Det Energipolitiske Udvalg 2010-11 (1. samling)
EPU Alm.del Bilag 101
Offentligt
Forbrænding af affald
- Afrapportering fra den tværministerielle arbejdsgruppevedrørende organisering af affaldsforbrændingsområdet
December 2010
Forbrænding af affald
- Afrapportering fra den tværministerielle arbejdsgruppevedrørende organisering af affaldsforbrændingsområdet
December 2010
Forbrænding af affald- Afrapportering fra den tværministerielle arbejdsgruppevedrørende organisering af affaldsforbrændingsområdetDecember 2010I tabeller kan afrunding medføre,at tallene ikke summer til totalen.Publikationen kan bestilles eller afhentes hos:Rosendahls - Schultz DistributionHerstedvang 10,2620 AlbertslundT 43 22 73 00F 43 63 19 69E [email protected]W www.rosendahls-schultzgrafisk.dkHenvendelse om publikationenkan I øvrigt ske til:MiljøstyrelsenStrandgade 291401 København KT 72 54 40 00Design:Foto:Tryk:Oplag:PrisISBN:EntenellerColourboxRosendahls - Schultz Grafisk200200 kr. inkl. moms978-87-7856-975-2
Elektronisk publikation:Produktion: Rosendahls - Schultz GrafiskISBN:978-87-7856-976-9Publikationen kan hentes påMiljøministeriets hjemmeside:www.mst.dk
Indholdsfortegnelse1. Sammenfatning1.1. Behov for nyt lovgrundlag1.2. Sektoren i dag1.3. Sektorens udfordringer1.4. Valg mellem fire mulige organiseringsscenarier1.5. Scenariernes svar på sektorens udfordringer1.6. Forandring og påvirkning af eksisterende anlæg1.7. Embedsmandsgruppens anbefaling1.8. Øvrige anbefalinger2. Affaldsforbrænding i dag2.1. Behovet for forbrænding2.2. Regulering2.3. Økonomiske rammer2.4. Sektoren i dag3. Udfordringer og løsningsmuligheder3.1. De centrale udfordringer3.2. Omorganisering som løsningsmodel3.3. Løsninger der er uafhængige af organisering4. Basisscenarie4.1. Forventet udvikling under basisscenariet4.2. Konkurrence4.3. Kapacitetstilpasning4.4. Effektivisering og økonomi4.5. Klima og miljø561015192636383941414552567074828388909193101107
5. Licitationsscenarie5.1. Forventet udvikling under licitationsscenariet5.2. Konkurrence5.3. Kapacitetstilpasning5.4. Effektivisering og økonomi5.5. Klima og miljø6. Mix-scenarie6.1. Forventet udvikling under mix-scenariet6.2. Konkurrence6.3. Kapacitetstilpasning6.4. Effektivisering og økonomi6.5. Klima og miljø7. Prisloftscenarie7.1. Forventet udvikling under prisloftscenariet7.2. Konkurrence7.3. Kapacitetstilpasning7.4. Effektivisering og økonomi7.5. Klima og miljø8. Sammenligning af scenarier8.1. Scenariernes karakteristika8.2. Scenariernes konsekvenser9. Litteraturliste
109111112113118126128131133135138146148151154156160170172172174188
Kapitel 1. Sammenfatning
1. SammenfatningAffaldsforbrændingssektoren har brug for en ny regulering. Det blev konstateretallerede i 2002, hvor der blev sat et arbejde i gang med repræsentanter for branchen,forbrugere, kommuner og staten for at opstille forslag til alternative modeller fororganisering af hele affaldsområdet. Arbejdet førte til nye regler pr. 1. januar 2010på genanvendelsesområdet, administrative forenklinger for virksomhederne ogregler om en mere ensartet kommunal administration på området. Der kunneimidlertid ikke opnås enighed blandt affaldsbranchens parter om anbefalinger tilen ny organisering af forbrændings- og deponeringsområdet.I 2005 blev der nedsat en embedsmandsgruppe med deltagelse af Finansministeriet,Miljøministeriet, Klima- og Energiministeriet samt Økonomi- og Erhvervsministerietmed fokus på at afklare fordele og ulemper ved en ny regulering af affaldsforbræn-dingssektoren. Opgaven var at skabe grundlaget for 2. led i gennemførelsen af enny organisering af affaldssektoren. Embedsmandsgruppens arbejde blev imidlertidindstillet i 2006 som følge af usikkerhed om resultatet af forhandlingerne om etnyt affaldsdirektiv. I den politiske aftale fra juni 2007 om organisering af affalds-sektoren, blev det besluttet at udskyde forhandlinger om en ny organisering afaffaldsforbrændingssektoren indtil det nye affaldsdirektivs regler om import ogeksport af forbrændingsegnet affald var kendt. På den baggrund nedsatte regeringeni 2009 en tværministeriel embedsmandsgruppe, der skulle afdække alternativeorganiseringsformer for affaldsforbrændingsområdet.Opgaven var at belyse følgende forhold:
forhold vedrørende import
herunder eventuelle behov for afledt regulering-økonomisk, miljømæssig, energi- og klimamæssig og administrativ effektivitetaf forslagene i forhold til sektorens nuværende organisering
Forbrænding af affald
5
Kapitel 1. Sammenfatning
Denne rapport er resultatet af udvalgets arbejde. Embedsmandsgruppen haridentificeret og vurderet fire scenarier for en organisering af affaldsforbrændings-som blandt andet indebærer en selskabsgørelse af affaldsforbrændingsanlæg.Embedsmandsgruppen har derudover anbefalinger, som ikke afhænger afscenariet, jf. afsnit 1.8.
1.1. Behov for nyt lovgrundlagFem forhold peger i retning af, at reguleringen stemmer dårligt over ens med dennuværende situation og fokus og derfor bør revideres:
1.Affald er gået fra at være et problem til et potentiale2.Nye eksportmuligheder for især erhvervsaffald3.Nye importmuligheder for danske forbrændingsanlæg4.Fokus på omkostninger for husholdninger og virksomheder5.Ulig konkurrencevilkår for anlæg på baggrund af ejerskabFor det førstehar grundlaget for reguleringen af affaldsforbrændingssektorentil at behandle affaldet. Affaldet var en konsekvens af lokalsamfundets produktionog forbrug af goder. Derfor var det nærliggende at forpligte kommunerne til athåndtere affaldet, så det ikke lå i gaderne. Fokus var således på kapacitetssikkerhed.I dag er der et helt andet fokus på at sikre udnyttelsen af ressourcerne i affaldet.Der kan udvindes energi af det i form af varme og el, gas eller ætanol, og der skerudvikling af nye teknologier, der kan udvinde andre ressourcer som aluminium ogfosfor. Med faldende transportomkostninger og begyndende knaphed på en rækkeråstoffer er affald dermed gået fra at være et lokalt problem til i højere grad at væreen vare på et europæisk og i visse tilfælde internationalt marked. Udfordringen ervendt fra at sikre kapacitet, så man kunne komme af med affaldet, til at udvinde
6
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
affaldets ressourcer for derigennem at skabe en omkostningseffektiv affalds-behandling. Dermed kan affaldet også være med til at understøtte forpligtelsernepå klima- og energiområdet.For det andetgiver EU’s nye affaldsdirektiv øgede muligheder for eksport af affald.Det følger af direktivet, at hvis et affaldsforbrændingsanlægs energieffektivitet erover et vist niveau, så skal anlægget klassificeres som et nyttiggørelsesanlæg uansetlandenes tidligere praksis. Udgangspunktet er derfor, at forbrændingsegnet affaldkan krydse grænserne i EU efter reglerne i EU’s transportforordning, når blot detbliver brændt på disse anlæg. Det indebærer, at der efter direktivets ikrafttrædelse12. december 2010 vil være et langt større marked for der forbrændingsegnedeaffald, fordi langt flere forbrændingsanlæg herefter kan konkurrere om affaldet.Det følger dog samtidig af transportforordningen, at den nye udvidede adgang tilimport og eksport af forbrændingsegnet affald ikke omfatter blandet kommunaltaffald indsamlet fra private husholdninger og virksomheder (herefter kaldet kom-munalt indsamlet blandet affald).1For dette affald har medlemslandene fortsat enforpligtelse til at sikre tilstrækkelig kapacitet til håndtering af affaldet. Import ogeksport af blandet kommunalt indsamlet affald kan afvises som følge af nærheds-og selvforsyningsprincipperne.Direktivets regler betyder, at danske virksomheder frit kan eksportereforbrændingsegnet affald til dedikerede affaldsforbrændingsanlæg i udlandet,hvilket som udgangspunkt ikke er tilladt i dag. Ændringen har den konsekvens,at virksomheder, der ikke ønsker at følge den kommunale anvisning, vil fåandre afsætningsmuligheder for deres affald, end dem kommunen anviser til.Den kommunale anvisningsret udhules dermed, hvilket er problematisk, nårkommunerne samtidig har en kapacitetspligt for alt det forbrændingsegnedeaffald, jf. gældende regulering. De øgede afsætningsmuligheder vil givetvis øgepriskonkurrencen om erhvervsaffaldet, hvilket forventes at komme virksomhedernetil gode gennem lavere takster for affaldsforbrænding.2En anden konsekvens er, at de danske anlæg vil miste en del af erhvervsaffaldet,hvis de ikke kan konkurrere med taksterne i udlandet. Kombineret med den
1)2)
Dette svarer i praksis til dagrenovation og dagrenovationslignende affald samt storskrald, hvorimodudsorterede fraktioner fra husholdninger som glas, aviser og batterier ikke er omfattet.Takst anvendes i denne rapport om affaldsforbrændingsanlæggets fastlæggelse af prisen for ydelsen atafbrænde affald. For det dansk-producerede affald indgår taksten p.t. i det affaldsgebyr, som husholdningerog virksomheder betaler for at få håndteret deres affald, jf. miljøbeskyttelseslovens § 48.
Forbrænding af affald
7
Kapitel 1. Sammenfatning
nuværende regulering betyder det, at virksomheder har mulighed for at afsætteerhvervsaffald til udenlandske anlæg, men ikke til andre anlæg i Danmark, enddet kommunen anviser til. Danske anlæg er således afskåret fra at byde ind pådet affald, som virksomhederne ikke ønsker at få behandlet på det kommunaltanviste anlæg. Dette er uhensigtsmæssigt, da affald, som kunne behandlesbilligt i Danmark, således vil blive eksporteret, hvis det anviste anlæg har højetakster. De danske forbrændingsanlæg kan således miste en del af det nuværendeindtægtsgrundlag ved enten at miste erhvervsaffald (og dermed også indtægter fraenergiproduktion) eller ved at sænke taksterne for erhvervsaffaldet. I begge tilfældevil husholdningerne komme til at dække de tabte indtægter gennem affaldsgebyret.Den kommunale anvisningsret og kapacitetspligt passer således dårligt med de nyemuligheder for eksport.For det tredjebetyder affaldsdirektivet, at Danmark ikke kan forhindre importaf forbrændingsegnet affald. Dog giver affaldsdirektivet mulighed for, atet medlemsland kan modsætte sig import, hvis det kan dokumenteres, atimporten vil føre til længerevarende oplagring eller deponering af dansk affald.3Affaldsforbrændingskapaciteten kommer dermed til at lægge niveauet for denmulige import af forbrændingsegnet affald.Med de nuværende reguleringsmuligheder for kapaciteten vil myndighederne reeltikke have mulighed for at forhindre nettoimport af affald.4Og eftersom danskeaffaldsforbrændingsanlæg har indtægter fra salg af varme og el (i modsætning tilnogle af anlæggene i udlandet), vil anlæggene have mulighed for at tiltrække affaldfra udlandet for at udnytte kapaciteten. Det bør bemærkes, at import af affald tilforbrænding også vil være samfundsøkonomisk optimalt i en situation med ledigkapacitet. Problemet opstår således pga. kapacitetsniveauet, mens import blot eren følgevirkning af for høj kapacitet. En høj kapacitet vil således betyde øgedeomkostninger, da forbrændingskapacitet er dyr og muligvis ikke vil kunne bliveforrentet gennem takster på affald fra udlandet. Her skal danske anlæg nemligkonkurrere med udenlandske anlæg og kompensere for evt. øget transportgennem taksterne.5Med den nuværende regulering kan anlæggene få dækket3)4)Danmark vil altid kunne forhindre import af kommunalt indsamlet blandet affald.I vurderingen af ansøgninger om ny og udvidet kapacitet til affaldsforbrænding indgår en vurdering af, omder er det fornødne affaldsgrundlag for etableringen af ny eller udvidet kapacitet. Anlæggenes incitamentertil at etablere kapacitet, til både husholdningsaffald og alt erhvervsaffald inden for anlæggets forventedelevetid, vanskeliggør imidlertid denne myndighedsstyring af kapaciteten. Det gælder både i forbindelsemed forventninger om stigende og faldende affaldsmængder til forbrænding. I praksis vil det være vanskeligtforhindre overkapacitet.Der henvises til boks 1.1 i afsnit 1.3 for en gennemgang af forbrændingsanlægs incitamenter til at tilbyde laveretakster for affaldsforbrænding i forbindelse med ledig kapacitet.
5)
8
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
alle omkostninger gennem affaldsgebyrerne pga. ”hvile-i-sig-selv”-princippet.Danske husholdninger og virksomheder vil derfor komme til at betale for ekstraomkostninger som følge af overkapacitet. En regulering med incitamenter til enkapacitetstilpasning, der tager konkurrencen fra udlandet med i betragtning, erderfor nødvendig, hvis danske affaldsproducenter skal friholdes fra ekstraomkostninger pga. overkapacitet.For det fjerdehar flere analyser peget på, at affaldsforbrændingssektoren kanblive mere effektiv, og at en ny organisering i sig selv vil kunne give anledningtil lavere omkostninger og dermed lavere gebyrer og takster for husholdningerog virksomheder.6Der ligger således en udfordring i at organisere sektoren, såsamfundet skal bruge færre ressourcer til affaldshåndteringen og dermed øgevelstanden. Et kerne-element i at realisere velstandspotentialet er, at affalds-mængderne hovedsageligt tilflyder de mest effektive anlæg, så borgere ogvirksomheder skal betale mindre for samme ydelse.Det kan i den forbindelse tilføjes, at den nuværende lovgivning med ”hvile-i-sig-selv”-regulering af affaldsforbrændingsanlæggene har ført til store variationeri affaldstaksterne. Borgere og virksomheder pålægges således vidt forskelligeomkostninger for affaldsbehandling, afhængigt af hvilket affaldsforbrændings-anlæg, deres kommune anviser til. Når taksterne er omkostningsbestemte, er detnærliggende at tro, at fx forskelle i indtægterne fra varme er årsagen til de storeforskelle i anlæggenes affaldstakster. Der er imidlertid intet, der tyder på, at dettestår derfor, at nogle anlæg er mere effektive end andre.For det femteer konkurrencevilkårene for anlæggene ikke lige. Når kommunerneejer affaldet, og kommuner (eller kommunale fællesskaber) samtidig ejer en rækkeaffaldsforbrændingsanlæg, så står anlæggene ikke lige i konkurrencen om affaldet.Det skyldes, at der ikke er udbudspligt ved allokering af affald til egne kommunaleanlæg. Forretningsbetingelserne for kommunale og ikke-kommunale forbrændings-anlæg er derfor grundlæggende uens, fordi nogle anlæg er sikret affaldsmængder,hvorved andre på forhånd er afskåret fra disse affaldsmængder. Kommunale anlægvil således have en fordel, fordi de har sikkerhed for udnyttelsen af store dele afkapaciteten og dermed kan dække mange af kapitalomkostningerne ved affald6)Se Incentive Partners (2010). ”Scenarier for liberalisering af affaldsforbrænding i Danmark” (bilag 4),COWI (2006). ”Opdatering af effektiviseringspotentialet på forbrændingsområdet i Danmark”,COWI & AKF (2004). ”Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering”og COWI (2002). ”Effektiviseringspotentialet på forbrændingsområdet i Danmark”.
Forbrænding af affald
9
Kapitel 1. Sammenfatning
med kommunal anvisning uden konkurrenceudsættelse. Ikke-kommunale anlægvil derfor primært have mulighed for at tiltrække den restmængde af affald, derskal konkurrenceudsættes efter lovgivningen. Da såvel kommunale som ikke-kommunale forbrændingsanlæg konkurrerer om dette affald, så er konkurrencenhård. Systemet favoriserer således blandt andet affaldsforbrændingsanlæg med etsikkert affaldsgrundlag baseret på kommunal anvisning uden forudgående udbud.Anvisningen fastfryser dermed den nuværende ejer- og allokeringsstruktur, danye investorer har svært ved at sikre tilstrækkeligt affaldsgrundlag og genereltvil afholde sig fra at investere på et marked med ugunstige og uigennemsigtigekonkurrencevilkår. For kommercielle investorer er der desuden en endnu vigtigerebarriere for at træde ind på affaldsforbrændingsmarkedet: Det er ikke tilladtat skabe overskud på affaldsforbrænding på dedikerede forbrændingsanlæg.Kommercielle aktører har således intet incitament til investeringer i sektoren.Både ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen og mulighederne for at kommuner kan anvisetil anlæg uden forudgående udbud udgør således udfordringer ved den nuværenderegulering.Affaldsforbrændingsanlæg binder typisk investeringer 20 år ud i fremtiden.Potentielle investorer vil derfor have behov for at kende de fremtidige rammerfor sektoren. Eftersom store dele af den eksisterende kapacitet er nedslidt ogsåledes står til at lukke eller gennemgå store renoveringer i løbet af få år, udgørden nuværende kapacitetssituation et unikt beslutningsrum og en mulighed forat fastlægge de langsigtede rammevilkår for affaldsforbrændingssektoren.Det er både muligt at undgå unødige investeringer og tab af værdier.I forbindelse med en omorganisering af sektoren er der i forlængelse af ovenståendenogle centrale udfordringer, som den nye organisering skal tage hånd om.
1.2. Sektoren i dagI et internationalt perspektiv forbrænder Danmark relativt meget af den samledeaffaldsmængde. I 2008 var det 3,6 mio. tons eller 23 pct. af de samlede affalds-mængder. En af årsagerne er, at Danmark er et af de lande i EU, der deponerermindst. Men Danmark forbrænder også affald, der alternativt kunne genanvendes.
7)
EUROSTATs Official waste statistics for 2008
10
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Således genanvendes kun 42 pct. af det kommunalt indsamlede affald i Danmark,og Norge genanvender ligeledes større dele af husholdningsaffaldet end Danmark.7Affaldsforbrændingssektorens rammebetingelser understøtter det højeforbrændingsniveau i Danmark. Der er især fire forhold, der har trukketi retning af forbrænding af affaldet:
1.Forbud mod deponering af forbrændingsegnet affald, så dette affaldskalforbrændes eller nyttiggøres på anden vis, og afgift for deponering af affald
2.Indtægter fra varme som følge af et veludviklet fjernvarmenet og herigennemkompensering for afgifter
3.Kommunernes kapacitetspligt for både husholdnings- og erhvervsaffald samtanvisningsret for samme
4.Indtægtsreguleringen i form af ”hvile-i-sig-selv”-regulering af affaldstaksterne, såaffaldsforbrændingsanlæggene har sikkerhed for at få dækket alle omkostninger
store investeringer i forbrændingskapacitet. Investeringerne er fortrinsvis foretagetaf kommuner, som har kunnet opfylde kapacitetspligten gennem gebyrfinansieredeinvesteringer i affaldsforbrændingsanlæg, som de efterfølgende har anvist affaldettil. I samme ombæring har kommunerne derved kunnet sikre varmeforsyning tillokale fjernvarmenet.Et resultat af rammebetingelserne er en omfattende kommunal involvering iaffaldsforbrænding, hvor 79 af de 98 kommuner er ejere eller medejere af 21 afde 29 eksisterende affaldsforbrændingsanlæg,jf. figur 1.1.
Forbrænding af affald
11
Kapitel 1. Sammenfatning
Figur 1.1 Affaldsforbrændingsanlæg i Danmark fordelt på ejerformEjet af én kommuneEjet af flere kommunerIkke-kommunalt ejetHjørringFrederikshavnKommunalt og ikke-kommunalt ejet
Skagen
Thisted
Aalborg
AarsHobro
Rønne
HolstebroHammelHerningAarhusSkanderborg
Grenaa
HørsholmHorsensRoskildeEsbjergVejenKoldingSlagelseOdenseNæstvedGlostrup
Amager
HaderslevSvendborg
Sønderborg
NykøbingFalster
De nordvestsjællandske kommuner er for nyligt indtrådt i Kara/Novoren og er dermed blevet medejere afbaggrund af ansøgninger om skrotning forventes de at blive nedlagt permanent.Kilde: Finansministeriet på baggrund af data fra Energistyrelsen og kort fra Kort & Matrikelstyrelsen.
12
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Der er til gengæld ringe incitamenter for kommercielle aktører til at investerei kapacitet under den gældende regulering. Der er ikke mulighed for at optjeneoverskud under ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, og den kommunale anvisningstiller ikke-kommunale anlæg dårligt, når de skal tiltrække affald, der giverindtægter fra affaldstakster og salg af el og varme. Det vurderes derfor, at detalene er af historiske årsager, at kommercielle investorer er på markedet foraffaldsforbrænding.8Den samlede kapacitet på ca. 3,7 mio. tons er ulige fordelt på anlæggene. De7 største af de 29 forbrændingsanlæg har alle en årlig kapacitet over 200.000tons og råder tilsammen over næsten 60 pct. af den danske kapacitet til affalds-forbrænding,jf. figur 1.2.Figur 1.2 Eksisterende kapacitet fordelt på anlæg100%Skagen (0,3%)Rønne (0,5%)Grenaa (0,6%)Hobro (0,8%)80%Hammel (0,8%)Frederikshavn (1,0%)Vejen (1,1%)Herning (1,1%)60%Svendborg (1,4%)Thisted (1,4%)Aars (1,4%)40%Skanderborg (1,5%)Sønderborg (1,7%)Haderslev (1,7%)Slagelse (1,9%)20%Hjørring (2,2%)Horsens (2,2%)Næstved (3,1%)Nykøbing (3,2%)Kolding (4,2%)Hørsholm (4,2%)Holstebro (4,7%)Esbjerg (5,4%)Aalborg (6,4%)Aarhus (6,7%)Roskilde (6,9%)Odense (7,0%)Amager (11,7%)Glostrup (15,1%)
0%Kapacitet pr. 1/1 2010
skrotning forventes de at blive nedlagt permanent.Kilde: Finansministeriet på baggrund af data fra Energistyrelsen.
8)
DONG Energy og Vattenfalls affaldsforbrændingsanlæg var oprindeligt en del af ELSAM og fulgte med over iDONG Energy og Vattenfall i forbindelse med opsplitningen af ELSAMs aktiviteter.
Forbrænding af affald
13
Kapitel 1. Sammenfatning
Affaldsforbrændingsanlæggenes økonomi er baseret på indtægter fra salg af el, salgaf varme og i form af betaling for forbrændingsydelsen (affaldstakster). De sendesvidere til virksomhederne og husholdningerne gennem affaldsgebyrer og indgåroftest i den samlede betaling af de kommunale affaldsordninger eller betalesdirekte af virksomhederne til anlæggene.Indtægterne i forbrændingssektoren udgøres af 16 pct. fra elproduktion,32 pct. fra varmeproduktion og de resterende 52 pct. gennem takster foraffaldsforbrænding. Eftersom nogle anlæg ikke producerer el, og der er forskelpå anlæggenes myndighedsregulerede pris på varme, er der store forskelle på,hvordan forbrændingsanlæggene får dækket deres omkostninger gennemsektorens tre indtægtskilder,jf. figur 1.3.Figur 1.3 Indtægtsgrundlaget for affaldsforbrændingsanlæg
Affald(gns. 52%)
Hvile-i-sig-selv
Affald(34–85%)
Samledeindtægter
Hvile-i-sig-selv (dog højest denlaveste af prisloft og substitutionspris)
Varme(15–54%)
Varme(gns. 32%)
ElEl(gns. 16%)Markedspris(0–30%)
Anm.: Det angivne spænd i parenteserne (fx ”El 0-30 %) betyder, at forbrændingsanlægget med den laveste andel afde samlede indtægter fra el har en indtægt på 0 pct. (anlæg uden elproduktion), hvorimod anlægget med den højesteandel får 30 pct. af de samlede indtægter fra salg af el og de resterende 70 pct. gennem varmesalg og affaldstakster.Nogle anlæg fyrer både med affald og anden brændsel som fx halm. For disse anlæg er det ikke muligt at opdele hvorstor en del af el- og varmeindtægterne, der knytter sig til affaldsforbrænding, og de er derfor ikke medtaget i figuren.Der er ikke krav om perfekt overensstemmelse mellem indtægter og omkostninger inden for det enkelte år, ogderfor kan de faktiske indtægter fra affaldsforbrændingen, målt som affaldstakst gange mængde, variere over årene.Indtægterne fra affaldsforbrænding er således sat lig de samlede omkostninger (ud fra afskrivninger, forrentning(på 6 pct.) og driftsomkostninger) minus indtægterne fra salg af el og varme.Kilde: Finansministeriet på baggrund af data fra Incentive Partners.
14
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Størst variation er der på indtægterne fra affaldstaksterne. Det er en følge af”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, fordi taksterne for affaldsforbrænding er residualtopgjort, så alle omkostninger bliver dækket, samtidig med at der ikke optjenesoverskud.Det er imidlertid ikke alene forskelle i indtægtsgrundlaget, der kan forklareanlæggenes forskellige affaldstakster. Sammenholdes affaldstaksterne medvarmeprisen, så viser det sig, at høje varmepriserikkefører til lave affaldstakster.Selv om det er et faktum, at der er stordriftsfordele forbundet med affaldsforbrænding,så kan det hellerikkepåvises, at anlæg med høj kapacitet skal have færreomkostninger dækket gennem affaldstaksterne end små anlæg. Sektoren ersåledes karakteriseret ved, at stordriftsfordele og attraktive varmepriser i højeregrad udlignes gennem højere omkostninger end resulterer i lave affaldstakster.
1.3. Sektorens udfordringerEn ny organisering af affaldsforbrændingssektoren skal medvirke til at løsede udfordringer, sektoren står over for. Kerneudfordringerne er i den forbindelseat skabe øget effektivitet og gennemsigtighed i sektoren, herunder mindre bureau-krati og større ensartethed i kommunernes og andre myndigheders administrationaf området. På den baggrund, og under hensyn til miljø samt klima- og energi-politiske målsætninger er der identificeret fem overordnede udfordringer, somreguleringen af sektoren skal sigte efter at løse.9Disse udfordringer er:
9)
De sidste tre udfordringer afhænger delvist af, hvordan reguleringen tackler de første to udfordringer.Rækkefølgen af udfordringerne er således baseret på logiske sammenhænge og skal ikke ses som enrangordning af udfordringerne.
Forbrænding af affald
15
Kapitel 1. Sammenfatning
For det første skal reguleringen tilstræbe ligekonkurrencevilkår
for affalds-forbrændingsanlæggene. En optimal udnyttelse af forbrændingskapaciteten fordrer,at affaldsmængderne tilfalder de mest effektive anlæg. En forudsætning for sådanen dynamik er, at alle eksisterende og potentielle investorer har incitamenter tilat investere for at udnytte eventuelle konkurrencefordele samt til at effektivisere.Derudover skal anlæggene så vidt muligt have ens økonomiske vilkår, herunderens muligheder for at tiltrække affald.For det andet skal reguleringen give incitamenter til en balanceretkapacitets-
tilpasning
med løbende investeringer. Der er balance, når det forbrændingsegnedeaffald kan blive behandlet efter reglerne, uden at det giver anledning tiloverinvesteringer og dermed øgede omkostninger for samfundet. Balance kani princippet indebære en varig import (eksport) af affald, hvis dette er et resultataf en høj (lav) konkurrenceevne i forhold til udlandet. Import som følge afsystematiske overinvesteringer, og deraf følgende ledig kapacitet, er til gengældudtryk for ubalance i kapacitetstilpasningen,jf. boks 1.1.
16
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Boks 1.1 Forbrændingsanlægs incitamenter til udnyttelse afforbrændingskapacitetenNår et forbrændingsanlæg er opført, og forbrændingskapaciteten således er givet for en længereårrække, så ligger også store dele af de faste omkostninger fast. Omkostninger i forbindelse medinvesteringen påvirkes ikke af om anlægget kører på halv kraft eller kapaciteten udnyttes fuldt ud.Det påvirker incitamenterne til at tiltrække affald i forbindelse med ledig kapacitet.Antag fx at et anlæg med en kapacitet på 100.000 tons affald har samlede omkostninger inkl.afgifter ved fuld kapacitetsudnyttelse på 100 mio. kr. om året. Af disse udgør omkostninger tilforrentning og afskrivninger 30 mio. kr., svarende til 30 pct. Anlæggets indtægter kommer for16 pct. vedkommende fra el, 32 pct. fra varme og 52 pct. fra takster på affaldsforbrænding.Opgjort pr. ton affald bliver det 160 kr. fra el, 320 kr. fra varme og 520 kr. fra takster påforbrænding under ”hvile-i-sig-selv”-regulering.Hvis forbrændingsanlægget får en varig nedgang i affaldsmængderne på 10.000 tons, så opstårder ledig kapacitet. I den forbindelse vil omkostningerne pr. tons affald stige, fordi en del afomkostningerne er faste. I dette simplificerede eksempel forudsættes det, at alene omkostnin-gerne til forrentning og afskrivninger er faste, mens de øvrige omkostninger varierer perfektmed kapacitetsudnyttelsen. Det betyder, at de variable omkostninger fortsat udgør 700 kr. pr.ton affald. Ikke desto mindre er de samlede omkostninger pr. ton affald steget til 1.087 kr., fordide faste omkostninger på 30 mio. kr. kun kan fordeles på 90.000 tons affald, og der samtidigmistes indtægter fra el og varme. Hvis affaldsforbrændingsanlægget opfører sig rationelt ogønsker at sænke omkostningerne pr. ton affald, så skal forbrændingsanlægget forsøge at vindekontrakter om affaldsmængder. Det kan fx ske ved at tilbyde affaldsforbrænding til udenlandskeaffaldsproducenter. I den forbindelse må forbrændingsanlægget forsøge at få så høj en takstsom muligt for at få dækket omkostningerne. Det er imidlertid ikke afgørende at forbrændings-anlægget kan få en takst på 520 kr. for at det er fordelagtig at udnytte den ledige kapacitet.Regnestykket kan opstillet som Minimumstakst = variable omkostninger – indtægter fra el ogvarme, dvs. 700 kr. – (160 kr. + 320 kr.) = 220 kr. I det givne eksempel vil det således være enfordel for forbrændingsanlægget at tilbyde affaldsforbrænding til udenlandske producentertil en lavere takst, end energiafgifterne tilsiger, frem for ikke at udnytte kapaciteten. En takstpå affaldsforbrænding på mellem 220 kr. og 520 kr. pr. ton vil betyde, at affaldsforbrændings-anlægget får underskud og/eller at de danske affaldsproducenter må betale en højere takst endde initiale 520 kr. pr. ton. Hvis en del af omkostningerne til drift og vedligeholdelse ikke varierermed affaldsmængderne og dermed er faste omkostninger, så vil minimumstaksten falde. Det kanderfor ikke udelukkes, at forbrændingsanlæg vil tilbyde gratis forbrænding af konkurrenceudsataffald ved høj overkapacitet på markedet.Resultatet af ledig kapacitet kan således være, at forbrændingsanlæg ikke får dækket alleomkostninger eller må overvælte omkostningerne på de andre kunder. Forbrændingsanlæggenekan imødegå dette ved fx at importere affald, så nogle af omkostningerne bliver dækket. Detkan betale sig at udnytte kapaciteten, så længe de marginale omkostninger (inklusive indtægterfra el og varme) bliver dækket. Men omkostninger, der ikke bliver dækket af de udenlandskeaffaldsproducenter, skal enten dækkes af andre kunder (danske affaldsproducenter) eller af ejerneaf forbrændingsanlægget. Begge dele vil udgøre en omkostning for samfundet som følge af dårligkapacitetstilpasning.
Forbrænding af affald
17
Kapitel 1. Sammenfatning
For det tredje skal reguleringeneffektivisere
affaldsforbrændingssektoren.Sektoren kan indløse effektiviseringsgevinster på flere måder. En ny organiseringvurderes at give mulighed for at realisere et effektiviseringspotentiale svarendetil ca. 10 pct. af de samlede omkostninger i sektoren, hvis ineffektive anlægrationaliserer for at kunne konkurrere med de mest effektive. Et øget effek-tiviseringspres forventes samtidig at øge de løbende omkostningsreduktioner hosanlæggene fra ca. ½ pct. årligt til ca. 1 pct. årligt i årene efter en omorganisering.En mere hensigtsmæssig allokering af affaldet vil desuden kunne spare samfundetfor omkostninger, fordi der vil være øget anvendelse af de mest omkostnings-effektive anlæg. Sidst kan der være en væsentlig gevinst i form af sparedekapitalomkostninger, hvis organiseringen fjerner systematisk overinvestering.Samlet forventes en ny regulering at kunne give en samfundsøkonomisk gevinstpå mindst 420 mio. kr. om året, jf. afsnit 1.5.For det fjerde skal reguleringen understøtteanvendelsen af affaldets andre
ressourcer end energi.
Danmark ligger ikke i top i forhold til genanvendelsenaf affald og har en særlig udfordring i forhold til genanvendelse af husholdnings-affaldet. I stedet har Danmark specialiseret sig i at udnytte energiressourcerne iaffaldet gennem forbrænding. Kapacitetsopbygning i affaldsforbrændingssektorenkan imidlertid fastlåse behandlingsformerne, fordi der er tale om dyre anlæg medfleksibilitet til at udnytte ny og mere miljøvenlig teknologi, herunder teknologierder både udnytter energi og andre ressourcer i affaldet.For det femte skal reguleringen understøtte forpligtelserne påklima- og energi-
området. En øget affaldsforbrænding og øget transport af affald vil vanskeliggøreopfyldelsen af reduktionsforpligtelsen for udledningen af drivhusgasser fra deikke-kvoteregulerede sektorer på 20 pct. frem mod 2020 i forhold til 2005. Øgetaffaldsforbrændingen kan også påvirke andelen af vedvarende energiproduktionog dermed opfyldelsen af den danske forpligtelse på vedvarende energi på 30 pct.i 2020. Gennemsnitligt er ca. 60 pct. af affaldets energiindhold fra vedvarendeenergikilder, og derfor forudsætter en positiv effekt af øget forbrænding, at affaldetfortrænger energi med en fossil andel på over 40 pct. Hvorvidt øget affaldsfor-brænding bidrager til at nå forpligtelsen på vedvarende energi, afhænger dermedaf om affaldet fortrænger kul, gas eller biomasse, hvilket afhænger af det konkretevarmeområde. De afgørende parametre i forhold til at bidrage til opfyldelsen afforpligtelserne på klima- og energiområdet er omfanget af nettoimport/eksportsamt transport af affald.
18
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Udfordringerne kan fungere som evalueringspunkter for de mulige scenarier.Hensigtsmæssigheden ved en givet organiseringsform kan således vurderes ud fra,i hvilket omfang en given organisering bidrager til at håndtere de ovenståendeudfordringer, og hvilket vægt de respektive udfordringer tillægges.
1.4. Valg mellem fire mulige organiseringsscenarierBeskrivelsen af mulige ændringer af reguleringen af affaldsforbrændingssektorentager udgangspunkt i forskellige scenarier. De enkelte reguleringselementer erbetydning både for hvilken regulering af prissætningen, der vil være optimal,og for i hvilket omfang der er behov for at adskille kommunernes forskelligeroller i affaldshåndteringen.
forbrændingsanlæggene. Det er således lagt til grund i rapporten at kommunerog andre investorer fortsat vil kunne etablere og drive affaldsforbrændingsanlæg,uanset hvordan den fremtidige regulering ser ud.Det skal fremhæves, at uanset valget af scenarie vil sektoren være underlagt dengældende miljøregulering af affaldsforbrænding.Et af de grundlæggende valg i forbindelse med organiseringen er, om sektorenfortsat skal være underlagt en pris- og mængderegulering, eller om det er merehensigtsmæssigt at markedsorientere affaldsforbrændingen.En følgevirkning af valget af scenarie kan være at de kommunalt ejede forbræn-dingsanlæg skal udskilles i selvstændige selskaber. Selskabsgørelse indebærer noglefordele, da de skaber øget gennemsigtighed omkring anvendelsen af skatteborgernespenge, og samtidig skaber ens skattemæssige vilkår for alle forbrændingsanlæg. Enudskillelse i selvstændige selskaber kan desuden hjælpe til at adskille kommunensrolle som driftsherre for affaldsforbrændingsanlæg fra rollerne som køber ogmyndighedsudøver på forbrændingsområdet.
Forbrænding af affald
19
Kapitel 1. Sammenfatning
En anden følgevirkning af scenarievalget er, om der er behov for central godkendelsescenarier vil markedet sikre en balance mellem affaldsmængder og forbræn-dingskapacitet, hvorved en myndighedsregulering af kapaciteten er overflødigog uhensigtsmæssig. Derimod kan stram myndighedsstyring af kapaciteten værenødvendig, når der introduceres incitamenter til investeringer, der ikke erkommercielt baserede.I den ene ende af skalaen for markedsgørelse findes den fulde liberalisering. Herer det op til hver virksomhed og hver husholdning at sikre håndtering af affaldet.En liberalisering af sektoren, hvor hver husholdning får ansvaret for indsamlingog behandling af eget affald, vil skabe væsentlige udfordringer i forhold tilansvarsfordelingen i affaldshåndteringen, herunder om kommuner fortsat kan sikreopfyldelse af direktivforpligtelsen í forhold til kapacitet til husholdningsaffaldet.Erfaringer fra Finland viser, at det kan være vanskeligt at håndhæve reglerne, nårhusholdninger kan lave individuelle aftaler for affaldsindsamling og behandling.10Hvis kommunerne fortsat skal have ansvaret for den samlede affaldshåndtering iDanmark vurderes det derfor at medføre behov for et omfattende kontrolsystem.Desuden kan individuelle aftaler for husholdningerne medføre uforholdsmæssigtstore omkostninger i forhold til en samlet organisering på kommunalt niveau,samt større risiko for at affaldet ikke behandles miljømæssige korrekt. Givet disseudfordringer behandles liberalisering ikke videre.I den anden ende af skalaen er den nuværende organisering (basisscenariet), hvorkommunerne har fuld anvisningsret over både husholdnings- og erhvervsaffald,og hvor kommunen ikke er forpligtet til at sende forbrændingsopgaven i udbud,hvis kommunen er ejer eller medejer af det anvendte affaldsforbrændingsanlæg.Da 79 af de 98 danske kommuner er ejer eller medejer af affaldsforbrændings-anlæg, er der kun i begrænset omfang konkurrence om affaldet. For at beskytteaffaldsproducenterne (husholdninger og virksomheder) er det derfor nødvendigtat regulere priserne i basisscenariet. Affaldsforbrændingsanlæg er således underlagt”hvile-i-sig-selv”-regulering, så affaldstaksterne svarer til omkostningerne vedforbrænding.
10) ETCRWM (2008). Evaluation of waste policies related to the Landfill Directive – Finland.
20
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Boks 1.2 Reglerne i dagKommunerne står for allokering af både husholdningsaffald og erhvervsaffald til affaldsfor-brændingsanlæg. Anvisningen af affaldet til affaldsforbrændingsanlæg skal ifølge almindeligeudbudsregler ske på baggrund af kontrakter mellem kommune og anlæg.I de tilfælde hvor kommunen har ejerskab i affaldsforbrændingsanlægget, kan kontraktenblive indgået uden forudgående udbud af forbrændingsydelsen. Dette sker på baggrund af”in house”-princippet, hvor anlægget betragtes som en del af kommunen. Det er et krav, atanlægget er under kommunal kontrol for at ”in house”-princippet kan tages i anvendelse.Et princip om ”udvidet in house” gør det i princippet muligt for et anlæg under kommunalkontrol at indgå aftale med en ikke-ejerkommune uden udbud. Kontrakten skal dog indeholdetilstrækkelige modydelser overfor ejerkommunerne af en varig forpligtende og gensidig karakter.Betaling opfattes ikke som en tilstrækkelig modydelse i denne sammenhæng. Kravene vurderesi praksis at medføre begrænsede muligheder for, at kommuner uden ejerskab kan anvendeprincippet og tegne kontrakt uden udbud.Mens husholdningerne har pligt til at overlade affaldet til den kommunale affaldshåndtering,så kan virksomheder enten benytte det kommunalt anviste affaldsforbrændingsanlæg ellereksportere det forbrændingsegnede affald til nyttiggørelsesanlæg i udlandet. Indtil 12. december2010 har sidstnævnte reelt betydet medforbrænding eller forbrænding på fjernvarmeanlæg.Med affaldsdirektivets ikrafttrædelse udvides nyttiggørelsesbegrebet til også at omfattededikerede affaldsforbrændingsanlæg, givet at de har en vis energieffektivitet.Der henvises i øvrigt til kapitel 2 for en mere uddybende beskrivelse.
Den tværministerielle embedsmandsgruppe har på baggrund af analyser aforganiseringsmulighederne identificeret tre alternativer til basisscenariet.Alternativerne er benævnt prisloft-, licitations- og mix-scenariet,jf. figur 1.4.
Forbrænding af affald
21
Kapitel 1. Sammenfatning
Figur 1.4 Scenarier for en fremtidig regulering af affaldsforbrændingssektoren
HusholdningsaffaldKommunal anvisningog udbudspligtKommunal anvisninguden udbudspligt
Erhvervsaffald
Ingen kommunalanvisningIngen kommunalanvisningKommunal anvisningog udbudspligtKommunal anvisninguden udbudspligt
(Liberalisering)
Licitation
Mix
Basis/prisloft
Anm.: Basis udgør scenariet for at reguleringen fortsætter som i dag. Liberalisering er angivet i parentes, da dennemulighed ikke er analyseret videre.Kilde: Finansministeriet.
Iprisloftscenariet
skal kommuner anvise både husholdningsaffald og erhvervs-affald til bestemte anlæg, hvilket er samme situation som i basisscenariet, jf.figur 1.4. Hvis kommunen ejer anlæggene helt eller delvist, kan anvisningenforegå på baggrund af en kontrakt, der er tegnet uden forudgående udbud.Der er ikke noget konkurrencepres, når anlægget skal fastsætte affaldstakstenfor at brænde affaldet. Der er derfor behov for prisregulering, så anlæggeneikke sætter affaldstaksterne urimeligt højt. I prisloftscenariet er prisreguleringenbaseret på et myndighedsbestemt prisloft for affaldsforbrænding.Selskabsgørelse er ikke en nødvendig forudsætning i prisloftscenariet, menhensyn til kommunernes skatteborgere gør, at det anbefales at stille krav omselskabsgørelse. Pris- og mængdereguleringen fra basisscenariet fortsætter også iprisloftscenariet. Allokeringen af affald uden forudgående udbud vil derfor væreden største barriere for mere lige konkurrencevilkår mellem forbrændingsanlæg.Licitationsscenariet
tegner et alternativ baseret på et frit marked for affaldsfor-brænding. Her fortsættes linjen for ansvarsfordelingen fra lovgivningen om detgenanvendelige affald, så virksomhederne får ansvar for håndteringen af deresforbrændingsegnede affald, mens kommunerne fortsat står for at organisereindsamlingen og håndtering af husholdningsaffaldet. I licitationsscenarietstilles der dog krav om, at kommunerne udbyder opgaven med at forbrænde
22
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
husholdningsaffaldet, så der opstår fri konkurrence om de samlede affaldsmængder.Affaldstaksterne (og dermed husholdningernes affaldsgebyrer) vil således blivebestemt på baggrund af konkurrence mellem forskellige anlæg om at levereforbrændingsydelsen.Scenariet forudsætter selskabsgørelse. For at sikre mere lige konkurrencevilkårmellem anlæggene vil det være hensigtsmæssigt at kommunalt ejede anlæg bliverudskilt fra kommunerne i selvstændige selskaber. Dermed underlægges alleforbrændingsanlæg de samme skatteregler. Også potentialet for at kommuner kanlave uigennemsigtige aftaler med sig selv, når kommunen både er køber og sælgeraf forbrændingsydelsen, skaber behov for selskabsgørelse. Hensynet til skatteydernetilsiger ligeledes en klar adskillelse mellem kommune og forbrændingsanlæg, fordien selskabsgørelse i form af A/S eller Aps skaber en øget gennemsigtighed i forholdtil kommunens aktiviteter og brug af skattekroner. En selskabsgørelse kan såledesmodvirke eventuelle indirekte subsidier.Mix-scenariet
blander elementer fra licitationsscenariet med basisscenariet. Påerhvervsaffaldet følger mix-scenariet linjerne i licitationsscenariet, så virksomhederneovertager ansvaret for korrekt behandling af det forbrændingsegnede erhvervsaffaldog frit kan vælge mellem nyttiggørelsesanlæg. Det betyder, at kommunale ogikke-kommunale anlæg ligestilles i forhold til erhvervsaffaldet.For så vidt angår husholdningsaffaldet, fortsætter kommunernes anvisnings-og kapacitetspligt, og der er som udgangspunkt udbudspligt. Der stilles dogikke krav om udbud, når kommuner anviser husholdningsaffald til kommunaleanlæg, som de selv er (med-) ejere af. De ikke-kommunale anlæg og fremmedekommunale anlæg vil således fortsat være udelukket fra at kunne byde på storedele af husholdningsaffaldet. På samme måde som i basis- og prisloftscenariet vildet være nødvendigt at indføre en prisregulering, som kan sikre, at affaldstaksternepå husholdningsaffald holdes nede. Derfor skal kommunale anlæg være omfattetaf ”hvile-i-sig-selv”-regulering på alt husholdningsaffald og at foretage enregnskabsmæssig opdeling af husholdnings- og erhvervsaffaldet.11Denne regn-skabsmæssige opdeling forventes at medføre en lang række praktiske udfordringer.Alternativt til at blive underlagt ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen og krav omregnskabsopdeling kan kommunale anlæg vælge kun at tiltrække affald gennem
11) Det bemærkes, at det efter den såkaldte Uniscrap-dom antages, at kommunale forbrændings- og deponerings-anlæg, som modtager affald fra kommuner udenfor ejerkredsen også skal fastsætte taksten for forbrændinghenholdsvis deponering efter ”hvile-i-sig-selv”-princippet. En anden praksis vil desuden være prisdiskriminering.
Forbrænding af affald
23
Kapitel 1. Sammenfatning
konkurrence - inklusiv affald fra ejerkommunerne. De kommunale anlæg vilsåledes kunne vælge at drive forretning efter samme regler, som gælder for deikke-kommunale anlæg, hvorved de også får mulighed for at skabe overskud.Eftersom mix-scenariet er et markedsorienteret scenarie – hvor kommunale anlægdog kan behandle husholdningsaffald fra ejerkommunerne uden forudgåendeudbud – vil der være behov for en klar adskillelse af kommunernes roller iaffaldshåndteringen. I scenariet indgår således et krav om selskabsgørelse afaffaldsforbrændingsanlæggene for at sikre mere lige konkurrencevilkår og for atskabe gennemsigtighed for skatteyderne.
for prissætning.
24
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Tabel 1.1 Ansvar for indsamling og allokering af affald i scenariernesamt prissætningBasisHusholdningsaffaldtil egetkommunalt anlæg(Ca. 37 pct.)Kommunalindsamling/anvisningEj udbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”PrisloftKommunalindsamling/anvisningEj udbudspligtPrisloftKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtPrisloft*Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligtPrisloft*Kommunalanvisning vedbehandling i DKEj udbudspligtPrisloftKommunalanvisning vedbehandling i DKUdbudspligtPrisloft*Kommunalanvisning vedbehandling i DKUdbudspligtPrisloft*MixKommunalindsamling/anvisningEj udbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisVirksomhederallokererLicitationKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisVirksomhederallokerer
Husholdningsaffald tilfremmedkommunalt anlæg(Ca. 7 pct.)
Husholdningsaffaldtil ikke-kommunaltanlæg(Ca. 8 pct.)
Erhvervsaffald til eget Kommunalanvisning vedkommunalt anlægbehandling i DK(Ca. 29 pct.)Ej udbudspligt”hvile-i-sig-selv”Erhvervsaffald tilfremmedkommunalt anlæg(Ca. 8 pct.)Kommunalanvisning vedbehandling i DKUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”
MarkedsprisVirksomhederallokerer
MarkedsprisVirksomhederallokerer
MarkedsprisVirksomhederallokerer
MarkedsprisVirksomhederallokerer
Erhvervsaffald til ikke- Kommunalanvisning vedkommunalt anlægbehandling i DK(Ca. 11 pct.)Udbudspligt”hvile-i-sig-selv”
Markedspris
Markedspris
Anm.: Procentsatserne er baseret på ejerskabsforhold og mængder i 2009. Et ”kommunalt anlæg” defineres som etanlæg under kommunal kontrol, hvilket betyder, at ejerkommunerne samlet har bestemmende indflydelse på anlægget.*Konkurrence kan betyde en lavere affaldstakst end prisloftet.Kilde: Finansministeriet med data fra Incentive Partners.
Forbrænding af affald
25
Kapitel 1. Sammenfatning
1.5. Scenariernes svar på sektorens udfordringerDe opstillede scenarier skal vurderes i forhold til de fem udfordringer frapræstationer på de fem udfordringer.Tabel 1.2 Vurdering af basis-, prisloft-, mix- og licitationsscenariet på defem udfordringerBasisKonkurrenceKapacitetstilpasningEffektivisering og økonomiAnvendelse af affaldets ressourcerKlima og energi43443Prisloft44443Mix32232Licitation22122
Anm.: Der er anvendt en fire-trinsskala for scenariernes forventede evne til at tackle udfordringen, hvor 1 står for megetgod og 4 står for meget dårlig.Kilde: Finansministeriet.
