AMU, Alm.del - 2010-11 (1. samling) - Bilag 17: Beretning om effekten af aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, fra Statsrevisorerne

BERETNING OM EFFEKTEN AF AKTIVERING AF IKKE-ARBEJDSMARKEDS-PARATE KONTANTHJÆLPSMODTAGEREFormålet med aktivering er, at alle kommer i arbejde. Den førte beskæftigelsespoli-tik 2002-2010 har i forhold til aktivering af gruppen af ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere haft et mål om at øge den strukturelle beskæftigelse medca. 11.000 personer.⅔af alle kontanthjælpsmodtagere – eller ca. 69.000 personer – var ikke arbejdsmar-kedsparate i 2009. At være ikke-arbejdsmarkedsparat betyder, at man ud over at væ-re ledig har fx sociale eller helbredsmæssige problemer, som gør, at man ikke kanvaretage et arbejde på almindelige vilkår.De offentlige udgifter til aktivering af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere steg fra ca. 1,6 mia. kr. i 2006 til ca. 3,3 mia. kr. i 2008 og udgjorde i 2009ca. 2,3 mia. kr.Beretningen viser, at aktivering af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere i 2006 ikke havde nogen positiv effekt. Der var heller ikke no-gen positiv effekt i 2007. De aktiverede kom således hverken mere i selvforsør-gelse eller mere i beskæftigelse end de, der ikke blev aktiveret i samme periode.Statsrevisorerne kritiserer, at Beskæftigelsesministeriet ikke kan dokumentere,at aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate virker efter hensigten.Statsrevisorerne kritiserer i den forbindelse, at:•Beskæftigelsesministeriet ikke har fastsat konkrete mål for, hvor mange ikke-ar-bejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere der skal komme i beskæftigelsesom følge af aktiveringBeskæftigelsesministeriet alene anvender de såkaldte strukturelle mål for beskæf-tigelseseffekten. De strukturelle mål er skøn, som ikke kan efterprøvesBeskæftigelsesministeriet flere gange har intensiveret aktiveringsindsatsen udentilstrækkelig viden om, hvilke indsatser der virker.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1Indledning .................................................................................................................... 7A. Baggrund .............................................................................................................. 7B. Formål og metode ................................................................................................. 9Aktiveringsindsatsen og Beskæftigelsesministeriets initiativer .................................. 13A. Kontanthjælpsmodtagere i undersøgelsesperioden ........................................... 13B. Kontanthjælpsmodtagerne som målgruppe ........................................................ 16C. Formålet med at aktivere kontanthjælpsmodtagerne.......................................... 18D. Mål og målopfyldelse for aktiveringsindsatserne ................................................ 19E. Forventet effekt ................................................................................................... 22Effekter af indsatserne ............................................................................................... 26A. Indsatser over for kontanthjælpsmodtagerne ..................................................... 26B. Effekten af aktivering .......................................................................................... 28

1. Denne beretning handler om, hvorvidt aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere har en positiv beskæftigelseseffekt.Rigsrevisionen har gennemført undersøgelsen, fordi der siden 2002 har været øget fokuspå, at de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kommer i beskæftigelse.Samtidig udgør gruppen den største del af kontanthjælpsmodtagerne.2. Kontanthjælpsmodtagere er i lovgivningen opdelt i 2 grupper. Den ene gruppe er de ar-bejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, der kun har ledighed som problem, og somer registreret som ledige. Den anden gruppe er de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere, der har problemer ud over ledighed, og som ikke indgår i ledighedsstati-stikken. De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtageres problemer kan fx væredårligt helbred, misbrug eller manglende sociale eller faglige kompetencer. Det er den sid-ste gruppe, beretningen handler om.3. Den aktive beskæftigelsesindsats er de seneste 9 år blevet ændret flere gange, men for-målet med indsatserne – beskæftigelse – er fastholdt i perioden 2002-2009, som denne un-dersøgelse omfatter. Aktiveringsindsatserne omfatter deltagelse i 1) vejledning og opkvali-ficering, 2) virksomhedspraktik i offentlig eller privat virksomhed eller 3) ansættelse medløntilskud i offentlig eller privat virksomhed.4. De offentlige udgifter til aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtage-re er steget siden den særlige indsats ”Ny chance til alle” i 2006 og den efterfølgende retog pligt til gentagen aktivering. I 2006 var de samlede offentlige udgifter til aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere ca. 1,6 mia. kr., beregnet som den forholds-mæssige andel af totaludgiften til aktivering af alle kontanthjælpsmodtagere. I 2009 var desamlede offentlige udgifter til aktivering af denne gruppe ca. 2,3 mia. kr. Statens udgifter hari perioden udgjort ca.⅓af det samlede beløb. I samme periode faldt antallet af ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere fra godt 73.000 til godt 69.000 fuldtidspersoner.5. Beskæftigelsesministeriet fastsætter de overordnede rammer for aktiveringsindsatsen,mens kommunerne forestår den praktiske udmøntning, som skal sikre, at indsatsen tilrette-lægges individuelt og under hensyn til den enkeltes resurser og behov.Fra oktober 2005 til 2010 har de kommunale sagsbehandlere indplaceret kontanthjælps-modtagere i 5 forskellige matchgrupper. De ledige blev indplaceret i matchgrupperne efterderes beskæftigelsespotentiale, dvs. i forhold til faglige og sociale kompetencer og det loka-le arbejdsmarked. De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere blev indplace-ret i enten matchgruppe 4, hvor sagsbehandleren vurderede, at der var en lav grad af matchmellem kompetencer og arbejdsmarked, eller matchgruppe 5, hvor der ingen match var mel-lem kompetencer og arbejdsmarkedets krav.

6. Beretningen beskriver aktiveringseffekten af Beskæftigelsesministeriets initiativer til må-ling af og opfølgning på aktiveringsindsatsen.Rigsrevisionen har endvidere fået foretaget en registerundersøgelse, der består af en ef-fektundersøgelse af aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere ogen beskrivende undersøgelse af gruppen. Deltagergruppen i effektundersøgelsen er de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, der i 1. kvartal 2006 sammen med deressagsbehandler traf beslutning om at deltage i aktivering. Effekten af aktivering på selvforsør-gelsesgrad undersøges for perioden 2006-2009. Effekten af aktivering på beskæftigelses-grad er alene undersøgt for 2006, da der ikke foreligger data herfor i perioden 2007-2009.Undersøgelsen af effekten på selvforsørgelsesgrad er gentaget for 1. kvartal 2007, menikke senere end dette, da den efterfølgende dataperiode er for kort til at kunne analysereeffekterne.I effektundersøgelsen analyseres effekterne for de enkelte personer, der deltager i aktive-ring. Det er aktiveringseffekten, der analyseres, dvs. opkvalificeringseffekten som følge afdeltagelse i aktiveringen, herunder fastholdelseseffekten, der viser sig den første tid efterstarten af aktiveringsforløbet. Derimod analyseres effekterne ikke på andre end de aktivere-de, dvs. at hverken den såkaldte motivationseffekt eller den såkaldte sorteringseffekt ind-går i effektundersøgelsen. Bilag 1 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og be-greber.Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen af egen drift i juni 2009.7. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, hvorvidt aktivering af ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere har en positiv beskæftigelseseffekt.Formålet er undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:••MotivationseffektViser sig ved, at ledigeofte søger og får jobumiddelbart før aktive-ringstilbud, dvs. at deikke når at deltage i etaktiveringstilbud.

UNDERSØGELSENS RESULTATERFormålet med aktivering er, at alle kommer i beskæftigelse. Rigsrevisionens effekt-undersøgelse viser, at aktivering af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere i 2006 ikke havde en positiv beskæftigelseseffekt på denne gruppe afkontanthjælpsmodtagere.Beskæftigelsesministeriet har arbejdet på at tilvejebringe viden om, hvilke aktiverings-indsatser der virker over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtage-re. Ministeriet har fået foretaget en lang række både kvalitative og kvantitative under-søgelser af kontanthjælpsområdet.Beskæftigelsesministeriet har løbende haft et målrettet fokus på at øge kvaliteten afundersøgelserne. Ministeriet har samtidig i højere grad fået mulighed for at igangsæt-te mere komplicerede analyser, i takt med at der er kommet adgang til mere detalje-rede oplysninger om aktivering og forsørgelsesydelser.

Beskæftigelsesministeriet fik i 2009 foretaget en undersøgelse, der dokumenterede,at ugentlige samtaler mellem kontanthjælpsmodtager og sagsbehandler førte til øgetaktivering, men ikke øgede selvforsørgelsesgraden og dermed ikke motiverede deikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere til at blive selvforsørgende.Rigsrevisionen har i effektundersøgelsen analyseret effekten af aktiveringsindsatserpå deltagere i aktivering – altså effekten på dem, der rent faktisk bliver aktiveret. Ef-fektundersøgelsen omfatter derfor ikke effekten for dem, der ikke deltager i aktivering,og motivations- og sorteringseffekter indgår ikke i undersøgelsen. Rigsrevisionenseffektundersøgelse omfatter således ikke alle aspekter, der kan knyttes til aktivering.Rigsrevisionen benytter i beretningen betegnelsen ”aktiveringseffekten” for effekter-ne af aktiveringsindsatserne, der er undersøgt i effektundersøgelsen. Aktiveringsef-fekten omfatter opkvalificerings- og fastholdelseseffekterne for dem, der deltager iaktivering.Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at Rigsrevisionen i analysen ikke har medtagetsorterings- og motivationseffekter, herunder effekter af økonomisk motivation, hvor-for den samlede effekt af aktivering må formodes at være mere positiv, end Rigsre-visionens analyse af opkvalificerings- og fastholdelseseffekterne viser.Rigsrevisionen finder, uanset rækkevidden af Beskæftigelsesministeriets bemærk-ninger, at undersøgelsen af effekten af aktiveringsindsatsen på ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere giver så klar en indikation af manglende effekt, atBeskæftigelsesministeriet fortsat bør undersøge og tilvejebringe viden om, hvordanaktiveringsindsatser kan bringe ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtage-re i beskæftigelse.Denne samlede vurdering er baseret på følgende:Beskæftigelsesministeriet har sikret sig viden om effekten af aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Ministeriet har fået foretageten lang række undersøgelser og har løbende haft et målrettet fokus på at øgekvaliteten af disse. Ministeriet har samtidig i højere grad fået mulighed for atigangsætte mere komplicerede analyser. Det er en væsentlig udfordring forministeriet at få afklaret, hvilke indsatser der virker, fordi de ikke-arbejdsmar-kedsparate kontanthjælpsmodtagere har betydelige problemer ud over ledig-hed.Kontanthjælpsmodtagere i undersøgelsesperioden•I perioden 2006-2009 faldt det samlede antal kontanthjælpsmodtagere fra knap116.000 til knap 103.000 personer. I samme periode faldt antallet af ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere fra godt 73.000 til godt 69.000 personer.Af dem, der var på kontanthjælp primo 2006 og indplaceret i matchgruppe 4, var16 % selvforsørgende 3 år senere. Af dem, der primo 2006 var i matchgruppe 5,var 7 % selvforsørgende 3 år senere.

