsaftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande.Det hedder i en betragtning heri, at "Alle eksisterende bilaterale aftaler mellemmedlemsstater og tredjelande, der indeholder bestemmelser, som er i strid medfællesskabslovgivningen, bør ændres eller afløses af nye aftaler, som fuldt ud eri overensstemmelse med fællesskabslovgivningen". Og det anføres, at "Fælles-skabets institutioner og medlemsstaterne bør træffe alle nødvendige skridt til atsikre det bedst mulige samarbejde i den forbindelse".Det bestemmes i forordningen bl.a., at en medlemsstat kan indlede luftfarts-forhandlinger med et tredjeland, hvis en række EU-"standardklausuler" indgåri forhandlingerne, og hvis en nærmere bestemt procedure for anmeldelse tilKommissionen og de andre medlemslande overholdes. Kommissionen oriente-rer medlemsstaten, hvis den er af den opfattelse, at de planlagte forhandlingerkan formodes at være i strid med målene for eventuelle igangværende fælles-

skabsforhandlinger med det pågældende tredjeland eller kan formodes at re-sultere i en aftale, der ikke er forenelig med fællesskabsretten. Hvis forhandlin-gerne fører til en aftale, der ikke inkorporerer de relevante standardklausuler,skal aftalen behandles i en komitologiprocedure, hvorefter medlemsstaten evt.kan bemyndiges til midlertidigt at anvende aftalen.Den danske regering har i hele forløbet, siden der i 2004 ved forordning847/2004 blev fastsat bestemmelser for medlemslandenes relationer til tredje-lande på luftfartsområdet, efterlevet denne forordning og i samarbejde medKommissionen støttet bestræbelserne for at bringe de bilaterale aftaleforholdmed Rusland i overensstemmelse med EU-traktaterne.Dette gælder for det første, hvad angår spørgsmålet om "EU-designering". Herhar Danmark i sine bilaterale forhandlinger med Rusland gjort det klart, atluftfartsaftalen skal inkorporere EU's standardklausuler for at være gyldig.Danmark har endvidere støttet Kommissionen i dens bestræbelser på at for-handle med Rusland om indgåelse af en såkaldt horisontal aftale for alle med-lemslandene under ét om dette spørgsmål.Det er imidlertid ikke lykkedes Danmark at overtale de russiske forhandlere, li-ge som det altså heller ikke er lykkedes Kommissionen. Kommissionen anføreri den forbindelse, at "Danmark [burde] have vedtaget mere egnede foranstalt-ninger", men den nævner ikke hvilke. Den danske regering skal i øvrigt bemær-ke, at der i forordning 847/2004 ikke er fastsat tidsfrister for, hvornår denævnte standardklausuler skal være indsat i de bilaterale luftfartsaftaler.Danmarks støtte til Kommissionen gælder desuden, hvad angår spørgsmåletom afskaffelse af kravet til EU-luftfartsselskaberne om betaling af særlige "roy-alties" for overflyvning af Sibirien på vej mellem Europa og Fjernøsten. Her harDanmark støttet Kommissionens forhandlinger med Rusland om en aftale om"Agreed Principles".Der er på dette område ganske vist indgået en aftale på embedsmandsniveaumellem EU og Rusland, men det er reelt ikke lykkedes Kommissionen at løftesin opgave med endelig indgåelse af en aftale for derved at sikre EU's luftfarts-selskaber, herunder danske, acceptable forhold i deres flyvninger mellem Eu-ropa og Fjernøsten. Situationen har i flere år været fastlåst, idet medlemslan-dene ikke har kunnet forhandle bilateralt med Rusland om spørgsmålet.Det bemærkes endelig, at som de danske myndigheder tidligere har oplyst tilKommissionen, forlanger de ikke selskabsaftaler om tariffer indsendt og med-deler derfor ingen godkendelse af (eller afslag på) billetpriserne for trafikkenmellem Danmark og Rusland, ligesom de ikke forlanger selskabsaftaler omoverflyvningen af Sibirien indsendt. De danske myndigheder har intet kend-skab til, om eller hvordan selskabsaftaler behandles af de russiske myndighe-der.

3. Proportionalitets-hensynetDen danske regering er af den opfattelse, at det er vigtigt at holde sig det over-ordnede hensyn om proportionalitet for øje, når det skal vurderes, hvilke mu-ligheder der reelt er for videre fremskridt i forholdet mellem EU, herundermedlemslandene, og Rusland på luftfartsområdet.Der er en teoretisk mulighed for at opsige de bilaterale luftfartsaftaler, normaltmed et års varsel. Dette vil imidlertid efter Danmarks opfattelse være en ikke-proportional foranstaltning. Den vil næsten med sikkerhed føre til konsekven-ser, der vil ramme EU's luftfart, borgere og samfundsøkonomi enten ved for-ringede muligheder for at rejse til og fra Rusland eller i kraft af uforudsigeligemodforanstaltninger fra russisk side.