Oversigten viser, at licitationsscenariet har relative fordele i forhold til de øvrigescenarier. Ligeledes indeholder mix-scenariet relative fordele i forhold til prislofts-cenariet og basisscenariet. Hvorvidt prisloftscenariet er at foretrække frem forbasisscenariet, vil afhænge af, om myndighederne i givet fald formår at sætte ettilstrækkeligt præcist prisloft, der er så lavt, at anlæggene oplever et kraftigt effek-tiviseringspres, men dog er højt nok til, at effektive anlæg kan forrente investerin-gerne. Samtidig skal myndighederne kunne forhindre unødig kapacitetsopbygning.I praksis vurderes det vanskeligt at opfylde disse forudsætninger, og derfor vilprisloftscenariet næppe være at foretrække frem for basisscenariet.KonkurrenceKonkurrencevilkårene adskiller sig grundlæggende i de forskellige scenarier.Når basis-, prisloft- og delvis også mix-scenariet indebærer, at kommunale anlægpå forhånd er sikret større affaldsmængder, så stiller det anlæggene afgørendeforskelligt. I basis- og prisloftscenariet er der ikke krav om selskabsgørelse afanlæggene, hvilket også er med til at gøre konkurrencevilkårene forskellige foranlæggene.
26
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Alle scenarierne giver både kommuner og andre investorer mulighed for atetablere og drive affaldsforbrændingsanlæg. I basisscenariet er der imidlertidikke noget incitament for kommercielle aktører til at træde ind på markedet,da ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen gør det ulovligt at skabe overskud. Kommercielleinvestorer vil således afholde sig fra at gå ind på affaldsforbrændingsmarkedetunder basisscenariet.I basisscenariet, men også i prisloftscenariet, gælder det, at mulighederne forat tiltrække affald er dårligst for ikke-kommunale forbrændingsanlæg. Nårkommuner uden forudgående udbud kan anvise affald til forbrændingsanlæg,som de selv er (med-) ejere af, så fratager det andre kommunale og ikke-kommunale anlæg mulighed for at tiltrække affaldet. Samtidig fungereraffaldet fra ejerkommunerne som sikker affaldsleverance for deres anlæg, hvilketunderstøtter anlæggene økonomisk. Det betyder i praksis, at kommunale anlægkan få dækket store dele af de faste omkostninger gennem forbrænding afaffaldsmængder, der ikke bliver konkurrenceudsat, mens ikke-kommunale anlæger afskåret fra dette affald og er i konkurrence om restmarkedet. Det er altsåikke nødvendigvis anlæggenes effektivitet, der vil være afgørende for, om de kanvil således være højere end for de kommunale anlæg, hvilket i sig selv kan afholdekommercielle investorer fra at investere i sektoren. Basis- og prisloftscenariernefører således til en grundlæggende ulige situation for forskellige typer anlæg, nårde skal tiltrække affald.Mix-scenariet tillader, at kommunale anlæg modtager husholdningsaffald fraejerkommuner samt affald fra kommunernes institutioner uden forudgåendeudbud, mens alt erhvervsaffald er i fri konkurrence. For at mindske ovenståendekonkurrenceproblemer indføres der en regnskabsmæssig adskillelse af hushold-ningsaffaldet og erhvervsaffaldet. Svagheden i mix-scenariet ligger i at sikreadskillelsen af økonomierne for husholdningsaffald og erhvervsaffald.Licitationsscenariet medfører de mest lige konkurrencevilkår, fordi der erkonkurrence om alle affaldsmængder, og alle forbrændingsanlæg kan bydeind på lige vilkår.Selskabsgørelsen i licitations- og mix-scenariet vil ydermere skabe ens skattereglerfor alle forbrændingsanlæg. Det udgør en væsentlig konkurrencemæssig ligestillingi forhold til prisloftscenariet, hvor forbrændingsanlæggene også har mulighed for at
Forbrænding af affald
27
Kapitel 1. Sammenfatning
skabe overskud. I forhold til basisscenariet, hvor forbrændingsanlæggene ikke måoptjene overskud, vil den skattemæssige fordel af selskabsgørelse være begrænset.Den samlede vurdering er, at der er meget ulige konkurrencevilkår i basis- ogprisloftscenariet, mens licitationsscenariet vurderes at medføre lige konkurrence.Mix-scenariet medfører fri konkurrence om erhvervsaffaldet, men der vil stadigvære ulige muligheder for at tiltrække husholdningsaffald. Desuden vil situationeni mix-scenariet afhænge af den praktiske regnskabsmæssige adskillelse afbehandlingen af husholdningsaffald og erhvervsaffald.KapacitetstilpasningKapacitetstilpasningen vil – afhængigt af scenariet - overvejende være drevetaf markedet eller overvejende af reguleringen. I mix- og licitationsscenariet vilkapacitetssituationen således være baseret på kommercielle betragtninger omforventet prisdannelse som følge af udbud og efterspørgsel. I basis- og prisloft-scenariet vil det i stedet være regulering i form af kommunal kapacitetsforpligtelseog statslig prisregulering, der vil styre kapacitetsopbygningen.Kombinationen af kommunale kapacitetspligt og basisscenariets ”hvile-i-sig-selv”-regulering, gør det risikofrit for kommunerne at etablere forbrændingskapacitetog dermed også fjernvarme til borgere og virksomheder. Dette forventes derfor atføre til overinvesteringer i forhold til det samfundsmæssige optimale, hvilket viløge omkostningerne og i sidste ende affaldsgebyrerne. Det medfører en risiko for,at danske virksomheder eksporterer erhvervsaffald til udlandet, fordi nogle af dedanske forbrændingsanlæg ikke kan tilbyde konkurrencedygtige affaldstakster.Dermed vil de danske forbrændingsanlæg have incitament til at udnytte den ledigekapacitet ved at importere affald fra udlandet samt til at tilbyde lave takster forforbrænding af erhvervsaffald. Såfremt kapaciteten baserer sig på det forbrændings-egnede affald fra Danmark og tager højde for ændringer i mængderne indenforanlæggenes levetid, så vil den danske kapacitet være højere end mængden af danskforbrændingsegnet affald. Det er derfor sandsynligt, at der vil være en nettoimportaf affald.Prisloftscenariet kan potentielt resultere i større overkapacitet, end det er tilfældet ibasisscenariet. Mulighederne for at få en fornuftig forrentning afhænger af niveauetfor prisloftet i prisloftscenariet. Er prisloftet for højt, så ventes kommunerne atetablere den nødvendige kapacitet – og mere til - fordi affaldsforbrændingsanlægog prisregulering forventes derfor at blive nettoimport af affald for at udnytte
28
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
kapaciteten,jf. boks 1.1i afsnit 1.3. Hvis prisloftet derimod er sat for lavt, vilder ikke være et kommercielt forretningsgrundlag, og kommunerne kan blivetvunget til at etablere kapaciteten qua kapacitetspligten og indkassere underskud.Sidstnævnte vil være uholdbart, hvorfor der vil være en tendens til hellere at sætteprisloftet for højt end for lavt.12Hvorvidt prisloftscenariet kan resultere i en højerekapacitet og dermed højere nettoimport af affald end basisscenariet vil afhænge af,om myndighederne kan begrænse kapacitetsopbygningen.
vil således bero på den forventede efterspørgsel, det forventede udbud og dermedden forventede affaldstakst fremover. Man kan derfor forvente investeringer,når behovet for ekstra forbrændingskapacitet er stort nok. Samlet forventeslicitationsscenariet at føre til en kapacitetstilpasning, der svarer mere eller mindretil efterspørgslen efter dansk affaldsforbrænding.13Mix-scenariet vil følge samme logik som licitationsscenariet, fordi investerings-beslutningerne vil skulle baseres på behovet for ekstra kapacitet, hvilket vilafhænge af den konkurrenceudsatte del af affaldet, hvorimod husholdningsaffaldetvil udgøre basis-efterspørgslen efter dansk kapacitet. I mix-scenariet forventesderfor ligeledes en kapacitet svarende til behovet for dansk forbrændingskapacitet– med midlertidige udsving.Den løbende tilpasning af forbrændingskapaciteten overlades til markedet ibåde licitations- og mix-scenariet. Det er således forudsat i disse scenarier,at det eksisterende krav om statslig godkendelse af affaldsgrundlaget bortfalder.Den samlede vurdering af scenariernes evne til at tilpasse kapaciteten efter behovetfor dansk forbrændingskapacitet er således, at både mix- og licitationsscenariet vilresultere i en kapacitet, der balancerer udbuddet med efterspørgslen. Eftersomsektoren under alle omstændigheder vil være præget af løbende justeringer ikapaciteten gennem etablering eller lukning af relativt store anlæg, kan kapacitets-situationen på kort sigt føre til midlertidig import eller eksport af affald. I basis-scenariet vil udbuddet af kapacitet i mindre grad være en reaktion på det samlededanske behov for forbrændingskapacitet. Der vil være (lokale) incitamenter til at
12) Informationsgrundlaget for at fastsætte prisloftet vil pr. definition hvile på historiske data og væreutilstrækkeligt. En selvstændig udfordring er at energipriserne og dermed substitutionspriserne forvarme varierer betydeligt.13) Uanset organiseringen vil sektoren være karakteriseret ved en trinvis tilpasning af kapaciteten,eftersom hvert anlæg, der etableres eller nedlægges, vil påvirke den samlede danske kapacitet.
Forbrænding af affald
29
Kapitel 1. Sammenfatning
investere – selv når der ikke er behov for mere dansk kapacitet. Prisloftscenarietvurderes at give den dårligste kapacitetstilpasning, fordi investorer vil basereinvesteringsbeslutningerne på det forventede indtægtsgrundlag og dermed detmyndighedsfastsatte prisloft. Basis- og prisloftscenariet forventes at skabeincitamenter til systematisk overkapacitet, som efter etableringen vil give anledningtil import for at udnytte kapaciteten. En sådan import vil være af vedvarendekarakter.Effektivisering og økonomiAffaldsforbrændingssektorens effektivitet på langt sigt afhænger af, hvilket scenarieden fremtidige organisering skal baseres på. Markedsorienterede scenarier vil sættepres på affaldstaksterne, fordi forbrændingsanlæg med høje affaldstakster vil blivefravalgt i forbindelse med kommunale udbud, samt når virksomheder skal haveforbrændt deres affald. Da de mest effektive anlæg som hovedregel vil kunnetilbyde den billigste affaldsforbrænding, så vil affaldsmængderne således i højeregrad blive behandlet på de effektive anlæg. Det sætter hele sektoren under eteffektiviseringspres. På den baggrund forventes licitationsscenariet at kunnemedføre en årlig omkostningsbesparelse på den samlede affaldsforbrænding iforhold til basisscenariet på mindst 420 mio. kr.Forventningerne til realisering af effektiviseringsgevinster afhænger af deteffektiviseringspres, det enkelte scenarie vil understøtte. Der forventes derfor ethøjere niveau af løbende driftsoptimering på anlæggene i licitationsscenariet endi basisscenariet, mens mix- og prisloftscenarierne forventes at ligge mellem disse.Ligeledes forventes øget konkurrence om affaldsmængderne at føre til en heleller delvis indhentning af et identificeret effektiviseringspotentiale, da det viløge effektiviseringspresset yderligere på de mindst effektive forbrændingsanlæg.Under licitationsscenariet, hvor alle affaldsmængder allokeres gennem konkur-rence, forventes således en fuldt indhentning af dette effektiviseringspotentiale.Mix- og prisloftscenariet forudsættes begge at kunne realisere halvdelen afeffektiviseringspotentialet. Basisscenariet er en videreførelse af eksisterenderegulering, hvorfor der ikke vil være noget ekstra effektiviseringspres i forholdtil i dag, hvor der er identificeret et effektiviseringspotentiale i sektoren, jf.afsnit 3.1.
30
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Ifølge modelkørsler for affaldsforbrændingen i 2020 vil licitationsscenariet giveden mest omkostningseffektive forbrænding af dansk forbrændingsegnet affaldmed årlige omkostninger til forbrænding, transport og administration påca. 1,6 mia. kr.,jf. figur 1.5.14Figur 1.5 Omkostninger ved forbrænding af dansk affald fordelt på scenarier,i mio. kr. 2010-priserMio. DKK30002500200015001000500496022613BasisOverskud15PrisloftUdgifter til forbrændringex. overskud25315Prisloft (højst)Transport-omkostninger1427MixAdministrations-omkostninger1401Licitation017682003121552157916193411464
800
Anm.: Overskud indgår ikke som en omkostning, da der alene er tale om en omfordeling.Kilde: Incentive Partners (2010).
Modellens forudsigelser med hensyn til udgifterne til forbrænding og overskudspiller direkte ind på de forventede affaldstakster på langt sigt. Således vil ethøjt prisloft give anlæggene mulighed for at sætte høje affaldstakster og på dentil lavere takster end basisscenariet, på trods af at taksterne i disse scenarier ogsåindeholder overskud til investorerne,jf. figur 1.6.
14) For en gennemgang af affaldsmodellen og dens antagelser henvises til Incentive Partners (2010) som fremgåraf bilag 4.
Forbrænding af affald
31
Kapitel 1. Sammenfatning
Figur 1.6 Gennemsnitlige affaldstakster pr. ton fra danske anlæg i 2010-priserPris inkl. afgift, kr. per ton8007006005004003002001000BasisKilde: Incentive Partners (2010).
Prisloft
Prisloft (højt)
Mix
Licitation
For at kunne sammenligne scenariernes konsekvenser for de samlede omkostninger,skal man imidlertid ikke kun se på de direkte omkostninger for husholdninger,virksomheder og staten. Effekten, af at affald i forskellig grad kan erstatte alternativeenergikilder i produktionen af el og varme (fx gas og kul), bør også medregnes.Inkluderes dette i omkostningerne, så viser modelkørsler et samlet besparelses-potentiale for samfundet på ca. 310 mio. kr. årligt, hvis sektoren organiseressom beskrevet i licitationsscenariet frem for som i basisscenariet,jf. tabel 1.3.Tabel 1.3 Samlede omkostninger fordelt på scenarierne, i mio. kr. 2010-priserBasisOmkostninger ved forbrændingTransportomkostningerAdministrationsomkostningerNettoomk. ved ændringi varme- og elproduktionSamlede omkostninger (ca.)1.770230130Prisloft1.55050015-30(30)(1.580)(250)Mix1.620140780Licitation1.470140190
2.010
2.030
(1.880)
1.850
1.700
Anm.: Prisloftscenariet er angivet som intervallet mellem det høje prisloft (i parentes) og hovedscenariet for prisloftet.Kilde: Incentive Partners (2010).
32
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Mix-scenariet fører ifølge modellen også til store besparelser for samfundet påca. 160 mio. kr. årligt i forhold til basisscenariet, mens prisloftscenariet maksimaltvil realisere besparelser i størrelsesordnen 130 mio. kr., men også kan øge desamlede omkostninger ved et lavt prisloft.Mix- og licitationsscenarierne skønnes desuden at bibringe et provenu fraselskabsskat på op mod henholdsvis 190 mio. kr. og 200 mio. kr. årligt.Den skønnede provenueffekt er behæftet med usikkerhed.Det antages i affaldsmodellen, at der er perfekt kapacitetstilpasning på langt sigt.Dermed ignorerer modellen eventuelle incitamenter til at skabe overkapacitet.Muligheden for overkapacitet er reel i basisscenariet, men - afhængigt af detkonkrete prisloftsniveau - også i prisloftscenariet.Da overkapacitet vil føre til ekstra omkostninger, undervurderer modelbereg-ningerne i tabel 1.3 som udgangspunkt omkostningerne ved basisscenariet. Denforventede kapacitet i basisscenariet forventes at føre til ekstra nettoomkostningerpå 110 mio. kr. om året alene med en kapacitet svarende til det samlede forbræn-dingsegnede affald i Danmark. I forbindelse med prisloftscenariet forventes detogså, at investorer vil øge kapaciteten med niveauet af prisloftet. Dette vil de gøre,indtil størstedelen af overskuddet er modvirket af højere kapacitetsomkostninger.I forbindelse med det høje prisloft viser figur 1.5 et betydeligt overskud, og deter ikke usandsynligt, at et højt prisloft, ligesom et lavt prisloft, kan resulterei en stigning i de samlede omkostninger sammenlignet med basisscenariet pga.overinvesteringer i sektoren.Samlet forventes licitationsscenariet at medføre den største omkostningsbesparelsefor samfundet i forhold til basisscenariet på mindst 420 mio. kr. årligt. Ogsåmix-scenariet har et stort økonomisk besparelsespotentiale på 270 mio. kr.,hvilket dog er 150 mio. kr. lavere end licitationsscenariet. Prisloftscenariet kani princippet medføre en omkostningsbesparelse på ca. 130 mio. kr. om året.Dette vil dog indebære væsentlige takstforhøjelser for affaldsproducenterne, og atmyndighederne kan begrænse forbrændingskapaciteten effektivt. Modsat forventesbesparelsespotentialet at blive modvirket af øgede kapitalomkostninger på grundaf overinvesteringer i forbrændingskapacitet. Prisloftscenariet kan således ogsåøge omkostningerne i forhold til basisscenariet.
Forbrænding af affald
33
Kapitel 1. Sammenfatning
Anvendelse af affaldets andre ressourcer end energiIncitamenterne til at brænde affald afhænger af om kommuner, der ejerforbrændingsanlæg, kan allokere affald til forbrænding uden konkurrence.Både basisscenariet og prisloftscenariet skaber incitamenter til forbrænding,og derfor fremmer disse scenarier ikke anvendelsen af affaldets andre ressourcerend energi. Incitamenterne til genanvendelse svækkes, når kommunerne harmulighed for at allokere affald til egne anlæg uden konkurrence. De kortsigtedeinteresser i at tilføre forbrændingsanlæg affald og dermed et indtægtsgrundlagkan imidlertid også have langsigtede konsekvenser, hvis det dæmper investeringerog teknologiudvikling i sortering og alternativ anvendelse af affaldet samtgenanvendelse. Etablering af affaldsforbrændingsanlæg kan således føre tilteknologisk lock-in i affaldsbehandlingen.Licitationsscenariet vil skabe den klareste adskillelse mellem køber og udbyderaf forbrændingsydelsen, og kommunerne vil være underlagt udbudspligt forhusholdningsaffaldet. Dermed reduceres kommunernes rolle til at planlæggeaffaldshåndteringen, så kommunen får den bedste miljøeffekt til pengene(eller den billigste affaldsbehandling givet affaldets karakter). Således vilaffaldshierarkiet slå igennem på kommunernes affaldsplanlægning, jf. afsnit 2.1.Incitamenterne til en mere fleksibel udnyttelse af affaldets ressourcer er derforgode.Mix-scenariet vurderes at give anledning til flere udfordringer end licitations-scenariet, fordi kommunerne kan allokere husholdningsaffald til egne anlæg udenudbud. Der vil således være incitamenter til at understøtte egne forbrændingsanlægmed husholdningsaffald, hvorved affaldet udelukkes fra anden anvendelse.For basisscenariet gælder samme forhold for husholdningsaffaldet som imix-scenariet, men anvisningen gælder også for erhvervsaffaldet, hvilketøger problematikken i forhold til manglende incitamenter til genanvendelse.Prisloftscenariet medfører samme regler for anvisningen som basisscenarietog derfor samme muligheder for at understøtte egne anlæg gennem øgetforbrænding. Prisloftscenariet kan føre til en lav ressourceudnyttelse, fordiaffaldet vil være mere værd for forbrændingsanlæggene, når de kan skabeoverskud eller underskud.
34
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Klima og energiforpligtelser på klima- og energiområdet, men enkelte scenarier kan gøre detvanskeligere at leve op til forpligtigelserne. Det er særligt niveauet af nettoimportaf affald og niveauet af transport, der har betydning. Basis- og prisloftscenarietforventes at have en svagere klimaprofil end de mere markedsbaserede scenarier.Som det fremgik af afsnittet om kapacitetstilpasning, vil der være en tendenstil overinvestering i basisscenariet og sandsynligvis også i prisloftscenariet.Hvis denne kapacitet etableres, vil anlæggene efterfølgende have incitament tilat udnytte kapaciteten. I det omfang der etableres overkapacitet, vil der såledesvære incitament til import af affald.Nettoimport af affald vil øge CO2-udledningen af drivhusgasser fra affalds-forbrændingssektoren, som ikke er omfattet af kvotesektoren. Dette gør detvanskeligere at leve op til de bindende reduktionsmål for de ikke-kvoteomfattedesektorer.Desuden kan nettoimport af affald påvirke andelen af vedvarende energi i energi-produktionen, hvor der er en 30 pct.-forpligtelse” i 2020. Om import understøtteropfyldelsen vil dog afhænge af, om affaldet fortrænger energi produceret med enhøjere andel fossilt brændsel. Det afhænger også af, hvilket fjernvarmenet affaldetforbrændes i.Den anden måde scenarierne kan påvirke understøttelsen af de klima- og energi-politiske forpligtelser på, er gennem transport, fordi transportsektoren også indgåri de ikke-kvoteomfattede sektorer. Både basisscenariet og prisloftscenariet forventesat medføre udenrigshandel i form af både eksport og import, hvilket skaber øgetbehov for transport. Desuden forventes prisloftscenariet at medføre et højereniveau af indenlandsk transport end de øvrige scenarier.Licitationsscenariet og mix-scenariet forventes at medføre et sammenligneligt ogrelativt lavt niveau af indenlandsk transport mellem affaldsproducenter og affalds-forbrændingsanlæg samt begrænset udenrigshandel med affald.Samlet vurderes licitationsscenariet og mix-scenariet at understøtte forpligtelsernebedst – om end de også kan skabe udfordringer. Basis- og især prisloftscenariettenderer mod at vanskeliggøre opfyldelsen af flere af de danske forpligtelser. Detteskyldes især reduktionskravet for de ikke-kvoteomfattede sektorer, som inkluderer
Forbrænding af affald
35
Kapitel 1. Sammenfatning
transportsektoren og affaldsforbrændingssektoren. I forhold til forpligtelsen påvedvarende energi kan nettoimport i basis- og prisloftscenarierne både være enfordel og en ulempe i forholde til målopfyldelse.
1.6. Forandring og påvirkning af eksisterende anlægScenariernes forventede evne til at imødegå udfordringerne fra afsnit 1.3 skal sammen-holdes med, hvor omfattende ændringerne vil være for forbrændingsanlæggenekan det være relevant at overveje en indfasningsperiode, men en fastholdelse afreguleringen i basisscenariet kan også skabe udfordringer for anlæggene.Mange af de eksisterende ovnlinjer vil være teknisk udtjente i løbet af de kommendeår. Af den eksisterende kapacitet pr. 1. januar 2010 vil 40 pct. være teknisk udtjentallerede i 2012 ved en levetid på ovnlinjer på 20 år. I henholdsvis 2016 og 2019 vilover 50 pct. og 70 pct. af kapaciteten være teknisk udtjent,jf. figur 1.7.Figur 1.7 Forventet reduktion i den eksisterende kapacitet i 1.000 tons kapacitetom året4000Uddateret efter 25 år3500300025002000150010005000Uddateret efter 20 år
36
Forbrænding af affald
br Kapug a1/ cite1 ti2010201120122013201420152016201720182019202020212022202320242025202620272028202920302031
Anm.: Det er forudsat at nyetablerede ovnlinjer er teknisk udtjente efter 25 år. Da det almindeligvis vil værenødvendigt at foretage større renoveringer for at opnå en levetid på over 20 år, fremgår kapaciteten ved en levetid på20 år også. De 20 år svarer desuden til den forventede levetid på et typisk forbrændingsanlæg. Faldet fra 2010 til 2011indikerer, at store dele af den danske kapacitet allerede er over henholdsvis 20 og 25 år gammel. Der er korrigeret for-brænding senest 30. juni 2013. Kara/Novoren forventes at sætte en ny ovnlinje med en kapacitet på 200.000 tons pr åri drift i 2014. Da figuren fokuserer på den eksisterende kapacitet indgår den nye ovnlinje dog ikke.
Kapitel 1. Sammenfatning
Det vil således reducere udfordringerne for eksisterende anlæg i forbindelse med enny regulering af affaldsforbrændingssektoren, hvis de fremtidige rammer meldes udtidligt.Påvirkningen af forbrændingsanlæggenes rammebetingelser er størst i prisloft-scenariet og licitationsscenariet. I prisloftscenariet ændres hele indtægtsgrundlagetfor anlæggene fra at være baseret på de enkelte anlægs karakteristika til at værebestemt centralt af myndighederne. Sættes prisloftet for lavt, kan det fjerneanlæggenes muligheder for at få deres omkostninger dækket.Licitationsscenariet vil også medføre en væsentlig ændring for anlæggenes forret-ningsgrundlag, da kommunale anlæg skal konkurrere på markedet for at få del iaffaldsmængderne. Dermed ikke sagt, at anlæggene samlet set vil tabe affald tiludlandet, men fordelingen af affaldet vil blive på baggrund af offentlige udbudog kan derfor afvige fra den nuværende fordeling.Mix-scenariet viderefører muligheden for den eksisterende anvisning af hushold-ningsaffaldet, mens erhvervsaffaldet kommer i konkurrence mellem de danskeanlæg. Paradoksalt nok vil sidstnævnte give øget sikkerhed for affaldsmængdertil danske anlæg i forhold til basisscenariet, hvor virksomhederne kun harden mulighed at eksportere, hvis taksterne på det anviste anlæg er for høje.Således giver mix-scenariet, ligesom licitationsscenariet, mulighed for at danskeforbrændingsanlæg kan tiltrække erhvervsaffald, som ellers ville blive eksporteret.Selvom basisscenariet tager udgangspunkt i den gældende reguleringen, vilscenariet medføre væsentlige ændringer i forhold til i dag. Da virksomhedervil kunne eksportere affald til forbrænding, som et lovligt alternativ til at følgeden kommunale anvisning, kan resultatet blive tabte indtægter for danskeforbrændingsanlæg i forhold til den nuværende situation. Basisscenariet er såledesikke status quo, og nogle forbrændingsanlæg forventes således at komme underpres selv ved en videreførelse af den eksisterende regulering. Det er derforsandsynligt, at nogle af de eksisterende anlæg vil opleve tab af værdier underbasisscenariet.En ny organisering af affaldsforbrændingssektoren vil potentielt også kunnepåvirke varmeforsyningen, hvis et anlæg ikke er rentabelt under en eventuel nyregulering. Så længe der er et positivt dækningsbidrag ved drift, vil kreditorerdog foretrække, at anlægget er i drift, frem for at det lukkes.
Forbrænding af affald
37
Kapitel 1. Sammenfatning
1.7. Embedsmandsgruppens anbefalingI en samlet vurdering af de fire scenariers fordele og ulemper falder licitations-scenariet mest positivt ud. Mix-scenariet vil ligeledes medføre en række fordele,mens basis- og prisloftscenariet ikke kan anbefales som model for den fremtidigeregulering.I forhold til basisscenariet forventes licitationsscenariet at medføre:
for dansk affald
håndtering af det forbrændingsegnede affald på mindst 420 mio. kr. om året,jf. tabel 1.3
som en væsentlig sidegevinst
Gennemgangen af fordele og ulemper i afsnit 1.5 viser, at prisloftscenariet erdet scenarie, der forventes at medføre flest ulemper. Dette scenarie kan derforikkeanbefales. Dette kan umiddelbart undre, når prisloftsregulering ofte anvendestil at skabe en effektiv forsyningssektor, men affaldsforbrændingssektoren ergrundlæggende anderledes end fx vandsektoren,jf. boks 1.3.Boks 1.3 Forskel på affaldsforbrændingssektoren og traditionelle forsyningsområderI Danmark bruges prisloftsregulering fx både inden for vand- og varmeforsyningen. Fælles fordisse områder er, at der er klart afgrænsede (reelt lukkede) markeder (fx forbundet via ledninger).Et anlæg har derfor stor markedskraft eller ligefrem monopol, så en markedsbaseret løsning ikkevil skabe reel konkurrence. Det er imidlertid ikke situationen for affaldsforbrændingssektoren.Omkostninger ved at transportere affald til forbrænding så lave, at forbrændingsanlæg vil værei hård konkurrence om eventuelle udbudte affaldsmængder. Resultatet er, at prislofter indbyderinvestorer til at agere forretningsmæssigt for at skabe overskud samtidig med, at der er frieaffaldsmængder i ind- og udland, som de potentielt kan tiltrække. I vandsektoren er markedetderimod klart afgrænset, og der er derfor ikke samme incitamenter til at skabe kapacitet ud overdet lokale behov, som gør prislofter problematiske i affaldsforbrændingssektoren.
38
Forbrænding af affald
Kapitel 1. Sammenfatning
Såfremt den fremtidige regulering bliver licitationsscenariet, så kan det være relevantat overveje en indfasningsperiode. Mix-scenariet giver ikke konkurrence for dekommunale anlæg for husholdningsaffaldet, men introducerer i øvrigt mange afde samme reguleringsmekanismer som i licitationsscenariet. Derfor kan mix-scenariet eventuelt benyttes i en periode for at skabe en mere glidende overgangtil licitationsscenariet, så kommuner bl.a. kan forberede sig teknisk til udbud afdet forbrændingsegnede husholdningsaffald.
1.8. Øvrige anbefalingerEmbedsmandsgruppen har fire øvrige anbefalinger, der med fordel kan gennemføresuanset valget blandt de fire beskrevne organiseringsformer. De fire anbefalinger er:
modtager konkurrenceudsat affald,
Forbrændingsanlæg, der alene modtager konkurrenceudsatte affaldsmængder somfx ved kommunale udbud, kan kun tiltrække affald ved at tilbyde forbrænding tilkonkurrencedygtige affaldstakster. Når de samtidig er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, er der derfor tale om unødvendig regulering. Begrænsningen afadgang til at optjene et overskud, sammenholdt med at de ikke har mulighed forat finansiere tab ved at justere tidligere udmeldte affaldstakster, indebærer reelt, atincitamenterne til at investere i sektoren er meget dårlige for andre end kommuner.kunmodtager konkurrenceudsat affald, kan disse anlæg potentielt skabe overskud,hvorved de kommercielle muligheder på affaldsforbrændingsmarkedet øges.Selskabsgørelse indgår som integrerede elementer i mix- og licitationsscenariet. Iforbindelse med basis- og prisloftscenariet vil der også være fordele forbundet medat indføre krav om selskabsgørelse for affaldsforbrændingsanlæg. Det vil dog ikkeløse alle de konkurrencemæssige udfordringer ved basis- og prisloftscenarierne.Selskabsgørelse vil bidrage til at adskille kommunernes rolle som myndighed,
Forbrænding af affald
39
Kapitel 1. Sammenfatning
driftsherre og køber af forbrændingsydelsen. Selvom kommuner ejer og dermedkontrollerer et anlæg, vil ansvaret for den daglige drift være mere entydigt placerethos bestyrelse og direktion i selskabet, og myndighedsopgaven på affaldsområdetvil være placeret hos kommunen. En positiv effekt kan blive en afkobling mellemkommunens rolle ved fastlæggelse af de politiske mål, der viser sig gennemregulering og strategiske planer. Kommunens rolle som driftsherre og dermedengagementet i den økonomiske optimering af anlæggets drift udskilles. Dette vilsamtidig skabe øget gennemsigtighed for skatteyderne i forhold til kommunensengagement i sektoren. Desuden vil selskabsgørelse stille anlæggene mere lige,fordi de bliver underlagt samme skatteregler. Det anbefales derfor at stille krav omselskabsgørelse for affaldsforbrændingsanlæg uanset valg af fremtidig organisering.Ifølge de gældende regler skal nyopførelser og udvidelser af anlæg godkendesaf de kommunale varmeplansmyndigheder og statsligt i forhold til om detfornødne affaldsgrundlag er til stede. I den statslige godkendelse er der udvikleten administrativ praksis, hvorefter der skal være nok forbrændingskapacitet i hveraf de fem regioner i Danmark. Den administrative praksis harmonerer ikke medvirkeligheden, hvor anlæg samarbejder på tværs af regionerne. Der er desudenincitamenter til en geografisk spredning af anlæggene. Og princippet sikrerikke, at affaldet holder sig inden for regionsgrænserne. Eksempelvis har Odenseangår licitations- og mix-scenarierne forudsættes, at den statslige godkendelse oghermed også den administrative praksis helt bortfalder. Kapacitetsfastsættelsenoverlades til markedet. For basis- og prisloftscenarierne anbefales det, at den regionalekapacitetsplanlægning erstattes af en samlet national kapacitetsplanlægning.Som supplement til de eksisterende udbudsregler anbefales det desuden at indførekrav til kommunerne om at offentliggøre oplysninger vedrørende kontraktlængde,affaldsmængde og kommende udbud på kommunens hjemmeside. Dette vil øgegennemsigtigheden for borgere samt for aktørerne i affaldsbranchen.
40
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
2. Affaldsforbrænding i dagDe 29 danske affaldsforbrændingsanlæg brænder ca. 3,6 mio. tons affald omåret. Det svarer til ca. 1.300 lastbiler pr. dag. Af historiske årsager er den danskeaffaldsforbrændingssektor dermed blandt de mest udbyggede i verden. Danmarkbrænder således en større andel af affaldet end andre lande.
uhensigtsmæssig miljøpåvirkning som fx udledning af drivhusgasser fra storelossepladser. Samtidig har Danmark udnyttet energiindholdet til at producerevarme og el. Dermed har indtægter fra el og varme sikret en relativ billigbehandling af store dele af affaldet.Affaldets andre ressourcer end energi er derimod gået tabt ved forbrændingen.Mens Danmark brænder en stor andel af affaldet, så er vi ikke de bedste i forholdtil genanvendelsen.
frem for effektivitet. Selvom stordriftsfordele og varmeindtægter er væsentlige foraffaldsforbrændingsanlæggenes økonomi, har ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen ikkeført til lavere affaldstakster på store anlæg og anlæg med høj varmepris. Det tyderpå, at den væsentligste forklaring på forskellene i anlæggenes økonomi og dermedaffaldstaksterne skal findes i anlæggenes effektivitet.
2.1. Behovet for forbrændingAffaldsforbrænding reducerer affaldets vægt og volumen samtidig med, at det fjernerde hygiejniske problemer, som affald kan forårsage. Affaldsforbrændingsanlæggenebruger energien i affaldet til at producere varme og el.Brændværdi er dog ikke en tilstrækkelig betingelse, for at det er ønskeligt at brugeforbrænding som behandlingsform. Affaldet indeholder nemlig andre ressourcer endenergi. Organisk affald indeholder fx næringsstoffer, som går tabt i forbrændings-processen. Den optimale behandlingsform afhænger således af, hvilken type affaldder er tale om.1515) I nogle tilfælde kan det være nødvendigt at destruere affaldet ved at brænde det, uanset brændværdien.Det gælder fx i forhold til klinisk risikoaffald.
Forbrænding af affald
41
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Behandling af affaldAffaldshierarkiet afspejler EU’s og Danmarks ønsker, om at mindske de problemer,som affald afstedkommer, og samtidig at begrænse ressourcepresset ved at udnytteaffaldets ressourcer. Hierarkiet er implementeret i de danske affaldsregler. Konkretbetyder affaldshierarkiet, at forebyggelse af affald foretrækkes frem for forberedelse tilgenbrug, forberedelse til genbrug foretrækkes frem for genanvendelse, genanvendelseaf materialeressourcerne foretrækkes frem for nyttiggørelse af energiressourcen iaffaldet, og nyttiggørelse foretrækkes frem for deponering (bortskaffelse),jf. figur 2.1.Figur 2.1 AffaldshierarkietOptimalt ressourceforbrug
ForebyggelseForberedelse til genbrugGenanvendelseAnden nyttiggørelseBortskaffelse
Dårligst ressourceudnyttelseKilde: Finansministeriet på baggrund af Bekendtgørelse om affald nr. 48 af 13. januar 2010.
Hvis forbrændingsanlæggene er effektive til at producere energi, så betragtesaffaldsforbrænding som nyttiggørelse. Alle danske affaldsforbrændingsanlægbetragtes med det nye affaldsdirektiv som nyttiggørelsesanlæg af myndighederne.16Derfor betegnes forbrændingsegnet affald også som affald til nyttiggørelse i dennerapport.
16) Affaldsforbrændingssektoren defineres i denne sammenhæng som de dedikerede affaldsforbrændingsanlæg iDanmark, hvilket omfatter 29 anlæg. Specialanlæg til behandling af farligt affald, som Kommunekemi A/S ogSpecial Waste System A/S er ikke omfattet. Medforbrænding på fx Aalborg Portland og kraftværker indgårheller ikke.
42
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Klassificeringen af de konkrete affaldsmængder har betydning for behandlingen af affald.Det har siden 1997 været forbudt at deponere affald, der er egnet til forbrænding.17Samtidig understøtter de eksisterende danske afgifter affaldshierarkiet.Den danske regulering af affaldssektoren, herunder Miljøbeskyttelseslovens kapitel6 og Bekendtgørelse om affald nr. 48, tager udgangspunkt i affaldshierarkietsprioritering af affaldsbehandling, og om affaldet kommer fra erhverv eller frahusholdninger.Mængder af forbrændingsegnet affaldUd af den samlede mængde behandlet affald på over 15 mio. tons bliver langtstørstedelen genanvendt. Mængden af forbrændt affald, som denne analysefokuserer på, udgør ca. 3,6 mio. tons eller 23 pct.,jf. figur 2.2.Figur 2.2 Behandling af affald i Danmark, 2008Deponering7%Forbrændingvirksomheder47%Forbrændinghusholdninger53%
Genanvendelse70%
Forbrænding23%
Anm.: Mængder til henholdsvis ”særlig behandling” og ”oplagring” er trukket ud af opgørelsen.Kilde: Miljøstyrelsen og ISAG affaldsstatistik 2007 og 2008.
Erhvervsaffaldet udgør mængdemæssigt den største andel af det danske affald,men alligevel er ca. 53 pct. af det forbrændte affald husholdningsaffald. Årsagener blandt andet, at 87 pct. af det kommunalt indsamlede blandede affald bliverbrændt, mens kun 13 pct. går til anden behandling,jf. tabel 2.1.
17) Dog er det fortsat tilladt under særlige omstændigheder at mellemlagre affald med henblik på senereforbrænding.
Forbrænding af affald
43
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Tabel 2.1 Danske affaldsmængder i 2008Genanvendelse1.000 tonsHusholdningsaffald- Heraf dagrenovationErhvervsaffaldTotal1.4901979.23510.725%42127870Forbrænding1.000 tons1.9001.4481.6903.590%54871423Deponering1.000 tons159209131.072%4187I alt1.000 tons3.5491.66511.83815.387
Anm.: Mængder til henholdsvis ”særlig behandling” og ”oplagring” er trukket ud af opgørelsen.Kilde: Miljøstyrelsen, ISAG affaldsstatistik 2007 og 2008.
Andelen af den samlede affaldsmængde som forbrændes, afhænger af incitamenternetil henholdsvis at forberede til genbrug, genanvende, forbrænde eller deponere affal-det samt regulering, som fx forbuddet mod deponering af forbrændingsegnet affald.I en sammenligning på affaldsbehandlingen med andre europæiske lande viserdet sig, at Danmark kun deponerer en lille del af den samlede affaldsmængde.sammenlignelig lav deponeringsprocent. De øvrige lande ligger væsentligt overandre lande. Det skyldes blandt andet, at et veludbygget fjernvarmenet giver godeindtægtskilder på baggrund af affaldsvarme i Danmark. Der er således etablereten høj forbrændingskapacitet i Danmark som en del af varmeplanlægningen.Bagsiden af den høje forbrændingsaktivitet er, at Danmark primært genanvenderde affaldsstrømme, der i forvejen findes etablerede markeder for på internationaltplan. Danmark har til gengæld et lavere niveau af genanvendelse af husholdnings-husholdningsaffaldet end Danmark. Samme tendens er gældende for genanvendelseaf emballage.Der er samtidig indikationer på, at den nuværende organisering skaber incitamentertil at forbrænde affaldet frem for at genanvende det. Sammenlignes fordelingen afaffald til henholdsvis forbrænding og genanvendelse på kommuner, så viser det sig,at kommuner uden ejerskab i affaldsforbrændingsanlæg i gennemsnit genanvenderen større andel af affaldet,jf. tabel 2.2.
44
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Tabel 2.2 Fordeling af affald på genanvendelse og forbrænding i 2007/2008GenanvendelseKommuner der ejer eller er medejere afaffaldsforbrændingsanlæg (gennemsnit)Kommuner uden ejerskab i affaldsforbrændingsanlæg(gennemsnit)Kilde: Miljøstyrelsen, ISAG affaldsstatistik 2007 og 2008.
Forbrænding28 pct.
72 pct.
79 pct.
21 pct.
Mens den nuværende organisering har resulteret i en høj grad af forbrænding,synes den at have ført til et lavere niveau af genanvendelse.
2.2. ReguleringLovgivningen regulerer forholdene omkring miljø, energi, import og eksport,kapacitetsudbygning samt indtægtsgrundlaget for affaldsforbrændingssektoren.Dette afsnit beskriver reguleringen på de første fire områder, mens indtægts-grundlaget behandles særskilt i afsnit 2.3. Kommunernes aktiviteter indenforaffaldshåndtering er desuden underlagt den almindelige kommunalretligeregulering.Ansvar og pligter for affaldsproducenter og kommunerIfølge miljøbeskyttelsesloven er det som udgangspunkt en kommunal opgaveat forestå håndteringen af affald. Kommunerne skal fx sikre indsamling afdagrenovation fra husholdninger i kommunen. Kommunerne er også forpligtedetil at etablere ordninger for forbrændingsegnet affald. Affaldsproducenterne har tilgengæld pligt til at anvende de kommunale ordninger (dagrenovationsindsamling,storskraldsordninger etc.). I de fleste tilfælde er der tale om særskilte ordningerfor henholdsvis husholdninger og virksomheder samt specifikke ordninger forforskellige bebyggelsestyper.Benyttelsespligten gælder som hovedregel både for husholdninger og virksomheder.I denne sammenhæng betyder det, at kommunerne bestemmer hvilket eller hvilkeaffaldsforbrændingsanlæg, det forbrændingsegnede affald fra kommunen skal
Forbrænding af affald
45
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
behandles på.18For kildesorteret genanvendeligt erhvervsaffald gælder det derimod,at affaldsproducenten frit kan vælge mellem godkendte og registrerede genanven-delsesanlæg og indsamlere af genanvendeligt affald.
og dermed allokeringen af både husholdningsaffald og erhvervsaffald til forbræn-ding og deponering.Principielt set har kommunerne mulighed for at indgå i samarbejder med andrekommuner. En kommune (a) kan indgå et gensidigt forpligtende samarbejde meden anden kommune (b) inden for affaldshåndtering, hvoraf affaldsforbrændingindgår som et led i aftalen. Her vil der heller ikke være udbudspligt, selv om denpågældende kommune (a) ikke er medejer af eller i øvrigt kontrollerer det kom-munale affaldsforbrændingsanlæg. Dette ”udvidede In house”-princip vil betyde,at kommunen (a) skal indgå en vedvarende forpligtelse i forhold til at understøtteaffaldsforbrændingsanlægget. For et anlæg med en investeringshorisont på 20 årsamt 5 år til etablering vil det medføre kontraktlige forpligtelser op til 25 år frem.Desuden skal der stilles andre ydelser indenfor affaldshåndtering til rådighed forkommunen (b), der ejer affaldsforbrændingsanlægget, for at kontrakten er tilstræk-kelig gensidig i forpligtelserne. Hvis kommuner er villige til at forpligte sig i dengrad som kræves for at leve op til ”udvidet in-house”, vil den formentlig foretrækkeat indgå i ejerkredsen og dermed bestyrelsen. Det forventes derfor, at dette ”udvi-dede in-house”-princip vil finde begrænset anvendelse.MiljøreguleringMiljøreguleringen af affaldsforbrændingsanlæggene sker hovedsageligt efter miljø-beskyttelsesloven med tilhørende bekendtgørelser samt efter planloven.Affaldsforbrændingsanlæg er efter miljøbeskyttelseslovens regler godkendelses-pligtig virksomhed, der ikke må anlægges, udvides eller ændres bygnings- ellerdriftsmæssigt uden godkendelse.Indretning og drift af affaldsforbrændingsanlæg er desuden reguleret efter affalds-forbrændingsbekendtgørelsen, der implementerer EU’s affaldsforbrændingsdirektiv.I bekendtgørelsen findes blandt andet grænseværdier for udledninger, krav til
18) Der findes i miljøbeskyttelsesloven en (hidtil uudnyttet) adgang til, at miljøministeren kan pålægge kommunerneat oprette og udvide deltagerkredsen til kommunale fællesskaber. Ministeren kan desuden pålægge kommunalefællesskaber at modtage affald fra kommuner, som ikke deltager i fællesskabet.
46
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
temperaturforhold ved forbrænding, krav til støttebrændere samt krav vedrørendeaffaldets opholdstid i forbrændingszonen. Bekendtgørelsen indeholder supplerendekrav til godkendelse af affaldsforbrændingsanlæg, der har til formål at begrænseluftforurening, spildevandsudledning samt at beskytte jord og grundvand. Såledeser emissioner fra det konkrete affaldsforbrændingsanlæg reguleret via anlæggetsmiljøgodkendelse.
ændringer af anlæg, der forbrænder affald.
af tungmetaller) forbrændingsanlæggenes restprodukter, slagger og flyveaske skalhave, hvis det skal kunne genanvendes til bygge- og anlægsprojekter.Import og eksportskelner mellem, om affald importeres/eksporteres til en behandlingsform, der erklassificeret som nyttiggørelse eller som bortskaffelse. Hvis affaldet skal nyttig-gøres, kan affaldet stort set importeres og eksporteres frit inden for EU, mensdet i meget vidt omfang er muligt for de enkelte medlemslande at regulere importog eksport af affald til bortskaffelse (deponering).EU reglerne giver mulighed for, at medlemslandene helt eller delvist kanforbyde import og eksport af affald til bortskaffelse. Danmark har indført etsådant forbud.19Desuden tillades import og eksport af affald, hvor der ikke erbehandlingskapacitet i henholdsvis Danmark eller et andet EU-land, samt ihelt særlige tilfælde, hvor behandlingsomkostningerne ville være meget store ieksportlandet.Forbrænding af affald på dedikerede affaldsforbrændingsanlæg har hidtil væretklassificeret som bortskaffelse i Danmark.20Det nye affaldsdirektiv ændreranlæggenes status, så klassifikationen af affaldsforbrændingsanlæg afhænger afanlæggets virkningsgrad (energieffektivitet). De danske affaldsforbrændingsanlæg19) En undtagelse herfra er farligt affald, som kan importeres og eksporteres til forbrænding af hensyn tildet særlige behov for specialiseret behandling.20) Betegnelsen dedikerede affaldsforbrændingsanlæg anvendes om affaldsforbrændingsanlæg, hvisprimære ydelse er at foretage en affaldsbehandling, og som er miljøgodkendt i henhold til IPPC-direktivetog affaldsforbrændingsdirektivet.
Forbrænding af affald
47
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
bliver nyttiggørelsesanlæg, da de opfylder direktivets krav til energieffektivitet.Direktivet skal være implementeret senest 12. december 2010, og herefter kanforbrændingsegnet affald som hovedregel handles over grænserne.Det følger dog af transportforordningen, at kommunalt indsamlet blandet affaldskal importeres eller eksporteres efter reglerne for bortskaffelse, uanset detmodtagende affaldsforbrændingsanlægs energieffektivitet. Medlemsstaterne kanderfor altid afvise import og eksport af dette affald.Konsekvensen af affaldsdirektivet er, at eksport og import som hovedregel vil blivesat fri for forbrændingsegnet erhvervsaffald efter 2010. Undtagelsen er kommunaltindsamlet blandet affald, hvilket udgør en mindre del af erhvervsaffaldet, men ca.tre fjerdedele af husholdningsaffaldet til forbrænding.Affaldsdirektivet giver dog mulighed for, at Danmark kan begrænse import afaffald til forbrænding på dedikerede affaldsforbrændingsanlæg, hvis importen vilføre til længerevarende oplagring eller deponering af dansk affald.21Kravene tilat kunne regulere import af affald er, at det skal kunne konstateres, hvornår derindtræffer en underkapacitet på nettet af anlæg til forbrænding af nationalt affald.Først på det tidspunkt kan importen eventuelt afvises. Den juridiske vurdering afaffaldsdirektivet er, at der skal være underkapacitet – på ikke blot et anlæg, men pålandsplan - så underkapaciteten fører til længerevarende oplagring eller deponering,før import kan afvises.I praksis vil det desuden være vanskeligt at dokumentere om en eventuel manglendekapacitet til det forbrændingsegnede erhvervsaffald er et udtryk for en tilpasning imarkedet, hvor også mulighederne for eksport indgår. Hvis virksomheder kanfå forbrændt affaldet billigere i udlandet end i Danmark, så vil det ikke væreudtryk for underkapacitet, hvis kapaciteten er lavere end den samlede mængdeforbrændingsegnet affald. Konsekvensen er, at det næppe vil være muligt atbegrænse import af affald, så længe der er kapacitet til kommunalt indsamletblandet affald, eller alternativt at danske virksomheder ikke kan få forbrændtaffaldet i Danmark eller i udlandet (uanset prisniveauet).
21) Medlemsstaterne kan begrænse indgående overførsler af affald til affaldsforbrændingsanlæg (der er klassificeretsom nyttiggørelsesanlæg) for at beskytte deres net af nyttiggørelsesanlæg, hvis nationalt affald vil skullebortskaffes, eller nationalt affald vil skulle behandles på en måde, der ikke er i overensstemmelse med deresnationale affaldshåndteringsplaner. Muligheden for at begrænse import gælder, uanset om der er tale omhusholdningsaffald eller erhvervsaffald. Til gengæld vil medforbrændingsanlæg ikke tælle med i opgørelsenaf den samlede danske forbrændingskapacitet (da disse anlæg typisk ikke forbrænder husholdningsaffald oglignende affald), og derfor er medforbrændingsanlæg heller ikke en del af det ”beskyttede” net.