Mål og målopfyldelse for aktiveringsindsatserne•Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet fastsætter i samarbejde strukturel-le mål for beskæftigelseseffekter. De strukturelle mål for beskæftigelseseffekterer skønnede tal, der ikke kan efterprøves empirisk, men som årligt revurderesmed nye skøn. De strukturelle mål for beskæftigelseseffekter baserer sig på for-ventninger om de samlede bidrag fra opkvalificeringseffekter, fastholdelseseffek-ter, motivationseffekter og sorteringseffekter.Det var målet med den førte beskæftigelsespolitik i perioden 2002-2010, at initia-tiver rettet mod ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere medførte etløft i den strukturelle beskæftigelse på ca. 11.000 personer. 11.000 personer ud-gør mellem 15 % og 17 % af alle ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere i årene 2006-2009.Beskæftigelsesministeriet har ikke fastsat konkrete mål for antal ikke-arbejdsmar-kedsparate kontanthjælpsmodtagere, der kommer i beskæftigelse som følge afaktivering, som supplement til de skønnede strukturelle mål.De samlede offentlige udgifter til aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere udgjorde ca. 1,6 mia. kr. i 2006, ca. 2,2 mia. kr. i 2007, ca. 3,3mia. kr. i 2008 og ca. 2,3 mia. kr. i 2009, beregnet som den forholdsmæssige an-del af totaludgiften til aktivering af alle kontanthjælpsmodtagere. Statens udgifterhar i perioden udgjort ca.⅓heraf.

Forventet effekt•Beskæftigelsesministeriet fik i 2001 ressortansvaret for gruppen af ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere. Ministeriet havde positive erfaringermed aktivering af dagpengemodtagere og overførte forventningerne til at gældefor gruppen af kontanthjælpsmodtagere.Beskæftigelsesministeriet har siden 2001 fået foretaget en lang række både kva-litative og kvantitative undersøgelser af kontanthjælpsområdet. Undersøgelserne,der ofte har været baseret på før-efter-målinger af aktivering, har vist positiv effektaf aktivering.Beskæftigelsesministeriet har løbende haft et målrettet fokus på at øge kvalitetenaf undersøgelserne. Ministeriet har samtidig i højere grad fået mulighed for atigangsætte mere komplicerede analyser, i takt med at der er kommet adgang tilmere detaljerede oplysninger om aktivering og forsørgelsesydelser.Beskæftigelsesministeriet fik i 2009 foretaget en undersøgelse, der dokumentere-de, at ugentlige samtaler mellem kontanthjælpsmodtager og sagsbehandler førtetil øget aktivering, men ikke øgede selvforsørgelsesgraden og dermed ikke moti-verede de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere til at blive selvfor-sørgende.Beskæftigelsesministeriet har ikke foretaget en nærmere analyse af hele gruppenaf ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, der på et givet tidspunktaktiveres, og i forlængelse heraf vurderet effekten på beskæftigelse og over enårrække på selvforsørgelse.

Rigsrevisionens effektundersøgelse viser, at aktivering af de ikke-arbejdsmar-kedsparate kontanthjælpsmodtagere ikke bragte dem i beskæftigelse. Effektenaf aktivering var således negativ både på selvforsørgelsesgrad og på beskæf-tigelsesgrad, dvs. at de aktiverede kom i selvforsørgelse eller beskæftigelseen mindre del af tiden end de ikke-aktiverede i perioden 2006-2009. Beskæfti-gelsesministeriet bør fortsætte arbejdet med at undersøge og tilvejebringe vi-den om, hvilke aktiveringsindsatser der virker over for ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere.Indsatserne•Aktiveringsindsatserne er i lovgivningen de samme over for alle kontanthjælps-modtagere, og der er således i lovgivningen ikke angivet specifikke indsatsermålrettet de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.Kommunerne skal ifølge loven foretage en helhedsvurdering af den enkelte kon-tanthjælpsmodtagers situation og behov. Jobcentret skal henvise til en indsats iden relevante kommunale forvaltning, når der er behov for en kombineret social-og beskæftigelsesindsats.Det er de samme hovedkategorier af beskæftigelsesindsatser, der bliver mestbrugt til både arbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere.

Effektundersøgelse af aktivering i perioden 2006-2009•De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere blev i den 3-årige perio-de 2006-2009 ikke selvforsørgende som følge af aktivering i starten af 2006.De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kom ikke i beskæftigelsei 2006 som følge af aktivering i starten af 2006.Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at en undersøgelse af effekten af aktiverings-indsatser i starten af 2006 ikke kan sige noget om effekten af aktiveringsindsat-ser i efterfølgende perioder.Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at Rigsrevisionen i analysen ikke har medta-get sorterings- og motivationseffekter, herunder effekter af økonomisk motivation,hvorfor den samlede effekt af aktivering må formodes at være mere positiv, endRigsrevisionens analyse af opkvalificerings- og fastholdelseseffekterne viser.Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet netop har iværksat et forsøg,”På rette vej i job”, der har fokus på en koordinerende indsats i forhold til de socia-le myndigheder og sundhedssystemet, der hvor det fremmer den enkeltes mulig-hed for at komme tilbage i job.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Beskæftigelsesministeriet fortsat bør under-søge, hvilke aktiveringsindsatser der virker over for de ikke-arbejdsmarkedspara-te kontanthjælpsmodtagere. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet hariværksat et forsøg, der har fokus på en koordinerende indsats, som fremmer denenkeltes mulighed for at komme tilbage i job.

8. Denne beretning handler om, hvorvidt aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere har en positiv beskæftigelseseffekt.9. Rigsrevisionen har gennemført denne undersøgelse, fordi der siden 2002 har været øgetfokus på, at de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kommer i beskæftigel-se. Der er særlige udfordringer i at opnå dette, da gruppen har problemer ud over ledighedog samtidig udgør den største del af kontanthjælpsmodtagerne. Aktivering skal gerne føretil, at de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere bliver arbejdsmarkedsparateog kommer i arbejde.Udgifterne til aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere er steget ef-ter den særlige indsats ”Ny chance til alle” og den efterfølgende ret og pligt til gentagen ak-tivering. I 2006 var de samlede offentlige udgifter til aktivering af ikke-arbejdsmarkedspara-te kontanthjælpsmodtagere ca. 1,6 mia. kr., beregnet som den forholdsmæssige andel aftotaludgiften til aktivering af alle kontanthjælpsmodtagere. I 2009 var de samlede offentligeudgifter til aktivering af denne gruppe ca. 2,3 mia. kr. Statens udgifter har i perioden udgjortca.⅓af det samlede beløb.10. Siden 2002 har Beskæftigelsesministeriet udmøntet 3 politiske aftaler om beskæftigel-sespolitikken i 3 omfattende lovinitiativer. Der har derudover været mange mindre lovæn-dringer. Tabel 1 viser udmøntningen af de politiske aftaler, der vedrører ændringer i denaktive indsats, i den væsentligste lovgivning i perioden 2002-2007.

Tabel 1. Politiske aftaler og lovgivning i perioden 2002-2007Politisk aftaleBeskæftigelsesforliget ”Flere i arbejde– en handlingsplan”, regeringen,september 2002Udmøntet i lovLov nr. 419 af 10. juni 2003 om enaktiv beskæftigelsesindsats og lovnr. 417 af 10. juni 2003 om ændringaf lov om aktiv socialpolitik, …Lov nr. 239 af 27. marts 2006 omændring af lov om en aktiv beskæfti-gelsesindsats og lov om aktiv social-politikHovedændringIndividuelt kontaktforløb med retog pligt til samtaler for alle kontant-hjælpsmodtagere. Færre forskelligeaktiveringsredskaber.Kampagneperiode fra 1. juli 2006 til30. juni 2008 med aktiveringstilbud tilpersoner, der det seneste år ikke hav-de modtaget aktivering. Beslutning omret og pligt til gentagen aktivering foralle kontanthjælpsmodtagere efter12 måneders ledighed med virkningfra 1. juli 2008.Fremrykning af tidspunktet for førsteaktivering fra 12 til 9 måneder og forret og pligt til gentagen aktivering fra12 til 6 måneder.

I forbindelse med kommunalreformen blev lov nr. 522 af 24. juni 2005 om ansvaret for ogstyringen af den aktive beskæftigelsesindsats vedtaget. Der har senere været lovændringerhertil. Loven fastlægger bl.a., at beskæftigelsesindsatserne varetages af kommunerne. Nårder i beretningen henvises til love og politiske aftaler, er det til datoerne i tabel 1.11. Gruppen af kontanthjælpsmodtagere er sammensat af 2 hovedgrupper, jf. lov om enaktiv beskæftigelsesindsats (herefter LAB). § 2, stk. 2, omhandler personer, der modtagerkontanthjælp eller starthjælp efter lov om aktiv socialpolitik alene på grund af ledighed – dearbejdsmarkedsparate, der indgår i ledighedsstatistikken. Stk. 3 omhandler personer, dermodtager kontanthjælp eller starthjælp efter lov om aktiv socialpolitik ikke alene på grundaf ledighed – de ikke-arbejdsmarkedsparate, der ikke indgår i ledighedsstatistikken.12. I 2003 blev LAB ændret, så der er 3 aktiveringsværktøjer fælles for beskæftigelsesind-satsen over for både forsikrede (dagpengemodtagere) og ikke-forsikrede ledige (kontant-hjælpsmodtagere). Disse 3 værktøjer er: 1) vejledning og opkvalificering, 2) virksomheds-praktik i offentlig eller privat virksomhed og 3) ansættelse med løntilskud i offentlig eller pri-vat virksomhed.13. Både arbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagerekan blive mødt med krav om aktivering. Indtil 1. juli 2006 var der kun krav om ét tilbud omdeltagelse i aktivering til de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere over 30år. Mellem 1. juli 2006 og 1. juli 2008 betød ”Ny chance til alle”, at personer, der ikke detseneste år havde modtaget aktivering, modtog et aktiveringstilbud. Fra 1. juli 2008 blev derret og pligt til gentagen aktivering for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagereover 30 år, ligesom der indtil da havde været det for dem under 30 år og for arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere. Kontanthjælpsmodtagere kan fritages fra pligt til aktivering,fx ved sygdom eller barsel, eller hvis helbredet forværres ved aktivering.14. Siden 2004 har kommunernes sagsbehandlere indplaceret kontanthjælpsmodtagerne isåkaldte matchgrupper efter en vurdering af den enkelte kontanthjælpsmodtagers beskæf-tigelsespotentiale i forhold til det ordinære arbejdsmarked. Det blev obligatorisk for kommu-nerne at anvende matchsystemet fra oktober 2005. En arbejdsmarkedsparat kontanthjælps-

Metode og afgrænsning16. Beretningen vedrører Beskæftigelsesministeriet og dækker perioden 2002-2009.17. Denne beretning undersøger effekten af beskæftigelsesindsatsen over for ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere, men vurderer ikke, om beskæftigelsesindsatsenbliver udført efter gældende regler. Det gjorde derimod Rigsrevisionens beretning nr.12/2008 om kommunernes beskæftigelsesindsats over for kontanthjælpsmodtagere. Denvurderede, om de kommunale jobcentre på tilfredsstillende vis sikrer, at kontanthjælps-modtagere får og deltager i den beskæftigelsesindsats, som de har ret og pligt til.18. Rigsrevisionen har i forbindelse med undersøgelsen holdt møder og brevvekslet medBeskæftigelsesministeriet og Arbejdsmarkedsstyrelsen og har gennemgået dokumenter fraministeriet og styrelsen. Rigsrevisionen har derudover fået foretaget en registerundersøgel-se af effekterne på beskæftigelse af aktiveringen af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere. Registerundersøgelsen er udført af Anvendt Kommunal Forskning (AKF)i 2010: ”En mikroøkonomisk evaluering af den aktive beskæftigelsesindsats”, Lars Skipper,2010. Det er kun dele af AKF’s undersøgelse, der indgår i Rigsrevisionens beretning.

19. Registerundersøgelsen består dels af en beskrivende undersøgelse af målgruppen,dels af en effektundersøgelse af aktivering af kontanthjælpsmodtagere, hvor effekten fordeltagerne i aktivering sammenlignes med effekten for en kontrolgruppe, der ikke aktive-res. Den beskrivende undersøgelse indgår i kap. III.A og B og kap. IV.A, mens resultater-ne af effektundersøgelsen fremstilles i kap. IV.B.20. De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere undersøges i registerunder-søgelsen. Dog berører undersøgelsen også arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodta-gere, hvor dette er relevant i sammenligning med de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere. Alle kontanthjælpsmodtagere – uanset varighed på kontanthjælp – ind-går i undersøgelsen. I 1. kvartal 2006 var der godt 73.000 ikke-arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere. Heraf var ca. 40.000 indplaceret i matchgruppe 4 og ca. 15.000 imatchgruppe 5. De øvrige ca. 18.000 ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtage-re var endnu ikke indplaceret i enten matchgruppe 4 eller 5.21. 2006 anvendes som udgangspunkt for effektanalysen. Dette skyldes, at det først i ok-tober 2005 blev obligatorisk for kommunerne at anvende matchsystemet, og alle kontant-hjælpsmodtagerne herefter skulle være matchindplaceret. Derudover er der med udgangs-punkt i 2006 tilstrækkeligt mange år efter dette tidspunkt og frem til de senest tilgængeligedata til, at analysen kan vise effekt på mere end blot kort sigt. Deltagergruppen i effektun-dersøgelsen er de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, der i 1. kvartal2006 sammen med deres sagsbehandler traf beslutning om at deltage i aktivering. Bådedeltagerne og deres kontrolgrupper kan deltage i aktivering senere end 1. kvartal 2006.22. AKF har desuden foretaget en tilsvarende analyse af effekten på selvforsørgelsesgradfor de aktiverede ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i 1. kvartal 2007.Analysen viste samme resultat som for 2006.23. Formålet med effektundersøgelsen er at måle effekten af deltagelse i aktivering på be-skæftigelse. I de benyttede registre er der kun opdaterede oplysninger om lønindkomsterog beskæftigelsesgrader (ATP-indbetalinger) til og med 2006. Derfor er effekter på beskæf-tigelsesgrad kun udregnet for 2006, der er aktiveringsåret. Det er således den kortsigtedeeffekt, der udregnes for beskæftigelsesgrad. For de øvrige analyser bruges data om selv-forsørgelse. Effekten på selvforsørgelse vurderes over den 3-årige periode 2006-2009.Dermed vurderes effekten på selvforsørgelsesgrad også på længere sigt. For de selvfor-sørgende er det dog ikke muligt at skelne mellem at være kommet i beskæftigelse eller atvære helt uden selvstændig indkomst.24. Arbejdsmarkedsstyrelsen har stillet 2 datasæt til rådighed for registerundersøgelsen:DRV (Det Digitale Registreringsværktøj) med oplysninger om personer, der var ledige og ikontakt med en sagsbehandler i perioden 1. januar 2005 - til 31. august 2008, og DREAM-registret (Dansk Register for Evaluering af Marginalisering) med data om offentlige ydelserog bevægelser mellem ydelser frem til 27. februar 2009. DRV og DREAM er efterfølgendeblevet koblet med en lang række registeroplysninger fra Danmarks Statistik, Lægemiddel-databasen, Landspatientregisteret, Det Centrale Psykiatriske Forskningsregister mfl. Her-med er det muligt at følge de samme personers bevægelser ind og ud af arbejdsmarkedet,sundhedsvæsenet og uddannelses- og aktiveringssystemet over flere årtier. Da der ikkeeksisterer registerdata om sociale indsatser, jf. Rigsrevisionens beretning nr. 15/2007 omviden om effekter af de sociale indsatser, indgår sociale indsatser ikke i registerundersø-gelsen.

25. Metoden i effektundersøgelsen kaldes matchning. Matchning tilstræber at efterligne etrandomiseret, kontrolleret forsøg på den måde, at der for hver observeret deltager i aktive-ring vælges den person til at indgå i kontrolgruppen, som ikke deltager i aktivering, mensom ligner deltageren mest. På denne måde søges systematiske skævheder mellem del-tagere og kontrolpersoner minimeret. Data fra alle de benyttede registre bruges til at udvæl-ge personer i kontrolgruppen, så de ligner deltagerpersonerne. Der indgår således en langrække objektive data fra de forskellige registre og sagsbehandlernes faglige vurderinger fraDRV om bl.a. begrundelser for matchindplacering og for beslutning om, hvorvidt personenskal deltage i aktivering. Med den anvendte metode undersøges effekten af at deltage i ak-tivering efter samtalen med sagsbehandleren i starten af 2006 frem for at udskyde beslut-ningen om deltagelse til en senere samtale med sagsbehandleren.26. I effektundersøgelsen analyseres effekterne for de enkelte personer, der deltager i akti-vering. I undersøgelsen er det aktiveringseffekten, dvs. opkvalificeringseffekten, herunderfastholdelseseffekten, der analyseres. I undersøgelsen analyseres derimod ikke effekternepå andre end de aktiverede, dvs. at hverken motivationseffekten eller sorteringseffektenanalyseres i effektundersøgelsen. De aggregerede effekter på samfundsniveau undersøgesikke i effektundersøgelsen og dermed heller ikke relationen til den samlede beskæftigelses-politik. Tabel 2 viser mulige effekter af beskæftigelsespolitikken.

Tabel 2. Mulige effekter af beskæftigelsespolitikkenAktiveringseffektEffekten som følge afaktiveringaf deltagerne i deaktive beskæftigelsesindsatser.Viser sigved, at den aktiverede bibringes kvalifikationer, der stiller personen bedre på arbejdsmarkedetend før aktivering. Kaldes derfor også foropkvalificeringseffekten,men den første tid efterstarten af aktiveringsforløbet er der oftest enfastholdelseseffekt.Den aktiverede bibringes kvalifikationer, der stiller personen bedre på arbejdsmarkedet endfør aktiveringen.En person i aktivering kan ikke samtidig søge arbejde i samme omfang som en person, der ikkeer i aktivering, og kan heller ikke være i arbejde i samme omfang. Det er derfor forventeligt, ateffekten for den enkelte person i begyndelsen af en aktiveringsperiode er negativ. Det afgøren-de er, om den efterfølgende opkvalificeringseffekt eksisterer og er stor nok til at modsvare fast-holdelseseffekten i begyndelsen af aktiveringsperioden.Viser sig ved, at ledige ofte søger og får job umiddelbart før aktiveringstilbud, dvs. at de ikkenår at deltage i et aktiveringstilbud.Viser sig ved, at ledige afholder sig fra at søge om kontanthjælp for at undgå de medfølgendekrav om bl.a. aktivering.Fx nedsatte ydelser, der betyder, at de ledige foretrækker at arbejde frem for at være på kon-tanthjælp.

Rigsrevisionen benytter i beretningen betegnelsen ”aktiveringseffekten” eller ”effekten” foreffekterne af aktiveringsindsatserne undersøgt i effektundersøgelsen, dvs. effekten for dem,der deltager i aktivering. Det skyldes, at indsatserne almindeligvis omtales på denne måde.27. For at kunne måle effekten af en given indsats er det nødvendigt, at der er tilstrækkeligtmange personer, der deltager i indsatsen, for at det giver mening at foretage en undersøgel-se af deltagelsen. I effektmålingerne beregnes der derfor udelukkende effekter af de indsat-ser, hvor der er tilstrækkeligt mange deltagere. I effektundersøgelsen indgår der i alt 4.997deltagere i aktivering fra matchgruppe 4 og 932 deltagere i aktivering fra matchgruppe 5 for-uden deres kontrolgrupper.28. Selve matchgruppesystemet er ikke genstand for Rigsrevisionens undersøgelse. Match-grupperne benyttes som en underopdeling af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere.29. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at en undersøgelse af effekten af aktiveringsind-satser i starten af 2006 og 2007 ikke kan sige noget om effekten af aktiveringsindsatser iefterfølgende perioder. Ministeriet vurderer, at undersøgelsen udført af AKF inden for deopstillede rammer er metodisk solid.30. Beretningen har i udkast været forelagt Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet.Ministeriernes bemærkninger er i videst muligt omfang indarbejdet i beretningen.