48
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Boks 2.1 Det nye affaldsdirektiv - præmisser for import og eksport af affaldDet nye:1. De danske dedikerede affaldsforbrændingsanlæg er blevet nyttiggørelsesanlæg, og andrelande kan derfor ikke forhindre danske anlæg i at importere forbrændingsegnet affald2. Danmark kan alene begrænse import, hvis der ikke er behandlingskapacitet til nationalt affald(i praksis kommunalt indsamlet blandet affald), og affaldet derfor må deponeres3. Danmark kan ikke regulere eksport af erhvervsaffald til forbrænding på dedikeredeforbrændingsanlæg med virkningsgrad høj nok til at gøre dem til nyttiggørelsesanlægSom hidtil:4. Danmark kan ikke regulere import eller eksport af erhvervsaffald til nyttiggørelse vedmedforbrænding5. Danmark kan regulere import og eksport af kommunalt indsamlet blandet affald
Kapacitetsansvar og -planlægningUdbuddet af affaldsforbrænding er i dag reguleret: Kommunerne har pligt til atsikre kapacitet til nyttiggørelse af det forbrændingsegnede affald. Det betyder, atkommunerne både er køber af ydelsen affaldsforbrænding og har ansvaret for, atder er tilstrækkelig behandlingskapacitet. Kapacitetsudbygning kan derfor entenske ved, at kommuner selv opfører kapacitet, eller ved at en kommerciel aktøretablerer anlæg, og kommuner opfylder kapacitetspligten ved at tegne kontraktmed sådanne anlæg.22Kommunen har således en central rolle i forhold til såveludbud som efterspørgsel af forbrændingskapacitet.Den statslige godkendelse af affaldsgrundlaget for etablering eller udvidelse af etforbrændingsanlæg har taget udgangspunkt i affaldsmængder (husholdnings- ogerhvervsaffald) inden for anlæggets levetid fra de kommuner, der vil levere affaldtil anlægget. Dimensionering af kapaciteten ved nyetableringer eller udvidelserhar derfor hidtil været til større mængder, end hvad aktuelle affaldsmængder ogbehov har tilsagt. Det har hidtil været praksis, at kommunale anlæg har kunnetdimensionere anlæg efter de forventede mængder forbrændingsegnet affald inden
22) Som udgangspunkt bør offentlige kontrakter ikke have en varighed på mere end 3-5 år. Længere varighedkan dog accepteres under hensyntagen til konkrete forhold. Det kan fx være, at det er nødvendigt at afskrivemateriel inden for kontraktens løbetid. I forbindelse med vejvedligeholdelse har en kendelse af 5. november2003 accepteret en løbetid på mere end 14 år. Affaldsforbrændingsanlæg skønnes tilsvarende at værekarakteriseret af forhold, der muliggør længere kontraktmæssig løbetid end 3-5 år. Hovedreglen er, atkontrakter skal indgås på baggrund af offentlige udbud.
Forbrænding af affald
49
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
for investeringshorisonten på 15-25 år fra de kommuner, der leverer affald tilanlægget. Hvis der forventes henholdsvis stigende eller faldende mængder affaldtil forbrænding, vil det på den baggrund være muligt at dimensionere anlæg, såder bliver overkapacitet på henholdsvis kort eller langt sigt. Det er såledesvanskeligt i praksis at afvise udbygninger og etablering af nye anlæg, selv hviskonsekvensen er en samlet overkapacitet, og der synes at være tegn på samfunds-mæssigt ufordelagtige overinvesteringer i sektoren. Med faldende affaldsmængder,på grund af finanskrisen, har der dog været mulighed for at afvise tilstrækkeligtaffaldsgrundlag til ny kapacitet.Ifølge affaldsdirektivet skal medlemsstaterne råde over et tilstrækkeligt net afbortskaffelsesanlæg og anlæg til nyttiggørelse af kommunalt indsamlet affald frahusholdninger samt lignende affald fra virksomheder. Det betyder, at Danmarkhar pligt til at sikre behandlingskapacitet til nyttiggørelse af kommunalt indsamletblandet affald, hvilket svarer til ca. 40 pct. af det forbrændingsegnede affald,jf. tabel 2.1.Langt størstedelen heraf kommer fra husholdningerne. Der påhvilerimidlertid ikke medlemsstaterne nogen kapacitetsforpligtelse i forhold til restenaf det forbrændingsegnede affald i Danmark.EnergireguleringKollektive varmeforsyningsanlæg, herunder affaldsforbrændingsanlæg, reguleresefter varmeforsyningsloven. For så vidt angår kraftvarmeanlæg, er alene anlægmed en el-effekt op til 25 MW omfattet af varmeforsyningsloven. Anlæg medel-effekt over 25 MW er alene omfattet af elforsyningsloven.23Hvis der skal byggesnye anlæg, eller eksisterende anlæg skal renoveres, skal det nye/renoverede anlæggodkendes efter regler udstedt efter varmeforsyningsloven eller elforsyningsloven,alt efter anlæggets el-effekt.Efter varmeforsyningsloven har kommunalbestyrelsen, i samarbejde medforsyningsselskaber og andre berørte parter, ansvar for at udføre planlægning forvarmeforsyningen i kommunen. Det overordnede formål med planlægningen er:
23) Disse anlæg er dog omfattet af varmeforsyningslovens bestemmelser om priser, hvilket behandles i afsnit 2.3.
50
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
samproduktion af varme og elektricitet
Ny affaldsforbrændingskapacitet eller udvidelse af eksisterende kapacitet skalgodkendes efter projektbekendtgørelsen af kommunalbestyrelsen på basis af ensamfundsøkonomisk analyse, hvor forskellige varmeforsyningsalternativer til etgivet fjernvarmenet sammenlignes.24En forudsætning for kommunens godkendelse er dog, at der er et tilstrækkeligtaffaldsgrundlag. Energistyrelsen godkender med bistand fra Miljøstyrelsen detaffaldsgrundlag, der ligger til grund for dimensioneringen af anlægget for at sikreregional balance mellem forventede affaldsmængder og forbrændingskapacitet oghermed forebygge etablering af uønsket overkapacitet.De meget store affaldsforbrændingsanlæg med over 25 MW el-effekt (svarendetil omkring 260.000 tons affald årligt) skal godkendes efter elforsyningslovensregler.25Anlæggene skal opfylde en række objektive kriterier, herunder at CO2-,metan- og lattergasudledningen skal være under fastsatte grænseværdier. Desudenskal myndighederne godkende, at de affaldsmængder, som forudsættes anvendt tilanlægget, skønnes at være til stede. I godkendelsen efter elforsyningsloven stillesder ikke krav til samfundsøkonomi eller varmeafsætning.Uanset affaldsforbrændingsanlæggets størrelse kræver nyetablering eller udvidelseaf kapaciteten altså, at det fra de centrale myndigheder kan godkendes, at derer tilstrækkeligt affald til rådighed til det påtænkte anlæg eller den påtænkteudvidelse.
24) Bekendtgørelse nr. 1295 af 13. december 2005.25) Bekendtgørelse nr. 493 af 12. juni 2003.
Forbrænding af affald
51
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
2.3. Økonomiske rammer
karakteriseret ved, at anlæggene producerer – ikke ét – men tre produkter:Affaldsforbrænding, varme og el. Det gør det vanskeligt at henføre omkostningernetil produktionen af hver af de tre ydelser entydigt, og således også at kontrollereom blandt andet prisreguleringen bliver overholdt. For at afhjælpe problemet er derfra og med 2010 krav om regnskabsmæssig udskillelse af anlæggene fra den øvrigekommunale affaldshåndtering og benchmarking af affaldsforbrændingsanlæggene.Affaldsforbrænding samt varme- og elproduktionI Danmark udnyttes energien i det forbrændingsegnede affald, og langt størstedelenaf anlæggene producerer både varme og el. Affaldsforbrændingssektoren leverersåledes tre produkter: Affaldsforbrænding, varme og el.De tre produkter er underlagt hver sin prisregulering, og derfor er affalds-forbrændingsanlæggenes økonomi afhængig af reguleringen på alle tre områder,jf. figur 2.3.Figur 2.3 Indtægtsgrundlaget for affaldsforbrændingsanlæg
AffaldHvile-i-sig-selv
Affald
Samledeindtægter
Varme
Hvile-i-sig-selv (dog højest denlaveste af prisloft og substitutionspris)
Varme
ElMarkedspris
El
Kilde: Finansministeriet.
52
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Prisen på el er markedsbestemt. Der gælder særlige forhold for anlæg etableretfør 2004.26Prisen på varme fastsættes som udgangspunkt efter ”hvile-i-sig-selv”-princippet,jf. varmeforsyningslovens § 20, stk. 1. Princippet betyder, at den pris, som etanlæg kan (og skal) tage for leveringen af varmen, er lig omkostningerne.27Omkostningerne og indtægterne skal balancere over en kortere årrække.svarer til den pris, varmen alternativt kunne produceres til i det pågældendefjernvarmeområde på eksisterende varmeproducerende anlæg.28Baggrunden foren prisregulering ud fra substitutionspris er, at affaldsbaseret varme er sikret enfortrinsret til fjernvarmenettet, og at dette ikke må komme varmekunderne tilskade.Som en tredje prisregulering er der fastsat et prisloft, fordi nogle fjernvarme-områder kun har dyre spids- og reservelastkedler som alternativ, hvilket giveren høj substitutionspris. Dette prisloft bygger på prisen fra et effektivt drevetreferenceværk, der alternativt ville være etableret i overensstemmelse med depolitiske retningslinjer for etablering af et kollektivt varmeforsyningsanlæg idet pågældende område.
”hvile-i-sig-selv”-prisen, substitutionsprisen og prisloftet er gældende for detenkelte anlæg.29Det betyder, at de enkelte affaldsforbrændingsanlæg modtagerforskellige indtægter fra deres varmesalg.
26) Affaldsforbrændingsanlæg etableret før 2004 får støtte gennem et pristillæg til markedsprisen som enovergangsordning ved el-liberaliseringen. Støtteperioden er 20 år fra anlæggets første tilslutning til nettet,dog mindst 15 år fra 1. januar 2004. Anlæg på eller under 5 MW har desuden mulighed for at vælge atunderlægge sig et alternativt prisregime (treledstariffen) i stedet for at overgå til markedsvilkår.27) Omkostninger der ikke kan fordeles entydigt på henholdsvis varmeproduktion og affaldsforbrænding(fællesomkostningerne) fordeles i praksis efter en fordelingsnøgle fastsat eller godkendt af Energitilsynet.Omkostningsfordelingen kan ikke fastlægges objektivt. Fordelingen 60/40 i forhold til varme/affald brugesi flere tilfælde, men varierer dog betydeligt.28) Da varmeprisen fastlægges ud fra varmeproduktion på andre brændsler, vil stigninger i brændselspriser ogafgifter på disse brændsler afspejles i substitutionsprisen.29) Heraf afhænger substitutionspris og prisloft af det enkelte fjernvarmeområde. Med vedtagelse af lov nr. 622af 11. juni 2010 har klima- og energiministeren fået hjemmel til at indføre en ny prisregulering på affaldsvarmefor blandt andet at kunne modvirke konkurrenceforvridning i forhold til varmeprisen.
Forbrænding af affald
53
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Endelig skal hvert affaldsforbrændingsanlæg hvile i sig selv, hvilket vil sige, atomkostninger og indtægter forbundet med forbrændingen af affald skal balancereover en kortere årrække. Det har hidtil været muligt at foretage betydeligehenlæggelser via højere affaldstakster end de løbende omkostninger tilsiger.Dette har flere anlæg benyttet sig af.Når affaldstaksten således (frit) kan fastlægges i overensstemmelse med anlæggetsomkostninger, så bliver det reelt indtægterne fra affaldsforbrændingen, der, i tilfældeaf manglende dækning af omkostningerne på produktion af el eller varme, dækker eteventuelt underskud, og således sikrer anlægget mod underskud. Over en kortereårrække skal det derfor gælde, atGns. affaldsforbrændingstakst =(Samlede omkostninger - Indtægter fra varme - Indtægter fra el)
AfgifterFor at ligestille affaldsforbrænding med afbrænding af fossile brændsler, som erbelagt med en vifte af energiafgifter efter energiindholdet i brændslet, er afgiftenfor afbrænding af affald pr. 1. januar 2010 omlagt fra en afgift baseret på vægt tilen afgift på energiindholdet i affaldet.Omlægningen indebærer, at den eksisterende affaldsvarmeafgift forhøjes meden tillægsafgift, der erstatter den tidligere afgift pr. tons affald. I 2010 vil affalds-varme blive belastet med 19,6 kr. pr. GJ i affaldsvarmeafgift og typisk 26,5 kr.pr. GJ i tillægsafgift; altså i alt 46,1 kr. pr. GJ i afgiftsbelastning. Bortkølet varmevarme gør det uhensigtsmæssigt at forbrænde affald, der ikke er varmeafsætningtil og dermed heller ingen indtægt fra. Der indføres i øvrigt en CO2-afgift påaffald til forbrænding, som afhænger af indholdet af fossilt indhold som fx plast.30Afgifterne indekseres, så de følger pris- og lønudviklingen ligesom de øvrigeenergiafgifter.
30) Desuden ophæves den eksisterende afgiftsfritagelse for farligt affald til forbrænding. Afgiften indfases gradvis,så afgiftssatsen bliver på en tredjedel af satsen for almindeligt affald i 2012, og der pålægges fuld afgift i 2015.
54
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
I boks 2.2 beskrives baggrunden for omlægningen og konsekvenserne for anlæggeneskonkurrenceevne.Boks 2.2 Afgift på affald som energikildeDen tidligere afgift på affaldsforbrænding medførte nogle uhensigtsmæssigheder. Dels varder en relativt stor afgiftsfordel ved at benytte affaldet som brændsel til rumvarme, men ikkeved at benytte det til procesformål eller elproduktion og dels var der ingen sammenhængmellem brændværdi og afgift. Det betød for det første, at affald ikke blev brændt af der, hvordet er billigst at brænde det af, når der ses bort fra afgifter. For det andet betød det, at affaldmed lavt energiindhold blev eksporteret, fordi den danske afgift ikke stod mål med værdien afenergiindholdet i affaldet.For at imødegå uhensigtsmæssighederne blev afgiften på affaldsforbrænding omlagt, så affaldetfremover pålægges samme afgifter som fossile brændsler. Omlægning af forbrændingsafgiftenaf affald til en afgift på energi og CO2gennemføres ved, at forbrændingsafgiften afskaffes, ataffaldsvarmeafgiften forhøjes, at der indføres CO2-afgift ved affaldsforbrænding, og at stats-tilskuddet til decentral affaldsbaseret elproduktion afskaffes. Med omlægningen vil afgifternedermed blive mere neutrale i forhold til, hvor affald brændes af.Afgiftsomlægningen betyder, at der vil være samme afgift på affaldsenergi som på energibaseret på fossile energikilder. Afgiftsbelastningen på affaldsforbrændingsanlæg vil derfor svaretil afgiftsbelastningen på andre kraftværker. Prisen for affaldsvarme er reguleret, så den i praksiskan antages at dække produktionsomkostningerne til varme plus energiafgifterne vedrørendevarme. Danske affaldsforbrændingsanlæg får derfor dækket afgifterne gennem indtægternefra varmeproduktionen, og der er ingen netto-afgift på affald, såfremt varmen fortrængeranden afgiftsbelagt varme. Danske affaldsforbrændingsanlæg er derfor som udgangspunktikke afgiftsmæssigt belastet, når de skal konkurrere med anlæg i fx Tyskland og Sverige omaffaldsmængderne.Uens konkurrencemæssige vilkår mellem danske og udenlandske anlæg kan således komme afto årsager. For det første kan andre lande subsidiere affaldsforbrænding. Dette giver imidlertidudfordringer i forhold til at genanvende affaldet. For det andet kan landene give højereafregningspriser for affaldsvarme og -el end i Danmark. Dette betyder imidlertid at varmekundereller elforbrugerne betaler for at skabe de gode konkurrencevilkår. I begge tilfælde vil resultatetvære, at affaldsforbrændingsanlæggenes energiindtægter i faktorpriser (dvs. eksklusive afgifter)er højere i udlandet end i Danmark. En høj effektivitet og et veludbygget fjernvarmenet vilderimod trække i retning af bedre dansk konkurrencevene.
der fuld kompensation for affaldsforbrændingsanlæggets afgifter gennem varme-indtægterne Der er således ingen afgift på selve forbrændingsydelsen.
Forbrænding af affald
55
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Benchmarking og funktionsopdelte regnskaberI forbindelse med den politiske aftale om affaldssektoren i 2007 blev det besluttetat indføre funktionsopdelte regnskaber for affaldsforbrændingsanlæg samtbenchmarking af anlæggene. Baggrunden for beslutningen var et ønske om øgeteffektivisering i sektoren.For at det er muligt at vurdere anlæggenes effektivitet er det nødvendigt:at udskille forbrændingsaktiviteterne regnskabsmæssigt fra andre aktiviteteri den samlede affaldshåndteringat opstille et benchmarkingsystem, der kan sammenligne anlæggeneIfølge reglerne skal regnskaberne for affaldsforbrændingsanlæg (og deponerings-anlæg) derfor opdeles fra og med 2010, så regnskaber for affaldsforbrændings-andre opgaver (fx kompostering eller drift af genbrugspladser), skal udskille disseaktiviteter, så der findes et separat regnskab for affaldsforbrændingsaktiviteten(og deponeringsaktiviteten). Økonomien i de enkelte affaldsforbrændingsanlægbliver dermed mere gennemsigtig.For at kunne sammenligne anlæggenes økonomi på en systematisk måde skalde dedikerede affaldsforbrændingsanlæg samt medforbrændingsanlæg fremoverdeltage i en årlig benchmarking. Benchmarking kan anvendes til at synliggøreudviklingen i sektorens kvalitet og effektivitet og dermed sikre, at forbrændings-og deponeringsanlæg gennemgår en løbende effektiviseringsproces. Benchmarkingskal udføres af branchen, og offentliggøres af Miljøstyrelsen.
2.4. Sektoren i dagDen hidtidige regulering har formet sektoren. I dette afsnit beskrives sektoren,som den fungerer og ser ud i dag.
56
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Allokering af affaldI dag anviser kommunerne det forbrændingsegnede affald til et eller flerespecifikke affaldsforbrændingsanlæg (jf. afsnit 2.2 om kommunernes anvisningsret).For at den kommunale allokering af affald kan fungere, skal anvisningen følges.Der er imidlertid nogle praktiske problemer forbundet med at følge anvisningen.Når kommuner fx anviser til forsortering på sorteringsanlæg udenfor kommunen,er det ikke muligt at følge det konkrete affald fra affaldsproducent til behandling.Hertil kommer, at sorteringsanlæggets hjemkommune overtager anvisningsrettenfor affald fra andre kommuner. Der er derfor betydelige praktiske vanskelighedermed at dokumentere, om de kommunale anvisninger bliver fulgt, og om lovenesåledes bliver efterlevet.Et andet praktisk problem opstår, fordi affaldstransportørerne (herunder indsamlereaf erhvervsaffald) ofte udfører deres service i flere kommuner. Der kan derfor opståsituationer, hvor det er fornuftig fra et forretningsmæssigt – såvel som et samfunds-mæssigt – synspunkt, at affald fra flere kommuner bliver blandet. Derved undgåstransport med halvtomme lastbiler. Der opstår dog et problem, når vognmandenefter lovgivningen faktisk skal aflevere affaldet til forskellige forbrændingsanlæg.EjerskabDe fleste af de 29 eksisterende dedikerede affaldsforbrændingsanlæg i Danmark erejet af kommuner. 13 anlæg er ejet af kommunale fællesskaber, fem anlæg er ejetaf enkeltkommuner, tre er ejet gennem kommunal-privat ejerskab, mens otte erikke-kommunale anlæg. Af sidstnævnte er seks ejede af de statslige energiselskaberfjernvarmeselskaber. Figur 2.4 giver et overblik over ejerforholdene i de danskeaffaldsforbrændingsanlæg.
Forbrænding af affald
57
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Figur 2.4 Affaldsforbrændingsanlæg i Danmark fordelt på ejerformEjet af én kommuneEjet af flere kommunerHjørringIkke-kommunalt ejetFrederikshavnKommunalt og ikke-kommunalt ejet
Skagen
Thisted
Aalborg
AarsHobro
Rønne
HolstebroHammelHerningAarhusSkanderborg
Grenaa
HørsholmHorsensRoskildeEsbjergVejenKoldingSlagelseOdenseNæstvedGlostrup
Amager
HaderslevSvendborg
Sønderborg
NykøbingFalster
blive nedlagt permanent.Kilde: Finansministeriet på baggrund af data fra Energistyrelsen og kort fra Kort & Matrikelstyrelsen.
58
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Den høje grad af kommunalt ejerskab hænger sammen med den kommunalekapacitetsforpligtelse i kombination med anvisnings- og benyttelsespligten samt”hvile-i-sig-selv”-reguleringen af anlæggene.Den manglende mulighed for overskud har til gengæld fjernet incitamenterne forkommercielle aktører til at etablere kapacitet.31Det er udelukkende af historiske
Den høje grad af kommunalt engagement i affaldsforbrændingssektoren visersig også ved, at kun 19 ud af de 98 kommuner står uden ejerskab i affalds-forbrændingsanlæg (nemlig de røde kommuner i figur 2.4).De kommunale anlæg er hovedsageligt ejede af interessentskaber (I/S). De øvrigeanlæg ejes især af aktieselskaber (A/S), mens enkelte anlæg er ejet af andelsselskabmed begrænset ansvar (AMBA). Målt i forhold til kapaciteten er interessent-skaberne dominerende med 73 pct., mens aktieselskaberne ejer 24 pct. Sidstnævnte
Kapacitet til forbrænding af affaldDe 29 dedikerede affaldsforbrændingsanlæg har en samlet kapacitet på ca. 3,6 mio.tons affald. Kapaciteten varierer på de 29 anlæg fra ca. 12.000 tons til ca. 600.000tons pr. år.Ud over de dedikerede anlæg er der nogle få anlæg, hvor affaldet indgår som etsupplerende brændsel. Endelig kan danske virksomheder med affaldsdirektivetogså trække på kapaciteten på dedikerede affaldsforbrændingsanlæg i udlandet,
Af de i alt 59 ovnlinjer på de danske affaldsforbrændingsanlæg er 35 kraftvarme-samlede mængde affald til forbrænding brændt på kraftvarmeanlæg og deresterende 16 pct. på varmtvandsanlæg. Kraftvarmeandelen stiger løbende overtiden og forventes at udgøre 89 pct. i 2016.
31) Fjernvarmeselskaber er dog en undtagelse. Disse kan have interesse i at opføre forbrændingskapacitet. 55 af de400 fjernvarmeværker i Danmark ejes af kommuner og disse 55 anlæg repræsenterer 62 pct. af den samledekapacitet. Øvrige værker er private – typisk forbrugerejede andelsselskaber med begrænset ansvar (amba).
Forbrænding af affald
59
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
En ovnlinje har en forventet levetid på ca. 20 år. Dog stammer den ældstefungerende ovnlinje fra 1970. Behovet for ny kapacitet i fremtiden bestemmes ikkealene af affaldsmængderne til forbrænding, men også af at udtjente anlæg lukker.Desuden afhænger behovet for forbrændingskapacitet af alternative teknologier tilat udnytte ressourcerne i det forbrændingsegnede affald.En betragtelig del af de eksisterende ovnlinjer står foran en udskiftning ellerrenovering indenfor de næste 10 år. Planlægning og opførelse af en ny ovnlinjetager ca. 5 år. Figur 2.5 illustrerer det forventede behov for ny kapacitet tilforbrændingsegnet affald og kapaciteten ved en forventet levetid på 20 år - ogalternativt 25 år - for de enkelte ovnlinjer.Figur 2.5 Forbrændingsegnet affald og dedikeret forbrændingskapacitet i 1.000 tons400035003000250020001500100020102011201220132014201520162017201820192020
Kapacitet 25 års levetid
Kapacitet 20 års levetid
Forventet mængde til forbrænding
Anm.: Anden behandlingskapacitet end dedikerede anlæg er udeladt. Faldet fra 2010 til 2011 indikerer, at storedele af den danske kapacitet allerede er over henholdsvis 20 og 25 år gammel. Kapaciteten inkluderer fra 2014 en
affaldsforbrænding senest 30. juni 2013.
Etablering af ny forbrændingskapacitet kan således have karakter af en udskiftningaf en (gammel) ovnlinje med en anden (og ny) ovnlinje. Uanset situationen er deren række overvejelser, en investor må gøre sig. Der skal være tilstrækkeligt medaffald, så ydelsen bliver efterspurgt, og der skal være mulighed for at afsætte varmen.
60
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Muligheden for at afsætte fjernvarme er vigende. En konservativ forventning er,at nye anlæg kun vil kunne sælge i gennemsnit to tredjedele af den produceredevarme. Den sidste tredjedel må bortkøles, så energien ikke udnyttes optimalt,og der er ingen varmeindtægter herfra.Eftersom der er stordriftsfordele ved affaldsforbrænding, så forventes det, atnyetablerede ovnlinjer vil have en kapacitet på mindst 100.000 tons pr. år.fjernvarmenettet sammenkoblet i disse år, hvilket gør det lettere for varmeoplandetat opfylde kravene til affaldsforbrændingsanlæggenes afsætning.I dag kan mellemdeponering af affald benyttes som midlertidig buffer i forholdtil balancering af udbud og efterspørgsel på affaldsforbrænding og i forbindelsemed sæsonudsving i varmeafsætningen.Affaldsforbrændingsanlæggene får i mange tilfælde mulighed for at levetidsforlængeovnlinjer gennem moderniseringer. I 2008 var der ansøgt om etablering af kapacitettil dedikeret affaldsforbrænding på otte affaldsforbrændingsanlæg, svarende til589.000 tons pr. år. Miljøstyrelsen har i 2010 vurderet, at der ikke er det fornødneprimært på to forhold. For det første har finanskrisen medført en markant nedgangi mængden af forbrændingsegnet affald. For det andet forventes genanvendelsenaf især husholdningsaffaldet at stige over de næste 20 år, hvorved en mindre andelaf affaldet vil gå til forbrænding. Derudover er der usikkerhed omkring omfangetaf den fremtidige eksport/import af forbrændingsegnet affald.Energiaftalen af 21. februar 2008 gør det desuden mere attraktivt at medforbrændeerhvervsaffald. De centrale kraftværker udgør således et potentielt kapacitetsalternativtil affaldsforbrændingsanlæg. COWI (2009) har foretaget en samfundsøkonomiskanalyse, der viser, at medforbrænding endda kan være at foretrække frem for atopføre helt nye ovnlinjer på dedikerede affaldsforbrændingsanlæg. Det er ikkesandsynligt, at de forbedrede muligheder vil føre til øget medforbrænding på kortsigt, da det er teknisk krævende at medforbrænde affald på kraftværker. På længeresigt kan medforbrænding potentielt blive mere relevant som supplerende forbræn-dingskapacitet, hvis der findes nye tekniske løsninger. Boks 2.3 giver en status påmedforbrændingsområdet.
Forbrænding af affald
61
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Boks 2.3 Status for kapacitet som følge af medforbrændingAnlæg, der medforbrænder affald modtager i store træk enten affald med høj brændværdi,der er egnet til neddeling til meget fine partikler, typisk erhvervsaffald, eller diverse affalds-olieprodukter. Kommunalt indsamlet blandet affald brændes således ikke.Anlæg, der medforbrænder affald i DK:
Den potentielle medforbrændingskapacitet på kraftværker er vanskelig at fastlægge, så længeder ikke er praktisk erfaring med drift af anlæg. Efter at have gennemført forsøgskørsler påEsbjergværket i 2009, har DONG Energy besluttet foreløbig at indstille aktiviteterne vedrørendemedforbrænding. Derudover kan kraftværkerne beslutte at anvende importeret affald frem fordansk. Kapacitet til medforbrænding er ikke medregnet i den samlede danske affaldsforbræn-dingskapacitet.
Ligeledes viser COWI (2009), at biologisk behandling af de organiske dele afaffaldet udgør et supplerende potentiale for kapacitet. Der pågår udviklingsarbejdeinden for biologisk behandling af affaldsfraktioner både i offentligt og privatregi, som kan resultere i mere omkostningseffektive løsninger. Både Daniscoog Novozymes har fx i februar 2010 annonceret gennembrud i udviklingen afenzymer, der kan omdanne organisk materiale til bioætanol til konkurrencedygtigepriser. Det er derfor sandsynligt, at biologisk behandling af affald bliver mereudbredt i fremtiden, hvilket vil reducere behovet for affaldsforbrændingskapacitet.
mellem kapacitet og affaldsmængder i 2010, men etableringen af række anlæg er igang, så kapaciteten vil blive udbygget hurtigere end stigningen i affaldsmængderne,
samtidig, at de tyske affaldsforbrændingstakster vil falde.32
32) Blandet erhvervsaffald forbrændes i dag i Nord- og Østtyskland til under 745 kr. (100 €) pr. ton, mens der iSyd- og Vesttyskland for korte kontrakter betales lidt over 745 kr. pr. ton. Der kan dog på spotmarkedet ifebruar 2009 findes priser på under 745 kr. i alle regioner og i Østtyskland helt ned på 410-450 kr. (55-60 €),jf. EUWID nr. 51 2009.
62
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Det er en forudsætning for optimal drift af et affaldsforbrændingsanlæg, at dentilførte mængde affald er jævnt fordelt over tid. Således reduceres både anlæggetsøkonomiske rentabilitet, anlæggets levetid samt evnen til at håndtere miljøbelast-ning, hvis det ofte skal startes og stoppes. Produktionstilpasningen er såledesbegrænset, hvis anlægget skal fungere effektivt. Import af affald kan derfor sikreen bedre kapacitetsudnyttelse og derved effektivisere driften på anlæggene iperioder med overkapacitet. Som tidligere nævnt vil den optimale produktiondog også afhænge af mulighederne for at afsætte varmen.AffaldstaksterDe samlede bruttoomkostninger på de 29 affaldsforbrændingsanlæg i Danmarkvar i 2009 på ca. 2,8 mia. kr., når der ses bort fra afgifter.33På et gennemsnitligtanlæg er bruttoomkostningerne fordelt som det fremgår af figur 2.6.34Figur 2.6 Fordeling af affaldsforbrændingsanlæggenes omkostninger
Afskrivninger26%
Drift59%
Forrentning15%
Kilde: Incentive Partners (2010).
33) Tallet er baseret på indberetninger fra anlæg til seneste benchmark-undersøgelse.34) Omkostningerne er beregnet på basis af de eksisterende anlæg. Det skal bemærkes, at forrentning erberegnet som 6 pct. af den gennemsnitlige værdi af anlæggets aktiver (kapitalværdi). Forrentning beregnessædvanligvis på denne måde i finansielle analyser, og fortolkningen er, at der er en omkostning ved at havebundet pengene i anlægget frem for fx at have investeret i obligationer. Forrentningen omfatter såledesikke faktiske finansielle omkostninger (renteudgifter og -indtægter). Analysen forholder sig således ikke til,hvor effektive anlæggene er til at låne penge.
Forbrænding af affald
63
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Ud af anlæggenes omkostninger kan ca. 59 pct. tilskrives driftsomkostningeri form af fx personaleomkostninger, eksterne tjenesteydelser og materiale-og ressourceforbrug, som stort set kan opfattes som variable omkostninger.Omkostninger til afskrivninger og forrentning af kapitalmassen kan derimodbetragtes som helt faste omkostninger. Fordelingen mellem faste og variableomkostninger varierer betragteligt på tværs af anlæggene. Der er dog ingenentydig sammenhæng mellem anlæggenes alder og afskrivningerne, da mangeanlæg er blevet moderniseret.1Som det fremgår af afsnit 2.3, stammer indtægterne fra tre forskellige kilder,nemlig forbrænding af affald, salg af varme og salg af el.El vil være bestemt af markedsprisen (Nordpool). Dertil kommer, at værkeretableret før 2004 får støtte gennem et pristillæg til markedsprisen som enovergangsordning ved el-liberaliseringen. Den gennemsnitlige årlige værdi afel ligger typisk i størrelsesordenen 350 kr. pr. MWh. I kortere perioder kanmarkedsprisen dog være betydeligt højere.
sælges typisk til 2-300 kr. pr. MWh,jf. figur 2.7.
35) I opgørelsen af omkostninger er der dels opgjort driftsomkostninger og dels afskrivning og forrentning afkapitalmassen på anlæggene. Det er værd at bemærke, at kommunalt ejede anlæg traditionelt set, og i over-ensstemmelse med reglerne, har anvendt kommunale regnskabsprincipper ved opgørelse af ”hvile-i-sig-selv”-taksterne, hvorimod anlæg organiseret som selskaber anvender andre principper. Det betyder, at taksterne erbaseret på forskelle opgørelsesprincipper for omkostningerne.
64
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Figur 2.7 Fjernvarmeselskabers betaling for affaldsvarme i kr. pr. MWh i sæsonen2008/2009400350300250200150100500
1213
1617
18
19
20
21
22
2324
25
26
1
2
3
4
5
6
7
8
91011
1415
2728
Anm.: For tre anlægs vedkommende er der ikke oplyst varmepriser for sæsonen 2008/2009 og derfor er der tagetforskel på om varmen afregnes ved anlægget eller ej.Kilde: Finansministeriet på baggrund af data fra Energistyrelsen og Incentive Partners.
Figuren illustrerer, at der er store forskelle anlæggene imellem, når det drejer sigom afregningspris på varme. Der er altså forskellige indtjeningsmuligheder foranlæggene. Det gør også, at nogle anlæg kan få dækket flere af deres omkostningergennem varmeproduktionen og dermed har gunstigere vilkår end andre.36Da affaldsforbrændingsanlæg er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering skalaffaldstaksten dække værkets omkostninger til affaldsbehandlingen. I praksisbetyder det, at affaldstaksten bliver fastsat som værkets samlede omkostningerfratrukket indtægter fra el- og varmesalg, jf. afsnit 2.3.
36) De senere år er prisloftet forhøjet kraftigt for affaldsforbrændingsanlæg, der leverer varme til fjernvarmenet,Dette kan muliggøre højere varmepriser fra disse affaldsforbrændingsanlæg på trods af, at affaldsforbrændings-anlægget ikke har haft øgede omkostninger til varmeproduktion. En følgevirkning af stigende varmeindtægtervil således være, at affaldstaksterne falder, da affaldsforbrændingsanlæggene er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering.
Forbrænding af affald
29
65
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
I 2006 udgjorde indtægterne fra salg af varme 32 pct. af affaldsforbrændings-sektorens indtægter. Indtægterne fra el udgjorde ca. 16 pct., og indtægterne fraaffaldstaksten udgjorde de sidste 52 pct.. Da både elpris og varmepris variererfra anlæg til anlæg, kan fordelingen på enkeltanlæg variere betydeligt fra detsamlede billede,jf. figur 2.8.Figur 2.8 Variation i indtægtsgrundlaget for affaldsforbrændingsanlæggene i 2009Andel af samlede indtægter inkl. afgift10085%80Anlæg med højesteindtægtsandelfra varmesalgSektorens gennem-snitlige indtægtsandelfra varmesalgAnlæg med lavesteindtægtsandelfra varmesalgEl
6052%4034%2032%15%54%
30%16%0%
0Affald (inkl. afgift)Varme
Anm.: Punkterne angiver sektorens indtægtsfordeling og ikke et simpelt gennemsnit for anlæggenes indtægtsfordeling.Nogle anlæg fyrer både med affald og anden brændsel som fx halm. For disse anlæg er det ikke muligt at opdele hvorstor en del af el- og varmeindtægterne, der knytter sig til affaldsforbrænding, og de er derfor ikke medtaget i figuren.Der er ikke krav om perfekt overensstemmelse mellem indtægter og omkostninger inden for det enkelte år, ogderfor kan de faktiske indtægter fra affaldsforbrændingen, målt som affaldstakst gange mængde, variere over årene.Indtægterne fra affaldsforbrænding er således sat lig de samlede omkostninger (ud fra afskrivninger, forrentning(på 6 pct.), driftsomkostninger og afgifter) minus indtægterne fra salg af el og varme.Kilde: Finansministeriet på baggrund af data fra Incentive Partners.
Som det fremgår af figur 2.8, har nogle af anlæggene ikke indtægter fra el, fordide kun producerer varme. Eftersom ny kapacitet forventes at blive i form afkraftvarmeanlæg, vil sektorens samlede indtægtsandel for el, alt andet lige, stigei fremtiden. Såfremt der er plads i varmenettet kan samme gøre sig gældende forvarmeindtægten.Anlæggenes forskellige indtægtsstruktur viser sig også i de takster for affalds-forbrænding, som anlæggene opkræver. Det dyreste anlæg opkræver en takst,der er tre gange så høj som de billigste anlæg, og selv hvis man ser bort fra debilligste og dyreste anlæg, så varierer affaldstaksterne betydeligt,jf. figur 2.9.
66
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Figur 2.9 Anlæggenes affaldstakster i kr. i 2009Kr. per ton inkl. affaldsafgift ekskl. øvrige afgifter og moms
1000
800
600
400
200
0
Anm.: Affaldstaksten er for almindeligt forbrændingsegnet affald, der ikke kræver neddeling.Kilde: Incentive Partners.
Ovennævnte giver basis for at undersøge, hvad baggrunden for de store forskellemellem anlæggene er.En mulig forklaring på forskelle i omkostningsstrukturen og dermed affaldstakstenkunne være stordriftsfordele. Selv om det er et mindre anlæg, der havde en takstpå ca. 1.100 kr. pr. tons affald for forbrænding, så er det ikke sådan, at anlæg medlav kapacitet nødvendigvis har en høj takst for affaldsforbrænding. I så fald skullealle anlæg med høj kapacitet ligge til venstre i figur 2.10, hvilket ikke er tilfældet.
Forbrænding af affald
67
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Figur 2.10 Affaldstakster i kr. og affaldsmængder i mio. tons, 2009Kr. per ton inkl. affaldsafgift ekskl. øvrige afgifter og moms
1000
800
600
400
200
00123Mio. ton
Anm.: Figuren viser affaldstaksterne i kombination med affaldsmængderne på de enkelte anlæg, således at store anlæger ”tykke” og de mindste anlæg blot udgør lodrette streger. Den lodrette streg angiver den gennemsnitlige affaldstakstberegnet ud fra omkostningerne.Kilde: Incentive Partners.
En anden årsag til de store forskelle i affaldstaksten kunne være forskelle i varme-prisen. Anlæggene har nemlig forskellige indtægter fra varme. En høj varmeprisbetyder, at en større del af anlæggets samlede omkostninger kan dækkes gennemvarmekunderne, og dermed kan affaldstaksten sættes lavt. Der er dog ikke nogenentydig sammenhæng mellem varmeprisen og affaldstaksten for de 29 affaldsfor-brændingsanlæg, og det kan derfor afvises, at en høj varmepris generelt medføreren lav affaldstakst,jf. figur 2.11.
68
Forbrænding af affald
Kapitel 2. Affaldsforbrænding i dag
Figur 2.11 Manglende sammenhæng mellem varmepris og affaldstakst, 2009Affaldstakst, kr./ton1000
800
600
400
200050100150200250300350Gennemsnitlig varmepris, kr./MWHKilde: Incentive Partners.
Anlæggenes affaldstakster afhænger således ikke af, om der er en høj varme-afregning eller ej. Som et supplement til ovenstående er der foretaget enregressionsanalyse for at afklare, hvilke forhold der er bestemmende foranlæggenes fastsættelse af affaldstakst. Affaldstaksten skal fastsættes efteromkostningerne pr. ton efter fradrag for energiindtægterne, og derfor fokuseresregressionsanalysen på at forklare variationen i de samlede omkostningerfratrukket indtægter fra varme og el på de forskellige anlæg.Det er åbenlyst, at stordriftsfordele og varmeindtægter er afgørende for anlæggenesøkonomiske situation, og derfor må det forventes at en høj varmeafregning og enstore anlæg og høje varmepriser ikke er ensbetydende med lave affaldstakster. Detgælder også, når man regner ud fra marginalomkostninger og således ignorerer defaste omkostninger til fx forrentning af kapital. Analysen indikerer således, at deter i anlæggenes tekniske opbygning og i omkostningerne ved driften, man skalfinde hovedårsagen til anlæggenes forskellige affaldstakster.Denne konklusion er i tråd med analyseresultaterne fra blandt andet IncentivePartners (2010) og COWI (2006), som viser et effektiviseringspotentiale ved,at nogle anlæg bliver lige så effektive som de mest effektive.37
37) Incentive Partners (2010). ”Scenarier for liberalisering af affaldsforbrænding i Danmark” og COWI (2006).”Opdatering af effektiviseringspotentialet på forbrændingsområdet i Danmark”
Forbrænding af affald
69
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
3. Udfordringer og løsningsmulighederEn række forhold peger i retning af, at reguleringen med fordel kan revideres.hvilket kan opsummeres i følgende punkter:Affald er gået fra at være et problem til et potentialeNye eksportmuligheder for især erhvervsaffaldNye importmuligheder for danske forbrændingsanlægFokus på omkostninger for husholdninger og virksomhederUlig konkurrencevilkår for anlæg på baggrund af ejerskabFor det førstehar grundlaget for reguleringen af affaldsforbrændingssektorentil at behandle affaldet. Affaldet var en konsekvens af lokalsamfundets produktionog forbrug af goder. Derfor var det nærliggende at forpligte kommunerne til athåndtere affaldet, så det ikke lå i gaderne. Fokus var således på kapacitetssikkerhed.I dag er der et helt andet fokus på at sikre udnyttelsen af ressourcerne i affaldet.Der kan udvindes energi af det i form af varme og el, gas eller ætanol, og der skerudvikling af nye teknologier, der kan udvinde andre ressourcer som aluminium ogfosfor. Med faldende transportomkostninger og begyndende knaphed på en rækkeråstoffer er affald dermed gået fra at være et lokalt problem til i højere grad at væreen vare på et europæisk og i visse tilfælde internationalt marked. Udfordringen ervendt fra at sikre kapacitet, så man kunne komme af med affaldet, til at udvindeaffaldets ressourcer for derigennem at skabe en omkostningseffektiv affaldsbehandling.Dermed kan affaldet også være med til at understøtte forpligtelserne på klima- ogenergiområdet.For det andetgiver EU’s nye affaldsdirektiv øgede muligheder for eksport af affald.Det følger af direktivet, at hvis et affaldsforbrændingsanlægs energieffektivitet erover et vist niveau, så skal anlægget klassificeres som et nyttiggørelsesanlæg uansetlandenes tidligere praksis. Udgangspunktet er derfor, at forbrændingsegnet affald
70
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
kan krydse grænserne i EU efter reglerne i EU’s transportforordning, når blot detbliver brændt på disse anlæg. Det indebærer, at der efter direktivets ikrafttrædelsevil være et langt større marked for der forbrændingsegnede affald, fordi langt flereforbrændingsanlæg herefter kan konkurrere om affaldet.Det følger dog samtidig af transportforordningen, at den nye udvidede adgang tilimport og eksport af forbrændingsegnet affald ikke omfatter blandet kommunaltaffald indsamlet fra private husholdninger og virksomheder. For dette affald harmedlemslandene fortsat en forpligtelse til at sikre tilstrækkelig kapacitet tilhåndtering af affaldet. Import og eksport af blandet kommunalt indsamlet affaldkan afvises som følge af nærheds- og selvforsyningsprincipperne.Direktivets regler betyder, at danske virksomheder frit kan eksportereforbrændingsegnet affald til dedikerede affaldsforbrændingsanlæg i udlandet,hvilket som udgangspunkt ikke er tilladt i dag. Ændringen har den konsekvens,at virksomheder, der ikke ønsker at følge den kommunale anvisning, vil få andreafsætningsmuligheder for deres affald, end dem kommunen anviser til.Den kommunale anvisningsret udhules dermed, hvilket er problematisk, nårkommunerne samtidig har en kapacitetspligt for alt det forbrændingsegnedeaffald, jf. gældende regulering. De øgede afsætningsmuligheder vil givetvis øgepriskonkurrencen om erhvervsaffaldet, hvilket forventes at komme virksomhedernetil gode gennem lavere takster for affaldsforbrænding.En anden konsekvens er, at de danske anlæg vil miste en del af erhvervsaffaldet,hvis de ikke kan konkurrere med taksterne i udlandet. Kombineret med dennuværende regulering betyder det, at virksomheder har mulighed for at afsætteerhvervsaffald til udenlandske anlæg, men ikke til andre anlæg i Danmark. Danskeanlæg er således afskåret fra at byde ind på det affald, som virksomhederne ikkeønsker at få behandlet på det kommunalt anviste anlæg. Dette er uhensigtsmæssigt,da affald, som kunne behandles billigt i Danmark, således vil blive eksporteret,hvis det anviste anlæg har høje takster. De danske forbrændingsanlæg kan såledesmiste en del af det nuværende indtægtsgrundlag ved enten at miste erhvervsaffald(og dermed også indtægter fra energiproduktion) eller ved at sænke taksterne forerhvervsaffaldet. I begge tilfælde vil husholdningerne komme til at dække de tabteindtægter gennem affaldsgebyret. Den kommunale anvisningsret og kapacitetspligtpasser således dårligt med de nye muligheder for eksport.
Forbrænding af affald
71
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
For det tredjebetyder affaldsdirektivet, at Danmark ikke kan forhindre importaf forbrændingsegnet affald. Dog giver affaldsdirektivet mulighed for, at etmedlemsland kan modsætte sig import, hvis det kan dokumenteres, at importenvil føre til længerevarende oplagring eller deponering af dansk affald.38Affaldsforbrændingskapaciteten kommer dermed til at lægge niveauet for denmulige import af forbrændingsegnet affald.Med de nuværende reguleringsmuligheder for kapaciteten vil myndighederne reeltikke have mulighed for at forhindre nettoimport af affald.39Og eftersom danskeaffaldsforbrændingsanlæg har indtægter fra salg af varme og el (i modsætning tilnogle af anlæggene i udlandet), vil anlæggene have mulighed for at tiltrække affaldfra udlandet for at udnytte kapaciteten. Det bør bemærkes, at import af affald tilforbrænding også vil være samfundsøkonomisk optimalt i en situation med ledigkapacitet. Problemet opstår således pga. kapacitetsniveauet, mens import blot eren følgevirkning af for høj kapacitet. En høj kapacitet vil således betyde øgedeomkostninger, da forbrændingskapacitet er dyr og muligvis ikke vil kunne bliveforrentet gennem takster på affald fra udlandet. Her skal danske anlæg nemligkonkurrere med udenlandske anlæg og kompensere for evt. øget transport gennemtaksterne. Med den nuværende regulering kan anlæggene få dækket alleomkostninger gennem affaldsgebyrerne pga. ”hvile-i-sig-selv”-princippet.Danske husholdninger og virksomheder vil derfor komme til at betale for ekstraomkostninger som følge af overkapacitet. En regulering med incitamenter tilen kapacitetstilpasning, der tager konkurrencen fra udlandet med i betragtning,er derfor nødvendig, hvis danske affaldsproducenter skal friholdes fra ekstraomkostninger pga. overkapacitet.For det fjerdehar flere analyser peget på, at affaldsforbrændingssektoren kan blivemere effektiv, og at en ny organisering i sig selv vil kunne give anledning til lavereomkostninger og dermed lavere gebyrer og takster for husholdninger og virksom-heder.40Der ligger således en udfordring i at organisere sektoren, så samfundet skal
38) Danmark vil altid kunne forhindre import af kommunalt indsamlet blandet affald.39) I vurderingen af ansøgninger om ny og udvidet kapacitet til affaldsforbrænding indgår en vurdering af, om derer det fornødne affaldsgrundlag for etableringen af ny eller udvidet kapacitet. Anlæggenes incitamenter tilat etablere kapacitet til både husholdningsaffald og alt erhvervsaffald inden for anlæggets forventede levetidvanskeliggør imidlertid denne myndighedsstyring af kapaciteten. Det gælder både i forbindelse med forvent-ninger om stigende og faldende affaldsmængder til forbrænding. I praksis vil det være vanskeligt forhindreoverkapacitet.40) Se Incentive Partners (2010). ”Scenarier for liberalisering af affaldsforbrænding i Danmark” (bilag 4), COWI(2006). ”Opdatering af effektiviseringspotentialet på forbrændingsområdet i Danmark”, COWI & AKF(2004). ”Fordele og ulemper ved liberalisering af affaldsforbrænding og deponering” og COWI (2002).”Effektiviseringspotentialet på forbrændingsområdet i Danmark”.