Figur 1 viser, at antallet af kontanthjælpsmodtagere samlet set faldt fra knap 116.000 i 1.kvartal 2006 til knap 103.000 i 1. kvartal 2009, dvs. med knap 13.000 personer. Dog stegantallet med knap 15.000 personer fra 3. kvartal 2008 til 1. kvartal 2009. Antallet af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere faldt med godt 4.000 personer fra godt73.000 i 2006 til godt 69.000 i 2009, svarende til 6 %. Dette dækkede over et fald på knap9.000 personer fra 1. kvartal 2006 til 3. kvartal 2008 og en efterfølgende stigning på knap4.000 personer fra 3. kvartal 2008 til 1. kvartal 2009. Antallet af arbejdsmarkedsparate kon-tanthjælpsmodtagere faldt med knap 19.000 personer fra godt 42.000 personer i 1. kvartal2006 frem mod 3. kvartal 2008, hvorefter ledigheden igen steg til knap 34.000 personer i1. kvartal 2009. For denne gruppe faldt antallet således med 20 % over hele perioden.Godt 69.000 eller 2 ud af 3 kontanthjælpsmodtagere var således ikke-arbejdsmarkedspa-rate i 2009, og knap halvdelen af alle kontanthjælpsmodtagere, ca. 50.000, var i match-gruppe 4 ved slutningen af 2009.

Det historiske og det fremtidige forsørgelsesgrundlag for kontanthjælpsmodtagere er entenselvforsørgelse eller offentlig forsørgelse. En person, der ikke er i offentlig forsørgelse, er iselvforsørgelse. Offentlig forsørgelse er kontanthjælp eller andre midlertidige eller perma-nente ydelser.34. Rigsrevisionens registerundersøgelse viste, at i perioden fra 1995 til starten af 2006 varen stadig mindre del af dem, der var i matchgruppe 4 i starten af 2006, i selvforsørgelse. I1997 var ca. halvdelen i forskellige former for offentlig forsørgelse, og halvdelen i selvforsør-gelse. I 2003, dvs. 3 år før 2006, var 80 % i forskellige former for offentlig forsørgelse, og20 % var i selvforsørgelse. I 2009, dvs. 3 år efter 2006, var 16 % i selvforsørgelse, mensresten var i offentlig forsørgelse, heraf hovedparten på kontanthjælp.Registerundersøgelsen viste endvidere, at i perioden fra 1995 til starten af 2006 var en sta-dig mindre del af dem, der var i matchgruppe 5 i starten af 2006, i selvforsørgelse. I 1996var ca. halvdelen i forskellige former for offentlig forsørgelse, og halvdelen i selvforsørgel-se. I 2002, dvs. 4 år før 2006, var 80 % i forskellige former for offentlig forsørgelse, og 20 %i selvforsørgelse. I 2009, dvs. 3 år efter 2006, var 7 % i selvforsørgelse, mens resten var ioffentlig forsørgelse, heraf hovedparten på kontanthjælp.I 2009 – 3 år efter 2006 – var der langt flere fra matchgruppe 5 på permanent ydelse, nem-lig 42 %, i forhold til kontanthjælpsmodtagerne i matchgruppe 4, hvorfra der var 16 % påpermanent ydelse.35. Beskæftigelsesministeriet har siden 2010 defineret ”personer på kanten af arbejdsmar-kedet” som personer, der i mindst 80 % af tiden i hvert af de seneste 3 år eller mere harmodtaget offentlig forsørgelse. I 2006 var 68 % af alle i matchgruppe 4 og 77 % af alle imatchgruppe 5 ”personer på kanten af arbejdsmarkedet”. I 2008 var andelen for matchgrup-pe 4 faldet til 65 %, mens andelen i matchgruppe 5 var steget til 81 %. Samlet set havde70 % af alle de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i 2006 været på of-fentlig forsørgelse i mindst 80 % af tiden i hvert af de seneste 3 år forud for 2006. I 2008var tallet 69 %. Der var flere ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere på kan-ten af arbejdsmarkedet i 2008 (godt 44.000) end i 2006 (godt 38.000), da det totale antalpersoner i hver af de 2 matchgrupper steg fra 2006 til 2008.

De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere40. Kontanthjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed er i LAB, § 2, stk. 3, define-ret som ”personer, der modtager kontanthjælp eller starthjælp efter lov om aktiv socialpoli-tik ikke alene på grund af ledighed”.41. Af bemærkningerne til lovforslaget om en aktiv beskæftigelsesindsats, L 193 af 13. marts2003, § 15, fremgår det, at kontanthjælpsmodtagere efter § 2, stk. 3, ”kan være kendeteg-net ved at have særlige sociale, helbreds- og kompetencemæssige problemer, der er til hin-der for umiddelbart at kunne varetage et arbejde på ordinære vilkår”. Videre i bemærknin-gerne til § 18 fremgår det, at denne målgruppe ”… ikke (er) en homogen gruppe, idet denbåde omfatter personer, som hurtigt vil kunne blive arbejdsmarkedsparate, og personer,som har tunge sociale problemer”.42. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at der ikke er tale om en objektiv konstaterbar af-grænsning mellem målgruppen de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere ogde arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Dette skyldes, at sagsbehandlerne harhaft forskellig vurdering af, hvor langvarig indsats der skal til, før nogle arbejdsmarkedspara-te kan tage et job. Dette er baggrunden for, at der er indført et nyt matchsystem i 2010.43. Rigsrevisionen skal tilføje, at målgruppen de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere er klart afgrænset i LAB, og at det i henhold til loven er sagsbehandleren, der af-gør, hvem der tilhører målgruppen. Gruppen er uhomogen, idet den både omfatter perso-ner, som hurtigt vil kunne blive arbejdsmarkedsparate, og personer, som har tunge socialeproblemer, og som ikke er i stand til at varetage et arbejde på ordinære vilkår.Sagsbehandlernes vurdering af kontanthjælpsmodtagerne44. Kommunernes sagsbehandlere registrerer deres kontakt med kontanthjælpsmodtager-ne i DRV (Det Digitale Registreringsværktøj). DRV indeholder således detaljeret informa-tion om kontaktforløbet mellem sagsbehandleren og kontanthjælpsmodtageren og en langrække af sagsbehandlerens faglige vurderinger af den lediges jobsøgningsadfærd, risikofor langtidsledighed, matchgruppeplacering og årsag bag matchindplaceringen. Hvis detvurderes, at en kontanthjælpsmodtager tilhører en anden matchgruppe end matchgruppe 1,der pr. definition ingen problemer har, skal sagsbehandleren angive min. én årsag bag denmanglende match med arbejdsmarkedet. Der vælges mellem følgende 6 årsager, som dogikke er gensidigt udelukkende:

Det fremgår af tabel 4, at sagsbehandlerne for de arbejdsmarkedsparate i matchgruppe 2og 3 især har vurderet, at de faglige og praktiske kompetencer står i vejen for beskæftigel-se, mens det for de ikke-arbejdsmarkedsparate i matchgruppe 4 og 5 især er andre typerproblemer, der står i vejen for beskæftigelse. Matchgruppe 4 og 5 har således langt højereprocentsatser end matchgruppe 2 og 3 for hver af de andre 5 årsager. 84 % af alle i match-gruppe 5 har så alvorlige helbredsproblemer, at sagsbehandleren vurderer, at det står i ve-jen for beskæftigelse, mens hver 4. har misbrugsproblemer, der vurderes at hindre beskæf-tigelsesmulighederne. For kontanthjælpsmodtagerne i matchgruppe 4 er det 3 ud af 4, somvurderes at have alvorlige helbredsproblemer, mens det for matchgruppe 3 og 2 er henholds-vis lige under halvdelen og hver 4., der har helbredsproblemer.De arbejdsmarkedsparate adskiller sig således ifølge sagsbehandlerne generelt fra de ikke-arbejdsmarkedsparate ved, at de arbejdsmarkedsparate hovedsageligt har problemer medde faglige og praktiske kompetencer, og at de i et mindre omfang end de ikke-arbejdsmar-kedsparate har problemer med helbredet. For de ikke-arbejdsmarkedsparate er der bådetale om problemer af faglig og praktisk karakter (6 ud af 10), men der er også helbredspro-blemer og problemer med personlige kompetencer.46. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at man i tolkningen af tabel 4 skal være opmærk-som på, at tallene i tabellen alene udtrykker forekomsten af et problem – ikke tyngden af pro-blemet. Ministeriet har tilføjet, at tabel 4 viser, at der er færre resurser, jo højere matchkate-gorien er. Samtidig fremgår det, at samme problemtype forekommer i stort set alle match-kategorierne 2-5. Det fremgår også, at der er en gradvis stigning i forekomsten af problemer.Ministeriet har peget på, at opgørelsen ikke giver belæg for en skarp afgrænsning mellemarbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.

47. Beskæftigelsesministeriet fik i 2008 foretaget en evaluering af den særlige indsats ”Nychance til alle”. Denne evaluering viste, at 24 % af de arbejdsmarkedsparate blev omplace-ret til at være ikke-arbejdsmarkedsparate, og at 2 % af de ikke-arbejdsmarkedsparate blevomplaceret til at være arbejdsmarkedsparate under den særlige indsats ”Ny chance til alle”fra juli 2006 og juli 2008.Registerbaseret vurdering af kontanthjælpsmodtagerne48. Rigsrevisionen har sammenlignet sagsbehandlernes faglige vurderinger af årsagernetil den manglende arbejdsmarkedsparathed med registeroplysningerne. Der kan dog ikkevære en direkte korrespondance mellem sagsbehandlernes faglige skøn og registeroplys-ninger for hver af de 6 årsager, sagsbehandlerne vurderer på, da mange af årsagerne ikkehar en analog i registrene. Rigsrevisionen har foretaget sammenligningen ved bl.a. at se på1) baggrundsdata fra Danmarks Statistik, fx uddannelseslængde og akkumulerede års er-hvervserfaring i forhold til alderen, 2) baggrundsdata om matchgruppernes samlede lønind-tægt for hele 2005 og sum af offentlige overførsler i 2005 og 3) sundhedsdata, fx antal diag-noser, antal indlæggelser og antal dage indlagt, antallet af skadestuebesøg og forbrug afreceptpligtig medicin i dagsdoser og i kroner.49. Rigsrevisionens registerundersøgelse underbygger sagsbehandlernes vurderinger. Re-gisterundersøgelsen viser, at en væsentligt større andel af de ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere end af de arbejdsmarkedsparate særligt har betydelige helbreds-mæssige problemer foruden arbejdsmarkedsrelaterede problemer.Vurdering50. Målgruppen de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere er klart afgrænseti lovgivningen som en gruppe, der ikke kun har ledighed som problem. Gruppen er dog ikkehomogen, da den både omfatter personer, der hurtigt vil kunne blive arbejdsmarkedsparate,og personer med tunge sociale og helbredsmæssige problemer.

52. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at der findes 2 kontanthjælpsgrupper (§ 2, stk. 2og 3) i indsatslovgivningen (LAB) på grund af behovet for i lovgivningen at kunne angive for-skelle i pligter, omfang og tidspunkter for ret til tilbud samt for at sikre, at der ikke som be-tingelse for at modtage hjælp stilles krav, som kontanthjælpsmodtagerne ikke kan opfylde.Tidspunkt for samtaler og ret og pligt til tilbud er dog efterhånden blevet ens for de 2 grupper.53. Personer, der modtager kontanthjælp eller starthjælp efter lov om aktiv socialpolitik ikkealene på grund af ledighed, skal deltage i et individuelt kontaktforløb under hensyn til perso-nens ønsker og forudsætninger samt arbejdsmarkedets behov. Det fremgår således af LAB,§ 16, stk. 2, at for kontanthjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed skal der tilligeske en vurdering af, om der skal iværksættes beskæftigelsesfremmende aktiviteter for denpågældende, og om personen har opnået en tættere tilknytning til arbejdsmarkedet og der-med skal tilmeldes jobcentret som jobsøgende.

54. Det fremgår af de almindelige bemærkninger til lovforslaget til LAB, at tilbuddet til denledige (vejledning og opkvalificering, virksomhedspraktik eller løntilskud) kan igangsættes,når tilbuddet er ”et klart defineret skridt frem mod job eller hel eller delvis selvforsørgelse”.Dog fremgår det også, at hensigten med kontaktforløbet for kontanthjælpsmodtagere, dermodtager hjælp på grund af problemer ud over ledighed, er at bringe den enkelte tætterepå arbejdsmarkedet. Det kan gøres ved målrettet at sætte ind for at nedbryde de barrierer,der kan gøre sig gældende for den enkelte, og ved at udvikle den enkeltes resurser for deri-gennem at bane vejen til selvforsørgelse.I forlængelse heraf fremgår det, at princippet om, at tilbud gives med henblik på at bringemodtageren så hurtigt som muligt i beskæftigelse, betyder, at det er en forudsætning for atgive tilbud om vejledning og opkvalificering, at der ikke er rimelig udsigt til at få ordinær be-skæftigelse i tilbudsperioden.55. Af lov om aktiv socialpolitik, § 13, stk. 5, fremgår det, at kommunerne skal vurdere, omder er forhold, der kan begrunde, at en kontanthjælpsmodtager med problemer ud over le-dighed ikke har pligt til at udnytte sine arbejdsmuligheder ved at tage imod et arbejde elleret aktiveringstilbud.56. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ”tættere på arbejdsmarkedet” er et skridt på ve-jen mod beskæftigelse. Ministeriet har videre oplyst, at det er meget vanskeligt at afgrænse”tættere på arbejdsmarkedet”. Ministeriet har derfor ultimo 2007 igangsat et forskningsbase-ret projekt, der skal udvikle metoder til måling af indsatsen for ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere. Der foreligger endnu ikke færdige konklusioner fra projektet.Vurdering57. Formålet med aktivering af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere er,at de skal i beskæftigelse. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at det er et skridt på vejentil beskæftigelse, at de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kommer tætte-re på arbejdsmarkedet.58. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet ultimo 2007 har igangsat et forsk-ningsbaseret udviklingsprojekt for at udvikle metoder til måling af indsatsen for ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere, da det er meget vanskeligt at afgrænse ”tætterepå arbejdsmarkedet”.

Tabel 5 viser, at Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet forventede, at den struktu-relle beskæftigelse på sigt blev øget med ca. 11.000 personer som følge af initiativer mål-rettet ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere under de 3 politiske aftaler.De ca. 11.000 nye beskæftigede udgør mellem 15 % og 17 % af alle ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere i årene 2006-2009.Beskæftigelsesministeriet har oplyst om effekten for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere, at for ”Flere i arbejde” forventedes⅔af beskæftigelsen at komme fra ak-tiveringsindsatsen, dvs. 2.000 personer. Ministeriet har videre oplyst, at for ”Ny chance tilalle” blev det skønnet, at motivationseffekten bl.a. som følge af ydelsesændringer og refu-sionsomlægninger forventedes at være den vigtigste dynamiske effekt, dvs. at der ikke blevindregnet en opkvalificeringseffekt af aktiveringsindsatsen. Ministeriet har derudover oplyst,at både motivations- og aktiveringseffekten var grundlag for skønnet for den strukturelle be-skæftigelse som følge af ”Velfærdsaftalen”, dvs. at nettoopkvalificerings- og fastholdelses-effekten forventedes at være på 1.000 personer.61. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at de beregnede effekter er forbundet med storusikkerhed. Ofte er det ikke muligt at beregne beskæftigelseseffekterne, hvorfor der typiskforetages en faglig vurdering af, i hvilket omfang et forslag kan tænkes at påvirke arbejds-markedet (fx på baggrund af antal berørte personer, som påvirkes af sanktioner mv.). Ef-fekter af aktiveringsforslag er imidlertid beregnet direkte ved at ”… gange de berørte perso-ner med en forventet beskæftigelseseffekt af aktiveringen (typisk omkring 20 %.)”. Dette erprimært som følge af en motivationseffekt.Beskæftigelsesministeriet har videre oplyst, at det intensive aktiveringsregime med ret ogpligt til gentagen aktivering for alle kontanthjælpsmodtagere på sigt forventes at øge detstrukturelle arbejdsudbud og dermed også den strukturelle beskæftigelse. Dette sker bl.a.ved, at udsigten til at komme i aktivering på en ydelse, der ikke er højere end kontanthjæl-pen, og som inddrager dele af fritiden, øger motivationen til at søge arbejde.Udgifter til aktivering62. Udgifterne til aktivering af kontanthjælpsmodtagere et givet år kan beregnes som sum-men af kommunale og statslige udgifter til aktivering fordelt på antallet af aktiverede.63. Af tabel 6 fremgår de årlige statslige og kommunale udgifter til aktivering af alle kontant-hjælpsmodtagere og den beregnede forholdsmæssige andel af udgifterne til aktiverede ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.

Tabel 6 viser, at udgifterne til aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodta-gere, beregnet som den forholdsmæssig andel af totaludgiften til aktivering af alle kontant-hjælpsmodtagere, steg fra ca. 1,6 mia. kr. i 2006 til ca. 2,2 mia. kr. i 2007, ca. 3,3 mia. kr.i 2008 og ca. 2,3 mia. kr. i 2009. Antallet af aktiverede ikke-arbejdsmarkedsparate kontant-hjælpsmodtagere steg fra 13.865 i 2006 til 16.943 i 2009.Vurdering64. Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet fastsætter i samarbejde strukturelle målfor beskæftigelseseffekter. De strukturelle mål for beskæftigelseseffekter er skønnede tal,der ikke kan efterprøves empirisk, men som årligt revurderes med nye skøn. De strukturellemål for beskæftigelseseffekter baserer sig på forventninger om de samlede bidrag fra opkva-lificeringseffekter, fastholdelseseffekter, motivationseffekter og sorteringseffekter.65. Det var målet med den førte beskæftigelsespolitik i perioden 2002-2010, at initiativer ret-tet mod ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere medførte et løft i den struktu-relle beskæftigelse på ca. 11.000 personer. 11.000 personer udgør mellem 15 % og 17 %af alle ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i årene 2006-2009.66. Beskæftigelsesministeriet har ikke fastsat konkrete mål for antal ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere, der kommer i beskæftigelse som følge af aktivering, somsupplement til de skønnede strukturelle mål.67. De samlede offentlige udgifter til aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere udgjorde ca. 1,6 mia. kr. i 2006, ca. 2,2 mia. kr. i 2007, ca. 3,3 mia. kr. i 2008 ogca. 2,3 mia. kr. i 2009, beregnet som den forholdsmæssige andel af totaludgiften til aktive-ring af alle kontanthjælpsmodtagere. Statens udgifter har i perioden udgjort ca.⅓ heraf.

69. Beskæftigelsesministeriet har videre oplyst, at den overordnede forandringsteori er ensfor arbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedsparate ledige, jf. de lovgivningsmæssigerammer. Den består i, at en aktiv indsats virker, og at det skal kunne betale sig at arbejde.Herudover er der i den konkrete udmøntning af beskæftigelsesindsatsen mulighed for at til-passe denne indsats til den enkelte ledige, fx så der kan tilrettelægges individuelle forløbmed anvendelse af flere aktiveringsredskaber, eventuelt kombineret med en parallel socialindsats.70. Beskæftigelsesministeriet har derudover oplyst, at indsatsen for målgruppen i ”Flere i ar-bejde” gik ud på at øge udbuddet af arbejdskraft. Det er uhensigtsmæssigt at betragte kon-tanthjælpsmodtagere som en statisk gruppe. De bevæger sig ind og ud af kontanthjælpssy-stemet og op og ned mellem matchgrupper. Personer i matchgruppe 4 og 5 har potentieltsamme udbudspotentiale som andre kontanthjælpsmodtagere – eller lønmodtagere gene-relt. Men gruppen kan have nogle problemer med helbred, misbrug eller blot med at findeet arbejde, de kan klare, som det kræver en indsats for at løse. Der kan næppe peges påerhvervsgrene, hvor kontanthjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed er mere el-ler mindre egnede end andre grupper af kontanthjælpsmodtagere.71. Beskæftigelsesministeriet har desuden oplyst, at der i beskæftigelseslovgivningen erklart redegjort for samspillet mellem beskæftigelsesindsatsen og de sociale indsatser. I vej-ledninger til socialrådgiverne henvises der i vid udstrækning til at benytte tilbud i lovgivningunder andre ministerier, når det drejer sig om fx behandlingstilbud eller andre tilbud, der ik-ke er hjemmel til at afholde efter LAB. Ministeriet har videre oplyst, at jobplanen kan indehol-de andre aktiviteter, som forbedrer personens fysiske, psykiske og sociale tilstand, og atman i hvert enkelt tilfælde må afgøre, om de forskellige tilbud skal gives sideløbende, ellerom der skal fjernes nogle barrierer, før der gives tilbud efter LAB.72. Beskæftigelsesministeriets strategi har været den samme i de politiske aftaler ”Flere i ar-bejde”, ”Ny chance til alle” og ”Velfærdsaftalen”, mens den aktive arbejdsmarkedsrettedelinje gradvist blev udvidet fra dagpengemodtagerne til andre ydelsesgrupper, og indsatsenblev fremrykket.73. Beskæftigelsesministeriet har siden 2002 fået foretaget en række undersøgelser, deranalyserer effekterne af konkrete aktiveringsindsatser. I undersøgelserne er før-efter-meto-den, også kaldet det simple effektmål, anvendt. I før-efter-analyser benyttes personens egenfortid som kontrolgruppe. Ministeriet har derudover gennemført forsøg, der siden er blevetevalueret. En vurdering af undersøgelserne må ideelt set forholde sig til, om metoden kansige noget om de kausale effekter af indsatserne, og om resultaterne, der fremgår af evalue-ringerne, dermed siger noget om effekt.74. I 2004 gennemførte Beskæftigelsesministeriet analysen ”På kanten af arbejdsmarkedet– en analyse af de svageste grupper på arbejdsmarkedet”. Det var en beskrivende analyse,som ikke indeholdt en effektanalyse. Analysen indgik som grundlag for det videre arbejdemed indsatsen for kontanthjælpsmodtagere.