72
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
bruge færre ressourcer til affaldshåndteringen og dermed øge velstanden.Et kerneelement i at realisere velstandspotentialet er, at affaldsmængdernehovedsageligt tilflyder de mest effektive anlæg, så borgere og virksomhederskal betale mindre for samme ydelse.Det kan i den forbindelse tilføjes, at den nuværende lovgivning med ”hvile-i-sig-selv”-regulering af affaldsforbrændingsanlæggene har ført til store variationer i affalds-taksterne. Borgere og virksomheder pålægges således vidt forskellige omkostningerfor deres affaldsbehandling, afhængigt af hvilket affaldsforbrændingsanlæg, dereskommune anviser til. Når taksterne er omkostningsbestemte, er det nærliggende attro, at fx forskelle i indtægterne fra varme er årsagen til de store forskelle i anlæggenesaffaldstakster. Der er imidlertid intet, der tyder på, at dette forhold kan forklareanlæg er mere effektive end andre.For det femteer konkurrencevilkårene for anlæggene ikke lige. Når kommunerneejer affaldet, og kommuner (eller kommunale fællesskaber) samtidig ejer en rækkeaffaldsforbrændingsanlæg, så står anlæggene ikke lige i konkurrencen om affaldet.Det skyldes, at der ikke er udbudspligt ved allokering af affald til egne kommunaleanlæg. Forretningsbetingelserne for kommunale og ikke-kommunale forbrændings-anlæg er derfor grundlæggende uens, fordi nogle anlæg er sikret affaldsmængder,hvorved andre på forhånd er afskåret fra disse affaldsmængder. Kommunale anlægvil således have en fordel, fordi de har sikkerhed for udnyttelsen af store dele afkapaciteten og dermed kan dække mange af kapitalomkostningerne ved affaldmed kommunal anvisning uden konkurrenceudsættelse. Ikke-kommunale anlægvil derfor primært have mulighed for at tiltrække den restmængde af affald, derskal konkurrenceudsættes efter lovgivningen. Da såvel kommunale som ikke-kommunale forbrændingsanlæg konkurrerer om dette affald, så er konkurrencenhård. Systemet favoriserer således blandt andet affaldsforbrændingsanlæg med etsikkert affaldsgrundlag baseret på kommunal anvisning uden forudgående udbud.Anvisningen fastfryser dermed den nuværende ejer- og allokeringsstruktur, danye investorer har svært ved at sikre tilstrækkeligt affaldsgrundlag og genereltvil afholde sig fra at investere på et marked med ugunstige og uigennemsigtigekonkurrencevilkår. For kommercielle investorer er der desuden en endnu vigtigerebarriere for at træde ind på affaldsforbrændingsmarkedet: Det er ikke tilladtat skabe overskud på affaldsforbrænding på dedikerede forbrændingsanlæg.Kommercielle aktører har således intet incitament til investeringer i sektoren.Både ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen og mulighederne for at kommuner kan anvisetil anlæg uden forudgående udbud udgør således udfordringer ved den nuværenderegulering.Forbrænding af affald73
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Affaldsforbrændingsanlæg binder typisk investeringer 20 år ud i fremtiden.Potentielle investorer vil derfor have behov for at kende de fremtidige rammerfor sektoren. Eftersom store dele af den eksisterende kapacitet er nedslidt ogsåledes står til at lukke eller gennemgå store renoveringer i løbet af få år, udgørden nuværende kapacitetssituation et unikt beslutningsrum og en mulighedfor at fastlægge de langsigtede rammevilkår for affaldsforbrændingssektoren.Det er både muligt at undgå unødige investeringer og tab af værdier.I forbindelse med en omorganisering af sektoren er der i forlængelse af ovenståendenogle centrale udfordringer, som den nye organisering skal tage hånd om.
3.1. De centrale udfordringerDe centrale udfordringer er at skabe en effektivisering af sektoren med ligekonkurrencevilkår og en optimal kapacitetstilpasning. Samtidig skal denfremtidige organisering understøtte de miljø-, klima- og energipolitiske målog give grundlag for en optimal udnyttelse af affaldets ressourcer, både i formaf energi og materialeressourcer.41KonkurrenceDen mest optimale behandling sker, når de mest effektive anlæg tiltrækker de størstemængder affald. For at sikre dette bør organiseringen af affaldsforbrændingssektorenskabe incitamenter, der understøtter investeringer og effektiviseringer. Desudenskal reguleringen så vidt muligt stille anlæggene lige. Dette kan ske ved at skaberammer for en effektiv konkurrence fx i forbindelse med udbud, så anlæggene harmuligheder for at tiltrække affaldsmængder, men også i forhold til skattereglerneog mulighederne for at dække tab.Når der ikke er mulighed for at skabe overskud i sektoren pga. ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, så har der ikke været noget incitament for kommercielle aktører til atinvestere i affaldsforbrændingsanlæg. Modsat kommunale anlæg har kommercielleaktører heller ikke mulighed for at finansiere tidligere års tab ved at øge taksterne.De ikke-kommunale anlæg er således sårbare under den gældende regulering.Når en række kommuner ikke har kunnet opfylde kapacitetsforpligtelsen gennem
41) Udfordringerne vedr. effektivisering og økonomi, anvendelse af affaldets andre ressourcer end energi samtklima- og energi afhænger delvist af, hvordan reguleringen tackler udfordringerne med konkurrence ogtilpasning af kapacitet. Rækkefølgen af udfordringerne er ikke en rangordning af udfordringerne.
74
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
kontrakter med eksterne anlæg, så har de opfyldt forpligtelsen ved selv, eller ifællesskab med andre, at opføre anlæg. Kommunerne kan dermed påtage sigen driftsherrerolle indenfor affaldsforbrænding, samtidig med at de både ermyndighed på området og køber af forbrændingsydelsen.Når kommunen står for at indsamle og derefter allokere affald til affaldsforbræn-dingsanlæg, så køber kommunen ydelsen ”affaldsforbrænding”. Hvis kommunensamtidig ejer et anlæg, så sælger kommunen også samme ydelse. Når der ikkeer udbudskrav for kommuner i forbindelse med allokering af affald til egneaffaldsforbrændingsanlæg, behøver køber og sælger, populært sagt, ikke at mødehinanden på markedet for at få handlen i hus. Når kommunerne ikke har pligttil at udbyde affald og kan anvende egne anlæg, så vil andre anlæg være afskåretfra at tiltrække dette affald.Problemet er særligt stort for ikke-kommunale forbrændingsanlæg, som alenekan basere driften på de begrænsede mængder konkurrenceudsat affald. Ogsåkommunale forbrændingsanlæg med høj kapacitet relativt til affaldsmængdernefra ejerkommunerne kan dog være ugunstigt stillet.Der kan potentielt også opstå ulige konkurrencevilkår, hvis ikke fordelingen af(fælles-) omkostninger på håndtering af affald er korrekt, således at affaldsforbræn-dingsanlæg friholdes fra omkostninger. Eftersom fordelingen må baseres på skøn,vil der være en risiko for indirekte subsidier, dvs. krydssubsidiering, hvilket stilleranlæggene ulige.
Affaldsforbrændingsanlæg i varmeområder med høj varmepris kan få en højereindtægt fra varmeproduktion og er derfor stillet bedre i en eventuel konkurrenceom affaldsmængderne. Klima- og energiministeren har hjemmel til at ændreprisloftregulering (lov nr. 622 af 11. juni 2010). Det vil derfor være muligt atændre prisloftsreguleringen, hvis det viser sig nødvendigt for at understøtte denkommende organisering af affaldsforbrændingssektoren.KapacitetstilpasningDet er en selvstændig udfordring at skabe en regulering, der resulterer i enoptimal kapacitetstilpasning. Kapacitetstilpasningen vil under alle omstændighederske trinvist ved etablering eller skrotning af affaldsforbrændingsanlæg. Importog eksport af affald kan således være til gavn for både affaldsproducenter ogforbrændingsanlæg. Ud over den kortsigtede forskel mellem forbrændingskapacitet
Forbrænding af affald
75
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
og affaldsmængder, er der også mulighed for ubalance i kapaciteten af meresystematisk karakter. I den forbindelse kan der potentielt være ulemper forbundetmed både overkapacitet og underkapacitet.Overordnet set er der kapacitet nok, når forbrændingsegnet affald ikke deponeres.Da en del af det forbrændingsegnede affald også kan genanvendes (fx ved øgetkilde- og udsortering), medforbrændes eller eksporteres til forbrænding ellergenanvendelse i udlandet, kan det være ufordelagtigt at øge kapaciteten på dededikerede affaldsforbrændingsanlæg, selv om kapaciteten på de disse anlæg erlavere end mængden af forbrændingsegnet affald, jf. afsnit 2.2. Den optimalekapacitet afhænger således af kapaciteten på medforbrændings- og genanvendelses-anlæg (fx bioforgasningsanlæg) samt af kapacitets- og prissituationen i udlandet.Det afgørende er, at affaldet bliver behandlet på miljømæssigt og samfunds-økonomisk forsvarlig vis, og ikke om det bliver brændt på dedikerede anlæg iDanmark. Hvis et lavt niveau af forbrændingskapacitet på dedikerede anlæg er etudtryk for, at der er gode alternative behandlingsformer eller mulighed for eksporttil nyttiggørelse til et lavere omkostningsniveau, er det således uproblematisk.Underkapacitet
Der er dog også et kritisk kapacitetsniveau: Danmark er forpligtet til at sikrekapacitet nok til at behandle (nyttiggøre) kommunalt indsamlet blandet affald.42Kapacitetskravet er fastsat for at undgå deponering af dette affald.Der er til gengæld ikke nogen EU-forpligtelse til at sikre kapacitet til (resten af) detforbrændingsegnede affald. Såfremt den alternative kapacitet (fx medforbrændingog eksport) ikke er tilstrækkelig, så kan der også opstå et kapacitetsproblem, såaffaldet deponeres. Det er derfor op til den fremtidige regulering at skabe enkapacitetsudvikling, hvor der ikke sker deponering af forbrændingsegnet affald.43Overkapacitet
Den anden side af problematikken er overkapacitet, der kan komme til udtryk vedmanglende kapacitetsudnyttelse og/eller ved import af affald til takster pr. ton, derikke kan dække de variable og faste omkostninger ved affaldsforbrændingen.
42) I det omfang biologisk behandling kan behandle kommunalt indsamlet blandet affald, kan kapaciteten i debiologiske anlæg indgå i den kapacitet, Danmark er forpligtet til at have.43) I deponeringsdirektivet er der samtidig krav om systematisk reduktion af mængden af bio-nedbrydeligt affald,der forbrændes.
76
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Import af affald behøver ikke være et udtryk for overkapacitet. Hvis de danskeforbrændingsanlæg kan importere affald på baggrund af affaldstakster, der dækkeralle omkostninger ved forbrænding, så vil en kapacitet, der overstiger den danskemængde af forbrændingsegnet affald blot være et udtryk for en konkurrencemæssigfordel, som Danmark vinder ved at udnytte.Hvis importen derimod ikke er et resultat af høj konkurrenceevne, så er der taleom overkapacitet, som Danmark taber på. Overkapacitet kan være et resultat afincitamenter til lokalt at investere i mere kapacitet, end der samlet set er behov fori Danmark. Det efterlader de enkelte affaldsforbrændingsanlæg med et valg: Entenkan det køre med ledig kapacitet eller også kan det forsøge at udnytte kapacitetenved at tilbyde affaldsforbrænding til takster, der ikke dækker alle omkostninger,men i det mindste sikrer anlægget ekstra indtægter fra salg af el og varme,jf. boks1.1i afsnit 1.3. Uanset valget vil et affaldsforbrændingsanlæg med overkapacitetmedføre et tab for ejerne og/eller husholdningerne i form af højere gebyrer, fordider er omkostninger, der ikke bliver dækket.Effektivisering og økonomiFlere analyser har påvist, at affaldsforbrændingssektoren kan blive mere effektiv.Incentive Partners (2010) og COWI (2006) har blandt andet foretaget analyserfor Miljøstyrelsen, der peger på et væsentligt effektiviseringspotentiale, hvis demindst effektive anlæg effektiviserer.Der er fire forhold, der kan reducere omkostningerne ved forbrænding:Generelt øget effektiviseringspres på den løbende driftIndhentning af effektiviseringspotentialeØget allokering af affald til de mest effektive anlægEventuel udnyttelse af kapacitet i udlandet ved høje affaldstakster i DanmarkHvis markedsgørelse anvendes til at skabe effektiviseringer i sektoren, så vileffektiviseringspresset afhænge af, om affaldsforbrændingsanlæggene er i indbyrdeskonkurrence om samtlige affaldsmængder, og om de konkurrerer på lige vilkår.Alternativt kan man ikke være sikker på, at det er de effektive anlæg, der tiltrækkeraffaldet til forbrænding.
Forbrænding af affald
77
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Generelt øget effektiviseringspres på den løbende drift
effektiviseringer afhænger af det pres, virksomhederne udsættes for. Det kan fxvære i form af mere effektive arbejdsgange, introduktion af ny teknologi eller nyeindkøbs- og lagerprincipper.Den løbende effektivisering kan, som ovenstående antyder, ske ujævnt for deenkelte forbrændingsanlæg. Når man ser over perioder på 10 år eller længere, ogpå sektoren som et hele, kan den forventede løbende effektivisering dog formuleressom en årlig reduktion i omkostningerne målt i pct. af de samlede omkostninger.Indhentning af effektiviseringspotentiale
Effektiviseringspotentialer opstår blandt andet, når rammebetingelserne ikkesikrer, at der sker en løbende udvikling og effektivisering af teknologier ogorganisationer.På velfungerende markeder vil markedsudsættelse indebære incitamenter, derskaber en effektiv sektor. Når der ikke er et tilstrækkeligt effektiviseringspres,kan der imidlertid indlejres et effektiviseringspotentiale, som kan indhentes.Den hidtidige regulering af sektoren har haft fokus på at sikre kapacitet tilaffaldsforbrænding, så deponering på lossepladser har kunnet undgås. Et vigtigtelement har været at sænke risikoen ved investeringer i affaldsforbrændingsanlægreguleringen ikke understøttet effektivisering af sektoren.Det vurderes på baggrund af en DEA-analyse foretaget af Incentive Partners,at der kan realiseres et effektiviseringspotentiale på godt 10 pct. af anlæggenessamlede omkostninger, ved at de mindst effektive anlæg bliver lige så effektivesom de bedste (men hvor anlæggenes mængder er uændrede). Forskellen ianlæggenes effektiviseringspotentiale er vist i figur 3.1.78
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Figur 3.1 Mulig indhentning af potentialer for de enkelte anlæg25%
20%
15%
10%
5%
0%
Anm.: Baseret på en DEA-analyse uden miljøeffekter, dvs. en kvantitativ sammenligning og relativ effektivitets-vurdering af anlæggenes effektivitet. Anlæggene vises på figuren efter størrelsen af deres effektiviseringspotentiale.Kilde: Incentive Partners (2010).
Estimatet er konservativt sat, eftersom det forudsætter, at de mest effektive anlægikke kan forbedre sig yderligere i forhold til investeringer og drift.Øget allokering af affald til de mest effektive anlæg
En øget allokering til de mest effektive anlæg udgør en anden mulighed for atsænke sektorens samlede omkostninger. Det betyder konkret, at de mest effektiveforbrændingsanlæg behandler en større mængde affald, mens de mindre effektive(og dermed dyrere) anlæg får mindre affald. Det sænker den gennemsnitligeomkostning pr. ton affald til forbrænding. Dette forudsætter naturligvis, at derer ledig kapacitet på de mest effektive forbrændingsanlæg eller at ineffektiveforbrændingsanlæg med tiden erstattes af mere omkostningseffektive anlæg.Omkostningsbesparelse ved eksport af affald
I de tilfælde hvor de danske affaldsforbrændingsanlæg har høje omkostningersammenlignet med udlandet, kan der være en omkostningsbesparelse ved atbenytte sig af udenlandske anlæg. Eksporten kommer affaldsproducenterne(husholdninger og virksomheder) til gode gennem lavere gennemsnitsomkostningerpr. ton affald. Besparelsespotentialet vil være mest relevant med en lav grad afeffektiviseringer i den danske sektor, da høje danske takster vil øge besparelsenved at eksportere affaldet.
Forbrænding af affald
79
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Optimal anvendelse af affaldets andre ressourcer end energiDet forbrændingsegnede affald indeholder andre ressourcer end energi. Papir ogpap kan yderligere udsorteres og genanvendes som nyt papir eller pap, hvorvedder spares energi, og CO2-udledningen reduceres. Også yderligere genanvendelseaf fx glas og metaller sparer ikke-fornyelige ressourcer og begrænser forureningog klimapåvirkning. De organiske dele af affaldet kan bruges til bioforgasningeller bioætanol, og restprodukterne herfra kan - ligesom kompost - bruges tiljordforbedring. Desuden indeholder det organiske affald næringsstoffer (fx fosfor),der erstatter handelsgødning og er knappe ressourcer. Ud fra en miljømæssigsynsvinkel kan det derfor isoleret set være en fordel at udnytte mere end blotenergiressourcerne i affaldet.Det forventes, at de fremtidige muligheder for alternativ behandling af detforbrændingsegnede affald vil blive flere og billigere. Dette giver anledning tilovervejelser om incitamenterne i forbindelse med allokeringen (til egne anlæg) ikombination med opbygning af forbrændingskapacitet. Problemet opstår, fordiopbygning af forbrændingskapacitet fastfryser affaldsbehandlingssystemet i flereårtier frem. Affaldet vil blive brændt uanset de alternative muligheder, fordikapaciteten eksisterer, og der er mindre tilskyndelse til udvikling af nye teknologiertil affaldsbehandling. Når affaldet er bundet via fremtidige kontrakter, ændresbehandlingen af affaldet ikke. Sidstnævnte kan vise sig ved, at kommuner, derejer eller er medejere af affaldsforbrændingsanlæg, forbrænder en højere andel endkommuner uden ejerskab i affaldsforbrændingsanlæg, og således har en laveregenanvendelse.Blandt andet på baggrund af udfordringerne med fastfrysning af affaldsbehandlingener der forskellige indstillinger til etablering af kapacitet til affaldsforbrænding i deeuropæiske lande.En organisering af sektoren, der understøtter en fleksibel behandling af detforbrændingsegnede affald, er en forudsætning for at fremtidige teknologier bliveranvendt.
80
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Klima- og energipolitiske målDanmark har en række klima- og energipolitiske forpligtelser. Danmark er forpligtettil at øge den samlede andel af vedvarende energi til 30 pct. af energiforbruget i2020 og reducere udledningen af drivhusgasser i de ikke-kvoteomfattede sektorermed 20 pct. frem mod 2020 i forhold til 2005.44Øget affaldsforbrænding vil modvirke forpligtelsen til at reducere CO2-udledningen fra de ikke-kvoteomfattede sektorer, som affaldsforbrændingssektorener en del af. Eksempelvis vil nettoimport af 100.000 tons affald (med et gennem-snitligt energiindhold og fossil andel) føre til en øget CO2-udledningen på ca.35.000 tons, under forudsætning af at affaldet fortrænger energiproduktion fraanlæg i den kvoteomfattede sektor. Ud fra en forventet langsigtet pris på CO2-kreditter svarer det til en omkostning på ca. 8 mio. kr. om året i 2010-priser.Omkring 60 pct. af affaldets brændværdi udgøres af vedvarende energi. Derforkan øget affaldsforbrænding være med til at understøtte opfyldelsen af den danskeforpligtelse på vedvarende energi. Dette gælder imidlertid kun, hvis affaldet erstatterandet brændsel i energiproduktionen med en fossil andel, der er højere end 40 pct.,hvilket afhænger af det konkrete fjernvarmeområde. I fjernvarmenet der alternativtforsynes af et decentralt naturgasfyret kraftvarmeanlæg, vil effekten være entydigtpositiv. Når der er tale om centrale kraftvarmeområder, vil resultatet afhængeaf hvor meget biomasse der indgår i produktionen. Sidst vil affaldsforbrændingmedføre en entydig negativ effekt i decentrale biomassefyrede varmeområder.På baggrund af ovenstående vurderes det, at øget affaldsforbrænding, fx som følge atnettoimport af affald, samlet set ikke understøtter opfyldelsen af danske forpligtelserpå klima- og energiområdet. Der skal tages et forbehold for konklusionen, daøget affaldsforbrænding kan bidrage til at nå forpligtelsen på vedvarende energi,såfremt det importerede affald har en høj andel vedvarende energi og i højere gradfortrænger kul og gas end biomasse.45
44) De ikke-kvoteomfattede sektorer udgøres primært af landbrug, transport, boligopvarmning samt andetikke-kvoteomfattet energiforbrug, herunder affald.45) En grundliggende antagelse må i øvrigt være, at de danske afgifter afspejler de udfordringer og mulighederaffaldsforbrænding skaber relativt til andre energiformer og under hensyn til affaldshierarkiet.
Forbrænding af affald
81
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Indenlandsk transport af affald samt transport som følge af eksport og import vilvanskeliggøre opfyldelsen af reduktionsforpligtelsen for de ikke-kvoteomfattede-derfor modvirke opfyldelsen af forpligtelserne.46
3.2. Omorganisering som løsningsmodelAnalysen af en alternativ regulering af forbrændingssektoren tager udgangspunkti forskellige scenarier. Årsagen er, at de enkelte reguleringselementer afhængeraf hinanden jf. bilag 6. De centrale parametre ved udformning af forskelligescenarier, der potentielt kan tackle udfordringerne i afsnit 3.1, er:
Et af de grundlæggende valg i forbindelse med organiseringen er, om sektorenfortsat skal være underlagt en pris- og mængderegulering, eller om det er merehensigtsmæssigt at markedsorientere affaldsforbrændingssektoren. Sektoren vilvære underlagt den gældende miljøregulering uanset dette valg.En følgevirkning af valget kan være, at de kommunalt ejede anlæg skal udskillesi selvstændige selskaber. En sådan udskillelse hjælper til at adskille kommunensmyndighedsrolle og rollen som køber af forbrændingsydelsen fra rollen som drifts-herre. Det skaber mere ensartede konkurrencevilkår for forbrændingsanlæggene,hvilket er kritisk ved en markedsorienteret organiseringsform.I den ene ende af skalaen for markedsgørelse findes den fulde liberalisering. Herer det op til hver virksomhed og hver husholdning at sikre håndtering af affaldet.
46) Transport af affald kan have en positiv effekt på dansk CO2-udledning indenfor kvotesektoren, hvis det fø-rer til fortrængning af kul frem for fx gas. Gas udleder ca. 60 pct. af CO2-udledningen ved afbrænding af kul(Energistyrelsen (2008) og DTU (2008)). Hvis forbrænding af affald fortrænger kul frem for gas, vil man såledeskunne køre affaldet fra Skagen til Sicilien tur-retur to gange, før CO2-regningen bliver negativ, jf. bilag 5.Fortrængning af kul vil derfor som hovedregel føre til mindsket CO2- udledning i forhold til fortrængningaf naturgas. Til gengæld kan fortrængning af kul frem for gas give en negativ effekt i form af højere metan-udledning.
82
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
En liberalisering af sektoren, hvor hver husholdning får ansvaret for indsamlingog behandling af eget affald, vurderes ikke at være et realistisk alternativ (jf. afsnit1.4.), og derfor behandles denne mulighed ikke videre.I den anden ende af skalaen er den nuværende organisering (basisscenariet),hvor kommunerne har fuld anvisningsret over både husholdningsaffald og detforbrændingsegnede erhvervsaffald. Kommunen er ikke forpligtet til at sendeforbrændingsopgaven i udbud, hvis kommunen er ejer eller medejer af deanvendte anlæg i basisscenariet. For at beskytte affaldsproducenterne (borgereog virksomheder) er det derfor nødvendigt at regulere taksterne i basisscenariet.Affaldsforbrændingsanlæg er således underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering, såaffaldstaksterne skal svare til omkostningerne ved forbrænding.Den tværministerielle embedsmandsgruppe har på baggrund af analyser aforganiseringsmulighederne identificeret tre mulige alternativer til basisscenariet.Alternativerne er benævnt licitationsscenariet, mix-scenariet og prisloftscenariet.I kapitel 4-7 beskrives henholdsvis basisscenariet, licitationsscenariet, mix-scenarietog prisloftscenariet, og det vurderes, i hvilken grad det enkelte scenarie vil imødegåsektorens udfordringer. I den forbindelse anvendes en affaldsmodel, der kan beregnekonsekvenser af forskellige scenarier på langt sigt. Modellen tager udgangspunkti konkrete anlæg og affaldsmængder, og der er derfor ikke tale om en model forfuldkommen konkurrence. Markedet for affaldsforbrænding forventes dog at værekarakteriseret ved en høj grad af konkurrence på grund af antallet af anlæg samtrelativt lave transportomkostninger.Der er imidlertid også nogle forhold, der ikke afhænger snævert af den valgteorganisering, men som kan afhjælpe dele af affaldsforbrændingssektorensudfordringer. Disse løsninger beskrives i afsnit 3.3 nedenfor.
3.3. Løsninger der er uafhængige af organiseringNogle af udfordringerne kan afhjælpes gennem instrumenter, som kan fungere,uafhængigt af organiseringen. Disse instrumenter anbefales derfor som et tillægtil organiseringsmodellerne.Tabel 3.1lister disse løsninger.
Forbrænding af affald
83
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
Tabel 3.1 Anbefalede løsninger på tværs af den øvrige organiseringLøsningDelvis ophævelseaf ”hvile-i-sig-selv”-reguleringSelskabsgørelseBeskrivelse”Hvile-i-sig-selv”-regulering forforbrændingsanlæg, der kun modtagerkonkurrenceudsat affald ophævesKrav stilles om aktie- eller anparts-selskab som selskabsformAnbefalingAnbefales bredt, og udgøren forudsætning i alle andrescenarier end basisscenarietAnbefales bredt, og udgøren forudsætning i mix- oglicitations scenarierneAnbefales bredtAnbefales bredt
OplandeGennemsigtighed
Regionale kapacitetskrav afskaffesKrav stilles om offentliggørelse afkommunale udbud og udbudsforhold
Delvis ophævelse af ”hvile-i-sig-selv”-reguleringForbrændingsanlæg, der alene modtager konkurrenceudsatte affaldsmængdersom fx ved offentlige kommunale udbud af husholdningsaffald, kan kun tiltrækkeaffald ved at tilbyde forbrænding til konkurrencedygtige affaldstakster. Når desamtidig er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, er der derfor tale omunødvendig regulering. Begrænsningen af adgang til at optjene et overskud,sammenholdt med at de ikke har mulighed for at finansiere tab ved at justeretidligere udmeldte affaldstakster, indebærer reelt, at incitamenterne til at investerei sektoren er meget dårlige for kommercielle aktører.Konsekvensen er, at mængden af risikovillig kapital og ledelseskraft, der er tilrådighed i sektoren, er reduceret. Sektorens vækstbetingelser er dermed unødigtbegrænsede af den nuværende regulering.
modtager konkurrenceudsat affald, kan disse anlæg potentielt skabe overskud,hvorved den væsentligste barriere for kommercielle muligheder på affalds-forbrændingsmarkedet ryddes således af vejen.”Hvile-i-sig-selv”-reguleringen bortfalder helt i licitations- og prisloftsscenariet.I mix-scenariet fastholdes ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen alene for forbrændingaf affald gennem kommunal anvisning uden offentligt udbud, og derfor haranbefalingen heller ikke nogen virkning i dette scenarie. I basisscenariet vil detimidlertid skabe nye muligheder for investorer, der vil basere hele forbrændings-anlæggets økonomi på konkurrenceudsatte affaldsmængder.
84
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
SelskabsgørelseKrav om selskabsgørelse kan anbefales som et instrument til at understøtte affalds-forbrændingssektorens effektivitet, fordi det vil føre til mere lige konkurrencevilkårfor anlæggene. Af samme grund indgår selskabsgørelse som en integreret del af demere markedsorienterede scenarier for organisering af affaldsforbrændingssektoren,men det anbefales også at indføre krav om selskabsgørelse i basis- og prisloftscenariet.En selskabsgørelse vil desuden skabe øget gennemsigtighed i forhold til kommunersengagement i affaldsforbrændingssektoren, samt hvilke risici kommunerne pådrager sig.Selskabsgørelse – i form af anparts- og aktieselskaber – vil sikre en større adskillelseaf kommune og anlæg og dermed tydeliggøre fordelingen af ansvar og opgaver.Selvom kommuner via ejerskab kontrollerer et anlæg, vil ansvaret for den dagligedrift være entydigt placeret hos bestyrelsen og direktionen i selskabet. En sådanselskabsgørelse vil på den ene side muliggøre en overordnet politisk kontrol medkommunalt ejede anlæg og på den anden side sikre, at selskabsledelsen fokusererkommunens rolle ved fastlæggelsen af de politiske mål, gennem regulering ogstrategiske planer for affaldshåndteringen i kommunen, og de kommunalerepræsentanters funktion i anlæggets bestyrelse, hvor de skal varetage anlæggetsøkonomiske interesser inden for de reguleringsmæssige og markedsmæssigerammer og derigennem sikre effektiv drift og forrentning af den kommunaleinvestering.For skatteyderne vil adskillelsen give øget gennemsigtighed i forhold til kommunensengagement i affaldsforbrændingssektoren, så det bliver mere eksplicit, hvad skatte-kronerne bliver brugt til. Denne gennemsigtighed gælder også i forbindelse medkommunal garantistillelse for lån til forbrændingsanlæg, som bliver mere eksplicit,end når forbrændingsanlægget er en integreret del af en kommunal forvaltning.I basisscenariet vil selskabsgørelse endvidere indebære, at der ikke er behov forsærskilte regler om regnskabsmæssig udskillelse af affaldsforbrændingsaktivitetenfra den øvrige (kommunale) affaldshåndtering, da selskabsgørelse i sig selv vilindebære dette.Desuden vil selskabsgørelse føre en række forhold med sig, der stiller anlæggene merelige. Et forhold er, at anparts- og aktieselskaber er selvstændige skattesubjekter. Dettefjerner den skattefritagelse på el- og varmeproduktion, som kommunale anlæg kanhave, jf. bilag 3. Dermed bliver der ens skatteregler for alle affaldsforbrændingsanlæg.
Forbrænding af affald
85
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
OplandeI øjeblikket er der bestemmelser for kapaciteten ud over kommunernes kapacitets-pligt, idet der i administrativ praksis gælder et princip om, at der skal være nokforbrændingskapacitet i hver af de fem regioner i Danmark. Princippet er baseretpå argumenter for en jævn geografisk fordeling af forbrændingskapaciteten, så derikke bliver for langt fra affaldsproducenter til affaldsforbrændingsanlæg. Eftersom
konsekvenserne af princippet ikke nødvendigvis føre til mindre transport. I praksisholder affaldet sig heller ikke inden for regionsgrænserne. Eksempelvis har Odense47
I forbindelse med de mulige modeller for en omorganisering af sektoren er dertaget udgangspunkt i en situation uden den regionale restriktion. For så vidt angårlicitations- og mix-scenarierne forudsættes, at den statslige godkendelse og hermedden administrative praksis helt bortfalder, og kapacitetstilpasningen overlades tilmarkedet og dermed bestemmes ud fra behovet for forbrænding. For basis- ogprisloftscenarierne forudsættes, at den regionale kapacitetsplanlægning erstattesaf en national kapacitetsplanlægning.Det vurderes i øvrigt ikke nødvendigt at indføre regulering for at sikre engeografisk spredning af forbrændingskapaciteten. Dels vil kommuner kunne undgåomkostninger til affaldstransport ved at inkludere affaldsforbrændingsanlægsom et led i en billig varmeplanlægning, dels vil ejerne af anlæg have incitamenttil at placere anlæg i nogen afstand fra andre anlæg for derved at skabe lidtkonkurrencekraft i forhold til lokale affaldsproducenter. Selvom der er økonomiskefordele ved at bygge store affaldsforbrændingsanlæg frem for små (hvilket dogstiller større krav til fjernvarmeoplandet), så forventes der også i en fremtid medstørre anlæg at være en rimelig geografisk spredning af affaldsforbrændingsanlæg.En del af årsagen skal findes i, at fjernvarmenet i stigende grad bliver kobletsammen. Det øger afsætningsmulighederne for varme, så bortkøling fra storeaffaldsforbrændingsanlæg også kan undgås uden for de store danske byer.
47) www.dongenergy.com/da/forretningsaktiviteter/generation/elproduktion/ affaldsfyrede%20kraftvaerker/pages/odense%20kraftvarmevaerk.aspx
86
Forbrænding af affald
Kapitel 3. Udfordringer og løsningsmuligheder
GennemsigtighedKrav om større åbenhed i forhold til kommunale udbud kan stilles for at skabestørre gennemsigtighed om indgåelse af kontrakter om affaldsforbrænding.Det kan ske ved at skabe offentlighed om indgåelse af kontrakter om affalds-forbrænding for både mulige tilbudsgivere og affaldsproducenter, herunderhusholdninger.Det anbefales således at indføre krav til kommunerne om at offentliggøreoplysninger vedrørende kontraktlængde, affaldsmængde og kommende udbudpå kommunens hjemmeside.
Forbrænding af affald
87
Kapitel 4. Basisscenarie
4. BasisscenarieBasisscenariet tager udgangspunkt i den nuværende regulering, dog under hensyntil affaldsdirektivets nye bestemmelser,jf. boks 2.1i kapitel 2.Den overordnede regulering for basisscenariet fremgår af tabel 4.1.Tabel 4.1 BasisscenarietEjerskabHusholdningsaffaldErhvervsaffaldKommunal anvisning(ved behandling i Danmark)Ingen udbudspligt”Hvile-i-sig-selv”-reguleringCa. 29 % af forbrændingsegnet affaldKommunal anvisning(ved behandling i Danmark)Udbudspligt”Hvile-i-sig-selv”-reguleringCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldKommunal anvisning(ved behandling i Danmark)Udbudspligt”Hvile-i-sig-selv”-reguleringCa. 11 % af forbrændingsegnet affald
EgetKommunal indsamling/anvisningkommunalt anlæg*(Under kommunalIngen udbudspligtkontrol)”Hvile-i-sig-selv”-reguleringCa. 37 % af forbrændingsegnet affaldFremmedkommunalt anlæg(Under kommunalkontrol)Kommunal indsamling/anvisningUdbudspligt.”Hvile-i-sig-selv”-reguleringCa. 7 % af forbrændingsegnet affaldKommunal indsamling/anvisningUdbudspligt”Hvile-i-sig-selv”-reguleringCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldAnm.: Andelene af forbrændingsegnet affald er baseret på data fra 2009.*Herunder medejer af fælleskommunalt affaldsforbrændingsanlæg.Kilde: Finansministeriet med data fra Incentive Partners.
Ikke-kommunaltanlæg
Regler for affaldsallokering
Kommunerne anviser det forbrændingsegnede affald til et eller flere konkreteanlæg, der kan behandle affald efter reglerne. For husholdningsaffaldet harhar pligt til at følge kommunens anvisning til konkrete forbrændingsanlæg,men virksomhederne kan også vælge at eksportere forbrændingsegnet affaldtil nyttiggørelse i udlandet.88
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
Kommunernes anvisningsret følger af deres kapacitetsforpligtelse, og benyttelses-pligten gælder for alle affaldsproducenter ifølge miljøbeskyttelsesloven ogaffaldsbekendtgørelsen. Kommunerne kan enten løfte kapacitetsforpligtelse vedselv at etablere den fornødne kapacitet eller ved at tegne kontrakt med et fremmedkommunalt eller ikke-kommunalt anlæg. Der er i den forbindelse kun udbudspligtfor kommunerne, hvis der tegnes kontrakt med et anlæg, som kommunen entenikke er medejer af, eller som er uden for kommunal kontrol, jf. afsnit 2.4.48Kommunerne planlægger forbrændingskapaciteten som et led i den kommunaleaffaldsplanlægning.Staten skal fortsat godkende, at affaldsgrundlaget er tilstrækkeligt. Kapaciteten tilaffaldsforbrænding reguleres endvidere via varmeforsynings- eller elforsyningsloven,som anlæggene skal godkendes efter, jf. afsnit 2.2.Regulering af prissætning
Affaldsforbrændingsanlæg er omfattet af en ”hvile-i-sig-selv”-regulering, så indtægterog omkostninger skal balancere over en kortere årrække. Det gælder, uansetom prisen skal betales for affald fra eget opland eller fra kommuner udenfor etfælleskommunalt anlæg.Adskillelse af roller
Affaldsforbrændingsanlæg kan være ejet af en kommune, af kommunale fælles-skaber, af offentlig-private selskaber eller af kommercielle selskaber. Kommunerkan indgå kontrakt med (fælles-) kommunale anlæg eller ikke-kommunale anlægog derigennem opfylde kapacitetsforpligtelsen.Da kommuner kan påtage sig at eje og drive et anlæg, vil der ikke være en klaradskillelse i forhold til rollen som køber og rollen som leverandør af forbrændings-ydelsen. Desuden fungerer kommunen som myndighed i forbindelse medklassifikation af affaldet.Scenariet forudsætter ikke en selskabsgørelse af de kommunale forbrændingsanlæg,men dette anbefales, for blandt andet at skabe øget gennemsigtighed for borgerne iforhold til kommunernes engagement i sektoren.
48) Principielt set er der også mulighed for at tegne kontrakt uden udbud, hvis kommunen indgår i et gensidigtforpligtende samarbejde med en anden kommune.
Forbrænding af affald
89
Kapitel 4. Basisscenarie
4.1. Forventet udvikling under basisscenarietDen forventede udvikling i basisscenariet (såvel som i de øvrige tre scenarier) erbaseret på vurderinger af incitamenterne under scenariets regulering kombineretmed resultaterne fra en økonomisk langsigtsmodel,jf. boks 4.1.Boks 4.1 AffaldsmodellenAffaldsmodellen er en langsigtsmodel, som kan beregne konsekvenserne af forskellige scenarieri en situation, hvor scenariet er fuldt implementeret, og anlæggene har haft mulighed for attilpasse kapaciteten.For at scenariet kan baseres på data om affaldsmængder i Danmark, priser og kapacitet i udlandet,løbende effektiviseringspotentialer og omkostningsstrukturer i konkrete anlæg, tager scenarietudgangspunkt i året 2020. Modellen opererer med langsigtede omkostningsoptimeringer,således at anlæggene kan op- og nedjustere kapaciteten. Modellen forudsætter således, atanlæggene medregner kapitalomkostninger til ovnlinjer, affaldskraner og andre faste udgifter,når de skal vurdere, hvor meget affald de kan tiltrække og dermed skal bygge kapacitet til.Omkostninger, der ikke kan dækkes gennem el- og varmeindtægter, skal nemlig dækkes gennemaffaldstaksterne, og hvis taksterne bliver for høje, så vil anlægget have sværere ved at tiltrækkeaffald.For en nærmere gennemgang af modellen og antagelserne, der er lagt til grund, henvises til bilag 4.
Basisscenariet er scenariet, hvor den nuværende regulering videreføres, menmed efterlevelse af det nye affaldsdirektiv. Med en fortsættelse af den gældenderegulering forventes sektorens effektivitet i store træk at forblive uændret, og derforventes således ikke større effektiviseringsgevinster. Forretningsmulighedernefor kommercielle aktører vurderes at være særdeles begrænsede. Den kommunalekapacitetsopbygning forventes at føre til systematisk overkapacitet i forhold tilbehovet for dansk kapacitet.Kommuner, der påtager sig driftsherrerollen i affaldsforbrændingen, bliver køberog sælger af affaldsforbrændingsydelsen samt myndighed på området. Da derikke er udbudspligt i de situationer, hvor kommunen anviser til eget anlæg, kankommunerne sikre egne anlæg affaldsmængder og dermed indtægter gennemaffaldstakster, men også fra varme og el. En af konsekvenserne af basisscenarieter derfor, at nogle anlæg er afskåret fra at tiltrække affaldsmængder, fordi andreanlæg allerede er sikret disse mængder. De enkelte anlæg har således uligemuligheder, når de skal tiltrække det affald, som deres økonomi afhænger af.
90
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
Eftersom basisscenariet er en videreførelse af den nuværende regulering, måeffektiviseringsniveauet forventes at være på samme niveau som i dag. Endviderehar kommunerne kun i begrænset omfang incitamenter til at foretage en tættilpasning af forbrændingskapaciteten efter behovet for forbrænding. Der forventessåledes ikke en balanceret kapacitetstilpasning. Ekstra kapacitet fører højereomkostninger med sig, og selv hvis kapaciteten bliver fyldt med affald fra udlandet,så kan en del af regningen ende hos danske husholdninger og virksomheder,såfremt taksterne for det udenlandske affald ligger under gennemsnits-omkostningerne for forbrændingsydelsen.Den miljømæssige vurdering af scenariet er, at organiseringen ikke understøtteren optimal anvendelse af affaldets samlede ressourcer. Årsagen skal findes i enforventning om lav udnyttelse af alternative behandlingsteknologier, så længeder er ledig forbrændingskapacitet. Der kan også være problemer med at understøttede danske mål og forpligtelser på klima- og energiområdet, fordi scenariet forventesat øge udledningen af CO2i de ikke-kvoteomfattede sektorer gennem højforbrændingsaktivitet og transport af affald.I de følgende afsnit beskrives mere indgående den forventede udvikling underbasisscenariet og de konsekvenser, scenariet vil føre med sig.
4.2. KonkurrenceBasisscenariet vurderes overordnet set at indebære flere konkurrencemæssigeproblemer. Helt centralt er det, at nogle anlæg er afskåret fra at byde ind på visseaffaldsmængder, fordi kommuner kan allokere affaldet til egne anlæg uden udbud.De kommercielle anlægs (rest-) marked er dermed begrænset og forventes at værestærkt konkurrencepræget. ”Hvile-i-sig-selv”-reguleringen betyder herudover, at detforretningsmæssige potentiale for kommercielle aktører er dårligt. Samlet trækkerdet i retning af et lavt konkurrence- og effektiviseringspres i sektoren underbasisscenariet og dermed høje omkostninger for affaldsproducenterne.Der kan identificeres fem konkurrencemæssige problemer ved basisscenariet.For det første har kommuner, med en kombination af anvisningsret og ejerskab iet affaldsforbrændingsanlæg, mulighed for at allokere affaldet til eget anlæg udenudbud. Det udelukker andre anlæg fra at byde ind på forbrænding af dette affald,
Forbrænding af affald
91
Kapitel 4. Basisscenarie
uanset om de kan gøre det billigere eller mere miljørigtigt. Det betyder også, at etkommunalt anlæg har sikkerhed for affald fra ejerkommuner og kan sætte prisenfor affaldet ud fra omkostningerne uden konkurrence. Det giver mulighed for atafholde faste omkostninger på baggrund af ikke-konkurrenceudsat affald. Sammemulighed har ikke-kommunale anlæg ikke, da de skal konkurrere på affaldstakstenom såvel det første ton affald som det sidste.For det andet indebærer basisscenariet en risiko for krydssubsidiering ved, at etaffaldsforbrændingsanlægs økonomi understøttes af andre aktiviteter. Der er kravom en regnskabsmæssig udskillelse af affaldsforbrændingsanlæg, men i praksis kandet være vanskeligt at foretage en klar adskillelse af omkostningerne i de forskelligedele af affaldshåndteringen. Understøttelse af affaldsforbrændingsanlæggenesøkonomi kan ske ved, at omkostninger til fx arbejdskraft, teknisk udstyr og biler,der bruges på tværs af affaldsområderne, bliver finansieres af indtægter fra deøvrige affaldsområder. Særskilte regnskaber indebærer derfor ikke i sig selv engaranti for, at der ikke sker krydssubsidiering.For det tredje skelnes der i skattereglerne mellem, om et affaldsforbrændingsanlæger en del af kommunal virksomhed, eller om det et selvstændigt skattesubjekt.Hvis der er tale om kommunal virksomhed, er der ikke skat på overskud påproduktion af el og varme, mens de almindelige regler om beskatning gælderfor andre anlæg.49Selv om den reelle betydning af forskellene i skattereglerneer begrænset under en ”hvile-i-sig-selv”-regulering, så giver det en større gradaf fleksibilitet for de anlæg, der drives som kommunal virksomhed.For det fjerde kan eksisterende anlæg have en fortrinsstilling i forhold til nyeinvestorer med hensyn til kapitalomkostninger. I tilfælde hvor anlæg tidligere harbenyttet sig af den frie adgang til at foretage skattefri henlæggelser på baggrundaf affaldstakster, og på den måde har sparet op til kommende investeringer, kananlæggene have en historisk betinget fordel, fordi deres kapitalkrav og dermed-omkostninger ved nye investeringer er lavere.50potentielt har et lavere behov for lånefinansiering og dermed skal have dækketfærre kapitalomkostninger (renter) gennem affaldstaksterne end nye investorer.
49) Man kan argumentere for, at dette ikke er et problem i basisscenariet, da selskaberne i princippet er underlagt”hvile-i-sig-selv”-regulering. I praksis er reguleringen dog ofte baseret på substitutionspriser og prislofter, ogselv i tilfælde, hvor ”hvile-i-sig-selv” er det bærende princip, er der ikke krav om, at restriktionen gælder indenfor de enkelte (skatte-) år.50) Indtil 1. januar 2010 har der ikke været nogen begrænsning af, hvor længe og i hvilket omfang anlæggenehar kunnet foretage gebyrfinansierede henlæggelser. Der er således henlagt ganske betydelige midler tilrenoveringer og udvidelser af visse kommunalt ejede anlæg.
92
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
For det femte er affaldsforbrændingsanlæggenes indtjeningsgrundlag ikke ens.Der er forskel på hvilken afregningspris, de enkelte anlæg er underlagt påvarmemarkedet. I basisscenariet betyder det, at de enkelte anlæg må fastsætteaffaldstaksterne på basis af deres individuelle omkostninger fratrukket el- ogvarmeindtægten. For to ens anlæg i forskellige fjernvarmeområder kan affalds-taksterne derfor blive forskellige. Det betyder også, at anlæg med ledig kapacitetvil have uens økonomiske incitamenter til at tiltrække ekstra affald, fordivarmeindtægten fra forbrændingen er forskellig. Det får betydning for, hvormeget affaldet er værd for det enkelte anlæg. På trods heraf findes der ikkedatagrundlag, der kan dokumentere, at et fordelagtigt varmeområde medførerlave affaldstakster, jf. afsnit 2.4. Klima- og energiministeren har hjemmel tilat ændre prisloftreguleringen. Det vil derfor være muligt at ændre prislofts-reguleringen, hvis det viser sig nødvendigt.De ovenstående konkurrencemæssige problemstillinger udgør reelle udfordringerfor især ikke-kommunale aktører inden for affaldsforbrænding. Helt afgørende forkonkurrencesituationen er det dog, at man ikke vil kunne indtjene overskud pga.”hvile-i-sig-selv”-reguleringen. Det fjerner effektivt det kommercielle potentiale iat investere i affaldsforbrænding. Når kommercielle aktører alligevel er at finde påmarkedet, er det primært af historiske årsager.
4.3. KapacitetstilpasningI basisscenariet forventes der at være en tendens til overkapacitet i Danmark.Den kommunale kapacitetsforpligtelse for alt forbrændingsegnet affald, anlæggenesinvesteringshorisont, varmeplanlægningen, indtægtsreguleringen og omkostnings-strukturerne trækker alle i retning af flere og større anlæg, end affaldsgrundlagettilsiger.
eksisterende anlæg og investeringer i eksisterende og nye anlæg. Antallet ogstørrelsen af investeringer i affaldsforbrændingsanlæg har således betydningfor, hvordan kapaciteten udvikler sig. I den forbindelse er der nogle faktorer,der er styrende for investeringerne.På den ene side er der fortsat en kapacitetsforpligtelse for kommunerne i forholdtil at kunne anvise alt det forbrændingsegnede affald. Selv hvis nogle virksomhederkunne forventes at ville eksportere deres forbrændingsegnede affald, så vil kommunen
Forbrænding af affald
93
Kapitel 4. Basisscenarie
have pligt til at sikre kapacitet til affaldet. En ulempe ved den kommunalekapacitetspligt for erhvervsaffald er således at den ikke længere kan sammenkoblesmed en anvisningsret, fordi virksomhederne ikke har benyttelsespligt, hvis desikkerhed for om, og i hvilket omfang, virksomhederne vil følge den kommunaleanvisning eller benytte muligheden for at eksportere deres forbrændingsegnedeaffald til udenlandske forbrændingsanlæg. En anden ulempe er, at allokeringenaf affaldet til forbrænding mellem anlæggene er ufleksibel. Der kan på sammetid være overkapacitet i en kommune og underkapacitet i en anden, hvor affaldtil forbrænding må mellemdeponeres.51Dette problem øges, når anvisningeninkluderer erhvervsaffaldet som i basisscenariet.På den anden side kan investeringerne være drevet af forventningen omforretningsmæssige perspektiver i at investere. Her er de forventede indtægterog omkostninger derfor i fokus.På indtægtssiden er varmeafsætningen afgørende for en fornuftig økonomi.Generelt udgør varmeplanlægningen dog ikke en større udfordring ved etableringaf tilstrækkelig affaldsforbrændingskapacitet, hvilket hænger sammen med, ataffaldsvarme er billig i forhold til alternativer som fx gas. Også elproduktionudgør en vigtig del af sektorens økonomiske fundament. En forudsætning,for at få indtægt fra energiproduktion, er dog, at der er affald nok.I basisscenariet er der mulighed for en relativ høj grad af sikkerhed for affald, i detomfang der er tale om kommunale og fælleskommunale anlæg, fordi ejerkommunernekan anvise både husholdningsaffaldet og erhvervsaffaldet til disse affaldsforbræn-dingsanlæg uden udbud. Det skal dog fremhæves, at virksomheder kan undgåbenyttelsespligten ved at eksportere affaldet. Dermed er der en øget usikkerhedfor anlæggene, idet de ikke kan regne med at få alt erhvervsaffaldet. På trods afsidstnævnte kan investeringer i kommunale anlæg således baseres på forholdsvissikre affaldsmængder, bestående af husholdningsaffaldet fra ejerkommunerne samtden ikke-eksporterede del at erhvervsaffaldet.Den anden del af indtægtssiden er affaldstaksten. I basisscenariet er anlæggeneunderlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering ud over en prisregulering på varmen.Det betyder i praksis, at anlæggene har sikkerhed for at kunne dække alleomkostninger, så længe der er affaldsmængder, man kan pålægge en affaldstakst.51) Ved mellemdeponering for mere end et år skal Miljøstyrelsen dog godkende deponeringen.