75. Beskæftigelsesministeriet gennemførte i 2005 et ”Serviceeftersyn af Flere i arbejde”, derevaluerede effekterne af aktiviseringsindsatserne ved hjælp af før-efter-metoden. Analysenviste en forbedring af selvforsørgelsen på 11 procentpoint for ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere. ”Serviceeftersyn af Flere i arbejde” viste først og fremmest, at mo-tivationseffekten var af betydning for, om kontanthjælpsmodtagere kommer i selvforsørgel-se. Evalueringen indeholdt henvisning til studier, som dokumenterede effekter af aktiverings-indsatserne over for forsikrede ledige. Studierne vedrørte ikke effekter af aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, og den eventuelle betydning af socialind-satser i forhold til opnåede effekter var ikke medtaget.76. I 2006 gennemførte Beskæftigelsesministeriet en ”Kulegravning af kontanthjælpsområ-det” med bidrag fra en række forskere. Ministeriets samlede konklusion var, at aktivering vir-ker. Aktiveringsindsatserne over for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagerevar dog ikke analyseret i undersøgelsen. Det fremgår af undersøgelsen og af én af bilags-rapporterne, at de adspurgte ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere ikke fø-ler sig tvunget i aktivering, dvs. at der ikke er en motivationseffekt af aktiveringen for dennegruppe. Der var således kun ca. 4 % af dem fra matchgruppe 4 og ca. 2 % af dem fra match-gruppe 5, som havde modtaget et tilbud, der tilkendegav, at de havde fundet noget andetat lave, da de modtog tilbuddet.Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at der i alle matchgrupper – også i matchgruppe 4 og5 – er personer, der, når de modtager aktiveringstilbud, i stedet finder andet arbejde, dvs.at der tilsyneladende også er positive motivationseffekter for kontanthjælpsmodtagere imatchgruppe 4 og 5.77. I 2008 fik Beskæftigelsesministeriet foretaget en afslutningsevaluering af den særligeindsats ”Ny chance til alle”. Evalueringen var en før-efter-måling af, hvor mange der varkommet i job eller ordinær uddannelse, i selvforsørgelse og i aktivering. Evalueringen vi-ste, at ingen af målsætningerne var blevet nået. For gruppen af ikke-arbejdsmarkedspara-te kontanthjælpsmodtagere var 10 % i beskæftigelse eller ordinær uddannelse efter 2 årmod 20 % for alle kontanthjælpsmodtagere. Målet var 25 %. Evalueringen angav ikke, hvormange ikke-arbejdsmarkedsparate der var kommet i selvforsørgelse, men for alle kontant-hjælpsmodtagere var det 14 % efter 2 år. Målet var 15 %.Evalueringen viste endvidere, at det på baggrund af de statistiske undersøgelser ikke varmuligt at udpege redskaber, der er særligt virkningsfulde over for matchgruppe 4 og 5. I for-hold til denne målgruppe var nøgleordet den tætte, håndholdte indsats, eventuelt forankreti mentorordninger. Derudover viste evalueringen, at der var en positiv sammenhæng mellembåde brugen af virksomhedspraktik og behandling af psykiske lidelser og graden af selvfor-sørgelse, men en negativ sammenhæng mellem øget kontrol og sanktionering, ledigheds-anciennitet, andel i matchgruppe 4 og 5 og graden af selvforsørgelse. Endelig viste evalue-ringen, at der var succes med en centralt initieret indsats med fokus på resultater og tildelingaf ekstra midler til sådanne indsatser.78. I 2009 fik Beskæftigelsesministeriet gennemført en slutevaluering af forsøg med virksom-hedscentre som et observationsstudie. Af deltagerne i forsøget var 68 % fra matchgruppe4, og 2 % fra matchgruppe 5. Evalueringens metode gør det vanskeligt at vurdere resulta-terne af forsøget.79. Beskæftigelsesministeriet fik i 2009 gennemført en kvantitativ evaluering af det kontrol-lerede forsøg ”Alle i gang” baseret på kontrolgrupper. ”Alle i gang” blev gennemført som for-søg i 2008 med ugentlige samtaler mellem sagsbehandlere og kontanthjælpsmodtagereover 29 år, der havde en ledighedsanciennitet over 26 uger. Evalueringen viste, at samletset bidrog det intensiverede samtaleforløb ikke til en øget grad af selvforsørgelse i deltager-gruppen, men især ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kom mere i aktive-ring som følge af indsatsen. Der var således ingen effekt på selvforsørgelse af et intensive-ret samtaleforløb og ingen indikation på motivationseffekt for deltagergruppen.

Målgruppe og metode i undersøgelserne80. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Beskæftigelsesministeriet har fået foretagetflere undersøgelser af gruppen af kontanthjælpsmodtagere i perioden 2002-2009, hvorafflere vedrører gruppen af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Effektevalue-ringerne af opkvalificeringseffekter er baseret på før-efter-analyser.81. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at den videnskabelige dokumentation for, at en ak-tiv indsats specifikt virkede for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, var for-holdsvist begrænset forud for indførelsen af ”Flere i arbejde”. Det skyldes primært, at Dan-mark på daværende tidspunkt ikke havde en systematisk aktiv beskæftigelsesindsats mål-rettet denne gruppe af ledige borgere. Der var imidlertid belæg for, at den aktive indsats vir-kede for dagpengemodtagere, hvilket lå til grund for at udvide den aktive beskæftigelses-indsats til også at gælde hele gruppen af kontanthjælpsmodtagere.Beskæftigelsesministeriet har videre oplyst, at selv om effekten ikke direkte kan overføresfra dagpengemodtagere til ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, er det, atder var positive erfaringer med aktivering af dagpengemodtagerne, med til at sandsynliggø-re, at der også kan være en positiv effekt for ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmod-tagere.82. Beskæftigelsesministeriet har derudover oplyst, at ministeriet løbende har anvendt sim-ple såvel som mere komplicerede effektmål. Metoderne, der blev anvendt på de forsikredeledige, er overført til analyser af kontanthjælpsmodtagere, efter at ministeriet i 2001 fik an-svaret også for denne gruppe. Ministeriet har videre oplyst, at muligheden for mere kompli-cerede analyser er blevet øget, i takt med at der er kommet adgang til mere detaljerede op-lysninger om aktivering og forsørgelsesydelser, og at ministeriet derfor nu også benytter gan-ske komplicerede analyser.Den simple metode indeholder erkendte problemer i forbindelse med korrektion i forhold tilkonjunkturudviklingen, og generelt viser metoden ikke, hvad der ville være sket i fravær afaktivering. Således opfanger metoden ifølge ministeriet ikke effekten af aktivering, idet derikke tages højde for, at en del af de aktiverede også ville have fundet beskæftigelse udenaktivering.83. Beskæftigelsesministeriet har om metoden til beregning af effekter af aktivering anført,at effektberegningen ideelt set bør foretages ved at sammenligne afgangsmønstret fra ledig-hed mellem 2 grupper, hvor den eneste forskel er deltagelse i aktivering eller ej. I praksiser det imidlertid ikke muligt at korrigere for alle forskelle i personlige karakteristika. Hertilkommer, at aktivering normalt falder på nogenlunde samme tidspunkt i ledighedsforløbet,hvorfor det er vanskeligt at finde en sammenlignelig gruppe, der ikke er i aktivering.Beskæftigelsesministeriet har herudover anført, at der kan være betydelige vanskelighederved at måle sorterings- og motivationseffekter.84. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at der er en række indikatorer på, at beskæftigel-sesindsatsen rettet mod kontanthjælpsmodtagere langt fra arbejdsmarkedet virker. Der eren række indikatorer, der samlet set peger i retning af, at aktiveringsindsatsen har en effekt.Antallet af ikke-arbejdsmarkedsparate faldt i perioden 2004-2009. Også antallet af personerpå kanten af arbejdsmarkedet faldt i perioden 2006-2009. Effekten af særlige indsatser, her-under særlige programindsatser, peger ligeledes på, at der er effekt af aktiveringsindsatsen.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at bevægelser i antallet af ikke-arbejdsmarkedsparatekontanthjælpsmodtagere og i antallet af personer på kanten af arbejdsmarkedet (ikke-ar-bejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og andre på offentlig forsørgelse) ikke i sigselv giver evidens for effekten af aktiveringsindsatser, da der bl.a. ikke tages højde for kon-junkturforskelle.

Selvforsørgelsesgrad og beskæftigelsesgrad85. Beskæftigelsesministeriet anvender selvforsørgelsesgrad som mål for effekten af akti-vering. Der kan ikke sættes lighedstegn mellem selvforsørgelse og beskæftigelse. Selvfor-sørgelse betyder blot, at den pågældende ikke er forsørget af en offentlig overførsel. Dettekan ske ved, at den pågældende er i beskæftigelse, men også ved, at den pågældende eruden selvstændig indtægt, fx ved at være forsørget af ægtefælle. Beskæftigelsesministeri-et har oplyst, at selvforsørgelsesgrad er det bedste mål, der findes i dag, på grund af data-forsinkelsen på tal for beskæftigelsesgrader (ATP-tal).Det er Rigsrevisionens opfattelse, at målinger på selvforsørgelsesgrad især er anvendeligetil at sige noget om antallet, der forlader offentlig forsørgelse som følge af aktivering, mensmålinger på beskæftigelsesgrad derudover er anvendelige til at sige noget om antallet, derovergår til beskæftigelse som følge af aktivering.Vurdering86. Beskæftigelsesministeriet fik i 2001 ressortansvaret for gruppen af ikke-arbejdsmarkeds-parate kontanthjælpsmodtagere. Ministeriet havde positive erfaringer med aktivering af dag-pengemodtagere og overførte forventningerne til at gælde for gruppen af kontanthjælpsmod-tagere.87. Beskæftigelsesministeriet har siden 2001 fået foretaget en lang række både kvalitativeog kvantitative undersøgelser af kontanthjælpsområdet. Undersøgelserne, der ofte har væ-ret baseret på før-efter-målinger af aktivering, har vist positiv effekt af aktivering.88. Beskæftigelsesministeriet har løbende haft et målrettet fokus på at øge kvaliteten af un-dersøgelserne. Ministeriet har samtidig i højere grad fået mulighed for at igangsætte merekomplicerede analyser, i takt med at der er kommet adgang til mere detaljerede oplysnin-ger om aktivering og forsørgelsesydelser.89. Beskæftigelsesministeriet fik i 2009 foretaget en undersøgelse, der dokumenterede, atugentlige samtaler mellem kontanthjælpsmodtager og sagsbehandler førte til øget aktive-ring, men ikke øgede selvforsørgelsesgraden og dermed ikke motiverede de ikke-arbejds-markedsparate kontanthjælpsmodtagere til at blive selvforsørgende.90. Beskæftigelsesministeriet har ikke foretaget en nærmere analyse af hele gruppen af ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, der på et givet tidspunkt aktiveres, og i for-længelse heraf vurderet effekten på beskæftigelse og over en årrække på selvforsørgelse.