94
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
Med et relativt sikkert affaldsgrundlag, så giver basisscenariet derfor fuldsikkerhed for investeringerne. Uden risiko for investeringen vil det såledesvære uproblematisk for kommuner at etablere kapaciteten selv og dermed selvopfylde kapacitetsforpligtelsen, ligesom der kun i begrænset omfang vil væreincitament til at begrænse kapaciteten.På trods af ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen spiller omkostningssiden stadig ind påinvesteringsincitamenterne. Et affaldsforbrændingsanlæg består af nogle dele –fx anlæg til dioxinrensning – som er dyre, men som ikke bliver dobbelt så dyreved at fordoble kapaciteten. Indtil et vist punkt er der derfor økonomiske fordeleved at bygge stort. Det trækker i retning af, at investorer hellere vil bygge stortend småt, så man kan tilbyde billig varme og affaldsforbrænding til borgere ogvirksomheder. For den enkelte investors synspunkt vil det også stille eget anlægbedre end konkurrenterne, når de konkurrenceudsatte affaldsmængder skalallokeres.En supplerende årsag til at bygge stort frem for småt skal findes i, at kommunerneskapacitetsplanlægning baseres på de fremskrevne affaldsmængder 10 til 20 år efteranlæggene er opført. Med stigende affaldsmængder betyder det, at kommunerne kanbasere investeringerne på højere affaldsmængder i fremtiden. Det giver god meningfor den enkelte kommunale investor, der ønsker at opfylde kapacitetsforpligtelsen imere end de første år af anlæggets lange levetid. Når der løbende investeres iforbrændingskapacitet, vil fremgangsmåden imidlertid medføre systematiskoverkapacitet. Med faldende affaldsmængder betyder det, at kommuner kan basereinvesteringerne nuværende affaldsmængder, hvorved der bliver overkapacitet pålængere sigt. Dette vil også føre til systematisk overkapacitet.Flere incitamenter trækker således i retning af, at kommunerne vil bygge flereog større anlæg, end der er forbrændingsegnet affald til. Og hvis økonomienbliver dårligere end forventet på grund af lav kapacitetsudnyttelse, så sikrer”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, at anlæggene kan forrente investeringen gennemøgede affaldstakster på de sikre affaldsmængder. Anlæggene kan således overvælteomkostninger som følge af for høj kapacitet på affaldsproducenterne, hvilket vilsige husholdninger samt virksomheder i det omfang det ikke blot fører til eksportaf affald.
Forbrænding af affald
95
Kapitel 4. Basisscenarie
Boks 4.2 Eksempler på manglende kapacitetstilpasningDet kommunale fællesskab L90 har i flere år planlagt at opføre et nyt affaldsforbrændingsanlægved Kjellerup. Anlægget vil producere fjernvarme til både Viborg og Silkeborg. Projekteringen afdet nye forbrændingsanlæg med en kapacitet på ca. 220.000 tons om året fortsætter, selv omder er overkapacitet på affaldsforbrændingsmarkedet i øjeblikket.Som en konsekvens af overkapaciteten udsendte DONG Energy 19. maj 2010 pressemeddelelserom, at både Vejen Kraftvarmeværk og Knudmoseværket mølposes. Forbrændingsanlæggenelukkes således ned, fordi anlæggene ikke kan tiltrække nok affald til en affaldstakst, der kandække omkostningerne. DONG Energy har efterfølgende besluttet at skrotte de to værker.Den samlede kapacitet på de to værker er ca. 84.000 tons affald pr. år.Den ovenfor beskrevne situation blotlægger nogle interessante forhold, som også vil gøre siggældende i basisscenariet. For det første hindrer overkapacitet ikke etablering af yderligereforbrændingskapacitet.For det andet viser situationen et manglende helhedssyn på sektoren. I stedet for at planlæggeforbrændingskapaciteten ud fra den samlede kapacitetssituation og udnytte den eksisterendeledige kapacitet, så sker affaldsplanlægningen efter (fælles-) kommunale hensyn og ud frasnævre geografiske betragtninger. Det kan i den forbindelse nævnes, at L90 i flere år harmellemdeponeret affald og fortsat har affald i mellemdeponi, på trods af at flere danskeforbrændingsanlæg i øjeblikket mangler affald. Mellemdeponering er ikke ønskeligt pga.udsivning af drivhusgasser og i værste fald brand, som det skete for I/S Nordforbrændingoktober 2009.For det tredje er de ikke-kommunale forbrændingsanlæg ekstra udsatte, da de ikke har lige såstor sikkerhed for affaldsmængderne som de kommunale anlæg. De ikke-kommunale anlægbærer således en uforholdsmæssig del af risikoen for manglende affaldsmængder. Det er derforikke tilfældigt, at det er to ikke-kommunale forbrændingsanlæg, der skrottes, selv omde ikke-kommunale anlæg kun udgør otte af de 29 danske forbrændingsanlæg.
Hvis kommunerne vælger at ignorere muligheden for eksport, så kan det medføreen væsentlig overkapacitet med lav udnyttelsesgrad til følge. Denne problematik errelevant, fordi kommunerne også har anvisningsret og kapacitetspligt for erhvervs-affaldet.Basisscenariet giver dårlige incitamenter for kommercielle aktører til at investerei sektoren. Opretholdes ”hvile-i-sig-selv”-regulering, betyder det, at de ikke kanoptjene overskud, selv hvis de sikrer sig affaldsmængder og et godt prisgrundlag.Desuden vil markedet være stærkt begrænset som følge en kommunal kapacitets-opbygning. Hertil kommer de ringe konkurrencevilkår for kommercielle aktører,jf. afsnit 4.2.
96
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
Import og eksport
Basisscenariet kan i princippet både medføre væsentlig eksport af affald ogvæsentlig import af affald. Både import og eksport kan være ønskeligt fra etdansk synspunkt, hvis det er et udtryk for konkurrencemæssige forskelle landeneimellem. Et veludbygget fjernvarmenet kan fx gøre det muligt for Danmark at fåen nettogevinst ved import, hvis forbrændingsanlæggene er konkurrencedygtige.Forventningerne til affaldsstrømmene afhænger af dog ikke kun af konkurrence-evnen, men også af om det vil være muligt at forhindre overinvesteringer isektoren. Ledig kapacitet i Danmark kan nemlig skabe import af affald, somDanmark taber på. Det vurderes, at basisscenariet vil føre til overkapacitet, og atdet i sidste ende vil skabe nettoimport af forbrændingsegnet affald. Konkurrencenfra udlandet kan dog samtidig give anledning til nogen eksport, hvilket forventesat være tilfældet på kort sigt.Omfanget af nettoeksport eller nettoimport vil med affaldsdirektivet alene bliveafgjort af, hvor det bedst kan betale sig for virksomhederne at få deres forbræn-dingsegnede affald behandlet. Derfor er forventningerne til affaldstaksternesniveau afgørende for, hvad man forventer sig på både kort og langt sigt.De ekstra transportomkostninger ved eksport/import skaber et interval om deudenlandske takster, som danske takstern kan variere indenfor uden der skerudenrigshandel. Men afviger de danske affaldstakster mere fra de udenlandsketakster end transportomkostningerne, så kan det betale sig at eksportere ellerimportere, alt afhængigt af om taksterne er lavere eller højere i udlandetjf. figur4.1.Forbrænding af affald
97
Kapitel 4. Basisscenarie
Figur 4.1 Import og eksport af affald baseret på affaldstakster i Danmarkog i udlandetAffaldstakst
Importaf affaldTransport-omkostningerVed importVed eksport
Eksportaf affald
}}Besparelse forudenlandsk affaldved import hvislav takst
Besparelse for danskaffald ved eksporthvis høj takstIngen besparelseved import ellereksport
Udenlandsk takst
Lav dansk takst
Høj dansk takst
Kilde: Finansministeriet.
Forventningerne til basisscenariet, herunder affaldstaksterne, bør inkludereincitamenter til kapacitetsniveauet. Hvis de danske anlæg økonomisk hviler i sigselv og har tilpasset kapaciteten efter behovet for forbrændingskapacitet (inklusiveksport eller import) vil der være en betydelig prisforskel på ca. 215 kr. pr. tonmellem gennemsnitstaksterne i Danmark og Sverige,jf. figur 4.2.
98
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
Figur 4.2 Forventet gennemsnitlig takst i Danmark, Sverige og Tyskland,kr. pr. ton i 2010-priserAffaldstakst inkl. afgifter6005004003002001000Erhvervsaffald i DanmarkSverigeTyskland
-punkt kun er erhvervsaffald, der vil kunne eksporteres og importeres. Dette skyldes, at det ikke er muligt på forhåndat afgøre prisforholdet mellem forbrænding af henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald, eftersom det i praksisvil afhænge af konkrete kontrakter og aftaler.Kilde: Incentive Partners (2010).
Modelkørslerne peger på, at basisscenariet på lang sigt vil medføre nettoeksportsvarende til ca. 13 pct. af det danske affald. På trods af transportomkostninger vildet kunne betale sig for danske virksomheder at sende deres affald til forbrændingi Sverige. Forskellen mellem de tyske og de danske takster er derimod ikke nok til,at der er gevinst ved im- eller eksport.1Forventningerne til den fremtidige eksport og import bør dog tage højde for denover kapacitet, som basisscenariet forventes at føre med sig, jf. afsnit 4.3. En sådanoverkapacitet vil resultere i lav kapacitetsudnyttelse og sandsynligvis manglendeindtægter fra salg af varme. Den logiske reaktion fra det enkelte anlæg er såledesat forsøge at tiltrække mere affald, end det som er anvist til anlægget,jf. boks 1.1i afsnit 1.3. Det er kun lovligt, hvis affaldet ikke er anvist og således er konkurrence-udsat (herunder importeret affald). Og det kan kun lade sig gøre ved at tilbydebillig forbrænding.
52) Afgifternes betydning for affaldstaksterne er beskrevet i boks 2.2 i afsnit 2.3.
Forbrænding af affald
99
Kapitel 4. Basisscenarie
Det relevante spørgsmål er således ikke, hvad anlæggets ”hvile-i-sig-selv”-takster, men snarere hvad det koster at forbrænde et ekstra ton affald, givet at detskaber indtægt fra varme- og elproduktion. Anlæggene vil således konkurrere påmarginalomkostningerne. I nogle tilfælde vil omkostningerne ved at brænde etekstra ton affald blive opvejet – eller mere end opvejet – af indtægterne fra varmeog el.Konsekvensen heraf er for det første, at anlæggene må køre med underskud elleralternativt opkræve højere takster for det anviste affald, der ikke kan eksporteres,herunder husholdningsaffaldet. For det andet kan forventningerne til import ogeksport ikke baseres på betragtninger om de gennemsnitstakster, som fremgår affigur 4.2, da kapacitetsniveauet har en væsentlig indflydelse.Det vurderes, at danske anlæg i fremtiden vil være nødt til at konkurrere hårdtom affaldsmængderne under basisscenariet. For at undgå at erhvervsaffaldet gåruden om den kommunale anvisning (ved at virksomhederne lovligt eksporterer detforbrændingsegnede affald) vil de danske anlæg, alt andet lige, få et incitament tilat tilbyde forbrænding til lavere takster og lade husholdningerne dække flere af defaste omkostninger. De laveste takster for forbrændingsydelsen forventes tilbudtudenlandske affaldsproducenter, så det kan betale sig for dem at transportereaffaldet til Danmark.Samlet set forventes de danske anlæg at ville forsøge at forhindre eksport aferhvervsaffald gennem konkurrencedygtige takster. De forventes tilmed atimportere affald i det omfang anlæggene kan sælge varmen. Det er et resultataf incitamenterne til at overinvestere i affaldsforbrændingsanlæg, hvilket ogsåbestemmer omfanget af den forventede import.
fænomen, da der er foretaget store investeringer i forbrændingskapacitet på ettidspunkt, hvor finanskrisen har sænket affaldsmængderne, jf. bilag 2. På kort sigt
af visse affaldsfraktioner.
100
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
4.4. Effektivisering og økonomiBasisscenariet viderefører den nuværende organisering, men med de ændringer,der følger af affaldsdirektivets regler om fælles EU-marked for forbrændingsegnetaffald, dog undtaget kommunalt indsamlet blandet affald. Derfor vurderes scenarietheller ikke at føre til effektiviseringer ud over almindelige, løbende forbedringer.De samlede omkostninger for at få det danske affald brændt i scenariet er beregnettil godt 2,1 mia. kr. om året. Dette estimat vurderes dog at være konservativt, daman kan forvente yderligere omkostninger som følge af overinvesteringer i sektoren.De samlede omkostninger
Basisscenariet er det scenarie, der viser, hvad den nuværende organisering forventesat føre til på langt sigt. Som det fremgik af afsnit 4.1, er der foretaget modelkørslerpå scenarierne, så det er muligt at sammenligne scenarierne og vurdere de økono-miske konsekvenser af at vælge ét scenarie frem for et andet. Udgangspunktet erderfor en langsigtsmodel ud fra affaldsmængderne i 2020. I basisscenariet er derkommunal anvisning, men virksomheder kan også vælge at eksportere deresforbrændingsegnede affald.Eksport af affald, som følge af høje affaldstakster relativt til udlandet, ville i givetfald få behovet for dansk forbrændingskapacitet til at falde. Derfor reducerermodellen den danske kapacitet, indtil kapaciteten modsvarer forbrændingsbehovetigen. Som det fremgår senere, vil denne effekt blive opvejet af incitamenterne til atinvestere i kapacitet.Modelberegningerne viser, at basisscenariet vil medføre samlede omkostningertil affaldsforbrænding svarende til 2,0 mia. kr. pr. år,jf. tabel 4.2.Tabel 4.2 Omkostninger til affaldsforbrænding i basisscenariet, i mio. kr. 2010-priserOmkostninger ved forbrændingTransportomkostningerAdministrationsomkostningerSamlede omkostninger for dansk affald (ca.)1.770230132.010
Anm.: Omkostninger ved forbrænding er netto-omkostninger, således at omkostninger til produktion af el og varmeer fratrukket.Kilde: Incentive Partners (2010).
Forbrænding af affald
101
Kapitel 4. Basisscenarie
Den dominerende post i opgørelsen af de forventede omkostninger er udgifter tilca. 230 mio. kr. om året også en væsentlig omkostning.53Modellen opgør de samlede udgifter til forbrænding ud fra affaldstypen og detkonkrete anlæg. Basisscenariet vil, ifølge affaldsmodellen, inkludere forbrændingaf dansk affald i både Danmark og Sverige,jf. tabel 4.3.Tabel 4.3 Forbrænding af affald, mio. kr. pr. år i 2010-priser1000 tonsaffaldHusholdningsaffald brændt på danske anlægErhvervsaffald brændt på danske anlægErhvervsaffald brændt på udenlandske anlægI alt (ca.)Kilde: Incentive Partners (2010).
Gns. affaldstaksti kr. pr. ton556556342530
I alt imio. kr.9566691431.770
1.7201.2044193.340
Affaldsmodellen inkluderer imidlertid ikke forventningerne om overkapaciteti basisscenariet, men tager udgangspunkt i en situation med fuld kapacitets-tilpasning, jf. afsnit 4.3. I henhold til ovenstående betyder det, at modellentilpasser kapaciteten, så der ikke vil være kapacitet i Danmark til de 419.000 tonserhvervsaffald, som det vil være mest omkostningseffektivt at eksportere i basis-scenariet. Denne kapacitetstilpasning står i kontrast til investeringsincitamenternei basisscenariet, og det bør forventningerne til de samlede omkostninger tagehøje for.Øget kapacitet i Danmark vil betyde øgede omkostninger, som anlæggene skalhave dækket. Hvis anlæggene blot ignorerer forventningerne om eksport ogetablerer kapacitet til alt det danske affald, vil det svare til en forøgelse afkapaciteten på ca. 14 pct. i forhold til kapaciteten i modelkørslen. Dette viløge forbrændingsaktiviteten og ligeledes produktionen af varme og el fra affalds-forbrændingsanlæg, som vil fortrænge anden energiproduktion.
53) Det forudsættes, at transportomkostningerne (inklusive diverse afgifter) modsvarer de omkostningersamfundet bærer i forhold til slid, forurening, ulykker og alternativ anvendelse af transportkilometer,således at omkostningen er et udtryk for de samfundsøkonomiske omkostninger ved transporten.
102
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
Den samlede nettoomkostning ved at etablere kapacitet svarende til de danskeaffaldsmængder frem for at eksportere de 419.000 tons vil være ca. 110 mio. kr.om året. Eftersom der kan påvises incitamenter til yderligere kapacitetsopbygning(jf. afsnit 4.3), er det imidlertid ikke givet, at kapaciteten vil holde sig på detteniveau. En indikativ beregning viser, at der er en nettoomkostning på knap 9 mio.kr. årligt for hvert procentpoint af det danske affald, der etableres kapacitet til.De ekstra ca. 110 mio. kr. er således et konservativt skøn, som skal tillæggesomkostningerne i tabel 4.3. Et samlet konservativt skøn er, at basisscenariet vilmedføre samlede omkostninger på mindst 2.120 mio. kr. årligt, hvilket er 110mio. kr. mere end angivet i tabel 4.2.Det forventede kapacitetsniveau får også betydning for forventningerne tilaffaldstaksterne i basisscenariet. Samlet vil effekten på de gennemsnitlige taksterfor forbrænding på danske anlæg være en stigning på mindst 40 kr. pr. ton iforhold til en situation hvor kapaciteten er tilpasset sektorens langsigtedekonkurrenceevne.Som det er beskrevet i afsnit 4.3, vil de danske anlæg forsøge at øge kapacitets-udnyttelsen. Det kan de gøre ved at tilbyde affaldsforbrænding til virksomhedermed anvisning til anlægget, så virksomhederne ikke bruger muligheden for ateksportere. Derudover kan anlæggene forsøge at tiltrække udenlandsk affald,hvilket dog vil kræve meget lave takster. Der opstår således en risiko for, at enuforholdsmæssig stor andel af de samlede omkostninger til affaldsforbrændingvil blive dækket gennem taksterne for forbrænding af husholdningsaffald.Omkostningsniveauet i basisscenariet forventes således at overstige opgørelsen itabel 4.4. Affaldstaksten for erhvervsaffald forventes på baggrund af ovenståendeat være lidt lavere, mens den gennemsnitlige takst for husholdningsaffaldsandsynligvis vil ligge på et andet og højere niveau.Effektivisering
I basisscenariet må det overordnet forventes, at der vil være et vist niveau afløbende driftsoptimering som følge af forbedret teknologi og arbejdsrutiner.Dette skønnes at ligge på ca. 5 pct. af de samlede omkostninger indtil 2020.
Forbrænding af affald
103
Kapitel 4. Basisscenarie
Da rammevilkårene i store træk svarer til den nuværende situation, hvor derer konstateret et effektiviseringspotentiale i sektoren, jf. afsnit 3.1. Det erikke sandsynligt at den gældende regulering vil kunne skabe tilstrækkeligteffektiviseringspres på sektoren, til at potentialet kan indhentes. Derfor er detnødvendigt at ændre reguleringen for at øge incitamenterne til at effektiviseresektoren og realisere dele af effektiviseringspotentialet.De vigtigste elementer i det økonomiske billede for basisscenariet er:
”Hvile-i-sig-selv”-reguleringen giver anlæggene mulighed for og pligt til attilpasse takster til omkostningerne, og derfor vil der være et lavt incitamenttil driftsoptimering. Kommunernes anvisning fordeler affald mellem affaldsfor-brændingsanlæggene og det kan ud fra en kommunaløkonomisk vinkel værebedre at understøtte eget forbrændingsanlæg frem for at allokere affaldet til detmest effektive. Ulempen er, at det ikke nødvendigvis er de mest effektive anlæg,der bliver benyttet og der kan blive investeret i ineffektive anlæg.Kapacitetstilpasningen i affaldsforbrændingssektoren forventes primært at skeved kommunale investeringer. Kommunen vil have en interesse i at tilgodeseegne fjernvarmekunder, selvom den overordnede gevinst måske er større vedkapacitetsudbygning i fjernvarmenet i en anden kommune. Det forventes, atden kommunale kapacitetsforpligtelse vil medføre overkapacitet, jf. afsnit 4.3.Fordelingsmæssige virkninger
I basisscenariet er der en væsentlig risiko for, at der vil være forskellige affalds-takster for husholdnings- og erhvervsaffald, som ikke nødvendigvis afspejler dereelle omkostninger ved forbrænding af de to affaldskategorier. Der er såledesderes affald, hvis taksterne bliver for høje, og det forventes at påvirke anlæggenesprissætning. Husholdningerne har derimod intet valg, og derfor kan hushold-ningerne potentielt komme til at betale for størstedelen af de faste omkostninger
104
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
De gældende omkostningsfordelinger mellem varmeproduktion og affalds-forbrænding, der varierer fra anlæg til anlæg, videreføres i basisscenariet. Ulempenved reguleringen er, at hverken varmepriserne eller taksterne for affaldsforbrændingbehøver at være et udtryk for omkostningerne ved produktionen. Hvis indtægternefra varmeproduktion reduceres via et lavere prisloft, så vil taksterne for affalds-forbrænding stige. De fastsatte priser på varme og affaldsforbrænding harfordelingsmæssige konsekvenser. De affaldsproducerende husholdninger ogvirksomheder kan komme til at betale en del af omkostningerne forfjernvarmekunderne og vice versa. Der vil således være en omfordelingmellem fjernvarmekunder og affaldsproducenter.En fordel ved basisscenariet er, at kommunale virksomheder kun må sætte en højeretakst for andet dansk affald end for ejerkommunerne, hvis det kan begrundes medekstra omkostninger i forhold til det øvrige affald. Det begrænser mulighedengengæld forventes kommunerne at sætte forskellige takster for husholdnings- ogerhvervsaffald.I tilfælde af import og eksport kan man forestille sig, at der vil være en provenu-som alternativt kunne være brændt i Danmark, så vil det give et lavere niveaubrændselsformer som fx gas eller kul til at dække energibehovet. Det betyder ipraksis, at staten blot vil få afgifterne fra anden energiproduktion. I forbindelsemed fortrængning af biomasse vil staten miste afgiftsprovenu, men til gengældogså spare omkostninger til tilskud og subsidier. Derfor er provenuet uafhængigtaf den valgte organiseringsform. I rapportens bilag 1 er provenu-beregningernegennemgået i flere detaljer.Der forudsættes ikke selskabsgørelse i basisscenariet og samtidig fortsætter”hvile-i-sig-selv”-reguleringen. På den baggrund er der ikke grund til at forventeøget provenu fra selskabsskat.De scenarieafhængige administrative omkostninger forventes at andrageca. 13 mio. kr. om året i basisscenariet,jf. boks 4.3.
Forbrænding af affald
105
Kapitel 4. Basisscenarie
Boks 4.3 Skøn over administrationsomkostninger i basisscenarietDet skønnes, at de scenarieafhængige administrationsomkostninger vil andrage ca. 13,2 mio. kr.hvert år.De øgede omkostningerne kommer af et øget forbrug af årsværk til økonomisk tilsyn medde kommunale forbrændingsanlægs takstfastsættelse. Hertil kommer omkostninger tiløkonomisk tilsyn med funktionsopdelte regnskaber, idet elproducerende selskaber skal lavefunktionsopdelte regnskaber for at adskille det kommercielle marked for el fra de reguleredemarkeder for varme og affald. Desuden skal affaldsforbrændingsanlæggene, ifølge de nye regler iMiljøbeskyttelsesloven, opstille funktionsopdelte regnskaber for at kunne beregne gebyrer for deenkelte affaldsordninger. Sådanne regnskaber er vanskelige at kontrollere, og tilsynet er derforressourcekrævende. Sidstnævnte omkostningerne vil kunne begrænses markant ved en selskabs-gørelse af anlæggene, hvilket anbefales, men ikke forudsættes i basis-scenariet. Det skal i dennesammenhæng fremhæves, at det hidtil ikke har været muligt at foretage en effektiv kontrol af,om fordelingen af indtægter fra affaldsforbrænding og varmeproduktion er i overensstemmelsemed omkostningsfor-delingen mellem varmeproduktion og affaldsforbrænding. Administrations-omkostningerne i forbindelse med anvisning af erhvervsaffald forventes at være uændrede.For de kommunale anlæg forventes omkostningerne til budget- og økonomistyring, regnskabog revision at stige som følge af, at en større del af kapaciteten (den utilsigtede overkapacitet)udbydes.De samlede scenarieafhængige administrationsomkostninger forventes at blive ca. 7 mio. kr. forstaten og 6,2 mio. kr. for kommunerne, jf. nedenstående tabel A.
Tabel A Skøn over administrationsomkostninger, i mio. kr.StatenGodkendelse af affaldsgrundlagØkonomisk tilsyn med de kommunale anlægs prisfastsættelseØkonomisk tilsyn med funktionsopdelte regnskaber (stat)KommunerAnvisning af erhvervsaffaldBudget - og økonomistyring, regnskab og revision i forbindelse med udbudSamlede årlige scenarieafhængige administrationsomkostningerKilde: Miljøstyrelsen.
1,05,01,06,00,213,2
I forhold til 2009 forventes basisscenariet at medføre øgede årlige omkostninger på ca. 6 mio. kr.for staten og 0,2 mio. kr. for kommunerne.Udover disse omkostninger vil der være omkostninger, som forventes ens i alle scenarierne, ogsom derfor ikke er angivet. Det drejer sig om omkostninger til de statslige planer, der følger afEU’s affaldsdirektiv, og kommunernes omkostninger til affaldsplaner samt tilsyn med affalds-strømmene fra affaldsproducenter og med anlæggene.
106
Forbrænding af affald
Kapitel 4. Basisscenarie
4.5. Klima og miljøKapacitetsplanlægningen og affaldsallokeringen vil fortsat være kommunaltbestemt i basisscenariet. På trods af central godkendelse af affaldsgrundlagetfor kapacitetsudvidelser samt statslig og kommunal affaldsplanlægning kan det ipraksis være vanskeligt at tage systematisk hensyn til de overordnede forpligtelserpå klima- og miljøområdet. Derfor forventes basisscenariets incitamenter til en højkapacitetsopbygning i affaldsforbrændingssektoren at slå igennem. En høj affalds-forbrændingskapacitet kan begrænse anvendelsen af alternative behandlingsformer,som udnytter flere af affaldets ressourcer end energi. En høj forbrændingskapacitetvil desuden skabe en høj forbrændingsaktivitet, så der vil være grundlag for netto-import af affald. Det øger CO2-udledningen i de ikke-kvoteomfattede sektorer,hvilket strider mod 2020-forpligtelsen om 20 pct. reduktion i forhold til 2005-niveauet. Også forventningen om et højt transportniveau trækker i retning afdårlig understøttelse af de danske forpligtelser.Optimal anvendelse af affald
Det kommunale ejerskab kombineret med muligheden for at anvise til egetforbrændingsanlæg, uden forudgående udbud af ydelsen, svækker incitamenternetil at benytte alternative teknologier, hvor flere af affaldets ressourcer end energienbliver udnyttet. Der er også en risiko for, at incitamenterne til at sikre en tilstrækkeligleverance af affald til egne forbrændingsanlæg medfører, at affald, der ellers kunnevære behandlet mere miljørigtigt (fx ved udsortering eller øget kildesortering tilgenanvendelse), i stedet bliver forbrændt.Kommunernes ejerskab af affaldsforbrændingsanlæg kan således også reducereincitamentet til udvikling og indførsel af nye teknologier til affaldsbehandling,idet kommunerne vil have et væsentligt økonomisk incitament til at sikreudnyttelse af kapaciteten i egne forbrændingsanlæg.Understøttelse af klima- og energiforpligtelser
Basisscenariet påvirker understøttelsen af de danske forpligtelser på klima- ogenergiområdet gennem henholdsvis omfanget af (netto) import og omfanget aftransport.Som det fremgik af afsnit 4.3 forventes basisscenariet på sigt at medføre en risikofor nettoimport af affald pga. en høj kapacitetsopbygning i affaldsforbrændings-sektoren. Nettoimport vil i givet fald have nogle følgevirkninger, der påvirkeropfyldelsen af forpligtelser på klima- og energiområdet.
Forbrænding af affald
107
Kapitel 4. Basisscenarie
En høj forbrændingsaktivitet, som følge af nettoimport, vil øge aktiviteten ogdermed udledningen af drivhusgasser. Dette udgør en udfordring i forhold til atreducere udledningen i de ikke-kvoteomfattede sektorer med 20 pct. frem mod2020 relativt til niveauet i 2005.Desuden kan nettoimport påvirke andelen af vedvarende energi i energiforbruget,hvor der er en forpligtelse om 30 pct. vedvarende energi i 2020.54Effekten afnettoimport kan dog både være positiv og negativ, da det afhænger af, hvilkenalternativ brændsel affaldet fortrænger. Dette afhænger af, hvilke fjernvarmenetaffaldet tilflyder og kan derfor ikke afgøres på forhånd.
og import af affald vil medføre transport, hvilket i sig selv skaber udledning.et selvstændigt reduktionsmål. Modelkørslerne viser estimerede køretøjkilometerpå i alt 10 mio. årligt. En del af denne transport er pga. udenrigshandel, og herskal det bemærkes, at modellen forudsiger eksport, mens der samlet forventes ennettoimport af affald til forbrænding i Danmark. Scenariet kan således føre tilmindre transport, hvis udenrigshandlen falder. Men ved øget udenrigshandel,herunder især ved samtidig eksport og import, kan der også blive tale om et højeretransportniveau og dermed en højere udledning.
54) Forudsætningen, for import at affald kan føre til mindre brug af fossilt brændstof, er, at affaldet ikke blot førertil en øget produktion af varme og el. Desuden er det – på længere sigt – muligt at en øget import af affald tilforbrænding vil være på bekostning af fx biomasse i produktionen af varme og el. I så fald vil import af affaldnedbringe andelen af vedvarende energi, da affald også indeholder fossile energikilder som plastik.
108
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
5. LicitationsscenarieLicitationsscenariet tager udgangspunkt i en situation, hvor affaldsforbrændingmarkedsudsættes. Kommunerne har stadig anvisningsret og kapacitetsforpligtelsefor husholdningsaffald, men skal udbyde forbrænding af dette affald,jf. tabel 5.1.Tabel 5.1 LicitationsscenarietEjerskabEgetkommunalt anlæg*(100 pct.offentligt)Fremmedkommunalt anlæg(100 pct.offentligt)Ikke-kommunaltanlægHusholdningsaffaldKommunal indsamling/anvisningUdbudspligtFri prisdannelse med afkastCa. 37 % af forbrændingsegnet affaldKommunal indsamling/anvisningUdbudspligtFri prisdannelse med afkastCa. 7 % af forbrændingsegnet affaldKommunal indsamling/anvisningUdbudspligtFri prisdannelse med afkastCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldErhvervsaffaldVirksomheder allokererFri prisdannelse med afkastCa. 29 % af forbrændingsegnet affaldVirksomheder allokererFri prisdannelse med afkastCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldVirksomheder allokererFri prisdannelse med afkastCa. 11 % af forbrændingsegnet affald
Note: Andelene af forbrændingsegnet affald er baseret på data fra 2009*Herunder medejer af fælleskommunalt affaldsforbrændingsanlæg.Kilde: Finansministeriet med data fra Incentive Partners.
Det betyder, at kommunerne alene skal sørge for indsamlingen og allokeringenaf husholdningsaffald samt varetage myndighedsopgaver, herunder at kontrollereoverholdelse af miljøregler blandt andet gennem tilsyn med affaldsproducenterne.Regler for affaldsallokering
Kommunerne vil fortsat have anvisningsretten til husholdningsaffaldet og vare-tager kapacitetsforpligtelsen i forhold til det forbrændingsegnede husholdnings-affald. Der er benyttelsespligt til de kommunale ordninger for husholdningerne.Kommunerne sikrer kapaciteten til det forbrændingsegnede affald gennemkontrakter med affaldsforbrændingsanlæg samt medforbrændings- og bioforgas-ningsanlæg. Der er udbudspligt for kommunerne, uanset om de er medejere afforbrændingsanlæg eller ej.
Forbrænding af affald
109
Kapitel 5. Licitationsscenarie
For forbrændingsegnet erhvervsaffald vil der være krav om, at affald brændeseller genanvendes, men virksomhederne kan selv vælge, mellem danske ogudenlandske anlæg. Kommunerne har hverken kapacitetspligt eller anvisningsretfor virksomhedernes forbrændingsegnede affald.Kapacitetsudvidelser vil fortsat være betinget af godkendelse fra kommunalbestyrelsen,som varmeplanmyndighed for at sikre mod overkapacitet af varme inden forfjernvarmenettet. Der vil imidlertid ikke være noget krav om dokumentationaf affaldsgrundlaget og statslig godkendelse heraf, så der vil være fri kapacitets-tilpasning, givet at der er plads i fjernvarmenettet.Regulering af prissætning
og erhvervsaffald i licitationsscenariet. Hvert anlæg har mulighed for at sætteforskellige takster for affaldsforbrænding til forskellige kunder, herunderkommuner. Kommuner og virksomheder har således mulighed for at vælge detdanske eller udenlandske anlæg, hvor summen af transportomkostninger ogaffaldstakst er mindst. I praksis forventes prisforskellene at blive udjævnet affælleskommunale indkøb og af mellemhandlere inden for affaldshåndtering.For husholdningsaffald forventes affaldsforbrændingen at blive baseret pålangvarige kontrakter qua kommunernes kapacitetspligt. Markedet for erhvervs-affald vil i højere grad være fleksibelt og kan få karakter af et spotmarked, hvoraffaldet finder hen til de forbrændingsanlæg, der har mest brug for det.Anlæggene har mulighed for at optjene overskud, men også for at få underskud,idet ”hvile-i-sig-selv”-princippet ophæves for affaldsforbrændingen.55Adskillelse af roller
Kommuner kan fortsat være (med-) ejere af affaldsforbrændingsanlæg i licitations-scenariet. Alle affaldsforbrændingsanlæg med kommunalt ejerskab udskilles fraøvrige kommunale aktiviteter på affaldsområdet og gøres til aktie- eller anparts-selskaber.56Selskabsgørelse er en forudsætning for konkurrence i sektoren for atskabe lige vilkår.
55) Det forudsættes, at der ikke vil være mulighed for at dække eventuelle underskud eller optjene ekstraordinæreoverskud ved frit at hæve prisen på varme.56) Hvis kommuner vælger fortsat at eje affaldsforbrændingsanlæg helt eller delvist, medfører det mulighedenfor, at de kan optjene et overskud. Både i forbindelse med salg og udlodning af overskud vil der være taleom en ordning som på el- og varmeområdet, hvor kommuner modregnes 60 pct. (eller alternativt 40 pct.mod henlæggelse i mindst 10 år).
110
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Konkurrencen vil både blive mere lige, fordi anlæggene underlægges de sammeskatteregler, og fordi der skabes en mere klar adskillelse mellem kommunensforskellige roller. Selskabsgørelse forventes desuden at føre til øget fokus påkommunens engagement i affaldsforbrændingssektoren, eftersom gennem-sigtigheden for skatteborgerne øges.
5.1. Forventet udvikling under licitationsscenarietLicitationsscenariet medfører ændrede rammebetingelser for affaldsforbrændings-sektoren. Det vil påvirke sektorens udvikling.En øget markedsgørelse af affaldsforbrændingssektoren vil betyde at sektoreneffektiviseres. Den samlede vurdering er derfor, at licitationsscenariet vil føre tillavere omkostninger for affaldsforbrænding. Licitationsscenariet forventes på langtsigt at føre til en omkostningsbesparelse for samfundet på mindst 420 mio. kr.om året sammenlignet med basisscenariet.Scenariet vil skabe kommercielle muligheder og stille anlæggene lige, når dekonkurrerer om affaldsmængderne. Derfor forventes en større interesse frakommercielle aktører. En følgevirkning af dette vil være, at kapacitetstilpasningenpå marginalen vil være baseret på kommercielt baserede investeringskalkuler.Derfor vil tilpasningen af kapaciteten søge at modsvare det forventede behov foraffaldsforbrænding, hvor konkurrencen fra udlandet tages i betragtning. Dettevil mindske omkostningsniveauet i sektoren, da det vil give en bedre langsigtetkapacitetsudnyttelse end i basisscenariet.Miljømæssigt forventes licitationsscenariet ligeledes at have nogle indbyggedefordele frem for basisscenariet. Scenariet forventes at styrke incitamenterne tilat genanvende affald og udvikle teknologier, der øger anvendelsen af affaldetsressourcer. Samtidig forventes det, at scenariet kan være med til at understøtte dedanske mål på klima- og energiområdet. Det gælder ikke mindst, fordi scenarietforventes at holde aktiviteten i affaldsforbrændingssektoren på et niveau, somgør det muligt at opnå reduktionsforpligtelsen inden for de ikke-kvoteomfattedesektorer. Desuden forventes et lavt niveau af transport, fordi udenrigshandelhovedsageligt forventes at ville forekomme i forbindelse med midlertidig over-eller underkapacitet i Danmark eller i nabolandene.
Forbrænding af affald
111
Kapitel 5. Licitationsscenarie
De følgende afsnit relaterer den forventede udvikling under licitationsscenariet tilbasisscenariet og skitserer de konsekvenser scenariet fører med sig.
5.2. KonkurrenceDen vigtigste konkurrencemæssige effekt af licitationsscenariet er, at kommercielleaktører får en reel mulighed for at træde ind på markedet. Muligheden for at skabeoverskud på affaldsforbrænding samt konkurrence på lige fod med kommunaleselskaber om affaldet forventes at skabe pres på prisen på affaldsforbrænding,affaldstaksten.Licitationsscenariet medfører konkurrenceudsættelse af alt affald, herunder gennemudbudspligt for husholdningsaffaldet. Det vil resultere i markedsbestemte affalds-takster. I kombination med selskabsgørelse af de kommunale affaldsforbrændings-anlæg betyder det, at der bliver mere ens konkurrencevilkår.Der er identificeret tre potentielle problemer i forhold til at stille anlæggene lige ilicitationsscenariet. Inden disse gennemgås, skal det nævnes, at selskabsgørelse afaffaldsforbrændingsanlæggene vil sikre en skattemæssig ligestilling mellem anlæggeneog skabe en mere klar adskillelse mellem kommunens roller, i de tilfælde hvorkommunen ønsker at eje affaldsforbrændingsanlæg.For det første kan det ikke udelukkes, at forbrændingsanlæg kan få en fordel, hvisomkostninger til fx arbejdskraft, teknisk udstyr og biler, der også bruges på andrebehandlingsanlæg, bliver dækket af disse. I praksis vil det også være vanskeligt atforetage en korrekt fordeling af omkostningerne. Potentialet for krydssubsidieringmellem aktiviteterne være størst i kommuner der varetager flere typer affalds-behandling. En sådan praksis vil medføre et lavere omkostningsniveau for nogle afanlæggene på markedet. Selskabsgørelse af affaldsforbrændingsanlæggene forventesdog at sikre en klarere adskillelse af aktiviteterne i affaldshåndteringen og dermedimødegå krydssubsidiering.For det andet ligger der potentielt et konkurrencemæssigt problem i, at deeksisterende, ofte kommunale, anlæg fortsat kan have en fortrinsstilling i forholdtil nye anlæg med hensyn til kapitalomkostninger. Det kan ske, når der er opsparetmidler til fremtidige investeringer (henlæggelser), så anlæggene står forskelligt rentomkostningsmæssigt, jf. afsnit 4.2.
112
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
For det tredje er der forskel på affaldsforbrændingsanlæggenes indtjening påvarmemarkedet, hvilket favoriserer nogle anlæg frem for andre i konkurrencen.Den offentlige regulering giver mulighed for forskellige priser for affaldsvarmebaseret på det enkelte fjernvarmemarked. Det udgør potentielt en væsentligudfordring for anlæg med lav afregningspris på varme, fordi varmeindtægtenaf et ton ekstra affald vil være lavere end for konkurrerende anlæg. Således vilaffaldsforbrændingsanlæg, der leverer varme til et fjernvarmenet i den højesteprisloftkategori, kunne opnå en indtægt for varmesalg, der er 200 til 250 kr.højere pr. ton affald end affaldsforbrændingsanlæg, der er underlagt den lavesteprisloftkategori.57Klima- og energiministeren har hjemmel til at ændre prisloft-regulering. Det vil derfor være muligt at ændre prisloftsreguleringen, hvis detviser sig nødvendigt.Licitationsscenariet løser således ikke alle konkurrencemæssige udfordringerinden for affaldsforbrænding. Der er muligt at nogle anlæg bliver stillet bedre ikonkurrencen end andre. Ikke desto mindre åbner licitationsscenariet mulighedfor et forretningsmæssigt potentiale baseret på kommercielle interesser. Alleforbrændingsanlæg får mulighed for at byde på alt affald til forbrænding, oganlæggene får mulighed for at skabe overskud. Derfor forventes licitationsscenarietat medføre et stærkere effektiviseringspres på anlæggene og lavere gennemsnitligeaffaldstakster.58
5.3. KapacitetstilpasningKapacitetstilpasningen i licitationsscenariet vil foregå på markedsvilkår lige sompå de fleste andre markeder. Hvis kapaciteten tyder på at blive for lav, så øger detforventningen til den fremtidige indtjening i branchen med stigende investerings-lyst til følge. Omvendt vil der være lav investeringslyst, hvis der er flere anlæg endtypisk binder en investering i over 15 år, vil således medføre en større tilbageholdenhedmed investeringer, hvilket giver en god kapacitetsudnyttelse. Kommunerne vilstadig have kapacitetsforpligtelsen for kommunalt indsamlet blandet affald,hvilket betyder, at de må tegne kontrakter om behandling af husholdningsaffaldet.57) Selvom der er klart ud fra en teoretisk vinkel, at anlæg med høje varmeindtægter vil kunne tilbyde affalds-forbrænding til lavere takster, så er dette ikke slået igennem under den nuværende regulering af sektoren,jf. afsnit 2.4.58) Der er ikke hjemmel til at kommuner kan stille garanti for lån til affaldsforbrændingsanlæg, når disse kanskabe overskud. Ønskes muligheden for kommunale garantier (på markedsmæssige vilkår) bibeholdt, er detderfor nødvendigt med specifik hjemmel til det.
Forbrænding af affald
113
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Det vil fungere som garanti for efterspørgsel efter en vis kapacitet i Danmark, daudgangspunktet vil være, at dette affald ikke kan eksporteres til andre EU-lande.Dette vurderes således, at licitationsscenariet vil medføre en stor sikkerhed for,at Danmark til enhver tid vil opfylde sin forpligtelse til at råde over tilstrækkeligegenkapacitet til nyttiggørelse, herunder forbrænding af kommunalt indsamletblandet affald.Forpligtelsen omfatter ikke behandlingskapacitet til det forbrændingsegnedeerhvervsaffald, da kommunerne ikke står for indsamling eller anvisning aferhvervsaffaldet. Den opgave overlades til markedet.For at markedet kan sikre en fornuftig kapacitetstilpasning, er det nødvendigt, atincitamenterne til at investere i affaldsforbrændingsanlæg er til stede. En centralforskel på den forventede kapacitetsopbygning i licitationsscenariet og basisscenarieter, at kommunale og ikke-kommunale anlæg stilles lige i konkurrencen om affaldeti licitationsscenariet. Incitamenterne gælder således både for kommercielle ogkommunale investorer, og kapacitetstilpasningen vil afhænge af disse investorersmulighed for at får forrentet investeringerne.På indtægtssiden vil der fortsat være varmeindtægter til at understøtte anlæggenesøkonomi, og det vil fortsat være attraktivt for kommuner at inkludere affaldsvarmei deres fjernvarmenet, om end fjernvarmemarkedet på sigt er vigende. De forhold,der ændrer sig i forhold til basisscenariet, er således allokeringen af affaldsmæng-derne og den affaldstakst, det enkelte anlæg kan pålægge disse mængder. Når altaffald konkurrenceudsættes, vil affaldstaksterne være markedsbestemte ud fra for-holdene i såvel Danmark som i udlandet. Selv om udenrigshandel med affald ikkeer tilladt for blandet kommunalt indsamlet affald, kan fx overkapacitet i udlandetøge eksporten af erhvervsaffald, så de danske anlæg skærper konkurrence om ikkealene erhvervsaffaldet, men også husholdningsaffaldet.Hvis anlæggene har ledig kapacitet og kan afsætte alt affaldsvarme (og til engod pris), så vil forbrændingsanlæggene være villige til at forbrænde affald til enlav takst. Det presser prisen for forbrændingsydelsen. En overkapacitet vil såledesskærpe konkurrencen om affaldet, hvilket reducerer anlæggenes kapacitets-udnyttelse samt takster og dermed indtægtsgrundlag. Dermed forsvinderinvesteringslysten.
114
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Hvis kapacitetsudnyttelsen derimod er høj, og det er let for anlæggene at tiltrækkeaffald, så falder konkurrencepresset på det enkelte anlæg. Derfor vil anlægget øgeaffaldstaksten for at skabe overskud. En sådan situation, eller blot udsigten til den,vil øge investeringslysten.Licitationsscenariet skaber frie konkurrencevilkår med en løbende kapacitetstilpas-ning i forhold til det danske behov for affaldsforbrænding – dog med en vis tids-forskydning. Udsving i kapacitetsudnyttelsen, når et gammelt anlæg lukker elleret nyt etableres, vil således være en grundpræmis for sektoren. En konsekvens afden markedsmæssige tilpasning af kapaciteten er, at investorerne har incitament tilogså at tage den kortsigtede kapacitetssituation og markedssituationen i udlandet ibetragtning, når størrelsen på et fremtidigt forbrændingsanlæg besluttes. Investorenvil ikke alene basere anlæggets kapacitet på et behov 10-15 år ude i fremtiden, menogså tage kapacitetsudnyttelsen på kort sigt i betragtning for at sikre en forrentningbåde på kort og langt sigt. I modsætning til basisscenariet vil der således ikke bliveoverinvesteret ud fra kapacitetsbehovene om 10-15 år, fordi markedet i højere gradunderstøtter en løbende tilpasning.En anden fordel ved licitationsscenariet er i den forbindelse, at scenariet understøtteren gensidig og dynamisk udnyttelse af landenes kapacitetssituation.Blandt andet på grund af stordriftsfordelene og høje udgifter til fx dioxinrensning,er affaldsforbrændingsanlæg store investeringer. Et nyt anlæg med kapacitet på200.000 tons årligt koster typisk 1,2 mia. kr. De påvirker hele markedet foraffaldsforbrænding, fordi anlæggene hver især er af en vis størrelse og dermedudgør en væsentlig del af det samlede marked. Derfor medfører det, som nævntovenfor, en væsentlig ændring i kapaciteten, når et gammelt anlæg lukker eller etnyt etableres. På et lille marked kan det give nogle store udsving i kapaciteten,hvilket påvirker graden af konkurrence. Det er derfor en fordel at skabe så store ogsammenhængende markeder som muligt for at skabe stabilitet på markedet. Derforer det en fordel for både affaldsproducenterne og for investorerne, at Danmark kanlægger muligheden for eksport af forbrændingsegnet erhvervsaffald en dæmper på,hvor høj en takst de resterende danske anlæg kan tage for forbrændingsydelsen.Det er derfor til fordel for virksomheder, som kan benytte sig af eksportmuligheden,men i sidste ende også for husholdningerne, som får lavere affaldstakster, nårudenlandske anlæg trækker affald ud af det danske marked. Det tværnationalemarked betyder også, at et nyt forbrændingsanlæg ikke slår bunden ud af de
Forbrænding af affald
115
Kapitel 5. Licitationsscenarie
eksisterende anlægs økonomi, når det tages i brug, da de har mulighed for at fyldekapaciteten og sælge varme på baggrund af affald fra udlandet.
investeres mindre i Danmark, end vores affaldsmængder tilsiger. Dette er fornuftigt,fordi der ikke er behov for yderligere dansk kapacitet, når virksomheder kaneksportere affald til billigere behandling på udenlandske anlæg.Årsagen til at fokusere på udlandet i forbindelse med licitationsscenariet er således,at kapacitetsopbygningen vil afhænge af investorernes muligheder for at se engod forretning. Hvis alternativet til at dansk forbrænding er billig udenlandskforbrænding, så vil muligheden for en overskudsforretning blive mindre, og så erinvestorerne mere tilbageholdende med at bygge ny kapacitet.59Men hvis behovetfor dansk kapacitet stiger tilstrækkeligt, vil kapaciteten følge med. Der vil såledesikke blive tale om at opføre dansk kapacitet til forbrænding af udenlandsk affaldpå kort sigt.Licitationsscenariet skaber også mulighed for en fleksibel tilgang til udnyttelsenaf erhvervsaffaldet. Når en virksomhed skal af med sit affald, så kan der væreflere muligheder inden for reglerne. Alt affaldet skal ikke nødvendigvis brændes,men kan fx udsorteres til bioforgasning eller anden behandling. Dette kan ogsåske som følge af administrativ regulering. I praksis kan det give en mere fleksibeludnyttelse af kapaciteten, fordi perioder med lav kapacitet giver høje affaldsfor-brændingstakster, hvilket vil gøre andre anvendelsesmuligheder relativt billigere.Derimod vil perioder med høj kapacitet medføre lave takster for forbrænding,hvilket øger mængderne til forbrænding og dermed kapacitetsudnyttelsen, mensamtidig giver en udfordring med hensyn til at udnytte flere af affaldets ressourcerend energi.Import og eksport
Licitationsscenariet forventes hverken at medføre væsentlig nettoeksport ellerforbrændingsanlæg kan konkurrere med udenlandske anlæg om forbrænding afdansk affald.60Derfor forventes forbrændingskapaciteten også at svare til behovet
59) I det omfang der, fx fra kommunal side, ønskes øget kapacitet og kommunerne derfor opfører yderligere kapa-citet, så vil det blot føre til underskud hos alle anlæg. Enten vil anlæggene køre med uudnyttet kapacitet ellerogså må de sænke affaldstaksterne nok til at holde det eksporterede affald hjemme i Danmark trods laverepriser i udlandet i udgangspunktet.60) For en beskrivelse af afgiftssystemets påvirkning på konkurrenceevnen henvises til boks 2.2 i afsnit 2.3.
116
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
for forbrænding af dansk affald. På kort sigt vil udenrigshandlen være bestemt afden aktuelle kapacitetssituation i Danmark og i udlandet.Som det fremgik af afsnit 5.3, vil licitationsscenariet medføre en tilpasning afkapaciteten ud fra kommercielle beslutninger om forretningsmæssigt potentiale isektoren. Således kunne man forestille sig en situation, hvor rammebetingelserne erså forskellige på tværs af grænserne, at den optimale kapacitetssituation medførteen væsentlig og varig nettoimport eller nettoeksport. Forskellen mellem de dansketakster for forbrænding af erhvervsaffald og taksterne i Sverige forventes at væreunder 200 kr.,jf. figur 5.1.Heraf skal der også trækkes transport, før der er eneventuel besparelse ved at eksportere.Figur 5.1 Forventet gennemsnitlig takst i Danmark, Sverige og Tyskland,kr. pr. ton i 2010-priserAffaldstakst inkl. afgifter6005004003002001000Erhvervsaffald i DanmarkSverigeTyskland
-punkt kun er erhvervsaffald, der vil kunne eksporteres og importeres. Dette skyldes, at det ikke er muligt på forhåndat afgøre prisforholdet mellem forbrænding af henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald, eftersom det i praksisvil afhænge af konkrete kontrakter og aftaler.Kilde: Incentive Partners.