Aktiveringsindsatserne over for kontanthjælpsmodtagerne91. Kommunen skal tilbyde aktivering eller andre beskæftigelsesfremmende foranstaltnin-ger for gruppen af kontanthjælpsmodtagere. Det er en betingelse for at modtage kontant-hjælp, at både ansøgeren og dennes eventuelle ægtefælle tager imod tilbud om enten ar-bejde eller aktivering.92. Lovgivningen skelner ikke mellem arbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedspara-te kontanthjælpsmodtagere i beskrivelsen af, hvilke indsatser der er mulige. Beskæftigelses-ministeriet har oplyst, at der ikke er særlige indsatser, som er forbeholdt personer, der harproblemer ud over ledighed. Hvilken indsats den enkelte modtager, er tilrettelagt ud fra denenkeltes individuelle behov.93. Kommunen kan give tilbud inden for følgende 3 overordnede kategorier, jf. LAB, § 22:•••vejledning og opkvalificeringvirksomhedspraktik i offentlig eller privat virksomhedansættelse med løntilskud i offentlig eller privat virksomhed.

BOKS 2. AKTIVERINGSINDSATSERNEIndsatsenvejledning og opkvalificeringunderopdeles, jf. LAB, § 32, i en række mere specifikke ind-satser:•korte vejlednings- og afklaringsforløb•særligt tilrettelagte projekter og uddannelsesforløb•ordinære uddannelsesforløb.Indsatsen kan således bl.a. indeholde særligt tilrettelagte projekter, som er skræddersyet til ledigemed særlige behov, og afklaringsforløb, hvori der fx kan indgå samtaler med psykolog, behandlingfor misbrug m.m. Indholdet af disse indsatser afgøres af de enkelte kommuner. I tilbuddet modtagerdeltageren kontanthjælp af samme størrelse, som personen var berettiget til inden forløbets start.Personer med behov for en afklaring af beskæftigelsesmål, eller som på grund af mangelfulde fagli-ge, sproglige eller sociale kompetencer kun vanskeligt kan opnå beskæftigelse på normale løn- ogarbejdsvilkår eller med løntilskud, kan komme ivirksomhedspraktiki en offentlig eller privat virksom-hed. Deltagere i virksomhedspraktik er ikke omfattet af de gældende kollektive overenskomster o.l.,men modtager kontanthjælp af samme størrelse, som personen var berettiget til inden forløbets start.Kontanthjælpsmodtagere kan endvidere få tilbud omansættelse med løntilskudi offentlige eller privatevirksomheder. Ved ansættelse med løntilskud skal løn- og arbejdsvilkår følge de gældende overens-komster e.l., dog med visse justeringer af lønniveauet.

94. Det fremgår af bemærkninger til forslag til lov om ansvaret for og styringen af den aktivebeskæftigelsesindsats, lov nr. 522 af 24. juni 2005, at i de tilfælde, hvor borgeren har behovfor en kombineret social- og beskæftigelsesrettet indsats, skal borgeren fra jobcentret hen-vises til en indsats i den relevante kommunale forvaltning. I sådanne sager vil ansvaret forden beskæftigelsesrettede indsats fortsat ligge i jobcentret, mens fx socialforvaltningen haransvaret for den sociale indsats efter lov om social service mv. Parallelt med en social ind-sats kan jobcentret igangsætte et beskæftigelsesrettet tilbud, fx virksomhedspraktik eller an-sættelse med løntilskud. Kommunen har således pligt til at foretage en helhedsvurdering ef-ter retssikkerhedsloven. Det fremgår endvidere af retssikkerhedsloven, § 6, at hvis en bor-ger har brug for at få hjælp i en længere tid, skal kommunen tidligt i forløbet tilstræbe at til-rettelægge hjælpen ud fra en samlet vurdering af pågældendes situation og behov på læn-gere sigt.Omfanget af aktivering95. Kommunerne indberetter til Arbejdsmarkedsstyrelsen, hvilke aktiveringsindsatser denenkelte kontanthjælpsmodtager er aktiveret i. På baggrund heraf har Rigsrevisionen under-søgt, hvilke indsatser hver af matchgrupperne er aktiveret i.96. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet finder den eksisterende redskabsviftebåde enkel og tilpas rummelig til, at kommunerne kan tilrettelægge den indsats, der bedsthjælper den enkelte i beskæftigelse.97. Registerundersøgelsen viste, at det er de samme hovedkategorier af aktiveringsindsat-ser, der bliver mest brugt til alle matchgrupper, først og fremmest særligt tilrettelagte projek-ter og korte vejlednings- og afklaringsforløb efterfulgt af virksomhedspraktik.98. Registerundersøgelsen viste endvidere, at de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere i matchgruppe 4 i 1. kvartal 2006 var aktiveret i godt 30 % af tiden, og i match-gruppe 5 i 15 % af tiden. For 1. kvartal 2009 var matchgruppe 4 samlet set aktiveret godt40 % af tiden, og matchgruppe 5 godt 20 % af tiden. Under den særlige indsats ”Ny chan-ce til alle” fra midten af 2006 til midten af 2008 med aktivering af alle kontanthjælpsmod-tagere, der havde gået passive 1 år, steg omfanget af aktivering for matchgruppe 4 og 5.Niveauet faldt igen fra 4. kvartal 2008. Til sammenligning var matchgruppe 1-3 aktiveret40-50 % af tiden i 1. kvartal 2006 og ca. 50 % i 1. kvartal 2009.

Vurdering99. Aktiveringsindsatserne er i lovgivningen de samme over for alle kontanthjælpsmodta-gere, og der er således i lovgivningen ikke angivet specifikke indsatser målrettet de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.100. Kommunerne skal ifølge loven foretage en helhedsvurdering af den enkelte kontant-hjælpsmodtagers situation og behov. Jobcentret skal henvise til en indsats i den relevantekommunale forvaltning, når der er behov for en kombineret social- og beskæftigelsesindsats.101. Det er de samme hovedkategorier af beskæftigelsesindsatser, der bliver mest brugt tilbåde arbejdsmarkedsparate og ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere.102. Aktiveringen af de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i matchgruppe4 steg fra godt 30 % af tiden primo 2006 til godt 40 % af tiden primo 2009. Aktiveringen afmatchgruppe 5 steg fra 15 % af tiden primo 2006 til godt 20 % af tiden primo 2009. Stignin-gen i aktivering kom især efter midten af 2006 under den særlige indsats ”Ny chance til alle”og den efterfølgende ret og pligt til gentagen aktivering for denne gruppe.

Effekten på selvforsørgelsesgraden103. I 1. kvartal 2006 var der 40.000 personer i matchgruppe 4 og 15.000 personer i match-gruppe 5. I effektanalysen beregnes der effekter af de indsatser, hvor der er tilstrækkeligtmange deltagere. Der indgår således 4.997 deltagere fra matchgruppe 4 og 932 deltagerefra matchgruppe 5 i de undersøgte aktiveringsindsatser. Effekten analyseres for de enkeltepersoner, der deltager i en aktiveringsindsats, og præsenteres som et gennemsnit for helegruppen af deltagere.De personer fra matchgruppe 4 og 5, der deltog i aktivering i 1. kvartal 2006, var gennemhele perioden 2006-2009 aktiveret i en større del af tiden end deres kontrolgrupper. Efter”Ny chance til alle” blev indført, blev personerne i disse kontrolgrupper således ikke aktive-ret mere end personerne, der deltog i aktivering i 1. kvartal 2006.Tabel 7 viser begreber i effektundersøgelsen.

Tabel 7. Begreber i effektundersøgelsenPositiv effektEffekten er positiv, hvis deltagergruppen har en højere selvforsørgelsesgrad end kontrolgrup-pen – effekten er større end nul.Effekten er negativ, hvis deltagergruppen har en lavere selvforsørgelsesgrad end kontrolgrup-pen – effekten er mindre end nul.En person i aktivering kan ikke samtidig søge arbejde i samme omfang som en person, der ik-ke er i aktivering, og kan heller ikke være i arbejde i samme omfang. Det er derfor forventeligt,at effekten for den enkelte person i begyndelsen af en aktiveringsperiode er negativ. Det afgø-rende er, om den efterfølgende opkvalificeringseffekt eksisterer og er stor nok til at modsvarefastholdelseseffekten i begyndelsen af aktiveringsperioden.En selvforsørgelsesgrad på 20 % er lav sammenlignet med matchgruppe 1, der har en selv-forsørgelsesgrad på 60 %.Der kan beregnes 95 % usikkerhedsintervaller for effekten, der viser statistisk usikkerhed påhver side af effekten. Når usikkerhedsintervallet inkluderer nul, er effekten ikke statistisk signi-fikant forskellig fra nul. Dvs. at den lige så godt kunne være nul.