Når forskellen mellem taksten i Sverige og den gennemsnitlige danske takst ikkefører til større eksport, så hænger det sammen med en høj konkurrenceevne ogdermed lave takster på danske forbrændingsanlæg, der er placeret i nærheden afSverige. Denne konkurrenceevne hænger blandt andet sammen med den forventederealisering af effektiviseringspotentialet, og derfor gør det samme sig ikke gældendei basisscenariet.
Forbrænding af affald
117
Kapitel 5. Licitationsscenarie
På langt sigt forventes det samtidig, at de danske takster for erhvervsaffald vil liggegodt 20 kr. under de tyske takster. Denne prisforskel giver ikke anledning til atforvente stor udenrigshandel med affald.På kort sigt vil import og eksport være en vigtig del af billedet i licitationsscenariet.Udlandet vil fungere som en kapacitetsbuffer, så anlæg på begge sider af grænsernevil forsøge at tiltrække affald, hvis de har ledig kapacitet – og ikke mindst hvis dekan afsætte mere varme, jf. afsnit 5.3.Den nuværende kapacitetssituation betyder, at eksporten kan dominere på kortSverige, hvor der er etableret flere nye anlæg. De tyske anlæg har svært ved attiltrække nok affald, og derfor tilbyder de forbrænding til lave takster. Ikke mindstdanske virksomheder kan nyde godt af en sådan situation, da det betyder lavereomkostninger for behandling af deres affald.
5.4 Effektivisering og økonomiMuligheden for en mere effektiv affaldsforbrændingssektor er et argument foren ny organisering. Licitationsscenariet forventes at føre til en sektor, der kanforbrænde affald med et lavere omkostningsniveau end basisscenariet, og somderfor kan tilbyde forbrænding til lavere takster for både virksomheder oghusholdninger. Det gælder, selv om scenariet medfører mulighed for overskudog skønnes at kunne bidrage med et årligt skatteprovenu fra selskabsskat på opmod 200 mio. kr. Sidstnævnte er behæftet med usikkerhed. Det samlede skøner, at den årlige besparelse for samfundet på langt sigt, ved at gå fra basisscenariettil licitationsscenariet, udgør mindst 420 mio. kr. om året.De samlede omkostninger
For at undersøge de forventede økonomiske konsekvenser af at organisere affalds-forbrændingssektoren som beskrevet i licitationsscenariet, er der foretaget model-på langt sigt. Der er taget udgangspunkt i år 2020 for at kunne basere resultaternepå forventede affaldsmængder.Licitationsscenariet forventes at føre til lavere omkostninger for forbrænding af detforbrændingsegnede affald end basisscenariet,jf. figur 5.2.
118
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Figur 5.2 Omkostninger ved affaldsforbrænding samt overskud på langt sigti mio. kr., 2010-priserMio. DKK25000341176815001464
2000
1000
500226013BasisOverskudUdgifter til forbrændringex. overskudTransport-omkostninger1401LicitationAdministrations-omkostninger
forhold til en omsætning på ca. 1,8 mia. kr. fra affaldsforbrændingen (1.464 + 341), men derimod i forhold til anlæg-genes samlede omsætning på ca. 3,7 mia. kr. Overskuddet indeholder ikke forrentningen på 6 pct. af kapitalmassen,som er en antagelse i affaldsmodellen for alle scenarier.Kilde: Incentive Partners (2010).
Omkring 90 mio. kr. af de sparede omkostninger kommer fra sparede transport-omkostninger. Modelkørslen for basisscenariet viser eksport af affald, og derforligger basisscenariet højere på transportomkostningerne. Modellen viser dog, at detisær er på udgifterne til forbrænding, at de to scenarier adskiller sig. Forskellen ianlæggenes omkostninger til affaldsforbrænding resulterer i en forskel på ca. 300mio. kr. om året. Hele denne forskel afspejler sig dog ikke i affaldstaksterne i deto scenarier, da licitationsscenariet muliggør overskud, hvilket ikke er mulig under”hvile-i-sig-selv”-reguleringen i basisscenariet.61Selv om overskuddet kommer af, ataffaldstaksterne ligger over gennemsnitsomkostningerne, så indebærer den ikke enmeromkostning for samfundet. Overskuddet udgør (ud over statens provenu afselskabsskat) en overførsel til de investorer, der har påtaget sig en risiko ved atopføre affaldsforbrændingsanlæg, og pengene forsvinder således ikke fra samfun-
61) Overskuddet er ud over de 6 pct. forrentning af kapitalmassen, som også indgår i basisscenariet som enkapitalomkostning.
Forbrænding af affald
119
Kapitel 5. Licitationsscenarie
det.62Den samlede kapitalforrentning i scenariet estimeres til 10,6 pct. Det er 4,6pct. højere end basisscenariet, hvilket giver plads for en kompensation for risikoenved at investere selv ved betaling af selskabsskat af de 10,6 pct. af sektorens kapi-talmasse.På trods af overskuddet forudsiger affaldsmodellen lidt lavere gennemsnitligetakster på danske anlæg i licitationsscenariet end i basisscenariet,jf. figur 5.3.Figur 5.3 Gennemsnitlige affaldstakster pr. ton fra danske anlæg i 2010-priserPris inkl. afgift, kr. per ton600
550
500BasisLicitation
Kilde: Incentive Partners (2010).
Ifølge afsnit 4.4 forventes basisscenariet dog at medføre højere omkostninger ogdermed højere gennemsnitlige takster end ca. 560 kr. pr. ton. Dette forventesat øge de gennemsnitlige takster på danske anlæg med mindst 40 kr. pr. ton.Desuden forventes gennemsnitstaksterne for husholdningsaffald at være højere endden gennemsnitlige takst i basisscenariet. Forskellen mellem taksterne for hushold-ningsaffaldet i basisscenariet og i licitationsscenariet kan derfor også forventes atvære betydeligt større end det fremgår af figur 5.3. Forskellen mellem taksterne forerhvervsaffald forventes derimod at være begrænset.
62) I tilfælde hvor der er anlæg ejet af personer bosat i udlandet, vil overskud dog tilfalde udlandet, ligesomeventuelle underskud i samme anlæg vil blive dækket af udenlandske investorer.
120
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Når den samlede regning skal gøres op, må man inkludere varme- og elproduk-tionen. Licitationsscenariet medfører ikke nettoeksport af affald og vil derfor føretil en højere produktion af varme og el end i basisscenariet. Dermed kan manspare andre energikilder som gas og kul. Samlet set vil ændringen i varme- ogelproduktion dog øge omkostningerne med ca. 90 mio. kr. om året i forhold tilbasisscenariet, og det skal medregnes, når scenarierne sammenlignes.Modelberegningerne viser således, at den samlede besparelse ved at gå frabasisscenariet til licitationsscenariet er på ca. 310 mio. kr. om året,jf. tabel 5.2.Tabel 5.2 Omkostninger til affaldsforbrænding i basis- og licitationsscenariet,i mio. kr. 2010-priserBasisOmkostninger ved forbrændingTransportomkostningerAdministrationsomkostningerNettoomkostning ved ændring i varme- og elproduktionSamlede omkostninger for dansk affald (ca.)Kilde: Incentive Partners (2010).
Licitation1.4701401901.700
Forskel3009012- 90310
1.7702301302.010
Som det fremgår af kapitel 4, er der grund til at sætte spørgsmålstegn vedgrundlaget for både omkostningsopgørelsen og eksporttallene i basisscenariet,da dette scenarie sandsynligvis vil medføre overkapacitet og import af affaldtil Danmark, jf. afsnit 4.3.
kapacitetstilpasning, høj kapacitetsudnyttelse og dermed relativt lave fasteomkostninger. Et konservativt skøn er således, at basisscenariet vil medføreekstra omkostninger på 110 mio. kr. om året, selv når der tages højde for enøget fortrængning af alternative energikilder som kul og gas, jf. afsnit 4.4.Forskellen i omkostninger mellem basisscenariet og licitationsscenariet vurderessåledes at være mindst 420 mio. kr. om året.
Forbrænding af affald
121
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Effektivisering
En del af licitationsscenariets relativt lave omkostningsniveau skyldes forventningerom en højere grad af løbende effektiviseringer og en fuld indhentning af sektorenseffektiviseringspotentiale. Det er helt centralt for denne proces, at konkurrenceom affaldet (herunder konkurrence med udenlandske anlæg om erhvervsaffaldet)vil føre til, at affaldet forbrændes på de mest effektive og dermed billigste anlæg.Samtidig forventes en tilpasning af kapaciteten, så der ikke foretages systematiskeoverinvesteringer i sektoren med øgede omkostninger til følge.Når virksomheder skal konkurrere om at sælge deres ydelse (affaldsforbrænding),så vil de søge at optimere virksomheden mest muligt gennem investeringer ogomkostningsminimering. I licitationsscenariet vil denne effekt slå fuldt igennem,må tages ud fra forretningsmæssige hensyn. Der forventes derfor et højere niveauaf løbende driftsoptimering indtil 2020 på alle anlæg end i basisscenariet,jf. tabel 5.3.Tabel 5.3 Forventet effektivisering i basis- og licitationsscenarietBasisscenarietDriftsoptimering frem til 2020Realisering af effektiviseringspotentialeKilde: Finansministeriet.Licitationsscenariet10 %100 %
5%0%
Den høje grad af konkurrence betyder også, at de mindst effektive anlæg måoptimere mest muligt for at blive konkurrencedygtige eller afvikle aktiviteternemed tiden. Det vil føre til en fuld realisering af det effektiviseringspotentiale, derblev beskrevet i afsnit 3.1.Boks 5.1 Licitationsscenariet uden øget effektiviseringEn del af omkostningsbesparelserne kan henføres til forventet effektivisering i licitationsscenarieti forhold til i basisscenariet,jf. tabel 5.3.Hvis der, modsat forventningerne, ikke sker nogenindhentning af effektiviseringspotentiale, og den løbende effektivisering også svarer til basis-scenariet, vil det forventede potentiale ved at indføre licitationsscenariet falde med ca. 260 mio. kr.om året. I forhold til basisscenariet vil der imidlertid stadig være en omkostningsbesparelse forsamfundet på mindst 160 mio. kr. om året ved licitationsscenariet. Det er således ikke alenede forventede effektiviseringer fra tabel 5.3, men også den strukturtilpasning som markeds-orientering fører med sig, der giver anledning til forventede omkostningsbesparelser vedlicitationsscenariet.
122
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Allokering af affald vil som nævnt være styret af markedet. Ud over et højt niveauaf driftsoptimering og en indhentning af effektiviseringspotentialet, må der forventesen dynamisk effekt. Markedet vil nemlig sørge for, at anlæggene med de lavesteomkostning tiltrækker mest affald - i det omfang de har kapaciteten. Det giver enomfordeling af affaldet. På langt sigt vil det også betyde, at anlæggene tilpasserderes kapacitet efter deres effektivitet, så de mest effektive anlæg også bliver destørste. Inkluderer man denne effekt, så vil de enkelte affaldsmængder kunne blivebehandlet billigere, hvilket fører til et lavere samlet omkostningsniveau,jf. figur 5.4.Figur 5.4 Fordeling af mængder på danske anlæg og anlæggenes omkostningerved forbrændingKr. per ton1200
1000
800
600
400
2000Basis0,5Licitation1,01,52,02,53,0Mio. ton
Anm.: Omkostningerne er opgjort som gennemsnitlige omkostninger pr. ton affald inklusive de faste omkostninger tilfx kapital. Når basisscenariet stopper på et lavere niveau af akkumuleret affald, så skyldes det modellens resultat om, aten del af det danske forbrændingsegnede affald vil blive brændt i udlandet. Det bemærkes, at når scenarierne medførereksport i affaldsmodellen, vil det reducere den samlede forbrændte mængde affald i Danmark. Derfor afkortesomkostningskurven i figuren i basisscenariet.Kilde: Incentive Partners (2010).
Ud over de beskrevne effektiviseringsgevinster vil der også være en omkostnings-besparelse i licitationsscenariet som følge af udnyttelsen af udlandet som enkapacitetsbuffer. Det vil understøtte en mere smidig tilpasning af kapaciteten,og det vil, alt andet lige, føre til et lavere omkostningsniveau. Da kapacitets-tilpasningen er antaget at være perfekt i modelkørslerne, og betydningen i øvrigtvil afhænge af den aktuelle kapacitetssituation i Danmark såvel som i udlandet,er det dog ikke muligt at beregne effekten.Forbrænding af affald123
Kapitel 5. Licitationsscenarie
Fordelingsmæssige virkninger
Med muligheden for overskud ved drift af affaldsforbrændingsanlæg villicitationsscenariet medføre en omfordeling fra affaldsproducenter til ejerneaf affaldsforbrændingsanlæggene samt til staten i form af selskabsskat. I forholdtil basisscenariet forventes den gennemsnitlige affaldstakst imidlertid at blivelavere, og derfor vil affaldsproducenterne stadig få forbrændt affaldet billigerei licitationsscenariet.Affaldstaksterne for husholdningsaffald og erhvervsaffald forventes at blive mereens i licitationsscenariet sammenlignet med basisscenariet, fordi basisscenarietforventes at medføre overinvesteringer og dermed hård konkurrence for atfastholde og tiltrække erhvervsaffald, mens taksterne for husholdningsaffaldkan stige. I licitationsscenariet vil virksomheder og husholdninger derfor delesmere ligeligt om de samlede omkostninger ved affaldsforbrændingen.Licitationsscenariet vil føre til markedsbaserede priser for affaldsforbrænding.Den ændrede prissætning betyder, at der kun kan forekomme omfordeling mellemvarmekunder og affaldsproducenter i det omfang, at prisen på varme fravigeromkostningerne ved at producere varmen.I de situationer hvor affaldsforbrændingsanlæg skaber et overskud, vil der reeltvære tale om en betaling fra affaldsproducenter til de investorer, der vil påtage sigrisikoen ved at opføre et anlæg. Omfordelingen svarer ifølge affaldsmodellen tilca. 340 mio. kr., men påvirker ikke som sådan samfundets omkostningsniveau.Pengene forsvinder ikke fra samfundet, fordi markedet flytter dem fra affalds-producenter til de investorer, der har påtaget sig en risiko ved at etablere et anlæg.Desuden må forbrændingsanlæggene svare selskabsskat af et eventuelt overskud.Det samlede overskud skønnes at udgøre de ca. 340 mio. kr. samt en almindeligforrentning på sektorens samlede kapitalmasse på ca. 7,5 mia. kr. i licitations-scenariet. Det svarer til et samlet skøn for overskuddet på 10,6 pct. af kapitalmassen.Med en selskabsskatteprocent på 25 giver det et skatteprovenu til staten på ca. 200mio. kr. Provenueffekten vil afhænge af forskellige forhold, herunder kapacitets-situationen i det enkelte år, og skønnet er derfor pr. definition behæftet medusikkerhed.-omkostninger. Ser man udelukkende på de dele af affaldsadministrationen, somkan blive påvirket af organiseringen, så forventes licitationsscenariet at medføre124
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
omkostninger på i alt 1,1 mio. kr. Det er 12,1 mio. kr. lavere end i basisscenariet,hvor administrationen skønnes af koste 13,2 mio. kr. om året,jf. tabel 5.4.Tabel 5.4 Offentlige administrationsomkostninger i basis- og licitationsscenarietom året i mio. kr.BasisscenarietAdministrationKilde: Miljøstyrelsen.
Licitationsscenariet1,1
13,2
Boks 5.2 beskriver de administrative omkostninger i licitationsscenariet.Boks 5.2 Skøn over administrationsomkostningerne i licitationsscenarietDet skønnes, at de scenarieafhængige administrationsomkostninger vil andrage ca. 1,1 mio. kr.hvert år.Omfanget af administration vil være stærkt begrænset i licitationsscenariet sammenlignet medandre scenarier. Dette skyldes især, at den kommunale anvisning af erhvervsaffald bortfalder,og at der er mindre behov for offentlig kontrol af regnskaber og affaldstakster, fordi sektorener konkurrenceudsat. Endvidere spares omkostninger til godkendelse af affaldsgrundlag. Tilgengæld forventes øgede omkostninger til udbudsforretninger for kommunerne. Selskabsgørelsevil give engangsomkostninger og til gengæld løbende besparelser vedr. regnskab og revision.Alt i alt forventes de samlede administrative omkostninger i licitationsscenariet at være i størrelses-ordnen 1,1 mio. kr. om året, samt en engangsomkostning på 8,8 mio. kr., jf. nedenstående tabel A.
Tabel A Skøn over administrationsomkostninger, i mio. kr.StatenGodkendelse af affaldsgrundlagKommunerEkstra udbudsforretninger samt regnskab og revision i forbindelse hermedRegnskab og revision sfa. selskabsgørelseBudget - og økonomistyring, regnskab og revision i forbindelse med udbud forkommunale anlægSamlede årlige scenarieafhængige administrationsomkostningerSelskabsgørelse (engangsomkostninger for kommunale anlæg)Kilde: Miljøstyrelsen.
0,1
1,1-1,11,01,18,8
I forhold til 2009 forventes licitationsscenariet at medføre en besparelse på ca. 0,9 mio. kr. forstaten og en besparelse på ca. 5,0 mio. kr. for kommunerne.
Forbrænding af affald
125
Kapitel 5. Licitationsscenarie
5.5. Klima og miljø
er uændrede. I sammenligning med basisscenariet vil licitationsscenariet dog havemere entydige incitamenter til at fremme en miljøvenlig anvendelse af affaldet ogen bedre understøttelse af forpligtelserne på klima- og energiområdet.Optimal anvendelse af affald
I licitationsscenariet vil kommunernes incitamenter til at fremme en omkost-ningseffektiv udnyttelse af energi- og næringsindholdet i affald være klare iforhold til basisscenariet. Mulighederne for at understøtte egne forbrændingsanlæggennem allokering af affald er nemlig begrænsede som følge af udbudspligten.behandlingsteknologier, der muliggør genanvendelse af affaldets næringsstoffer.Dermed vurderes licitationsscenariet også at understøtte innovation og brug af nye,mere miljøvenlige teknologier.Understøttelse af klima- og energiforpligtelser
Licitationsscenariet påvirker understøttelsen af forpligtelserne på klima- og energi-området gennem henholdsvis omfanget af nettoimport og omfanget af transport.Licitationsscenariet forventes, i modsætning til basisscenariet, ikke at medførenettoimport af affald. Dermed kan Danmark undgå den øgede udledning afdrivhusgasser fra affaldsforbrændingssektoren, som nettoimport medfører. Iforhold til basisscenariet vil dette medføre en bedre understøttelse af forpligtelsenom at reducere CO2-udledningen fra de ikke-kvoteomfattede sektorer, somaffaldsforbrændingssektoren indgår i.Andelen af vedvarende energi vil heller ikke blive påvirket gennem nettoimport afaffald. Effekterne af nettoimport på andelen af vedvarende energi i energiforbrugetvil dog afhænge af hvilke energikilder, affaldet fortrænger, og derfor er det ikkemuligt at afgøre entydigt, om denne effekt er en fordel eller ulempe i forhold til30 pct-forpligtelsen i 2020.
126
Forbrænding af affald
Kapitel 5. Licitationsscenarie
udledningen af drivhusgasser og dermed understøtter reduktionsforpligtelsen forde ikke-kvoteomfattede sektorer. Modelkørslerne viser estimerede køretøjkilometerpå i alt 5,6 mio. årligt, hvilket er det laveste niveau af alle scenarierne. Årsagenskal primært findes i forventningen om lav udenrigshandel med forbrændings-egnet affald. Niveauet af transport mellem danske affaldsproducenter og danskeaffaldsforbrændingsanlæg kan blive højere end i basisscenariet, fordi konkurrenceni mindre grad vil føre affaldet hen til det nærmeste affaldsforbrændingsanlæg ilicitationsscenariet. Hvis forskellen mellem affaldstaksterne overstiger transport-omkostningen, så vil affaldsproducenterne (eller mellemhandlerne) vælge denlange transport. I praksis vil nogle af de lange transporter blive overflødiggjort,fordi markedet forventes at være kendetegnet ved fælleskommunale indkøb ogmellemhandlere.63
63) I en situation uden mellemhandlere og fælleskommunale indkøb vil muligheden for prisdiskriminationlokale markedskraft, transportomkostningerne til alternative anlæg giver. Samtidig vil de forsøge at trækkeaffaldsmængder til fra andre affaldsoplande ved at sænke taksterne overfor potentielle kunder længere væk.Derved kan der opstå situationer, hvor der fx både kører affald vest og øst over Lillebæltsbroen på sammetid.
Forbrænding af affald
127
Kapitel 6. Mix-scenarie
6. Mix-scenarieI mix-scenariet vil behandlingen af det forbrændingsegnede erhvervsaffald ske påmarkedsvilkår. Det betyder, at der skabes et frit marked om knap halvdelen afaffaldet til forbrænding. Der vil ligeledes være konkurrence om husholdningsaf-fald, dog undtaget de kommunalt ejede anlægs forbrænding af husholdningsaffaldfra egne kommuner, hvor der ikke er udbudspligt. ”Hvile-i-sig-selv”-princippetgælder fortsat for de kommunale anlægs forbrænding af husholdningsaffald,jf. tabel 6.1.Tabel 6.1 Mix-scenarietEjerskabHusholdningsaffaldErhvervsaffald
EgetKommunal indsamling/anvisningVirksomheder allokererkommunalt anlæg*Ingen udbudspligt”Hvile-i-sig-selv”-reguleringFri prisdannelse med afkastRegnskabsmæssig adskillelse mellemhusholdnings- og erhvervsaffaldCa. 37 % af forbrændingsegnet affald Ca. 29 % af forbrændingsegnet affaldFremmedkommunalt anlægKommunal indsamling/anvisningVirksomheder allokererUdbudspligt”Hvile-i-sig-selv”-reguleringFri prisdannelse med afkastRegnskabsmæssig adskillelse mellemhusholdnings- og erhvervsaffaldCa. 7 % af forbrændingsegnet affaldCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldKommunal indsamling/anvisningUdbudspligtFri prisdannelse med afkastCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldVirksomheder allokererFri prisdannelse med afkastCa. 11 % af forbrændingsegnet affald
Ikke-kommunaltanlæg
Note: Andelene af forbrændingsegnet affald er baseret på data fra 2009*Herunder medejer af fælleskommunalt affaldsforbrændingsanlæg.Kilde: Finansministeriet med data fra Incentive Partners.
”Hvile-i-sig-selv”-reguleringen er begrænset til de kommunale anlægs gebyr-finansierede forbrænding af husholdningsaffald for at bibeholde så mangeincitamenter til effektivisering som muligt.
128
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
Regler for affaldsallokering
Allokeringen af affald vil i store træk være som i licitationsscenariet: Allokering aferhvervsaffald til nyttiggørelse er virksomhedernes ansvar, mens der er benyttelses-pligt til de kommunale ordninger for husholdninger. Kommunerne tegner kontraktom behandling af husholdningsaffaldet, og der er udbudspligt, medmindrekommunen er (med-) ejer af forbrændingsanlægget. Kommunerne sikrer på denmåde kapacitet til forbrænding af husholdningsaffald gennem kontrakter og/ellergennem ejerskab i forbrændingsanlæg.såfremt kommunen er medejer af affaldsforbrændingsanlægget. Det forudsættes,at der fastsættes eksplicitte regler om udbudspligt i de tilfælde, hvor kommunenikke er medejer. Den eksisterende mulighed for kommunal anvisning udenforudgående udbud gennem et forpligtende samarbejde, jf. ”in-house”-reglen,foreslås således fjernet. Ud over husholdningsaffaldet fra ejerkommunerne kande kommunale anlæg tiltrække husholdningsaffald fra andre kommuner underbetingelse af i) at de vinder kontrakten gennem en udbudsproces og ii) at deikke foretager prisdiskriminering (krydssubsidiering) mellem kommunens egethusholdningsaffald og husholdningsaffald fra andre kommuner.
anlæg, men de skal dokumentere, at behandlingen foregår på et miljøgodkendtnyttiggørelsesanlæg. Erhvervsaffaldet er således ikke omfattet af kommunernesanvisning, hvilket svarer til de nuværende regler for genanvendeligt erhvervsaffald.Det forudsættes, at der skabes lovgrundlag for, at kommuner både kan byde indpå konkurrenceudsatte affaldsmængder og kan skabe kapacitet til dette affald.Regulering af prissætning
For husholdningsaffaldet afhænger reguleringen af prissætningen af, om anlæggeter under kommunal kontrol eller ej. Anlæg, hvor kommuner ikke har bestemmendeindflydelse, skal også konkurrere om husholdningsaffald. Disse anlæg kan såledesogså tilbyde forbrænding til forskellige takster for husholdningsaffald. Alle anlæghar mulighed for at sætte forskellige takster for forbrænding af erhvervsaffaldet.
Forbrænding af affald
129
Kapitel 6. Mix-scenarie
Kommunalt ejede anlæg kan vælge at underlægge sig mix-ordningen, hvorvedhusholdningsaffaldet ikke er fuldt konkurrenceudsat. Disse anlæg kan brænde-gæld skal anlæggene balancere indtægter med omkostningerne for forbrændingenaf husholdningsaffaldet, og de må ikke prisdiskriminere på husholdningsaffaldetmellem forskellige kunder for samme type affald. I praksis betyder det, at kom-munale anlæg, der ønsker at indgå i mix-ordningen, kun må tilbyde forbrændingaf husholdningsaffald til en takst svarende til ”hvile-i-sig-selv”-taksten. Det gælderogså for det konkurrenceudsatte husholdningsaffald fra kommuner udenforejerkredsen. Hvis disse kommunale anlæg skal have større adgang til at tiltrækkehusholdningsaffald fra andre kommuner, kræver det eksplicitte regler. I detomfang anlægget får en bedre samlet økonomi som følge af en øget kapacitets-udnyttelse, så vil det også betyde, at taksterne for husholdningsaffaldet skalnedjusteres, og der skal foretages en takst-refusion til kunderne. Det gælder ogsåselv om anlægget har vundet en kontrakt på husholdningsaffald, der berettiger tilen højere takst end ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen tilsiger.64De kommunale anlæg kan undgå ovenstående udfordringer med korrekttakstfastsættelse på husholdningsaffaldet på to måder. For det første kan detenkelte forbrændingsanlæg frasige sig mix-ordningen, hvorved alt forbrændingaf affald vil foregå på baggrund af markedsudsatte mængder, herunder fraeventuelle ejerkommuner. For det andet kan forbrændingsanlæg vælge ikke atbyde ind på markedsudsat husholdningsaffald, hvorved alene husholdningsaffaldfra ejerkommuner er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, og der ikke vilvære mulighed for forskellige takster for husholdningsaffald.Forbrændingsanlæggene kan skabe overskud, men også indkassere underskud.65For kommunale ejede anlæg under mix-ordningen gælder det dog kun for den delaf anlæggets aktivitet, der har med forbrænding af erhvervsaffald at gøre.
64) ”Hvile-i-sig-selv”-reguleringen på de kommunale anlægs forbrænding af husholdningsaffald medfører, at anlæg,der har vundet kontrakter på husholdningsaffald fra kommuner udenfor ejerkredsen, er forpligtet til højest atopkræve en takst, der sikrer, at anlægget hviler i sig selv. Hvis kontrakten er vundet på baggrund af en højereaffaldstakst, så skal anlægget således refundere differencen mellem kontraktprisen og ”hvile-i-sig-selv”-prisen.For at sikre ensartet indregning af omkostninger kan man afgrænse perioden, hvor ”hvile-i-sig-selv”-princippetregulerer indtægterne fra affaldstakster til at være løbende over fire år.65) Det forudsættes, at der ikke vil være mulighed for at dække eventuelle underskud eller optjene ekstraordinæreoverskud ved frit at hæve prisen på varme.
130
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
Adskillelse af roller
Kommuner kan – som i dag – være (med-) ejere af affaldsforbrændingsanlæg.66Der stilles dog krav om, at alle affaldsforbrændingsanlæg skal selskabsgøres.Begrundelsen for kravet er ligesom i licitationsscenariet funderet på dels en øgetgennemsigtighed for skatteborgerne og dels en højere grad af adskillelse mellemudbyder og tilbudsgiver i udbudsprocessen. Kommunerne er dog ikke forpligtettil at udbyde det forbrændingsegnede husholdningsaffald, hvis det behandles pået forbrændingsanlæg, som kommunen er (med-) ejer af.Under mix-ordningen stilles der desuden krav om, at de kommunalt ejedeaffaldsforbrændingsselskaber sikrer en regnskabsmæssig adskillelse af forbrændingaf husholdningsaffald og erhvervsaffald. Kravet om to regnskaber for affalds-forbrænding for disse anlæg er nødvendig, fordi mix-ordningen skaber ensituation, hvor de er underlagt to forskellige pris-regimer for affaldsforbrænding:Markedsbestemte takster for erhvervsaffaldet og takster baseret på ”hvile-i-sig-selv”for husholdningsaffaldet. Omkostningsfordelingen i den regnskabsmæssigeadskillelse kan fx følge affaldsmængderne i tons, så erhvervsaffald oghusholdningsaffald pålægges omkostninger på lige vilkår og på baggrund afaffaldsmængderne.Kommunale anlæg kan undgå den regnskabsmæssige adskillelse ved enten atfungere fuldt ud på kommercielle vilkår (frasige sig mix-ordningen), hvorvedder gælder samme regler som i licitationsscenariet, eller ved at frasige sigerhvervsaffald, hvorved alle omkostninger skal dækkes gennem forbrændingaf husholdningsaffaldet.6.1. Forventet udvikling under mix-scenarietMix-scenariet er en hybrid mellem basisscenariet og licitationsscenariet. På denene side fører scenariet til en højere grad af konkurrence end i basisscenariet.På den anden side indebærer scenariet ikke en fuld markedsudsættelse af affaldet,da kommunalt ejede affaldsforbrændingsanlæg vil have mulighed for at få hushold-ningsaffald fra ejerkommunerne uden forudgående udbud. Husholdningsaffaldetfra disse kommuner udgør ca. 43 pct. af det danske forbrændingsegnede affald.
66) I forbindelse med salg eller udlodning af overskud til kommuner vil samme ordning som under licitations-scenariet komme i anvendelse, hvorved kommunerne delvist modregnes gennem bloktilskuddet, jf. kapitel 5under ”adskillelse af roller”.
Forbrænding af affald
131
Kapitel 6. Mix-scenarie
Mix-scenariet forventes på langt sigt at føre til en væsentlig omkostningsbesparelsefor samfundet i forhold til basisscenariet. Når dele af affaldet ikke konkurrence-udsættes, så forventes effektiviseringsgevinsterne dog at være lavere end ilicitationsscenariet, og derfor vil det heller ikke være muligt at realisere så storeomkostningsbesparelser i mix-scenariet som i licitationsscenariet. Ud overomkostningsbesparelserne fra modelkørslerne, så vil mix-scenariet også føre tilen bedre kapacitetstilpasning end i basisscenariet - med lavere omkostninger tilfølge. Årsagen skal findes i, at de kommercielt baserede investeringer forventes atstyre kapaciteten på marginalen. Det vil fjerne systematisk overkapacitet og sikreen fornuftig brug af udlandet som kapacitetsbuffer. Samlet forventes derfor enomkostningsbesparelse for samfundet på mindst 270 mio. kr., når man sammen-ligner med basisscenariet.En negativ effekt af opdelingen i konkurrence-udsat og konkurrence-friholdtaffald er, at det bliver nødvendigt at lave en yderligere regnskabsmæssige opdelingfor kommunale anlæg, så husholdningsaffaldet skilles fra erhvervsaffaldet.Myndighederne må holde effektivt tilsyn med, at dette foregår efter reglerne.Alternativt kan der opstå ulige konkurrence, der vil undergrave det kommerciellemarked og dermed forhindre den markedsbaserede kapacitetstilpasning. Dettevil ikke være i tråd med intentionerne i scenariet, hvor konkurrencen mellemforbrændingsanlæggene er et afgørende element i at effektivisere sektoren.De miljømæssige effekter af at organisere affaldsforbrændingssektoren påbaggrund af mix-scenariet bærer præg af, at det er en hybrid mellem basissce-nariet og licitationsscenariet. Scenariet kan potentielt give en bedre udnyttelse afalternative behandlingsteknologier og derfor også af affaldets ressourcer. Omvendtvil kommuner fortsat kunne understøtte egne anlæg gennem allokeringen afhusholdningsaffaldet, da de i så tilfælde ikke er forpligtet til at udbyde opgaven.Sidstnævnte giver et manglende incitament til at understøtte en fleksibel behandlingaf husholdningsaffaldet, hvor Danmark netop kan forbedre genanvendelsesandelen.Mix-scenariet understøtter de danske mål, ved at der ikke forventes nettoimportaf affald, som øger udledningen i de ikke-kvoteomfattede sektorer, og ved atindebære et lavt transportniveau.De følgende afsnit relaterer den forventede udvikling under mix-scenariet tilbasisscenariet og skitserer de fordele og ulemper scenariet fører med sig.
132
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
6.2. KonkurrenceMix-scenariet åbner for konkurrence på størstedelen af det forbrændingsegnedeaffald, herunder alt erhvervsaffaldet, og det skaber forretningsvilkår, der gøraffaldsforbrænding interessant for kommercielle aktører.67Desuden indeholdermix-scenariet krav om selskabsgørelse af forbrændingsanlæggene, hvilket mindskernogle af de konkurrencemæssige problemstillinger, herunder en skattemæssigligestilling. Eftersom en del af affaldet ikke vil blive udbudt i fri konkurrence, vilmix-scenariet dog indebære nogle af de samme konkurrencemæssige problemersom basisscenariet.Der er identificeret fire konkurrencemæssige udfordringer ved mix-scenariet.For det første får kommunale anlæg, på samme måde som i basisscenariet, mulighedfor at brænde affald fra ejerkommunerne uden forudgående udbud. Anlæggene skalblot tilmelde sig mix-ordningen. Dette er dog begrænset til husholdningsaffaldet.For at undgå at anlæggene dækker (kapital-) omkostninger ved forbrænding af dekonkurrenceudsatte affaldsmængder gennem affaldstaksterne for husholdnings-affaldet, så skal husholdningsaffaldet adskilles regnskabsmæssigt fra forbrændingaf erhvervsaffald, og anlæggene bliver underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering afhusholdningsaffaldet.68Selv om der skabes en regnskabsmæssig adskillelse mellemerhvervs- og husholdningsaffaldet, er det optimistisk at forvente, at der kan sikreset fuldstændigt fravær af konkurrenceforvridning, fordi det er vanskeligt at gennemføreog kontrollere en korrekt regnskabsopdeling. En klar adskillelse mellem omkost-ninger på de to typer affald, der brændes sideløbende, er ikke fuldt ud mulig, ogderfor må opdelingen i et vist omfang baseres på skøn. Som resultat kan manikke udelukke, at kommunale anlæg kan have en konkurrencemæssig fordel påerhvervsaffaldet i mix-scenariet, fordi der er en mulighed og risiko for overvæltningaf flere omkostninger på husholdningsaffaldet. Såfremt dette sker, vil det føre tilulige konkurrence mellem kommunale og ikke-kommunale affaldsforbrændings-anlæg.
67) I 2009 ville ca. 60 pct. således være underlagt konkurrence under mix-scenariets regulering.68) Alternativt til at blive underlagt ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen kan kommunale anlæg vælge at afskrive sig rettentil at benytte ”in house”-reglerne (og dermed mix-ordningen), hvilket betyder, at de ikke kan få anvist affalduden forudgående udbud. Hvis de vælger at frasige sig mix-ordningen, kan de således kun tiltrække affald påmarkedsvilkår.
Forbrænding af affald
133
Kapitel 6. Mix-scenarie
For det andet indebærer mix-scenariet samme udfordringer omkring kontering afomkostninger for tværgående aktiviteter på affaldsområdet som licitationsscenariet.Kravet om selskabsgørelse vil skabe en mere klar opdeling af aktiviteterne end ibasisscenariet, men en vis sammenblanding kan ikke udelukkes som følge af købog salg af ydelser mellem forbrændingsanlæg og andre kommunale selskaber ellerenheder.69Det skaber potentiale for et lavere omkostningsniveau for nogle anlæg,hvilket modvirker lige konkurrence om affaldet. Også her er der altså tale omproblemer som følge af potentiale for krydssubsidiering. Et tæt økonomisk tilsynvil dog mindske problemet med konkurrenceforvridning.70For det tredje kan eksisterende, ofte kommunale, anlæg have en fortrinsstilling iforhold til ikke-kommunale anlæg med hensyn til kapitalomkostninger. Hidtidigopsparet kapital til investeringer (henlæggelser) kan bruges i forbindelse med nyeinvesteringer, hvilket mindsker behovet for fremmed kapital og dermed omkost-ningerne. Samlet kan de eksisterende anlæg derfor have en konkurrencemæssigfordel.For det fjerde er der også i mix-scenariet forskel på affaldsforbrændingsanlæggeneser forskelle på de myndighedsregulerede priser på tværs af affaldsforbrændings-anlæggene. Når der er forskel på varmepriserne, så står nogle anlæg bedre rusteti konkurrencen end andre – selv hvis anlæggene er lige effektive. De kan derfortilbyde lave affaldstakster på grund af høj indtjening på den varme, affaldetresulterer i.71Klima- og energiministeren har hjemmel til at ændre prisloft-regulering. Det vil derfor være muligt at ændre prisloftsreguleringen, hvis detviser sig nødvendigt.Mix-scenariet involverer nogle potentielle problemer med konkurrenceforvridning,hvis nogle anlæg forsøger at udnytte, at de er underlagt forskellige prisregulerings-mekanismer. Desuden vil næsten 85 pct. af husholdningsaffaldet, svarende til ca.43 pct. af det forbrændingsegnede affald, sandsynligvis aldrig blive udbudt på
69) Der er ikke hjemmel til at kommuner kan stille garanti for lån til affaldsforbrændingsanlæg, når disse kan skabeoverskud. Ønskes muligheden for kommunale garantier (på markedsmæssige vilkår) bibeholdt, er det derfornødvendigt med specifik hjemmel til det.70) For at lave en regnskabsmæssig adskillelse skal samtlige omkostninger registreres og fordeles mellem detkonkurrenceudsatte og det konkurrencefriholdte område på baggrund af objektive kriterier. Herudover vilder være behov for supplerende regler om fx kontoplaner, der belyser omfanget af aktivitet inden for hvertregnskabsområde.71) Selv om konkurrencefordelen skulle være åbenbar, har det ikke været muligt at finde en sammenhæng mellemafregningspris for affaldsvarme og affaldstaksterne på de enkelte anlæg under ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen,jf. afsnit 2.4.
134
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
markedet, fordi kommuner vil understøtte deres eget anlæg med affald. Der vildog stadig være muligheder for at drive kommercielt betinget affaldsforbrændingpå baggrund af de store mængder erhvervsaffald, men også husholdningsaffald, derkommer i udbud. Der vil således være konkurrence om store dele af de samledeaffaldsmængder til forbrænding, og det vil trække i retning af en delvis effektiviseringaf sektoren.
6.3. KapacitetstilpasningKapacitetstilpasningen i mix-scenariet vil fungere på samme måde som i licitations-scenariet: Beslutningerne om investeringer, og således kapaciteten på marginen,vil blive afgjort af markedet og dermed på baggrund at kommercielt baserededansk affald kan blive behandlet og samtidig understøtter en god kapacitets-udnyttelse. Kommunerne vil fortsat have pligt til at sikre kapacitet til blandtandet dagrenovation – fx gennem kontrakter med ikke-kommunale anlæg– og det garanterer en grundkapacitet til den del af affaldet, der kræver hurtigbehandling af hygiejniske hensyn.I mix-scenariet vil kommunerne have en lovbestemt pligt til at sikre kapacitet tilhusholdningsaffald, men ikke til erhvervsaffaldet. De kan opfylde forpligtelsen vedenten at udbyde opgaven som i licitationsscenariet, eller overdrage opgaven til etkommunalt affaldsforbrændingsanlæg, hvis de har ejerskab i det. Dette vurderesat ville medføre en stor sikkerhed for, at Danmark til enhver tid vil opfylde sinforpligtelse til at råde over tilstrækkelig egenkapacitet til nyttiggørelse, herunderforbrænding af kommunalt indsamlet blandet affald. Kommunerne har ingenanvisningsret for erhvervsaffaldet, og dette affald er således konkurrenceudsat. Detpeger i retning af, at investeringsbeslutningerne på affaldsforbrændingsmarkedetvil blive foretaget ud fra kommercielle vilkår.Det forudsættes, at en ny regulering vil skabe adgang for, at kommuner kaninvestere i forbrændingskapacitet til både husholdningsaffald og erhvervsaffald.Myndighedsstyringen af kapaciteten vil således bortfalde.Mix-scenariet forventes således at føre til en kapacitetstilpasning a la licitationssce-nariet, og argumentationen følger ligeledes samme mønster: Investorer tager bestikaf forholdene i ind- og udland for at sikre sig en fornuftig kapacitetsudnyttelse ogdermed forrentning. Det betyder også, at forventninger om manglende behand-lingskapacitet vil blive modsvaret af stigende investeringslyst i sektoren.Forbrænding af affald135
Kapitel 6. Mix-scenarie
Mix-scenariet medfører desuden mulighed for en fleksibel udnyttelse af detforbrændingsegnede erhvervsaffald, fordi dette affald ikke er undergivet kommunalanvisning. Det kan give en mere fleksibel udnyttelse af kapaciteten, fordiperioder med lav kapacitet giver høje affaldsforbrændingstakster, hvilket vil gøregenanvendelse af affaldet relativt billigere.Import og eksport
Mix-scenariet forventes hverken at føre til væsentlig nettoeksport eller nettoimportaf affald. På langt sigt kan det ikke betale sig for danske virksomheder at eksportere,da de danske anlæg er effektive nok til at modsvare konkurrencen fra udenlandskeanlæg. På kort sigt vil udenrigshandlen være bestemt af den aktuelle kapacitets-situation i Danmark og i nabolandene.Mix-scenariet vil medføre en kapacitetstilpasning baseret på markedsvilkår. Den danskeaffaldsforbrændingssektor forventes ikke at blive lige så effektiv som i licitations-scenariet, og derfor forventes de gennemsnitlige takster for affaldsforbrændingogså at blive højere end i licitationsscenariet. Sektoren vurderes på lang sigt at værekonkurrencedygtig under de nuværende rammebetingelser, og der vil derfor værebalance i udenrigshandlen med affald.Af figur 6.1 fremgår det, at der på langt sigt forventes lavere affaldstakster iSverige end i Danmark, og at forskellen til de danske affaldstakster kan bæreekstra transportomkostninger svarende til ca. 240 kr. pr. ton affald.
136
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
Figur 6.1 Forventet gennemsnitlig takst i Danmark, Sverige og Tyskland, kr. pr. toni 2010-priserAffaldstakst inkl. afgifter6005004003002001000Erhvervsaffald i DanmarkSverigeTyskland
-punkt kun er erhvervsaffald, der vil kunne eksporteres og importeres. Dette skyldes, at det ikke er muligt på forhåndat afgøre prisforholdet mellem forbrænding af henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald, eftersom det i praksisvil afhænge af konkrete kontrakter og aftaler.Kilde: Incentive Partners (2010).
Selv om forskellen mellem den forventede takst i udlandet og den gennemsnitligetakst for forbrænding i Danmark tyder på at mix-scenariet vil resultere i netto-eksport af affald, så viser modelresultaterne, at der ikke vil ske nettoeksport.Årsagen til dette kan findes i affaldsmodellens forudsigelse om, at der vil værerelativt lave takster for erhvervsaffald, hvilket er den del af affaldet, der kaneksporteres. Modellen forudsiger til gengæld væsentligt højere takster forhusholdningsaffald. En del af forklaringen på dette mønster er, at størstedelenaf husholdningsaffaldet fortsat vil være underlagt kommunal anvisning udenudbudspligt. Erhvervsaffaldet er derimod i fri konkurrence, hvorved det kan blivetransporteret hen på de mest effektive anlæg. Det vil i praksis være disse effektiveanlæg der konkurrerer med udenlandske anlæg om erhvervsaffaldet, og modellenforudsiger, at de kan modstå konkurrencen og dermed fastholde det danskeerhvervsaffald til forbrænding i Danmark.
anledning til udenrigshandel med forbrændingsegnet affald.
Forbrænding af affald
137
Kapitel 6. Mix-scenarie
Også i mix-scenariet vil import og eksport af affald potentielt være en del af deaffaldsstrømme, der leder affaldet fra affaldsproducent til den endelige affalds-behandling. Affaldsdirektivet gør det klart, at et land ikke kan forhindre importaf affald med mindre det resulterer i, at dansk affald bliver fortrængt fra affalds-forbrændingsanlæggene og derfor bliver deponeret eller der sker længerevarendeoplagring. For Danmark betyder det i praksis, at der er fri import og eksport aferhvervsaffald samt dele af husholdningsaffaldet. Det forventes, at virksomhederog muligvis også kommuner derfor vil eksportere visse affaldsfraktioner til billigudenlandsk behandling (som minimum nyttiggørelse), samtidig med at nogledanske anlæg formår at tiltrække udenlandsk affald til dansk forbrænding. Alt i alter der dog ikke noget, der tyder på, at affaldsstrømmene primært vil gå i den eneeller den anden retning.På kort sigt kan nettoeksport dog komme på tale. Danmark og udlandet vil haveen gensidig interesse i at udnytte kapacitetssituationen hos hinanden, fordi detudjævner prisvariationen over tid og øger konkurrencen. I øjeblikket forlyder det,kan tyske forbrændingsanlæg tilbyde billig forbrænding af affald, jf. afsnit 2.4.Den tyske kapacitet forventes dog at matche de tyske affaldsmængder inden foren kortere årrække.
6.4. Effektivisering og økonomiI mix-scenariet konkurrenceudsættes store dele af affaldet, men der er ogsåmulighed for, at kommuner kan allokere husholdningsaffald til egne anlæguden at sende forbrændingsopgaven i udbud. Derfor vil effektiviserings-gevinsterne være lavere end i licitationsscenariet, men højere end i basisscenariet.Samlet set vurderes mix-scenariet at kunne medføre en besparelse på mindst270 mio. kr. om året i forhold til basisscenariet. Desuden skønnes scenariet atkunne bibringe et skatteprovenu fra selskabsskat på op mod 190 mio. kr. omåret. Den skønnede provenueffekt er behæftet med usikkerhed.De samlede omkostninger
De samlede konsekvenser for omkostningsniveauet ved en omorganisering tilmix-scenariet er beregnet i modelkørsler, med det formål at give et bedste budpå, hvordan sektoren i givet fald vil se ud på langt sigt og på baggrund af deforventede affaldsmængder i 2020.
138
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
Modelkørslerne viser, at mix-scenariet forventes at føre til lavere omkostninger foraffaldsforbrænding end basisscenariet,jf. figur 6.2.Figur 6.2 Omkostninger ved affaldsforbrænding samt overskud på langt sigti mio. kr., 2010-priserMio. DKK2500031217681619
2000
1500
1000
50022613BasisOverskudUdgifter til forbrændringex. overskudTransport-omkostninger1427MixAdministrations-omkostninger
0
Kilde: Incentive Partners (2010).
Af figur 6.2 ses det, at næsten 90 mio. kroner af de sparede omkostninger kommerfra sparede transportomkostninger. Dette skyldes hovedsageligt, at mix-scenarietpå lang sigt ikke resulterer i nogen nævneværdig udenrigshandel. Derudover vilkommunerne i nogen grad vælge at benytte egne affaldsforbrændingsanlæg, somtypisk ligger tæt på. Det er imidlertid ikke forskellen i transportomkostningerne,der er hovedårsagen til det lavere omkostningsniveau.Udgifterne til forbrænding er meget forskellige i de to scenarier. Modellen viser,at forskellen i anlæggenes omkostninger til affaldsforbrænding ligger på ca. 1.620mio. kr. mod ca. 1.770 mio. kr. i basisscenariet - altså en forskel på 150 mio. kr.
Forbrænding af affald
139
Kapitel 6. Mix-scenarie
Mix-scenariet involverer ifølge affaldsmodellen et mer-overskud til investorernepå over ca. 310 mio. kr. om året, hvoraf op mod 190 mio. kr. går til staten i formaf selskabsskat af mer-overskud plus den normale forrentning af kapitalmassen.72Den skønnede provenugevinst fra selskabsskat er behæftet med usikkerhed, daoverskuddet bl.a. vil afhænge af kapacitetssituationen på markedet for affalds-forbrænding. Omkostningsbesparelserne på forbrænding modsvarer ikke fuldt udmer-overskuddet. Derfor forventes de gennemsnitlige takster, for affald forbrændt iDanmark, at blive ca. 20 kr. pr. ton højere i mix-scenariet end i basisscenariet,jf. figur 6.3.Figur 6.3 Gennemsnitlige affaldstakster pr. ton fra danske anlæg i 2010-priserPris inkl. afgift, kr. per ton600
550
500BasisMix
Kilde: Incentive Partners (2010).
Medtages forventningerne til øget kapacitet i basisscenariet, så kan de gennem-snitlige takster imidlertid stige med ca. 40 kr. eller mere, hvorved prisniveauet imix-scenariet bliver lavere end i basisscenariet.
72) Det forventes at mix-scenariet vil medføre en samlet forrentning af kapitalmassen på ca. 10 pct. mod 6 pct. ibasisscenariet. Selv om overskuddet kommer af, at affaldstaksterne ligger over omkostningsniveauet, så er denikke en omkostning for samfundet. Overskuddet udgør en overførsel til de investorer, der har påtaget sig enrisiko ved at opføre affaldsforbrændingsanlæg, og pengene forsvinder således ikke fra samfundet. Desuden skalder svares selskabsskat af de ca. 10 pct. i mix-scenariet, hvorimod basisscenariet ikke medfører et skatteprovenu.
140
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
Hertil kommer, at transportomkostningerne også forventes at blive reduceret iforhold til basisscenariet, hvilket vil nedbringe forskellen på den endelige pris foraffaldsproducenterne.For at kunne sammenligne scenariernes fulde økonomiske konsekvenser, skalvarme- og elproduktionen inkluderes. Mix-scenariet forventes ikke at medførenettoeksport af affald på langt sigt, og derfor vil scenariet medføre en øgetproduktion af varme ved affaldsforbrænding i forhold til i dag. Selv om det dervedbliver muligt at spare andre energikilder som gas og kul, så vil det give en ekstraomkostning for varme og el på ca. 80 mio. kr. i forhold til basisscenariet.Når man opgør den samlede besparelse for samfundet ved at gå fra basisscenariettil mix-scenariet på baggrund af modelberegningerne, ender man derfor på ca. 160mio. kr. om året,jf. tabel 6.2.Tabel 6.2 Omkostninger til affaldsforbrænding i basis- og mix-scenariet, i mio. kr.2010-priserBasisOmkostninger ved forbrændingTransportomkostningerAdministrationsomkostningerNettoomkostning ved ændring i varme- og elproduktionSamlede omkostninger for dansk affald (ca.)Kilde: Incentive Partners (2010).
Mix1.6201407801.850
Forskel150906- 80160
1.7702301302.010
Gennemgangen af basisscenariet i kapitel 4 viser imidlertid, at man kan kritiseremodellen for ikke at tage højde for investeringsincitamenterne i basisscenariet,hvilket påvirker omkostningerne. Der er flere forhold, der taler for overkapaciteti basisscenariet. Det kan vende handelsstrømmene, så Danmark bliver et import-land for affald.Den samlede vurdering er, at det vil trække i retning af højere samlede omkostningerkapacitet er tilpasset, at ca. 13 pct. af den danske produktion af forbrændingsegnetaffald eksporteres. Hvis anlæggene imidlertid ikke tilpasser kapaciteten efter, at dervil være eksport, så viser en modelberegning, at det vil medføre ekstra omkostningerpå ca. 110 mio. kr. om året. Den reelle besparelse ved at gå fra basisscenariet til
Forbrænding af affald
141
Kapitel 6. Mix-scenarie
mix-scenariet skønnes således at blive mindst 270 mio. kr. om året, hvilket er 110mio. kr. mere end de ca. 160 mio. kr., som fremgår af tabel 6.2. For hver ekstraprocentpoint af det danske affald der etableres kapacitet til vil omkostningernestige yderligere med ca. 9 mio. kr.Effektivisering
De vigtigste elementer i det lavere omkostningsniveau i mix-scenariet er højeregrad af løbende effektiviseringer, en delvis indhentning af sektorens effektivise-ringspotentiale og en øget allokering til de mest effektive anlæg. Effekterneer mindre i mix-scenariet end i licitations-scenariet, da ikke alt affaldet erkonkurrenceudsat. Mix-scenariet forventes at medføre et øget effektiviseringspresog en bedre affaldsallokering, men i mindre grad end i licitationsscenariet.Når affaldsforbrændingsanlæg skal konkurrere om affaldet, vil de optimere virk-somheden gennem investeringer og omkostningsminimering. I mix-scenariet slårdenne effekt dog ikke så kraftigt igennem som i licitationsscenariet, fordi op mod84 pct. af husholdningsaffaldet er fritaget fra konkurrence. Kommunale anlægfortsætter med ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen for husholdningsaffaldet, og samtidiger en del af husholdningsaffaldet friholdt fra udbudspligten. Den løbende drifts-optimering forventes imidlertid at ligge på et højere niveau end i basisscenariet,da anlæggene skal konkurrere om erhvervsaffaldet i mix-scenariet. En konservativvurdering fører derfor til et skønnet niveau af driftsoptimering frem til 2020 på7½ pct.,jf. tabel 6.3.Tabel 6.3 Forventet effektivisering i basis- og mix-scenarietBasisscenarietDriftsoptimering frem til 2020Realisering af effektiviseringspotentialeKilde: Finansministeriet.
Mix-scenariet7,5 %50 %
5%0%
Den øgede konkurrenceudsættelse vil også give udslag i, at de mindst effektiveanlæg vil optimere mest muligt for at blive konkurrencedygtige. Ellers vil de ikkekunne tiltrække tilstrækkeligt med erhvervsaffald. De kommunalt ejede anlæg kandog vælge at basere hele økonomien på behandling af husholdningsaffaldet, ogdermed fortsætte under ”hvile-i-sig-selv”-reglerne. Det vil modvirke en indhent-ning af effektiviseringspotentialet. Forventningen til indhentningen af det samledeeffektiviseringspotentiale i sektoren er derfor lavere end i licitationsscenariet, men
142
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
højere end i basisscenariet. Det vurderes, at 50 pct. af potentiale for effektiviseringaf sektoren kan hentes hjem ved mix-scenariet, hvilket fremgår af tabel 6.3.Allokering af affald vil som nævnt være styret af markedet for størstedelensvedkommende. Det forventes at skabe en ekstra, dynamisk effekt, da markedetvil føre større dele af affaldet til forbrænding på de mest effektive anlæg, som pålængere sigt endda kan udvide kapaciteten, i det omfang varmen kan afsættes.Mix-scenariet forventes således at medføre en væsentlig omkostningsreduktioni forhold til basisscenariet, fordi en større del af affaldet bliver brændt på anlægmed lave omkostninger,jf. figur 6.4.Figur 6.4 Fordeling af mængder på danske anlæg og anlæggenes omkostningerved forbrændingKr. per ton
1200
1000
800
600
400
2000Basis0,5Mix1,01,52,02,53,0Mio. ton
Anm.: Omkostningerne er opgjort som gennemsnitlige omkostninger pr. ton affald inklusive de faste omkostninger tilfx kapital. Det bemærkes, at når scenarierne medfører eksport i affaldsmodellen, vil det reducere den samlede forbrændtemængde affald i Danmark. Derfor afkortes omkostningskurven i figuren ved basisscenariet.Kilde: Incentive Partners (2010).
I figur 6.4 er der ikke taget højde for den forventede overkapacitet i basisscenarietog det medfølgende højere omkostningsniveau og aktivitetsniveau.Ud over de beskrevne effektiviseringsgevinster vil mix-scenariet rumme enomkostningsbesparelse pga. muligheden for at udnytte udlandet i forbindelse
Forbrænding af affald
143
Kapitel 6. Mix-scenarie
med kortvarig over- og underkapacitet. Det vil sikre en bedre udnyttelse afkapaciteten og afbøde generne ved kapacitetsmangel, hvilket, alt andet lige, vilføre til et lavere omkostningsniveau. Da kapacitetstilpasningen er antaget at væreperfekt i modelkørslerne for samtlige scenarier, er effekten dog ikke medtaget.Fordelingsmæssige virkninger
Mix-scenariet medfører overskud til ejerne af affaldsforbrændingsanlæggene samt-ningerne kan samtidig forventes at blive stillet bedre i forhold til basisscenariet,grupper vil desuden være mere ens i mix-scenariet med en effektiv regnskabsmæssigopdeling.Den ændrede prissætning betyder også, at der kun kan forekomme omfordelingmellem varmekunder og affaldsproducenter, i det omfang prisen på varme fravigeromkostningerne ved at producere varmen.I det omfang at en regnskabsmæssig opdeling af erhvervsaffald og husholdnings-affald i mix-scenariet kan modvirke krydssubsidiering, så vil det føre til mereens affaldstakster for husholdninger og virksomheder på de enkelte anlæg end ibasisscenariet.Der kan opstå en vis omfordeling som følge af, at investorer har mulighed forat skabe et mer-overskud ved at påtage sig en investeringsrisiko. Omfordelingensvarer ifølge affaldsmodellen til ca. 310 mio. kr. årligt, hvor op mod 190 mio. kr.dog vil tilfalde staten i form af selskabsskat af hele overskuddet inklusive dennormale forrentning. Provenuet fra selskabsskat er usikkert. Omfordelingenpåvirker ikke det samlede omkostningsniveau, da den blot indebærer, at affalds-producenterne deler den opnåede effektiviseringsgevinst med investorer og staten.For kommunale anlæg vil der kun være mulighed for at skabe overskud påforbrænding af erhvervsaffaldet, såfremt anlægget vælger at basere forbrændings-aktiviteten på mix-ordningen.
144
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
En væsentlig udfordring er, at sikre en effektiv og korrekt regnskabsmæssigadskillelse mellem husholdningsaffald og erhvervsaffald for kommunale anlægunder mix-ordningen. Det er en ressourcekrævende opgave for forbrændings-anlæggene og en ressourcekrævende og potentielt konfliktfyldt tilsynsopgave.Der vil derfor kunne forekomme en krydssubsidiering mellem de to affaldstyperog dermed også en omfordeling mellem affaldsproducenterne, så husholdningernekommer til at betale mere for ydelsen end virksomhederne.Dette afspejles også i forventningerne til de administrative omkostninger vedmix-scenariet. Ser man udelukkende på de dele af den offentlige affaldsadmini-stration, som kan blive påvirket af organiseringen, så vil mix-scenariet medføreomkostninger på ca. 7,3 mio. kr. Det er væsentligt mere end licitationsscenariet,hvilket primært skyldes kontrollen med de kommunale anlægs regnskabsmæssigeadskillelse af husholdningsaffald og erhvervsaffald. De 7,3 mio. kr. er imidlertid5,9 mio. kr. mindre end i basisscenariet, hvor administrationen skønnes at koste13,2 mio. kr. om året,jf. tabel 6.4.Tabel 6.4 Offentlige administrationsomkostninger i basis- og mix-scenariet omåret i mio. kr.BasisscenarietAdministrationKilde: Miljøstyrelsen.
Mix-scenariet7,3
13,2
Forbrænding af affald
145
Kapitel 6. Mix-scenarie
Boks 6.1 beskriver de administrative omkostninger i mix-scenariet.Boks 6.1 Skøn over administrationsomkostningerne i mix-scenarietDet skønnes, at de scenarieafhængige administrationsomkostninger vil andrage ca. 1,1 mio. kr.hvert år.Mix-scenariet udgør en hybrid mellem basis- og licitationsscenariet, og det afspejler sig klart i deoffentlige opgaver. De kommunale omkostninger til administration af anvisningen af erhvervsaf-faldet falder bort, idet der bliver tale om en mere markedsbaseret løsning for erhvervsaffaldet.Endvidere spares en del af omkostningerne til statslig godkendelse af affaldsgrundlag. Tilgengæld forventes øgede omkostninger til tilsyn med de kommunale anlægs prisfastsættelse.Endvidere forventes øgede omkostninger til selskabsgørelse (engangsomkostninger) samt tilbudget- og økonomistyring, regnskab og revision.De samlede scenariespecifikke administrative omkostninger i mix-scenariet forventes at bliveca. 7,3 mio. kr. årligt samt en engangsomkostning på 8,8 mio. kr., jf. nedenstående tabel A.
Tabel A Skøn over administrationsomkostninger, i mio. kr.StatenGodkendelse af affaldsgrundlagØkonomisk tilsyn med kommunale anlægs prisfastsættelseKommunerEkstra udbudsforretninger samt regnskab og revision i forbindelse hermedRegnskab og revision sfa. selskabsgørelseBudget- og økonomistyring, regnskab og revision i forbindelse med udbud forkommunale anlægSamlede årlige scenarieafhængige administrationsomkostningerSelskabsgørelse (engangsomkostninger for kommunale anlæg)Kilde: Miljøstyrelsen.
0,54,50,61,20,57,38,8
I forhold til 2009 forventes mix-scenariet at medføre en øgede administrationsomkostninger påca. 4,0 mio. kr. for staten, mens kommunerne forventes at få en besparelse på ca. 3,7 mio. kr.
6.5. Klima og miljøLovgivningskravene på klima- og miljøområdet er uændrede på tværs afscenarierne, og derfor vil den miljømæssige effekt af mix-scenariet være begrænset.Der forventes dog en stigning i genanvendelsen af affald, og dermed en bedreudnyttelse af affaldets ressourcer gennem alternative behandlingsformer.Mix-scenariet kan understøtte de danske forpligtelser på klima- og energiområdet,ved at der ikke forventes nettoimport af affald, som øger CO2-udledningen i deikke-kvoteomfattede sektorer, og ved at bibringe et lavt transportniveau.
146
Forbrænding af affald
Kapitel 6. Mix-scenarie
Optimal anvendelse af affald
Kombinationen af kommunalt ejerskab og affaldsallokering uden udbud kanpotentielt give anledning til negative effekter på miljøet, fordi der på kort sigtvil være en større interesse i at understøtte eget anlæg med affald end at gørebrug af andre metoder til at udnytte ressourcerne i affaldet.Dermed kan presset for at finde nye og bedre teknologiske løsninger også blivedæmpet. I mix-scenariet er problematikken dog ikke så udtalt som i basisscenariet,fordi anvisningen ikke omfatter erhvervsaffaldet. Der forventes således en øgetanvendelse af affaldets andre ressourcer som fx aluminium og fosfor i mix-scenarietend i basisscenariet.Understøttelse af klima- og energiforpligtelser
Mix-scenariet påvirker understøttelsen af de danske forpligtelser på klima- ogenergiområdet gennem omfanget af nettoimport og gennem omfanget af transport.I modsætning til basisscenariet forventes mix-scenariet ikke at føre til nettoimportaf affald. Scenariet adskiller sig derfor, ligesom licitationsscenariet, fra basis-scenariet i forhold til understøttelse af forpligtelserne på klima- og energiområdet.Danmark forventes at kunne undgå øget CO2-udledning fra affaldsforbrændings-sektoren, som indgår i de ikke-kvoteomfattede sektorer, fordi der ikke forventesvedvarende nettoimport af affald. Mix-scenariet understøtter således i højere gradforpligtelsen til at reducere udledning af drivhusgasser fra de ikke-kvoteomfattedesektorer end basisscenariet.Når der ikke forventes nogen nævneværdig nettotilførsel af affald fra udlandet, såpåvirker scenariet ikke omfanget af vedvarende energi, og scenariet vil derfor væreneutralt i forhold til 30 pct.-forpligtelsen i 2020.Omfanget af udenrigshandel være begrænset i mix-scenariet, og det sænkerudledningen fra transportområdet, der ligeledes indgår i de ikke-kvoteomfattedesektorer. Modelkørslerne viser estimerede køretøjkilometer på i alt 5,9 mio. årligt.73Det lave transportniveau understøtter de danske forpligtelser på klima- og energi-området.73) I en situation uden mellemhandlere og fælleskommunale indkøb vil muligheden for prisdiskrimination føre til-kraft, transportomkostningerne til alternative anlæg giver. Samtidig vil de forsøge at trække affaldsmængder tilfra andre affaldsoplande ved at sænke taksterne overfor potentielle kunder længere væk.
Forbrænding af affald
147
Kapitel 7. Prisloftscenarie
7. PrisloftscenariePrislofter kan være et alternativ til konkurrence i forhold til at indhøsteeffektiviseringsgevinster. Myndighedsrollen i prisloftscenariet er ikke blot atsikre overholdelse af gældende regler. Det bliver i realiteten myndighederne,der bestemmer prisen for anlæggenes ydelse, uanset ejerskabet. Prisloftscenarieter således scenariet med den stærkeste statslige styring af affaldsforbrændings-anlæggene,jf. tabel 7.1.Tabel 7.1 PrisloftscenarietEjerskabEgetkommunaltanlæg*(Under kom-munal kontrol)Fremmedkommunaltanlæg(Under kom-munal kontrol)Ikke-kommunaltanlægHusholdningsaffaldKommunal indsamling/anvisningIngen udbudspligtPrisloftsregulering med afkastCa. 37 % af forbrændingsegnet affaldKommunal indsamling/anvisningUdbudspligtPrisloftsregulering med afkastCa. 7 % af forbrændingsegnet affaldKommunal indsamling/anvisningUdbudspligtPrisloftsregulering med afkastCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldAnm.: Andelene af forbrændingsegnet affald er baseret på data fra 2009*Herunder medejer af fælleskommunalt affaldsforbrændingsanlæg.Kilde: Finansministeriet med data fra Incentive Partners.
ErhvervsaffaldKommunal anvisning(ved behandling i Danmark)Ingen udbudspligtPrisloftsregulering med afkastCa. 29 % af forbrændingsegnet affaldKommunal anvisning(ved behandling i Danmark)UdbudspligtPrisloftsregulering med afkastCa. 8 % af forbrændingsegnet affaldKommunal anvisning(ved behandling i Danmark)UdbudspligtPrisloftsregulering med afkastCa. 11 % af forbrændingsegnet affald
Det konkrete prisloft for det enkelte anlæg er et loft for den gennemsnitligeaffaldstakst, anlægget må tage for behandling af affald. Loftet vil tage udgangs-punkt i ét fælles loft for alle anlæg, men det er muligt at korrigere prisloftet påaffaldsforbrænding for anlæggenes varmepris. Det betyder, at der både vil væreanlæg med et højere prisloft end gennemsnittet og anlæg med et lavere prisloftend gennemsnittet, så anlæggene er mere ligestillede rent indtægtsmæssigt.
148
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Prisloftscenariet medfører automatisk et valg mellem kapacitetssikkerhed og takst-niveauet. Et lavt prisloft medfører lavere omkostninger og affaldstakster end et højtog manglende kapacitet med et lavt prisloft. Det er illustreret ved en kapacitet påQu’’ og en efterspørgsel på affaldsforbrænding på Qe’’ i figur 7.1Figur 7.1 Illustration af konsekvenser ved forskellige prisloftsniveauerTakstPIEfterspørgsel
Udbud
P*
PII
QuII
QeI
Q*
QeII
QuI
Kapacitet/mængde
Figuren illustrerer prisloftscenariet i en langsigtsmodel, hvor der er et bindende og et ikke-bindende prisloft hhv. P’’ ogP’. I modsætning til markedsligevægten (Q*, P*) vil det bindende prisloft medføre en kapacitetsmangel på Qe’’-Qu’’,også tvinges kommunerne qua kapacitetsforpligtelsen til at bygge anlæg, der kører med tab. Den marginale gevinst vedat udvide produktionen vil være stor, men kapaciteten og prisen vil være for lille til at opnå markedsligevægten.Forudsat markedet er konkurrenceudsat vil prisloftet P’ ikke være bindende, og man vil derfor umiddelbart ende påmarkedsligevægten. Da ikke alt affald er konkurrenceudsat i prisloftscenariet, vil muligheden for overskud imidlertidøge incitamentet for at bygge kapacitet over Q*. Denne ekstra kapacitet vil dog enten stå ubenyttet eller blive anvendttil affaldsbehandling til en lavere pris, der ikke kan dække omkostningen for behandlingen.Anm.: Årsagen til at efterspørgslen efter affaldsforbrænding varierer med affaldstaksten er, at der er mulighed for andrebehandlingsformer og for import og eksport af affald.Kilde: Finansministeriet.
Omvendt medfører et højt prisloft (svarende til P’ i figur 7.1), at mange finder detattraktivt at bygge affaldsforbrændingsanlæg. Her vil effektiviseringsgevinsterneenten blive modvirket af lav kapacitetsudnyttelse,74og/eller medføre høje overskud.
74) Kapacitetsudnyttelsen kan øges fx gennem import. For at de danske anlæg kan tiltrække affald fra udlandet,vil de dog blive nødt til at sænke taksten for det importerede affald til under den gennemsnitlige takst. Derforvil de danske affaldsproducenter stadig skulle finansiere det høje kapacitetsniveau.
Forbrænding af affald
149
Kapitel 7. Prisloftscenarie
På konkurrenceudsatte markeder ville det høje prisloft give samme resultat,som hvis der ikke var et prisloft (P*, Q* i figur 7.1). Men fordi det er muligtfor kommuner at tildele affald til egne anlæg uden konkurrence, vil det væremuligt at opkræve en affaldstakst svarende til P’ for en del af affaldet.
eksport af erhvervsaffaldet, hvorfor husholdningerne forventes at skulle betaleregningen for eventuelle overinvesteringer i kapacitet til affaldsforbrænding iDanmark.Hertil kommer, at myndighedernes valg af prisloft pr. definition vil basere sig pået utilstrækkeligt informationsgrundlag, da myndighederne ikke kender affalds-forbrændingsanlæggenes omkostningsforhold. En særlig usikkerhed hænger sammenmed at indtægterne fra energiproduktion varierer med priserne for brændsel, dervarierer stærkt. Da prisloftet baseres på historiske omkostninger og regnskabstal,som typisk er flere år gamle, vil det aldrig afspejle de faktiske omkostninger.Regler for affaldsallokering
Under prisloftscenariet foregår affaldsallokeringen og kapacitetstilpasningen somunder basisscenariet: Kommunerne anviser erhvervsaffaldet til konkrete anlæg,der kan behandle affald til forbrænding, og de sikrer samtidig indsamling oganvisning af husholdningsaffaldet, der produceres i kommunen. Både hushold-ninger og virksomheder har således benyttelsespligt til de kommunale ordninger.nyttiggørelse og behøver så ikke at følge den kommunale anvisning til konkreteanlæg, jf. affaldsdirektivet.Kommunerne har kapacitetsforpligtelsen for både husholdningsaffald og erhvervs-affald til forbrænding. De kan løfte denne forpligtelse ved enten selv at etablereden fornødne kapacitet eller ved at tegne kontrakt med et fremmed forbrændings-skaber samme problematik i forhold til kommunernes kapacitetspligt som ibasisscenariet, hvor affaldsdirektivet medfører en afkobling af kapacitetspligtenfra anvisningsretten.Kommuner kan frit tegne kontrakt med affaldsforbrændingsanlæg udenudbudsproces, såfremt kommunen er medejer af anlægget, og det i øvrigt erunder kommunal kontrol.
150
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Udbygningen af kapacitet er således stadig kommunalt styret ud fra fjern-varmeforsyningen og affaldsgrundlaget. Sidstnævnte vil stadig kræve statsliggodkendelse.Regulering af prissætning
Prissætningen for affaldsforbrænding under prisloftscenariet er i princippetfri, men der er fastsat en maksimal gennemsnitstakst af myndighederne.Forbrændingsanlæg vil ved fraværet af konkurrence om affaldsmængder haveincitament til at sætte takster lig med prisloftet, fordi de har sikkerhed for atfå affaldet. For de konkurrenceudsatte affaldsmængder kan man derimodforvente pres på affaldstaksterne.Scenariet giver mulighed for endog store overskud, hvis prisloftet sættes højt,og omvendt flere urentable anlæg, hvis prisloftet sættes lavt.Adskillelse af roller
Der er intet krav om adskillelse gennem ejerskabet i prisloftscenariet. Dettemedfører muligheden for, at kommuner driver virksomhed med overskud ellerhar ejerandele i selskaber, der tjener et overskud.75Krav om selskabsgørelse indgår ikke i prisloftscenariet, selv om scenarietgiver mulighed for at investorer, og dermed også kommuner, kan få et underskudpå driften. Af hensyn til skatteborgere i kommuner, der ejer anlæg, anbefalesdet derfor, at der stilles krav om selskabsgørelse, så borgerne får klarhed overkommunens engagement i affaldsforbrændingssektoren. Den øgede gennem-sigtighed pga. selskabsgørelse gælder også i forhold til at tilbyde forbrændingsanlæglån med kommunal sikkerhed.
7.1. Forventet udvikling under prisloftscenarietPrisloftscenariet medfører rammebetingelser for affaldsforbrændingssektoren, derkan påvirke sektorens udvikling i forskellige retninger. Det vil i høj grad afhængeaf, hvilket niveau prisloftet sættes til. Er det for lavt, til at dække omkostningerne
75) For at undgå at kommunalt ejerskab bliver en væsentlig finansieringskilde i kommunernes økonomi vil detgælde, at indtægter fra salg eller overskud delvist modregnes i de kommunale bloktilskud.
Forbrænding af affald
151
Kapitel 7. Prisloftscenarie
gennem indtægter fra varme, el og affald, vil konsekvensen enten blive kapacitets-mangel eller tab for investorerne. Sættes det derimod for højt, vil resultatet væreoverinvesteringer, så potentielle effektiviseringsgevinster kan blive modvirketaf høje faste omkostninger. I den forbindelse er det vigtigt at holde sig for øje,at myndighederne pr. definition har et utilstrækkeligt informationsgrundlagat basere prisloftet på.Prislofter er generelt en måde at skabe effektiviseringer og lavere omkostningergennem kommercielt baserede incitamenter, når en markedsbaseret løsning ikkevil skabe pres på priserne. Prislofter er brugt i mange sammenhænge, hvor derer klart afgrænsede (reelt lukkede) markeder, og et anlæg har stor markedskrafteller monopol. Det er imidlertid ikke situationen for affaldsforbrændingssektoren,da omkostninger ved at transportere affald er lave nok til, at anlæg er i hårdkonkurrence om eventuelle udbudte affaldsmængder – og der etableres et markedi EU, som virksomhederne vil have adgang til. Scenariet vil derfor føre nogleoptimeringsprocesser med sig, men det forventes ikke, at det er muligt at indhenteeffektiviseringsgevinster i samme omfang som i licitationsscenariet.Prisloftscenariet viderefører allokeringsmekanismerne fra basisscenariet, hvilketer en konsekvens af at fravælge en markedsbaseret løsning. Konsekvensen erimidlertid de samme svagheder som i basisscenariet: Anlæggene stilles uligesom følge af sammenblanding af kommunens rolle som både køber og udbyderaf forbrændingsydelsen og den følgende mangel på udbudspligt for affald fraejerkommuner.De økonomiske konsekvenser af prisloftscenariet afhænger nøje af det fastsatteprisloft. Prisloftscenariet indebærer en risiko for, at prisloftet enten er for lavt tilat dække omkostningerne eller for højt til at indhente de ønskede gevinster foraffaldsproducenterne.
pres, og der er en risiko for, at det bliver urentabelt at anlægge og drive affalds-forbrændingsanlæg. I den situation vil kun kommunernes kapacitetsforpligtelseunderstøtte en tilstrækkelig kapacitet. Kommunerne vil have incitamenter til ateksportere så meget affald som muligt, og derudover vil de være tvunget til atinvestere i tabsgivende anlæg, indtil kapacitetsforpligtelsen er opfyldt. Et lavtprisloft vil øge omkostningerne til transport, da mange anlæg vil lukke, ogsamtidig vil omkostningerne til alternativ varme- og elproduktion være høje.Det betyder, at de samlede omkostninger kan forventes at stige i forhold til
152
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
basisscenariet. Hvis kommunerne ender med at skulle etablere dansk kapacitettil alt forbrændingsegnet affald, så kan omkostningerne stige med ca. 20 mio. kr.om året i forhold til basisscenariet.Sættes prisloftet derimod højt, vil der være mulighed for, at investorer får et afkast,samt at de opkræver en for høj takst for det affald, der ikke er konkurrenceudsat.I denne situation kan der potentielt forekomme en besparelse på ca. 130 mio. kr.i forhold til basisscenariet. Mulighederne for meget høje overskud medfører dogen risiko for systematisk overkapacitet, hvilket vil øge sektorens samlede omkost-ninger. Det kan således ikke udelukkes, at størstedelen af sektorens overskudbliver konverteret til øgede omkostninger pga. overkapacitet, hvilket vil fjernebesparelsespotentialet i forhold til basisscenariet.I praksis vil prisloftet blive tilpasset ad åre. Store overskud i sektoren vil fx føretil et lavere prisloft. Muligheden, for at prisloftet er sat for lavt, giver doganledning til pres for at forhøje prisloftet, og denne tendens forstærkes af, at derer tale om anlæg, der understøtter fjernvarmeforsyningen. Derfor kræver det,at myndighederne fastsætter prisloftet lavt nok så forbrændingsanlæg påtvingeseffektiviseringer, med risiko for at anlæg må lukke.Samlet set kan man ikke forvente en omkostningsbesparelse for samfundet vedprisloftscenariet i forhold til basisscenariet, med mindre der accepteres væsentligthøjere takstniveau end i de øvrige scenarier, og det samtidig er muligt formyndighederne at holde kapaciteten på et niveau, der er lavere end produktionenaf dansk forbrændingsegnet affald mens forbrændingsanlæg skaber store overskud.Både i forbindelse med et lavt og et højt prisloft er det tvivlsomt, om affaldsfor-brænding vil være et attraktivt marked for kommercielle investorer.De ringe forventninger til prislofter som prisreguleringsmekanisme i affalds-forbrændingssektoren står i kontrast til andre sektorer (fx vandsektoren), hvorprisloftet bedre kan fungere. Det hænger sammen med, at prislofter indbyderinvestorer til at agere forretningsmæssigt for at skabe overskud, samtidig medat der er frie affaldsmængder i ind- og udland, som de potentielt kan tiltrække.Såfremt prisloftet tillader overskud, vil der således være incitamenter til at byggeanlæggene store nok til, at det er muligt at behandle ”frit” affald (dvs. importeretaffald og affald fra kommuner som ikke ejer eller er medejere af forbrændings-anlæg). Men når overkapaciteten først er etableret, vil anlæggene have en interessei at udnytte kapaciteten og derigennem få nogle indtægter fra varme og el.
Forbrænding af affald
153
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Det kan øge risikoen for krydssubsidiering, hvor især danske husholdninger mådække ekstraomkostninger pga. høj kapacitet, som taksterne for udenlandsk affaldikke dækker. Denne mulighed er der ikke i fx vandsektoren, hvor markedet erklart afgrænset, og der derfor ikke er samme incitamenter til at skabe kapacitet udover det lokale behov.Miljømæssigt ligger scenariet på linje med basisscenariet. Der er dog stærkereincitamenter til at understøtte egne anlæg med affald, som alternativt kunne haveværet sorteret og delvist genanvendt. Prisloftscenariet forventes ikke at kunneunderstøtte de danske mål på klima- og energiområdet, da scenariet potentieltkan føre til nettoimport af affald til forbrænding i en sektor, der indgår i deikke-kvoteomfattede sektorer og dermed er underlagt reduktionskrav frem mod2020. Scenariet kan desuden medføre en væsentlig transport, som ligeledes vil øgeudledningen i de ikke-kvoteomfattede sektorer.De følgende afsnit beskriver den forventede udvikling under prisloftscenariet iforhold til basisscenariet og skitserer de fordele og ulemper, scenariet fører med sig.Der er foretaget modelkørsler for en langsigtssituation med prisloftscenariet, samtfor et alternativt scenarie, hvor prisloftet sættes højt nok, til at alle eksisterendeanlæg vil være rentable.
7.2. KonkurrencePrisloftscenariet vil kun i begrænset omfang føre til konkurrence på markedet foraffaldsforbrænding. Det skyldes både, at kommuner har incitamenter til at sikreopfyldelse af deres kapacitetsforpligtelse gennem egne investeringer, og at scenarietstiller affaldsforbrændingsanlæggene ulige, så kommercielle aktører vil have enufordelagtig konkurrencesituation. Markedet forventes derfor at blive mættet afkommunal forbrændingskapacitet. Konkurrencepresset og effektiviseringspotentialetskal derfor enten komme fra kommunale anlægs ønske om at skabe overskud ogom at tiltrække eventuelle konkurrenceudsatte affaldsmængder, eller som følgeaf et prisloft der tvinger anlæggene til at skære i omkostningerne. Det vurderesderfor, at effektiviseringspresset på sektoren vil være højere end i basisscenariet,men lavere end i licitationsscenariet.Svarende til basisscenariet indebærer prisloftsmodellen nogle konkurrence-begrænsninger.
154
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
For det første ligger der også under prisloftscenariet en væsentlig konkurrence-begrænsning i, at kommuner kan allokere forbrændingsegnet affald til egne anlæguden udbud. Anvisningsretten kan udelukke tilførsel af affald til andre danskeaffaldsforbrændingsanlæg, fordi der ikke er udbudspligt for affald til egne anlæg.Det er således ikke uden betydning, om et anlæg har mulighed for at få dækket endel af de faste omkostninger, før anlægget efterfølgende skal have fyldt kapacitetenop med konkurrenceudsat affald.For det andet har nogle anlæg mulighed for at dække nogle omkostninger igennemandre behandlingsanlæg og dermed reducere omkostningerne ved forbrænding,dvs. risiko for krydssubsidiering. Den mulighed er størst for kommunale anlæg.Opstilling af særskilte regnskaber for kommunale forbrændingsanlæg indebærerikke i sig selv nogen garanti for, at der ikke sker krydssubsidiering.For det tredje er der intet krav om selskabsgørelse i prisloftscenariet, og derforvil der gælde forskellige skatteregler for produktion af el og varme mellem anlægdefinerede som kommunal virksomhed og såkaldte ”selvstændige skattesubjekter”.Hvor dette blev vurderet som et mindre problem under basisscenariet pga.”hvile-i-sig-selv”-reguleringen, så er problemet større under prisloftscenariet, fordider ikke er nogen restriktion på overskuddet, ud over hvad det konkrete prislofttillader.For det fjerde er der de samme muligheder for hidtidige henlæggelser som nævnt ibasisscenariet. Derfor vil nogle anlæg have omkostningsmæssige fordele, som andreaktører ikke har. Når omkostningerne således er lavere, så kan man også tilbydeaffaldsforbrænding billigere, og på den baggrund er der tale om ulige konkurrenceom eventuelle frie affaldsmængder.For de øvrige tre scenarier har forskelle i varmeindtægterne været nævnt somen konkurrencemæssig ulempe, da det kan stille anlæggene forskelligt.Under prisloftscenariet er problemet med forskellige varmepriser mindre, fordivarmepriserne indgår i de anlægsspecifikke prislofter.Forretningsmulighederne for ikke-kommunale, herunder kommercielle, investorervil afhænge af, om der er plads til mere kapacitet, og om affaldstaksterne tilladeret overskud. Med et højt prisloft vil kommunerne have en interesse i at opføre egenkapacitet, fordi de dermed selv kan opfylde kapacitetsforpligtelsen og samtidighave en forventning om overskud på baggrund af høje takter for affaldsforbrænding,jf. figur 7.1.Kommunerne forventes dermed at fylde markedet.
Forbrænding af affald
155
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Med et lavt prisloft vil kommunerne have mindre interesse i at investere selv.Her er det imidlertid usikkert, om der vil være potentiale for at skabe overskudindenfor prisloftet. Investeringerne vil derfor blive drevet af kommunerneskapacitetspligt, og de kommunale anlæg kan derfor potentielt få underskudhvert år. Samlet set er det derfor tvivlsomt, om affaldsforbrænding vil være etattraktivt marked for kommercielle aktører under prisloftscenariet.Potentialet for at skabe overskud vil føre til et højere effektiviseringspres end ibasisscenariet. I det omfang prisloftet presser anlæggene på affaldstaksten, vil detteogså føre til effektiviseringer. Det forventes dog ikke, at driftsoptimeringerne bliverså store som i licitationsscenariet. Og da kun en del af henholdsvis husholdnings-og erhvervsaffaldet vil være underlagt udbudspligt, så vil effektiviseringspressetpå de mindst effektive anlæg heller ikke give anledning til en fuld indhentning afeffektiviseringspotentialet.Som beskrevet i basisscenariet kan der være fordele forbundet med at adskillekommunens roller i forbindelse med ejerskab i et affaldsforbrændingsanlæg.Når et anlæg udskilles fra kommunen, bliver opdelingen mellem fastsættelse afde politiske målsætninger og de forretningsmæssige beslutninger mere klar.Det kan i sig selv gøre, at anlæggets ledelse har nemmere ved at forfølge deforretningsmæssige mål som øget overskud gennem effektiviseringer. I prisloft-scenariet er der imidlertid ikke noget krav om selskabsgørelse, men det anbefales.76
7.3. KapacitetstilpasningKapacitetsniveauet i prisloftscenariet vil afhænge af prisloftet. På grund afmanglende informationsgrundlag til at fastsætte prisloftet, skal effekterne af bådeet for lavt og et for højt prisloft tages i betragtning. Konsekvenserne af et forlavt prisloft vil være, at ejerne får vedvarende tab på affaldsforbrænding, hvilkettrækker i retning af et højere prisloft-niveau. Dette skaber mulighed for overskuds-givende forretning. Samlet set vurderes det derfor, at prisloftscenariet vil føre tiloverinvesteringer i mindst samme omfang, som det ses i basisscenariet.
76) Der er ikke hjemmel til at kommuner kan stille garanti for lån til affaldsforbrændingsanlæg, når disse kan skabeoverskud. Ønskes muligheden for kommunale garantier (på markedsmæssige vilkår) bibeholdt, er det derfornødvendigt med specifik hjemmel til det.
156
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Som det fremgår af indledningen af kapitel 7, vil kapacitetsniveauet i prisloft-scenariet afhænge af det niveau, prisloftet bliver sat til. Det er nemlig afgørendefor, om investorer kan forvente at få forrentet investeringer i affaldsforbrændings-anlæg.Selv hvis prisloftet sættes for lavt, vil der dog blive investeret pga. kommunerneskapacitetspligt. Kommunerne vil forsøge at indgå kontrakter med fremmedeanlæg, herunder udenlandske anlæg.1Hvis det ikke lykkes, at få nogen til atpåtage sig opgaven med affaldsforbrænding, vil kapacitetsforpligtelsen tvingekommuner til selv at investere.En situation med vedvarende tab er ikke en holdbar løsning. Det taler for, atmyndighederne hellere vil sætte prisloftet for højt end for lavt, og resultatetforventes at blive overkapacitet i sektoren. Myndighederne vil således skullebegrænse omfanget af overkapacitet, i det omfang det er muligt.På den baggrund har kommunerne (som i basisscenariet) incitament til at investerefor meget i affaldsforbrændingsanlæg. På indtægtssiden er det for det førstevarmeplanlægningen, der trækker i retning af for mange anlæg. For det andet erder ikke udbudspligt til egne kommunale anlæg for hverken husholdningsaffaldeller erhvervsaffald. Sidst er der prisreguleringen, hvor prisloftscenariet adskiller sigfra basisscenariet, ved at anlæggene har lov til at optjene overskud. Med et prisloftover omkostningsniveauet, og en anvisningsret til affaldet, vil kommunerne såledesumiddelbart kunne gøre en god forretning ved at investere i forbrændingskapacitet.
Hertil kommer, at stordriftsfordele vil trække i retning af større anlæg, og atkommunerne forventes at ville sikre kapacitet ud fra anlæggets levetid og dermedbasere kapaciteten ud fra stigende affaldsmængder over årene, i det omfang detillades dette af myndighederne.Det sandsynlige udkomme af prisloftscenariet er således, at der vil blive etableretkapacitet i det omfang, myndighederne giver lov til. I praksis vil det være vanske-ligt at afvise kapacitetsudvidelser, hvor affaldsgrundlaget inkluderer erhvervsaffald.På kort sigt, og eventuel med eksport af visse fraktioner af erhvervsaffaldet, vilmyndighederne således ikke kunne forhindre overkapacitet i sektoren.
77) I forbindelse med omfattende underkapacitet kan Danmark blive ”ramt af” direktiv-forpligtelsen, om at allelande skal sikre tilstrækkeligt behandlingskapacitet til kommunalt indsamlet blandet affald.
Forbrænding af affald
157
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Den lave kapacitetsudnyttelse, som følge af overkapacitet, vil skabe en hårdkonkurrence om eventuelle konkurrenceudsatte affaldsmængder. Det omfatterforbrændingsegnet affald fra danske kommuner uden ejerskab i affaldsforbræn-dingsanlæg og forbrændingsegnet affald fra udlandet, hvilket behandles dybereunder ”import og eksport”.Prisloftscenariet forventes ikke at levne plads til kommercielle aktører eller andreikke-kommunale investorer på markedet. De konkurrenceudsatte affaldsmængdervil være begrænsede, og den ledige kapacitet i kommunale anlæg vurderes atresultere i konkurrence på marginalomkostninger – uden mulighed for at forrenteinvesteringen.Ligesom i basisscenariet medfører det en ufleksibel kapacitetsudnyttelse, atden kommunale allokering omfatter såvel husholdnings- som erhvervsaffald.Det muliggør en situation, hvor der på samme tid er underkapacitet(og mellemdeponering) i en kommune og ledig kapacitet i en anden,jf. boks 4.2i afsnit 4.3.Import og eksport
Prisloftscenariets konsekvenser for udenrigshandlen med affald afhænger, ligesom ibasisscenariet, af kapacitetsniveauet og dermed af niveauet for det fastsatte prisloft,jf. beskrivelsen tidligere i dette afsnit. Hvis prisloftet er lavt nok, kan man såledesforestille sig situationer med en væsentlig nettoeksport, fordi kommunerne kunetablerer kapacitet for det affald, de ikke kan anvise til udenlandske nyttiggørelses-anlæg (i det omfang de kan tegne kontrakter med disse anlæg).Omvendt vil et højere prisloft give kommunerne incitament til at overinvestere.Når de efterfølgende konstaterer mangel på affald og dermed ledig kapacitet, vildet være rationelt for anlæggene at forsøge at forbedre økonomien ved at tiltrækkeudenlandsk affald, selv til affaldstakster under gennemsnitsomkostningerne,jf.boks 1.1i afsnit 1.3. Afhængigt af hvor højt prisloftet bliver sat, og hvor kraftigtmyndighederne kan regulere kapaciteten, kan man således forvente import-strømme, der overstiger det forventede niveau i basisscenariet.Modelkørsler for prisloftscenariet giver umiddelbart anledning til at forventeviser, at den forventede gennemsnitlige takst i Danmark ligger mellem 235 kr. og425 kr. højere pr. ton end niveauet i Sverige.
158
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Figur 7.2 Forventet gennemsnitlig takst i Danmark under prisloftregulering samt iSverige og Tyskland, kr. pr. ton i 2010-priserAffaldstakst inkl. afgifter8007006005004003002001000Erhvervsaffaldi DanmarkErhvervsaffald i Danmark(højt prisloft)SverigeTyskland
-punkt kun er erhvervsaffald, der vil kunne eksporteres og importeres. Dette skyldes, at det ikke er muligt på forhåndat afgøre prisforholdet mellem forbrænding af henholdsvis erhvervsaffald og husholdningsaffald, eftersom det i praksisvil afhænge af konkrete kontrakter og aftaler.Kilde: Incentive Partners (2010).
Modelberegninger viser, at nettoeksporten vil svare til ca. 13 pct. af det samlededanske forbrændingsegnede affald.Hvis prisloftet i stedet sættes højt, vil potentialet i at eksportere affaldet kun blivestørre for virksomhederne. Dermed vil omkring en fjerdedel af affaldet bliveeksporteret.En sådan opgørelse tager dog ikke højde for kapacitetssituationen i Danmark. Hvisprisloftet, som ventet, bliver sat højt for at undgå varige kommunale tab, forventesprisloftscenariet at medføre overkapacitet i Danmark, som tidligere nævnt i detteafsnit. Dermed må der forventes en dynamik a la basisscenariet, hvor anlæggenesandsynligvis vil gå i hård konkurrence om affaldet og vil forsøge at tiltrækkeaffald fra udlandet.
Forbrænding af affald
159
Kapitel 7. Prisloftscenarie
vil afhænge af kapacitetsniveauet i Danmark og i udlandet, men det kan ikkeafvises, at scenariet kan resultere i en betydelig nettoimport.På kort sigt vil udenrigshandlen i prisloftscenariet være karakteriseret af de sammesig udslag i eksport af erhvervsaffald, da virksomhederne kan hente en besparelseved at transportere det over grænserne.
7.4. Effektivisering og økonomiPrisloftsregulering udgør et alternativt effektiviseringsinstrument for sektorer, hvoralmindelig konkurrenceudsættelse ikke er muligt, fordi markedet ikke vil fungere.Eftersom affaldsforbrændingsanlæg kan betragtes som forsyningsselskaber, derskaber forsyning af forbrændingskapacitet til hygiejnisering af affald og produktionaf varme, så vil det være naturligt at analysere om et typisk reguleringsredskab forforsyningssektorer kan skabe effektiviseringer i sektoren.Der viser sig væsentlige ulemper når effekterne af en prisloftsregulering forsektoren vurderes. Et lavt prisloft kan medføre betydelige årlige tab for forbræn-dingsanlæg og myndighederne vil derfor hellere sætte prisloftet for højt end forlavt. Dette medfører en situation, hvor de forventede effektiviseringer af anlæg kanblive opvejet af øgede omkostninger, fordi der sker overinvesteringer i sektoren.Det vil medføre højere omkostninger, der sandsynligvis vil blive overvæltet påhusholdningerne samt eventuelt på virksomheder. Kommuner kan allokere affaldettil eget anlæg og opkræve affaldsgebyrer på baggrund af takster sat til prisloftet, såalle omkostninger bliver indtægtsdækket. Selv om scenariet medfører mulighed foroverskud, kan man forvente at et højt overskud bliver modsvaret af investeringer.Myndighederne skal dog tillade kapacitetsudvidelserne. De væsentligste overførslervil givetvis ikke være fra husholdninger til ejere af forbrændingsanlæg, menderimod til udenlandske affaldsproducenter, som forventes at kunne få affaldbehandlet billigt på danske anlæg i forbindelse med ledig kapacitet.Det samlede skøn er, at den årlige besparelse, ved at gå fra basisscenariet tilprisloftscenariet, på langt sigt er begrænset og kan være negativ.
160
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
De samlede omkostninger
Konsekvenserne af prisloftscenariet er, i lighed med de øvrige scenarier, søgtafdækket ved brug af en affaldsmodel, der kan beregne resultatet af scenarietpå langt sigt under givne forudsætninger.I den forbindelse adskiller prisloftscenariet sig dog fra de øvrige scenarier, fordikonsekvenserne på langt sigt afhænger af, hvilket niveau prisloftet sættes til.Det er derfor undersøgt, hvad konsekvenserne er, hvis prisloftsniveauet svarertil en gennemsnitstakst i licitationsscenariet. Dette udgør udgangspunktet forprisloftscenariet. Argumentet bag det valgte prisloft – og dermed effektiviserings-krav - er, at prisloftet er et alternativ til en markedsløsning. Derfor er det naturligtat stille de samme krav til anlæggenes effektiviseringer, som licitationsscenarietmedfører.Det er dog også undersøgt, hvad konsekvenserne er, hvis prisloftet sættes tilden gennemsnitlige takst for anlægget med de højeste affaldsforbrændingstaksteri basis, såfremt basisscenariet indfriede de fulde effektiviseringsgevinster. Dettesvarer til en situation, hvor prisloftet sikrer, at alle eksisterende anlæg er rentable.Det høje prisloftniveau ligger godt 50 pct. over de gennemsnitlige takster i licita-tionsscenariet. Modelberegninger tager i øvrigt udgangspunkt i et samlet prisloftfor husholdnings- og erhvervsaffald, der er justeret for anlæggenes forskelligevarmepriser.Modelkørslerne viser, at prisloftscenariet forventes at medføre et lavere omkost-ningsniveau for forbrændingsydelsen end basisscenariet. Forskellen for henholdsvislavt og højt prisloft ligger på ca. 220 mio. kr. og ca. 190 mio. kr. om året. Nårman medtager transportomkostninger, vil der til gengæld kun være en besparelsemed et højt prisloft. De høje transportomkostninger ved et lavt prisloft er enkonsekvens af både omfattende eksport på ca. 24 pct. af det forbrændingsegnedeaffald og få danske forbrændingsanlæg, så der bliver langt fra affaldsproducenternetil affaldsforbrændingsanlæggene. Affaldsmodellen forudsiger til gengæld, at dethøje prisloft vil føre til overordentligt høje overskud i de enkelte anlæg,jf. figur 7.3.Forbrænding af affald
161
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Figur 7.3 Omkostninger ved affaldsforbrænding samt overskud på langt sigti mio. kr., 2010-priserMio. DKK30002500200015001000500496022613BasisOverskudUdgifter til forbrændringex. overskud15PrisloftTransport-omkostninger25315Prisloft (højt)Administrations-omkostninger0176820015521579
800
Kilde: Incentive Partners (2010).
Eftersom prisloftsscenarierne gør det lovligt at skabe overskud på baggrund afaffaldsforbrændingen, så fører de lavere omkostninger til forbrænding dog ikketil lavere takster for virksomheder og husholdninger. Især for det høje prisloft slåroverskuddet kraftigt igennem og sender den gennemsnitlige takster op på ca. 770kr. pr. ton,jf. figur 7.4.78
78) Selv om overskuddet kommer af, at affaldstaksterne ligger over omkostningsniveauet, så er den ikke enomkostning for samfundet. Overskuddet udgør en overførsel til de investorer, der har påtaget sig en risikoved at opføre affaldsforbrændingsanlæg, og pengene forsvinder således ikke fra samfundet.
162
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Figur 7.4 Gennemsnitlige affaldstakster pr. ton fra danske anlæg i 2010-priserPris inkl. afgift, kr. per ton800
700
600
500BasisPrisloftPrisloft (højt)
Kilde: Incentive Partners (2010).
Modellen viser således, at hvis man vælger udgangspunktet for prisloftet(dvs. et lavt prisloft), så opnår man ikke den ønskede reduktion i omkostningerne,og samtidig øger det affaldstaksterne. Det høje prisloft giver en omkostnings-reduktion på ca. 20 mio. kr. om året, men scenariet fører også til en kraftigstigning i affaldstaksterne for husholdninger og virksomheder.For at kunne sammenligne scenariernes fulde økonomiske konsekvenser, skalvarme- og elproduktionen også inkluderes i beregningerne. Det er relevant,fordi affald indgår som brændsel i produktionen af varme og el. Ændringer ienergieffektiviteten eller brændselssammensætningen i energiproduktionen vilsåledes påvirke omkostningerne ved energiproduktionen.Når man opgør de økonomiske konsekvenser ved at gå fra basisscenariet til etprisloftscenarie, viser det sig, at prisloftscenariet både kan føre til en reduktionog en stigning i de samlede omkostninger,jf. tabel 7.2.
Forbrænding af affald
163
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Tabel 7.2 Omkostninger til affaldsforbrænding i basis- og prisloftsscenarierne,i mio. kr. 2010-priserForskelprisloft220- 270-230Højtprisloft1.5802501530Forskelhøjtprisloft190- 20-2-30
BasisOmkostninger ved forbrændingTransportomkostningerAdministrationsomkostningerNettoomkostning ved ændring i varme-og elproduktionSamlede omkostninger for dansk affald (ca.)Kilde: Incentive Partners (2010).
Prisloft1.55050015-30
1.770230130
2.010
2.030
- 20
1.880
130
Man kan kritisere modelberegningerne for at ignorere incitamenter til at skabeoverkapacitet. Muligheden for overkapacitet er reel i basisscenariet, men også iprisloftscenariet afhængigt af det konkrete prisloftsniveau.På den baggrund vurderes de samlede omkostninger at være undervurderet i tabel7.3. For basisscenariet forventes det at øge de samlede omkostninger med mindst110 mio. kr.Hvorvidt et lavt prisloft vil føre til øgede omkostninger afhænger af om det vilvære muligt for kommuner at finde ledig kapacitet i udlandet. Hvis kommunerneselv bygger kapaciteten, så skønnes det at medføre et lignende omkostningstillægsom i basisscenariet (dvs. 110 mio. kr.), da de eksporterede mængder i scenarierneligger på samme niveau. Der vil således fortsat blive tale om en stigning i omkost-ningerne på ca. 20 mio. kr. i forhold til basisscenariet.
investeringer end basisscenariet, og derfor skønnes forskellen på de ca. 130 mio.kr. at være for optimistisk. Det vurderes, at det høje prisloft kan føre til et højereniveau af samlede omkostninger i forhold til basisscenariet, fordi udsigten tilaffaldstakster svarende til det høje prisloft og medfølgende overskud kan føretil overinvesteringer i forbrændingskapacitet.Den følgende ledige kapacitet forventes anlæggene at benytte ved at tilbydebilligere forbrænding af erhvervsaffald og af udenlandsk affald, så eksporten
164
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
undgås og bliver vendt til import af affald på samme måde som i basisscenariet.Denne proces vil kunne fortsætte indtil næsten hele sektorens overskud erkonverteret til omkostninger i sektoren. Dermed kan et højt prisloft potentieltogså føre til en stigning i de samlede omkostninger i forhold til basisscenariet.Den forventede overkapacitet, som følge af et for højt prisloft, vil ikke påvirketaksterne for husholdningsaffald væsentligt i forhold til det viste i figur 7.3, da dei forvejen er fastlagt efter loftet. Erhvervsaffaldet forventes derimod af kunne blivebehandlet billigere, fordi anlæggene vil forsøge at holde på affaldsmængderne ogdermed øge kapacitetsudnyttelsen. Denne proces vil udhule anlæggenes overskud.Effektivisering
Prisloftscenariet giver anlæggene entydige interesser i forhold til at foretageeffektiviseringer. Hvis det enkelte anlæg kan reducere omkostningerne, vil detvise sig direkte på bundlinjen i form af et øget overskud til ejerne. Derfor forventesdet også, at prisloftscenariet vil medføre større løbende effektiviseringer end ibasisscenariet. Desuden forventes en delvis indhentning af sektorens effektivise-ringspotentiale, da de mindst effektive anlæg vil blive udfaset.I prisloftscenariet er anlæggene fritaget for udbud af affald fra ejerkommunerne,men resten af affaldet skal de konkurrere om. Det er i princippet ikke nogenøkonomiske resultat, om omkostningerne er høje, og om anlæggene kan tiltrækkeaffald ved at tilbyde lave takster for behandling af fx udenlandsk affald. Derfor vilder være et vist effektiviseringspres, som især rammer de mindst effektive anlæg.Således kan der (i forhold til basisscenariet) forventes et højere niveau af løbendedriftsoptimering fra alle anlæg, og samtidig at anlæg med en ineffektiv drift vilblive presset til yderligere effektivitet for at kunne fastholde erhvervsaffaldet,så det ikke bliver eksporteret.Eftersom større dele af affaldet er konkurrenceudsat i licitationsscenariet end i pris-loftscenariet vil effektiviseringsniveauet dog være lavere end i licitationsscenariet.Et optimistisk skøn vil være at prisloftscenariet således vil medføre samme niveauaf effektiviseringer som mix-scenariet. Det må derfor forventes, at den generelledriftsoptimering frem til 2020 vil ligge på ca. 7½ pct. De mindst effektive anlægvil desuden optimere mest muligt for at blive konkurrencedygtige eller alternativtblive udfaset, og dermed forventes der at være en 50 pct. realisering af effektivise-ringspotentialet,jf. tabel 7.3.
Forbrænding af affald
165
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Tabel 7.3 Forventet effektivisering i basis- og prisloftscenarietBasisscenarietDriftsoptimering frem til 2020Realisering af effektiviseringspotentialeKilde: Finansministeriet.
Prisloftscenariet7½ %50 %
5%0%
Allokering af affald vil fortsat kunne foregå uden konkurrence, når blot kom-munen anviser til et anlæg, det selv er ejer eller medejer af, eller der er indgåetforpligtende samarbejde med. Når anlæggene således har høj grad af sikkerhed forhusholdningsaffaldet (og i praksis også for erhvervsaffald fra virksomheder medsmå mængder forbrændingsegnet affald), vil selv ineffektive anlæg have mulighedfor at overleve og dermed behandle en del af affaldet. Derfor er det ikke entydigt,at det er de mest effektive anlæg, der behandler affaldet under prisloftscenariet.Det øger sektorens samlede omkostninger i forhold til licitationsscenariet samtmix-scenariet.I forhold til basisscenariet forventes prisloftscenariet imidlertid at se mere effektivtud,jf. figur 7.5.
166
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Figur 7.5 Fordeling af mængder på danske anlæg og anlæggenes omkostningerved forbrændingKr. per ton1200
1000
800
600
400
2000Basis0,5Prisloft1,01,52,02,53,0Mio. ton
Anm.: Omkostningerne er opgjort som gennemsnitlige omkostninger pr. ton affald inklusive de faste omkostninger tilfx kapital. Det bemærkes, at når scenarierne medfører eksport i affaldsmodellen, vil det reducere den samlede forbrændtemængde affald i Danmark. Derfor afkortes omkostningskurven i figuren ved basis- og prisloftsscenarierne.Kilde: Incentive Partners (2010).
Figur 7.5 tager imidlertid ikke i betragtning, at omkostningerne vil bliveøget af det høje investeringsniveau i basisscenariet og potentielt endnu merei prisloftscenariet ved et højt prisloft.Fordelingsmæssige virkninger
De fordelingsmæssige virkninger kan være væsentlige i prisloftscenariet. Scenarietindeholder både mulighed for, at anlæggene kan skabe overskud og, grundet denmanglende udbudspligt på en del af affaldet, en risiko for, at prisen for nogleaffaldskunder i praksis sættes til prisloftet. Omvendt er der stor sandsynlighedfor, at kommunerne kan få årlige tab, hvis prisloftet bliver sat for lavt, til atanlæggene kan dække omkostningerne. Kapacitetspligten vil i den situation tvingekommunerne til selv at bygge et affaldsforbrændingsanlæg, der vil køre med tab.
Forbrænding af affald
167
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Prisloftsmodellen har potentiale til at skabe markedsbaserede priser for affalds-forbrænding og et prisloft for affaldsvarme. Det betyder, at der kun kanforekomme omfordeling mellem varmekunder og affaldsproducenter i detomfang, at prisloftet på varme fraviger omkostningerne ved at producerevarmen. Dette er en forbedring i forhold til basisscenariet.I det omfang affaldsforbrændingsanlæggene skaber et overskud, vil der reelt væretale om en omfordeling mellem affaldsproducenter, investorerne og staten i formaf selskabsskatter.79I prisloftscenariet vil der principielt set kunne forekommeyderligere omfordeling, fordi en del af affaldet ikke kommer i udbud, og derforkan anlæggene sætte affaldstaksten lig prisloftet og eventuelt skabe en øgetindtjening på bekostning af affaldsproducenterne. Denne ekstra indtjening kanblive modsvaret af tab pga. ledig kapacitet eller en prissætning under gennemsnits-omkostningerne for andre affaldskunder. Hvis kapaciteten ikke lader sig begrænsevæsentligt, så kan overinvesteringer i affaldsforbrændingssektoren i princippet øgeomkostningerne indtil et eventuelt mer-overskud er væk.Der vil desuden være en omkostning til at dække administrationsomkostningerneved de enkelte scenarier,jf. tabel 7.4.Tabel 7.4 Offentlige administrationsomkostninger i basis- og prisloftscenariet omåret i mio. kr.BasisscenarietAdministrationKilde: Miljøstyrelsen.
Prisloftscenariet15,2
13,2
Boks 7.1 beskriver de administrative omkostninger i prisloftscenariet.
79) Et provenu fra selskabsskat forudsætter at affaldsforbrændingsanlæggene er skattepligtige.
168
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
Boks 7.1 Skøn over administrationsomkostningerne i prisloftscenarietDet skønnes, at de scenarieafhængige administrationsomkostninger vil andrage ca. 15,2 mio. kr.hvert år.Prisloftscenariet medfører mange af de samme administrative konsekvenser som basisscenariet.Forskellen ligger hovedsageligt i, at kontrollen af ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen bliver afløst af enprisloftsregulering, hvilket vil medføre øget administration. Erfaringer fra andre områder medprisloftsregulering viser desuden, at der opstår et stærkt og vedvarende politisk pres for at for atforhøje prisloftet. Det gør det i praksis svært at fastholde et tilstrækkeligt effektiviseringskrav isektoren.Behovet for en regnskabsmæssig adskillelse fra andre markeder er mindre i forhold til basis-scenariet, fordi det vil gå ud over et eventuelt positivt afkast at overvælte omkostninger fra fxelproduktion til affaldsforbrænding. I det omfang varmeprisen er omkostningsbestemt, vil det dogvære vigtigt, at omkostninger fra affaldsforbrændingen ikke bliver pålagt varmekunderne. I praksiser myndighedernes muligheder for at kontrollere fordelingen af omkostninger på de forskelligeaktiviteter dog begrænsede.Udgangspunktet for reguleringen er en situation, hvor myndighederne skal forsøge at sætteprisloftet på det niveau, et velfungerende marked ville medføre. Myndighederne kender dog ikkeaffaldsforbrændingsanlæggenes sande omkostninger ved drift af anlæggene og har derfor somudgangspunkt et ringe informationsgrundlag at basere fastlæggelsen af prisloftet på. Derfor erdet nødvendigt med et detaljeret benchmarkingsystem specifikt rettet mod affaldsforbrænding,der kan bidrage til at forbedre gennemsigtighed og sammenlignelighed af anlæggenes økonomi.Det betyder, at alle anlæg skal indberette detaljerede data om anlæggenes kapitalomkostninger,udgifter og indtægter, og myndighederne skal efterfølgende kontrollere rigtigheden af data.Selv med benchmarking-instrumentet kan det fastsatte prisloft kun blive et kvalificeret gæt påen optimal pris, fordi det baserer sig på tidligere regnskaber og dermed pr. definition et historiskgrundlag, og fordi omkostningerne ved affaldsforbrænding afhænger af indtægterne fra energi-produktion og dermed af energipriserne. Benchmarkingen skal desuden fortsætte for at skabeinformation om sektorens effektiviseringer, så prisloftet kan justeres i takt med at udviklingeninden for affaldsforbrænding. Skønsmæssigt vil den ekstra administration andrage 5-10 årsværk.Udover de nævnte omkostninger til prisloft og økonomisk tilsyn med funktionsopdelte regnskabermedfører scenariet omkostninger til budget- og økonomistyring i forbindelse med udbud.Samlet vurderes de årlige administrative omkostninger i prisloftscenariet at blive ca. 15,2 mio. kr.,jf. nedenstående tabel A.
Tabel A Skøn over administrationsomkostninger, i mio. kr.StatenGodkendelse af affaldsgrundlagØkonomisk tilsyn med funktionsopdelte regnskaberPrisloft inkl. detaljeret benchmarkingKommunerAnvisning af erhvervsaffaldBudget- og økonomistyring, regnskab og revision i forbindelse med udbud forkommunale anlægSamlede årlige scenarieafhængige administrationsomkostningerKilde: Miljøstyrelsen.
1,02,06,06,00,215,2
I forhold til 2009 forventes prisloftscenariet at medføre øgede administrationsomkostninger påca. 8,0 mio. kr. for staten og ca. 0,2 mio. kr. for kommunerne.
Forbrænding af affald
169
Kapitel 7. Prisloftscenarie
7.5. Klima og miljøPrisloftscenariet forventes at medføre en kapacitet på linje med basisscenariet,hvis loftet sættes højt nok.80Scenariet medfører dog stærkere incitamenter forkommuner til at understøtte egne anlæg med affald. Der forventes derfor enbegrænset anvendelse af affaldets andre ressourcer end energi i scenariet. Detforventes heller ikke, at scenariet understøtter forpligtelserne på klima- ogenergiområdet, da scenariet potentielt kan føre til vedvarende nettoimport afaffald til forbrænding. Endelig kan scenariet medføre en væsentlig transport,som ligeledes vil øge udledningen i de ikke-kvoteomfattede sektorer.Optimal anvendelse af affald
Som nævnt i afsnit 7.2 har kommunerne en interesse i at understøtte anlægmed affald til forbrænding, hvis kommunen også ejer anlægget. Og fraværetaf en udbudspligt for affald, der forbrændes på eget anlæg, giver mulighedfor denne understøttelse. Derfor kan der komme andre hensyn ind end enomkostningseffektiv udnyttelse af affaldets energi og andre ressourcer, når dekonkrete affaldsmængder skal anvises til behandling. Prisloftscenariet giver mulighedfor (positivt og negativt) afkast til kommunen, og det styrker incitamenternetil at understøtte eget anlæg. Kombineret med et potentiale for en meget højforbrændingskapacitet i scenariet kan konsekvensen blive, at forbrænding fremmespå bekostning af genanvendelse af affaldet, hvilket kan føre til en dårlig udnyttelseaf affaldets ressourcer.Understøttelse af klima- og energiforpligtelser
Prisloftscenariet påvirker understøttelsen af de danske forpligtelser på klima-og energiområdet gennem henholdsvis omfanget af nettoimport og niveauet aftransport.Som det fremgik af afsnit 7.3, vil forventningerne til nettoimporten i prislofts-cenariet afhænge af niveauet af prisloftet. Sættes prisloftet (for) lavt, vil det bliveuattraktivt at opføre kapacitet, og det kan resultere i nettoeksport. Omvendt vil ethøjt prisloft give incitamenter til at øge kapaciteten, hvilket i sidste ende kan skabenettoimport af affald. Hvis det forudsættes, at prisloftet sættes højt, vil scenariets
80) Uden en stærk myndighedsregulering af kapaciteten forventes kapaciteten dog at overstige niveauet i basis-scenariet.
170
Forbrænding af affald
Kapitel 7. Prisloftscenarie
understøttelse af forpligtelser på klima- og energiområdet følge basisscenariet,og der henvises derfor til afsnit 4.5. Dog kan prisloftscenariet føre til kraftigereeffekter end det forventes i basisscenariet, hvis ikke myndighederne begrænserkapacitetsopbygningen.Modelberegningerne viser et transportniveau svarende til 11-21 mio. køretøj-kilometer under antagelse af perfekt kapacitetstilpasning. Modelkørslen tagerimidlertid ikke den forventede kapacitetsopbygning i betragtning. Som følge afincitamenterne til at skabe overkapacitet i Danmark forventes i stedet nettoimportaf affald. Derfor kan transportniveauet afvige af modelresultaterne i både positivog negativ retning. Samlet forventes prisloftsscenariet dog at medføre det højesteniveau af transport, da det muliggør omfattende udenrigshandel og samtidigforventes at føre til det højeste niveau af transport mellem danske affalds-producenter og danske affaldsforbrændingsanlæg af scenarierne. Dermed forventesprisloftscenariet også at medføre det højeste niveau af samlet transport og denhøjeste udledning fra transportsektoren af scenarierne.
Forbrænding af affald
171
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
8. Sammenligning af scenarierScenarierne viser væsentlige forskelle, når man sammenligner deres svar på sektorensudfordringer. I dette kapitel sammenlignes de fire scenariers karakteristika ogforventede konsekvenser.
8.1. Scenariernes karakteristikaAllokeringen af det forbrændingsegnede affald i licitationsscenariet følger retningeni den politiske aftale om affaldssektoren fra 2007. Her fik virksomhederne ansvaretfor håndteringen af det genanvendelige erhvervsaffald. I licitationsscenariet stillesder også krav om, at kommunerne skal udbyde alt forbrændingsegnet hushold-ningsaffald i konkurrence. Det er dog fortsat kommunerne, der har ansvaret forindsamling af husholdningsaffaldet samt for at sikre forbrændingskapacitet til detforbrændingsegnede husholdningsaffald.I basis- og prisloftsscenariet fastholdes kommunernes anvisningsret for erhvervs-affaldet, og der stilles ikke krav om, at kommuner skal udbyde affaldet, hvis deanviser det til egne affaldsforbrændingsanlæg.Allokeringen i scenarierne har konsekvenser for, hvor meget prissætningenskal reguleres, jf. bilag 6. Basis- og prisloftsscenariet giver forbrændingsanlægmulighed for at tiltrække både erhvervs- og husholdningsaffald uden indenlandskkonkurrence på prisen, og derfor er der brug for enten en omkostningsstyret elleren myndighedsstyret prisdannelse. Licitationsscenariet indeholder derimod ikkenogen regulering af affaldstaksterne, eftersom scenariet er et eksplicit valg afmarkedet som prissætningsmekanisme.Mix-scenariet kombinerer basis- og licitationsscenariet. Prisdannelsen forerhvervsaffaldet er markedsbaseret for alle forbrændingsanlæg. For de ikke-kommunale anlæg er også husholdningsaffaldet fritaget for prisregulering,gengæld er de kommunale anlæg underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering påhusholdningsaffaldet, såfremt de ønsker at bibeholde muligheden for attiltrække husholdningsaffald uden forudgående udbud,jf. tabel 8.1.
172
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Tabel 8.1 Ansvar for indsamling og allokering af affald i scenarierne samt prissætningBasisHusholdningsaffald tilegetkommunalt anlæg(Ca. 37 pct.)Kommunalindsamling/anvisningEj udbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalanvisning vedbehandling i DKEj udbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalanvisning vedbehandling i DKUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalanvisning vedbehandling i DKUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”PrisloftKommunalindsamling/anvisningEj udbudspligtPrisloftKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtPrisloft*Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligtPrisloft*Kommunalanvisning vedbehandling i DKEj udbudspligtPrisloftKommunalanvisning vedbehandling i DKUdbudspligtPrisloft*Kommunalanvisning vedbehandling i DKUdbudspligtPrisloft*MixKommunalindsamling/anvisningEj udbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligt”hvile-i-sig-selv”Kommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisVirksomhederallokererLicitationKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisKommunalindsamling/anvisningUdbudspligtMarkedsprisVirksomhederallokerer
Husholdningsaffald tilfremmedkommunalt anlæg(Ca. 7 pct.)
Husholdningsaffald tilikke-kommunalt anlæg(Ca. 8 pct.)
Erhvervsaffald til egetkommunalt anlæg(Ca. 29 pct.)
MarkedsprisVirksomhederallokerer
MarkedsprisVirksomhederallokerer
Erhvervsaffald tilfremmedkommunalt anlæg(Ca. 8 pct.)
MarkedsprisVirksomhederallokerer
MarkedsprisVirksomhederallokerer
Erhvervsaffald tilikke-kommunalt anlæg(Ca. 11 pct.)
Markedspris
Markedspris
Anm.: Procentsatserne er baseret på ejerskabsforhold og mængder i 2009. Et ”kommunalt anlæg” defineres som et anlæg underkommunal kontrol, hvilket betyder, at ejerkommunerne samlet har bestemmende indflydelse på anlægget. Det er forudsat, at allekommunale anlæg er tilmeldt mix-ordningen og er underlagt ”hvile-i-sig-selv”-regulering for alt husholdningsaffald.*Konkurrence kan betyde en lavere affaldstakst end prisloftet.Kilde: Finansministeriet med data fra Incentive Partners.
Mix-scenariet forudsætter en regnskabsmæssig adskillelse af husholdningsaffaldetog erhvervsaffaldet. Dette er for at modvirke, at kommunale forbrændingsanlægdækker omkostninger fra behandling af erhvervsaffaldet via husholdningsaffald,
Forbrænding af affald
173
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
regnskabsmæssige opdeling er der risiko for krydssubsidiering og dermed uligekonkurrence i mix-scenariet.Der er behov for selskabsgørelse i mix- og licitationsscenariet, fordi de med deresmarkedsbaserede løsninger vil være mere følsomme over for ulige konkurrence.er også forskellig i scenarierne. Det er derfor ønskeligt, at kommunale skatteyderefår øget indsigt i kommunens engagement i forbrændingssektoren i de scenarier,hvor forbrændingsanlæg potentielt kan få underskud. En selskabsgørelse vil giveanledning til en øget gennemsigtighed.
8.2. Scenariernes konsekvenserEn sammenligning af scenarierne viser, at der er fordele ved især licitationsscenariet.Mix-scenariet klarer sig godt i forhold til kapacitetstilpasning, effektivisering ogøkonomi samt klima og energi,jf. tabel 8.2.Tabel 8.2 Vurdering af basis-, prisloft-, mix- og licitationsscenariet på de femudfordringerBasisKonkurrenceKapacitetstilpasningEffektivisering og økonomiAnvendelse af affaldets ressourcerKlima og energi43443Prisloft44443Mix32232Licitation22122
Anm.: Der er anvendt en fire-trinsskala for scenariernes forventede evne til at tackle udfordringen, hvor 1 står foraffaldsforbrændingssektoren (se bilag 4) kombineret med fagligt baserede vurderinger af scenariernes konsekvenser.Kilde: Finansministeriet.
Basis- og prisloftsscenariet kan ikke anbefales. Basisscenariet forventes ikke atkunne tackle sektorens udfordringer, blandt andet som følge af en manglendeadskillelse mellem kommunernes roller i håndteringen af det forbrændingsegnedeaffald. Prisloftsregulering fungerer inden for andre forsyningsområder, menpå affaldsforbrændingsområdet kan modellen ikke anbefales, da markedet forforbrændingsegnet affald ikke er klart geografisk afgrænset i modsætning til fxvandforsyningen som er ledningsbåret. Det betyder, at kommercielt baserede
174
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
incitamenter kan påvirke både kapacitetsopbygning og prissætning overforaffaldsproducenter, jf. afsnit 7.1.En gennemgang af scenariernes forventede evne til at tackle udfordringernefindes i kapitel 4, 5, 6 og 7. Nedenfor sammenlignes scenarierne for hver afde fem udfordringer.KonkurrenceKonkurrencevilkårene adskiller sig grundlæggende i de forskellige scenarier.Når basis-, prisloft- og delvis også mix-scenariet indebærer, at kommunale anlægpå forhånd er sikret større affaldsmængder, så stiller det anlæggene afgørendeforskelligt. I basis- og prisloftscenariet er der ikke krav om selskabsgørelse afanlæggene, hvilket også er med til at gøre konkurrencevilkårene forskellige foranlæggene.Alle scenarierne giver både kommuner og andre investorer mulighed for at etablereog drive affaldsforbrændingsanlæg. I basisscenariet er der imidlertid ikke nogetincitament for kommercielle aktører til at træde ind på markedet, da ”hvile-i-sig-selv”-reguleringen gør det ulovligt at skabe overskud.81Kommercielle investorervil således afholde sig fra at gå ind på affaldsforbrændingsmarkedet under basis-scenariet.I basisscenariet, men også i prisloftscenariet, gælder det, at mulighedernefor at tiltrække affald er dårligst for ikke-kommunale forbrændingsanlæg.Når kommuner uden forudgående udbud kan anvise affald til forbrændings-anlæg, som de selv er (med-) ejere af, så fratager det andre kommunale ogikke-kommunale anlæg mulighed for at tiltrække affaldet. Samtidig fungereraffaldet fra ejerkommunerne som sikker affaldsleverance for deres anlæg,hvilket understøtter anlæggene økonomisk. Det betyder i praksis, at kommunaleanlæg kan få dækket store dele af de faste omkostninger gennem forbrænding afaffaldsmængder, der ikke bliver konkurrenceudsat, mens ikke-kommunale anlæger afskåret fra dette affald og er i konkurrence om restmarkedet. Det er altsåikke nødvendigvis anlæggenes effektivitet, der vil være afgørende for, om de kanvil således være højere end for de kommunale anlæg, hvilket i sig selv kan afholde
81) Der er i dag ikke hjemmel til at kommuner kan stille garanti for lån til affaldsforbrændingsanlæg, når disse kanskabe overskud. Ønskes muligheden for kommunale garantier (på markedsmæssige vilkår) bibeholdt, er detderfor nødvendigt at tilvejebringe specifik hjemmel til det.
Forbrænding af affald
175
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
kommercielle investorer fra at investere i sektoren. Basis- og prisloftscenariernefører således til en grundlæggende ulige situation for forskellige typer anlæg, nårde skal tiltrække affald.Mix-scenariet tillader, at kommunale anlæg modtager husholdningsaffald fraejerkommuner samt affald fra kommunernes institutioner uden forudgåendeudbud, mens alt erhvervsaffald er i fri konkurrence. For at mindske ovenståendekonkurrenceproblemer indføres der en regnskabsmæssig adskillelse af hushold-ningsaffaldet og erhvervsaffaldet. Svagheden i mix-scenariet ligger i at sikreadskillelsen af økonomierne for husholdningsaffald og erhvervsaffald.Licitationsscenariet medfører de mest lige konkurrencevilkår, fordi der erkonkurrence om alle affaldsmængder, og alle forbrændingsanlæg kan bydeind på lige vilkår.Selskabsgørelsen i licitations- og mix-scenariet vil ydermere skabe ens skattereglerfor alle forbrændingsanlæg. Det udgør en væsentlig konkurrencemæssig ligestillingi forhold til prisloftscenariet, hvor forbrændingsanlæggene også har mulighed for atskabe overskud. I forhold til basisscenariet, hvor forbrændingsanlæggene ikke måoptjene overskud, vil den skattemæssige fordel af selskabsgørelse være begrænset.Den samlede vurdering er, at der er meget ulige konkurrencevilkår i basis- ogprisloftscenariet, mens licitationsscenariet vurderes at medføre lige konkurrence.Mix-scenariet medfører fri konkurrence om erhvervsaffaldet, men der vil stadigvære ulige muligheder for at tiltrække husholdningsaffald. Desuden vil situationeni mix-scenariet afhænge af den praktiske regnskabsmæssige adskillelse af behand-lingen af husholdningsaffald og erhvervsaffald. Der forventes derfor samlet set atvære ulige konkurrencevilkår i mix-scenariet,jf. tabel 8.3.Tabel 8.3 Samlet vurdering af basis-, prisloft-, mix- og licitationsscenariet på omder er lige konkurrencevilkårBasisKonkurrencevilkårKilde: Finansministeriet.
PrisloftMeget ulige
MixUlige
LicitationLige
Meget ulige
176
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
KapacitetstilpasningKapacitetstilpasningen vil – afhængigt af scenariet - overvejende være drevetaf markedet eller overvejende af reguleringen. I mix- og licitationsscenariet vilkapacitetssituationen således være baseret på kommercielle betragtninger omforventet prisdannelse som følge af udbud og efterspørgsel. I basis- ogprisloftscenariet vil det i stedet være regulering i form af kommunal kapacitets-forpligtelse og statslig prisregulering, der vil styre kapacitetsopbygningen.Kombinationen af kommunale kapacitetspligt og basisscenariets ”hvile-i-sig-selv”-regulering, gør det risikofrit for kommunerne at etablere forbrændingskapacitetog dermed også fjernvarme til borgere og virksomheder. Dette forventes derfor atføre til overinvesteringer i forhold til det samfundsmæssige optimale, hvilket viløge omkostningerne og i sidste ende affaldsgebyrerne. Det medfører en risiko for,at danske virksomheder eksporterer erhvervsaffald til udlandet, fordi nogle af dedanske forbrændingsanlæg ikke kan tilbyde konkurrencedygtige affaldstakster.Dermed vil de danske forbrændingsanlæg have incitament til at udnytte den ledigekapacitet ved at importere affald fra udlandet samt til at tilbyde lave takster forforbrænding af erhvervsaffald. Såfremt kapaciteten baserer sig på det forbrændings-egnede affald fra Danmark og tager højde for ændringer i mængderne indenforanlæggenes levetid, så vil den danske kapacitet være højere end mængden af danskforbrændingsegnet affald. Det er derfor sandsynligt, at der vil være en nettoimportaf affald.Prisloftscenariet kan potentielt resultere i større overkapacitet, end det er tilfældeti basisscenariet. Mulighederne for at få en fornuftig forrentning afhænger afniveauet for prisloftet i prisloftscenariet. Er prisloftet for højt, så ventes kommunerneat etablere den nødvendige kapacitet – og mere til - fordi affaldsforbrændingsanlægog prisregulering forventes derfor at blive nettoimport af affald for at udnyttekapaciteten,jf. boks 1.1i afsnit 1.3. Hvis prisloftet derimod er sat for lavt, vilder ikke være et kommercielt forretningsgrundlag, og kommunerne kan blivetvunget til at etablere kapaciteten qua kapacitetspligten og indkassere underskud.Sidstnævnte vil være uholdbart, hvorfor der vil være en tendens til hellere at sætteprisloftet for højt end for lavt.82Hvorvidt prisloftscenariet kan resultere i en højerekapacitet og dermed højere nettoimport af affald end basisscenariet vil afhænge af,om myndighederne kan begrænse kapacitetsopbygningen.82) Informationsgrundlaget for at fastsætte prisloftet vil pr. definition hvile på historiske data og væreutilstrækkeligt. En selvstændig udfordring er at energipriserne og dermed substitutionspriserne for varmevarierer betydeligt.
Forbrænding af affald
177
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
vil således bero på den forventede efterspørgsel, det forventede udbud og dermedden forventede affaldstakst fremover. Man kan derfor forvente investeringer, nårbehovet for ekstra forbrændingskapacitet er stort nok. Samlet forventes licitations-scenariet at føre til en kapacitetstilpasning, der svarer mere eller mindre tilefterspørgslen efter dansk affaldsforbrænding.83Mix-scenariet vil følge samme logik som licitationsscenariet, fordi investerings-beslutningerne vil skulle baseres på behovet for ekstra kapacitet, hvilket vilafhænge af den konkurrenceudsatte del af affaldet, hvorimod husholdningsaffaldetvil udgøre basis-efterspørgslen efter dansk kapacitet. I mix-scenariet forventesderfor ligeledes en kapacitet svarende til behovet for dansk forbrændingskapacitet– med midlertidige udsving.Den løbende tilpasning af forbrændingskapaciteten overlades til markedet ibåde licitations- og mix-scenariet. Det er således forudsat i disse scenarier, atdet eksisterende krav om statslig godkendelse af affaldsgrundlaget bortfalder.84Den samlede vurdering af scenariernes evne til at tilpasse kapaciteten efter behovetfor dansk forbrændingskapacitet er således, at både mix- og licitationsscenariet vilresultere i en kapacitet, der balancerer udbuddet med efterspørgslen. Eftersomsektoren under alle omstændigheder vil være præget af løbende justeringer ikapaciteten gennem etablering eller lukning af relativt store anlæg, kan kapacitets-situationen på kort sigt føre til midlertidig import eller eksport af affald. I basis-scenariet vil udbuddet af kapacitet i mindre grad være en reaktion på det samlededanske behov for forbrændingskapacitet. Der vil være (lokale) incitamenter til atinvestere – selv når der ikke er behov for mere dansk kapacitet. Prisloftscenarietvurderes at give den dårligste kapacitetstilpasning, fordi investorer vil basereinvesteringsbeslutningerne på det forventede indtægtsgrundlag og dermed detmyndighedsfastsatte prisloft. Basis- og prisloftscenariet forventes at skabeincitamenter til systematisk overkapacitet, som efter etableringen vil give anledningtil import for at udnytte kapaciteten. En sådan import vil være af vedvarendekarakter,jf. tabel 8.4.
83) Uanset organiseringen vil sektoren være karakteriseret ved en trinvis tilpasning af kapaciteten, eftersomhvert anlæg, der etableres eller nedlægges, vil påvirke den samlede danske kapacitet.84) Reguleringen af varmeforsyningen er uændret, og derfor vil der fortsat være krav til godkendelse afvarmegrundlaget.
178
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Tabel 8.4 Samlet vurdering af basis-, prisloft-, mix- og licitationsscenariet påforventet kapacitetssituation på langt sigt og omfanget af import/eksportBasisKapacitetssituationpå langt sigtImport/eksportaf affaldOverkapacitetPrisloftOverkapacitetMixLicitation
Balance i forhold til Balance i forhold tilkonkurrenceevnen konkurrenceevnenMidlertidignettoimport/-eksportMidlertidignettoimport/-eksport
Vedvarendenettoimport*
Vedvarendenettoimport*
Anm.: *Der forventes samtidig en eksportstrøm af erhvervsaffald, som dog forventes at blive mere end opvejet af importaf affald.Kilde: Finansministeriet.
Effektivisering og økonomiAffaldsforbrændingssektorens effektivitet på langt sigt afhænger af, hvilket scenarieden fremtidige organisering skal baseres på. Markedsorienterede scenarier vil sættepres på affaldstaksterne, fordi forbrændingsanlæg med høje affaldstakster vil blivefravalgt i forbindelse med kommunale udbud, samt når virksomheder skal haveforbrændt deres affald. Da de mest effektive anlæg som hovedregel vil kunnetilbyde den billigste affaldsforbrænding, så vil affaldsmængderne således i højeregrad blive behandlet på de effektive anlæg. Det sætter hele sektoren under eteffektiviseringspres.Forventningerne til realisering af effektiviseringsgevinster afhænger af deteffektiviseringspres, det enkelte scenarie vil understøtte. Der forventes derforet højere niveau af løbende driftsoptimering på anlæggene i licitationsscenarietend i basisscenariet,jf. tabel 8.5.
Forbrænding af affald
179
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Tabel 8.5 Anlæggenes forventede effektiviseringsgevinster i basis-, prisloft-,mix- og licitationsscenarietBasisLøbende driftsoptimering frem til 2020 i pct.af anlæggets samlede omkostningerIndhentning af effektiviseringspotentialet i pct.af det samlede potentialeKilde: Finansministeriet.
Prisloft7½
Mix7½
Licitation10
5
0
50
50
100
Ligeledes forventes øget konkurrence om affaldsmængderne at føre til en hel ellerdelvis indhentning af effektiviseringspotentialet (afhængigt af hvor store mængderder konkurreres om), da det vil øge effektiviseringspresset yderligere på de mindsteffektive forbrændingsanlæg. Under licitationsscenariet, hvor alle affaldsmængderallokeres gennem konkurrence, forventes således en fuldt indhentning af detidentificerede effektiviseringspotentiale i sektoren, jf. afsnit 3.1.Mix- og prisloftscenariet forudsættes begge at kunne realisere halvdelen afeffektiviseringspotentialet. Større mængder af affald er konkurrenceudsat imix-scenariet end i prisloftscenariet, og derfor kan mix-scenariets forventedeeffektiviseringspotentiale være for konservativt sat. Basisscenariet er envidereførelse af eksisterende regulering, hvorfor der ikke vil være noget ekstraeffektiviseringspres i forhold til i dag, hvor der er identificeret et effektiviserings-potentiale i sektoren.Forbrændingsanlæggene tiltrækker ikke lige store mængder affald, og de harforskellige niveauer af omkostninger pr. ton affald de forbrænder. Eftersomforbrændingsanlæggenes omkostnings- og kapacitetsniveau vil afhænge afscenariet på langt sigt, vil sektorens samlede omkostningsstruktur også afhængeaf scenariet,jf. figur 8.1.
180
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Figur 8.1 Fordeling af mængder på danske anlæg og anlæggenes omkostningerved forbrændingKr. per ton1200
1000
800
600
400
2000Basis0,5Mix1,0Licitation1,5Prisloft2,02,53,0Mio. ton
Anm.: Affaldsmodellen antager en perfekt kapacitetstilpasning i forhold til de danske forbrændingsanlægs konkurrence-evne overfor anlæg i udlandet. Modellen viser, at basis- og prisloftscenarierne resulterer i en relativ lav konkurrenceevne,hvorved der opstår eksport og dermed en lav forbrændingsaktivitet i Danmark.Det bemærkes, at når scenarierne medfører eksport i affaldsmodellen, vil det reducere den samlede forbrændte mængdeaffald i Danmark. Derfor afkortes omkostningskurven i figuren ved basis- og prisloftsscenarierne.Kilde: Incentive Partners.
Licitationsscenariet medfører det laveste niveau i forbrændingsanlæggenesomkostninger pr. ton affald, hvilket kommer til udtryk i figur 8.1 ved, atlicitationsscenariet generelt ligger på et lavere omkostningsniveau end de øvrigescenarier for de givne affaldsmængder. Mix-scenariet har højere omkostninger,men er stadig billigere end prisloftsscenariet og basisscenariet, som ligger på ethøjere omkostningsniveau og derfor har de højeste gennemsnitlige omkostningerpr. tons.Figur 8.1 viser desuden hvilke forskelle i affaldstakster, som man kan forvente.Affaldstaksterne vil i store træk være en spejling af omkostningerne. Mens næstenalt affaldet ligger inden for et interval på 200 kr. pr. ton i licitationsscenariet (fra300 kr. til 500 kr. pr. ton), så er spredningen langt større i basis- og mix-scenariet.Det betyder i praksis, at man kan forvente større forskelle på, hvor meget affalds-kunderne (husholdninger og virksomheder) skal betale for affaldsforbrænding ibasis- og mix-scenariet end i licitationsscenariet.
Forbrænding af affald
181
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Indsnævres fokus til at se på gennemsnittet, viser modellen, at licitationsscenarietfører til de laveste affaldstakster, mens et højt prisloft fører til en gennemsnitstakstpå ca. 225 kr. højere pr. ton,jf. figur 8.2.Figur 8.2 Gennemsnitlige affaldstakster for affaldsforbrænding i Danmark , kr. pr.ton i 2010-priserPris inkl. afgift, kr. per ton800
700
600
500BasisPrisloftPrisloft (højt)MixLicitation
Kilde: Incentive Partners.
Modellen medregner ikke incitamenterne til overkapacitet i basis- og prisloftscenarietog den medfølgende ændring i udenrigshandlen med affald. Som det fremgår afafsnit 4.4 og 7.4, er der derfor grund til at forvente højere affaldstakster for isærhusholdningsaffaldet, end figur 8.2 angiver.Ifølge modelkørsler for affaldsforbrændingen i 2020 vil licitationsscenariet giveden mest omkostningseffektive forbrænding af dansk forbrændingsegnet affaldmed årlige omkostninger til forbrænding, transport og administration på ca. 1,6mia. kr.,jf. figur 8.3.85
85) For en gennemgang af affaldsmodellen og dens antagelser henvises til Incentive Partners (2010) somfremgår af bilag 4.
182
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Figur 8.3 Omkostninger ved forbrænding af dansk affald fordelt på scenarier,i mio. kr. 2010-priserMio. DKK30002500200015001000500496022613BasisOverskud15PrisloftUdgifter til forbrændringex. overskud25315Prisloft (højst)Transport-omkostninger1427MixAdministrations-omkostninger1401Licitation017682001552157980031216193411464
Anm.: Overskud indgår ikke som en omkostning, da der alene er tale om en omfordeling.Kilde: Incentive Partners (2010).
For at kunne sammenligne scenariernes konsekvenser for de samlede omkostninger,skal man imidlertid ikke kun se på de direkte omkostninger for husholdninger,virksomheder og staten. Effekten, af at affald i forskellig grad kan erstatte alternativeenergikilder i produktionen af el og varme (fx gas og kul), bør også medregnes.Inkluderes dette i omkostningerne, så viser modelkørsler et samlet besparelses-potentiale for samfundet på ca. 310 mio. kr. årligt, hvis sektoren organiseres sombeskrevet i licitationsscenariet frem for som i basisscenariet,jf. tabel 8.6.
Forbrænding af affald
183
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Tabel 8.6 Samlede omkostninger fordelt på scenarierne, i mio. kr. 2010-priserBasisOmkostninger ved forbrændingTransportomkostningerAdministrationsomkostningerNettoomk. ved ændring i varme-og elproduktionSamlede omkostninger (ca.)1.7702301302.010Prisloft1.55050015-302.030(30)(1.880)(1.580)(250)Mix1.6201407801.850Licitation1.4701401901.700
Anm.: Prisloftscenariet er angivet som intervallet mellem det høje prisloft (i parentes) og hovedscenariet for prisloftet.Kilde: Incentive Partners (2010).
Mix-scenariet fører ifølge modellen også til store besparelser for samfundet påca. 160 mio. kr. årligt i forhold til basisscenariet, mens prisloftscenariet maksimaltvil realisere besparelser i størrelsesordnen 130 mio. kr., men også kan øge desamlede omkostninger ved et lavt prisloft.Mix- og licitationsscenarierne skønnes desuden at bibringe et provenu fraselskabsskat på op mod henholdsvis 190 mio. kr. og 200 mio. kr. årligt.Den skønnede provenueffekt er behæftet med usikkerhed.Det antages i affaldsmodellen, at der er perfekt kapacitetstilpasning på langtsigt. Dermed ignorerer modellen eventuelle incitamenter til at skabe overkapacitet.Muligheden for overkapacitet er reel i basisscenariet, men - afhængigt af detkonkrete prisloftsniveau - også i prisloftscenariet.Da overkapacitet vil føre til ekstra omkostninger, undervurderer model-beregningerne i tabel 8.6 som udgangspunkt omkostningerne ved basisscenariet.Den forventede kapacitet i basisscenariet forventes at føre til ekstra netto-omkostninger på 110 mio. kr. om året alene med en kapacitet svarende til detsamlede forbrændingsegnede affald i Danmark. I forbindelse med prisloftscenarietforventes det også, at investorer vil øge kapaciteten med niveauet af prisloftet.Dette vil de gøre, indtil størstedelen af overskuddet er modvirket af højerekapacitetsomkostninger. I forbindelse med det høje prisloft viser figur 8.4 etbetydeligt overskud, og det er ikke usandsynligt, at et højt prisloft, ligesom etlavt prisloft, kan resultere i en stigning i de samlede omkostninger sammenlignetmed basisscenariet pga. overinvesteringer i sektoren.
184
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Samlet forventes licitationsscenariet at medføre den største omkostningsbesparelsefor samfundet i forhold til basisscenariet på mindst 420 mio. kr. årligt. Ogsåmix-scenariet har et stort økonomisk besparelsespotentiale på 270 mio. kr., hvilketdog er 150 mio. kr. lavere end licitationsscenariet. Prisloftscenariet kan i princippetmedføre en omkostningsbesparelse på ca. 130 mio. kr. om året. Dette vil dog indebærevæsentlige takstforhøjelser for affaldsproducenterne, og at myndighederne kanbegrænse forbrændingskapaciteten effektivt. Modsat forventes besparelsespotentialetat blive modvirket af øgede kapitalomkostninger på grund af overinvesteringer iforbrændingskapacitet. Prisloftscenariet kan således også øge omkostningerne iforhold til basisscenariet.Anvendelse af affaldets andre ressourcer end energiIncitamenterne til at brænde affald afhænger af om kommuner, der ejerforbrændingsanlæg, kan allokere affald til forbrænding uden konkurrence.Både basisscenariet og prisloftscenariet skaber incitamenter til forbrænding,og derfor fremmer disse scenarier ikke anvendelsen af affaldets andre ressourcerend energi. Incitamenterne til genanvendelse svækkes, når kommunerne harmulighed for at allokere affald til egne anlæg uden konkurrence. De kortsigtedeinteresser i at tilføre forbrændingsanlæg affald og dermed et indtægtsgrundlagkan imidlertid også have langsigtede konsekvenser, hvis det dæmper investeringerog teknologiudvikling i sortering og alternativ anvendelse af affaldet samtgenanvendelse. Etablering af affaldsforbrændingsanlæg kan således føre tilteknologisk lock-in i affaldsbehandlingen.Licitationsscenariet vil skabe den klareste adskillelse mellem køber og udbyderaf forbrændingsydelsen, og kommunerne vil være underlagt udbudspligt forhusholdningsaffaldet. Dermed reduceres kommunernes rolle til at planlæggeaffaldshåndteringen, så kommunen får den bedste miljøeffekt til pengene(eller den billigste affaldsbehandling givet affaldets karakter). Således vilaffaldshierarkiet slå igennem på kommunernes affaldsplanlægning. Incitamenternetil en mere fleksibel udnyttelse af affaldets ressourcer er derfor gode.Mix-scenariet vurderes at give anledning til flere udfordringer end licitations-scenariet, fordi kommunerne kan allokere husholdningsaffald til egne anlæg udenudbud. Der vil således være incitamenter til at understøtte egne forbrændingsanlægmed husholdningsaffald, hvorved affaldet udelukkes fra anden anvendelse.For basisscenariet gælder samme forhold for husholdningsaffaldet som imix-scenariet, men anvisningen gælder også for erhvervsaffaldet, hvilket
Forbrænding af affald
185
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
øger problematikken i forhold til manglende incitamenter til genanvendelse.Prisloftscenariet medfører samme regler for anvisningen som basisscenariet ogderfor samme muligheder for at understøtte egne anlæg gennem øget forbrænding.Prisloftscenariet kan føre til en lav ressourceudnyttelse, fordi affaldet vil være mereværd for forbrændingsanlæggene, når de kan skabe overskud eller underskud.Tabel 8.7 Samlet vurdering af basis-, prisloft-, mix- og licitationsscenarietsunderstøttelse af anvendelsen af affaldets samlede ressourcer,herunder genanvendelseBasisUnderstøttelse af fleksibel ressource-anvendelse, herunder genanvendelseKilde: Finansministeriet.
PrisloftMeget dårlig
MixDårlig
LicitationGod
Meget dårlig
Klima og energipå klima- og energiområdet, men enkelte scenarier kan gøre det vanskeligereat leve op til forpligtelserne. Det er særligt niveauet af nettoimport af affald ogniveauet af transport, der har betydning. Basis- og prisloftscenariet forventes athave en svagere klimaprofil end de mere markedsbaserede scenarier.Som det fremgik af afsnittet om kapacitetstilpasning, vil der være en tendens tiloverinvestering i basisscenariet og sandsynligvis også i prisloftscenariet. Hvis dennekapacitet etableres, vil anlæggene efterfølgende have incitament til at udnyttekapaciteten. I det omfang der etableres overkapacitet, vil der således være incitamenttil import af affald.Nettoimport af affald vil øge CO2-udledningen af drivhusgasser fra affalds-forbrændingssektoren, som ikke er omfattet af kvotesektoren. Dette gør detvanskeligere at leve op til de bindende reduktionsmål for de ikke-kvoteomfattedesektorer.Desuden kan nettoimport af affald påvirke andelen af vedvarende energi i energi-produktionen, hvor der er en 30 pct.-forpligtelse i 2020. Om import understøtteropfyldelsen vil dog afhænge af, om affaldet fortrænger energi produceret med enhøjere andel fossilt brændsel. Det afhænger også af, hvilket fjernvarmenet affaldetforbrændes i.
186
Forbrænding af affald
Kapitel 8. Sammenligning af scenarier
Den anden måde scenarierne kan påvirke understøttelsen af de klima- og energi-politiske forpligtelser på, er gennem transport, fordi transportsektoren også indgåri de ikke-kvoteomfattede sektorer. Både basisscenariet og prisloftscenariet forventesat medføre udenrigshandel i form af både eksport og import, hvilket skaber øgetbehov for transport. Desuden forventes prisloftscenariet at medføre et højereniveau af indenlandsk transport end de øvrige scenarier.Licitationsscenariet og mix-scenariet forventes at medføre et sammenligneligtog relativt lavt niveau af indenlandsk transport mellem affaldsproducenter ogaffaldsforbrændingsanlæg samt begrænset udenrigshandel med affald.Samlet vurderes licitationsscenariet og mix-scenariet at understøtte forpligtelsernebedst – om end de også kan skabe udfordringer. Basis- og især prisloftscenariettenderer mod at vanskeliggøre opfyldelsen af flere af de danske forpligtelser. Detteskyldes især reduktionskravet for de ikke-kvoteomfattede sektorer, som inkluderertransportsektoren og affaldsforbrændingssektoren. I forhold til forpligtelsen påvedvarende energi kan nettoimport i basis- og prisloftscenarierne både være enaf scenariernes understøttelse af de klima- og energipolitiske forpligtelser.Tabel 8.8 Samlet vurdering af basis-, prisloft-, mix- og licitationsscenarietsunderstøttelse de danske forpligtelser på klima- og energiområdetBasisForventet handelsmønsterfor affaldVedvarendenettoimportPrisloftMixLicitation
Vedvarende MidlertidigMidlertidignettoimport nettoimport nettoimport/-eksport/-eksportMeget højtniveauDårligLavt niveauLavt niveau*
Forventet transportniveau
Højt niveau
Samlet vurdering af understøttelse af Dårligforpligtelser på klima- og energiområdet
God
God
fælleskommunale indkøb, hvor begge dele vil mindske den indenlandske transport.Kilde: Finansministeriet.
Forbrænding af affald
187
9. Litteraturliste
9. LitteraturlisteCOWI (2006). Opdatering af effektiviseringspotentialet på forbrændingsområdeti DanmarkCOWI (2002). Effektiviseringspotentialet på forbrændingsområdet i DanmarkCOWI & AKF (2004). Fordele og ulemper ved liberalisering afaffaldsforbrænding og deponering
udarbejdet for affalddanmarkEnergistyrelsen (2008). Affald på centrale kontra decentrale værker.-emissioner2
– FinlandIncentive Partners (2010). Scenarier for liberalisering af affaldsforbrændingi Danmark
– Forbrænding
affaldsbehandling
188
Forbrænding af affald
EnergistyrelsenKonkurrence- og ForbrugerstyrelsenMiljøstyrelsenFinansministeriet