Rigsrevisionen og Beskæftigelsesministeriet er enige om, at betegnelsen ”aktiveringseffek-ten” omfatter opkvalificerings- og fastholdelseseffekterne ved aktivering for dem, der delta-ger i aktivering. Det er dog Beskæftigelsesministeriets opfattelse, at ”aktiveringseffekten”burde kaldes ”opkvalificerings- og fastholdelseseffekterne” og ikke ”aktiveringseffekten”.Rigsrevisionen benytter betegnelsen ”aktiveringseffekten” eller ”effekten” for effekterne afaktiveringsindsatserne undersøgt i effektundersøgelsen, dvs. effekten for dem, der deltageri aktivering. Det skyldes, at indsatserne almindeligvis omtales på denne måde.Matchgruppe 4104. For matchgruppe 4 er effekten på selvforsørgelsesgraden evalueret for 4 indsatser:virksomhedspraktik, særligt tilrettelagte uddannelsesforløb, særligt tilrettelagte projekter ogkorte afklaringsforløb. Effekten er ikke evalueret for ordinær uddannelse eller jobtræning medløntilskud, fordi der stort set ikke var nogen deltagere fra matchgruppe 4 i disse aktiverings-indsatser. Effekten for særligt tilrettelagte uddannelsesforløb indgår ikke i den efterfølgendeomtale af evalueringen, da disse forløb ligner særligt tilrettelagte projekter, der tillige har ethøjere antal deltagere end uddannelsesforløbene.105. Af figur 2 fremgår effekten på selvforsørgelse af deltagelse i virksomhedspraktik formatchgruppe 4 i 1. kvartal 2006 for 957 deltagere. Den blå linje viser selvforsørgelsesgra-den for deltagerne i aktivering, den røde linje selvforsørgelsesgraden for deres kontrolgrup-pe og den grønne linje effekten på selvforsørgelsesgrad, dvs. forskellen mellem den blå ogden røde linje.Figur 2. Selvforsørgelsesgrad blandt deltagere i virksomhedspraktik, matchgruppe 430%25%20%15%10%5%0%-5%-10%-15%-20%DeltagergruppeKontrolgruppeEffekt2006200720082009

Figur 4 viser, at selvforsørgelsesgraden for kontrolgruppen (den røde linje) er større endselvforsørgelsesgraden for deltagergruppen (den blå linje) i perioden fra 2006 til midten af2007. I resten af perioden er selvforsørgelsesgraden i al væsentlighed den samme for de 2grupper.Figur 4 viser derudover, at hovedbilledet for effekten (den grønne linje) af korte afklarings-forløb for matchgruppe 4 er, at effekten i perioden fra 2006 til midten af 2007 var negativ. Iresten af perioden lå effekten i al væsentlighed omkring nul.Opsummering af effekten for matchgruppe 4108. Virksomhedspraktik er den aktiveringsform, hvor matchgruppe 4 har den højeste selv-forsørgelsesgrad. Således kommer deltagerne i særligt tilrettelagte projekter eller i korte af-klaringsforløb ikke op på selvforsørgelsesgrader over 20 %. Analyserne af aktivering afmatchgruppe 4 viser således, at hvis målsætningen med deltagelse i indsatserne var at gø-re deltagerne selvforsørgende, er dette ikke opnået. Derudover viser effektanalysen, at selv-forsørgelsesgraderne ikke kan tilskrives de aktive beskæftigelsesindsatser, da effekten ik-ke på noget tidspunkt er positivt signifikant forskellig fra nul, dvs. over nul, når usikkerheds-intervallerne medregnes.

Figur 6 viser, at selvforsørgelsesgraden for kontrolgruppen (den røde linje) er større endselvforsørgelsesgraden for deltagergruppen (den blå linje) i perioden fra 2006 til begyndel-sen af 2008. I resten af perioden er selvforsørgelsesgraden i al væsentlighed den sammefor de 2 grupper.Figur 6 viser derudover, at hovedbilledet for effekten (den grønne linje) af korte afklarings-forløb for matchgruppe 5 er, at effekten i perioden fra 2006 til begyndelsen af 2008 var ne-gativ. I resten af perioden lå effekten i al væsentlighed omkring nul.Opsummering af effekten for matchgruppe 5111. For hverken særligt tilrettelagte projekter eller korte afklaringsforløb er der såledespositiv effekt af aktiveringsindsatserne på selvforsørgelsesgraden for matchgruppe 5.Opsummering af effekten for matchgruppe 4 og 5112. For både matchgruppe 4 og 5 og for deltagerne i alle typer indsatser stiger selvforsør-gelsesgraden således i begyndelsen mindre, end den ville have gjort uden aktivering (denrøde kontrolgruppelinje ligger over den blå deltagergruppelinje). Den efterfølgende opkvali-ficeringseffekt er ikke tilstrækkelig til at modsvare den indledende fastholdelseseffekt. Underde økonomisk gunstige konjunkturer i 2006 og 2007 var selvforsørgelsesgraden for bådedeltager- og kontrolgruppen således højst ca. 20 %. I nedgangsperioden i 4. kvartal 2008og 1. kvartal 2009 faldt selvforsørgelsesgraden for både deltager- og kontrolgruppen.113. AKF har foretaget en tilsvarende analyse af effekten på selvforsørgelsesgraden for deaktiverede ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i 1. kvartal 2007. Analysenviste samme resultat som for 2006, dvs. at aktivering havde en negativ effekt på selvforsør-gelsesgraden.

Tabel 8 viser, at for alle indsatstyper over for matchgruppe 4 ligger beskæftigelsesgradenfor deltagerne på mellem 4 % og 7 %. Forskellen mellem beskæftigelsesgraderne for delta-gergruppen og kontrolgruppen – effekten – er på mellem ¶3 % og ¶5 %. Den negative ef-fekt svarer til, at deltagerne er i beskæftigelse et par uger mindre på 1 år end kontrolgrup-pen.For matchgruppe 4 er den negative effekt på beskæftigelsesgraden omkring halvdelen afden forskel, der var i selvforsørgelsesgraden mellem de 2 grupper det første år.Tabel 8 viser endvidere, at for matchgruppe 5 er der ikke nogen forskel mellem beskæfti-gelsesgraderne for deltagergruppen og kontrolgruppen, der for begges vedkommende erpå ca. 2 %. Der er således ikke nogen effekt på beskæftigelsesgraden.For matchgruppe 5 skal forskellen i selvforsørgelsesgraderne det første år, hvor kontrolgrup-pen var mere selvforsørgende, således for hovedpartens vedkommende forklares ved, atkontrolgruppen i et større omfang helt har forladt ”systemet” og ikke har hverken offentligforsørgelse eller selvstændig indtægt.Opsummering af undersøgelsen af effekt116. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at en undersøgelse af effekten af aktiveringsind-satser i starten af 2006 ikke kan sige noget om effekten af aktiveringsindsatser i efterfølgen-de perioder.Beskæftigelsesministeriet har videre oplyst, at Rigsrevisionen i analysen ikke har medtagetsorterings- og motivationseffekter, herunder effekter af økonomisk motivation, hvorfor densamlede effekt af aktivering må formodes at være mere positiv, end Rigsrevisionens analy-se af opkvalificerings- og fastholdelseseffekterne viser.

Beskæftigelsesministeriet har endelig oplyst, at ministeriet netop har iværksat pilotfasen afet forsøg, ”På rette vej i job”. I forsøget afprøves en hurtig og virksomhedsrettet indsats forden lidt svagere gruppe af kontanthjælpsmodtagere. Samtidig er der i forsøget eksplicit fo-kus på en koordinerende indsats i forhold til de sociale myndigheder og sundhedssystemet,der hvor det fremmer den enkeltes mulighed for at komme tilbage i job.Rigsrevisionen finder det positivt, at Beskæftigelsesministeriet i forsøget ”På rette vej i job”har fokus på en koordinerende indsats i forhold til de sociale myndigheder og sundhedssy-stemet, som fremmer den enkeltes mulighed for at komme tilbage i job.Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Beskæftigelsesministeriet fortsat bør undersøge, hvilkeaktiveringsindsatser der virker over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodta-gere, herunder hvordan aktiveringsindsatser bedst virker i kombination med andre indsatser,fx social- og sundhedsindsatser.Vurdering117. De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere blev i den 3-årige periode2006-2009 ikke selvforsørgende som følge af aktivering i starten af 2006.118. De ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kom ikke i beskæftigelse i2006 som følge af aktivering i starten af 2006.119. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at en undersøgelse af effekten af aktiveringsind-satser i starten af 2006 ikke kan sige noget om effekten af aktiveringsindsatser i efterfølgen-de perioder.120. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at Rigsrevisionen i analysen ikke har medtagetsorterings- og motivationseffekter, herunder effekter af økonomisk motivation, hvorfor densamlede effekt af aktivering må formodes at være mere positiv, end Rigsrevisionens analy-se af opkvalificerings- og fastholdelseseffekterne viser.121. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet netop har iværksat et forsøg, ”Pårette vej i job”, der har fokus på en koordinerende indsats i forhold til de sociale myndighe-der og sundhedssystemet, der hvor det fremmer den enkeltes mulighed for at komme tilba-ge i job.122. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Beskæftigelsesministeriet fortsat bør undersøge,hvilke aktiveringsindsatser der virker over for de ikke-arbejdsmarkedsparate kontanthjælps-modtagere. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet har iværksat et forsøg, der harfokus på en koordinerende indsats, som fremmer den enkeltes mulighed for at komme tilba-ge i job.Rigsrevisionen, den 6. oktober 2010

Anvendt Kommunal Forskning.Effekten som følge af aktivering af deltagerne i de aktive beskæftigelsesindsatser.Viser sig ved, at den aktiverede bibringes kvalifikationer, der stiller personen bedrepå arbejdsmarkedet end før aktivering. Kaldes derfor også for opkvalificeringseffek-ten, men den første tid efter starten af aktiveringsforløbet er der oftest en fastholdel-seseffekt.Aktive beskæftigelsesindsatser, der kan være 1) vejledning og opkvalificering, 2) virk-somhedspraktik i offentlig eller privat virksomhed og 3) ansættelse med løntilskud ioffentlig eller privat virksomhed.Dækker over antallet af berørte personer i kvartalet omregnet til fuldtidspersoner.Personer, der ifølge LAB, § 2, stk. 2, modtager kontanthjælp eller starthjælp efter lovom aktiv socialpolitik alene på grund af ledighed. De indgår i ledighedsstatistikken.Arbejdsmarkedets Tillægs Pension.Hvor stor en procentdel af tiden personerne er i beskæftigelse. Udregnes pr. år vedhjælp af ATP-indbetalinger. ATP-indbetalingerne indeholder lønindtægt over en visminimumsgrænse, men ikke indtægt fra selvstændig virksomhed.Efterligner et randomiseret, kontrolleret forsøg med etablering af en kontrolgruppe idatamaterialet, der ligner deltagergruppen mest.Beskæftigelsesministeriets simple effektmål er baseret på en sammenligning af selv-forsørgelsen før og efter aktivering ved en simpel opgørelse af forskellen mellem selv-forsørgelsesgraden ½ år efter endt aktivering (udslusningsgraden) og selvforsørgelses-graden 2 år før endt aktivering. Også kaldet før-efter-metoden.Dansk Register for Evaluering af Marginalisering.Det Digitale Registreringsværktøj.Effekt er den tilstand, der opnås gennem en indsats, umiddelbart efter indsatsen ergennemført (resultater), på lidt længere sigt (virkning på mellemlangt sigt) og på langtsigt (virkning).Kommer fra de aktive beskæftigelsesindsatser – også kaldet aktivering – og andrebeskæftigelsesindsatser, fx motivationseffekten ved udsigt til aktivering og økonomiskmotivation, fx ved nedsatte ydelser.Sandsynliggøre med dokumentation, at noget er, som det er.En person i aktivering kan ikke samtidig søge arbejde i samme omfang som en person,der ikke er i aktivering, og kan heller ikke være i arbejde i samme omfang. Det er der-for forventeligt, at effekten for den enkelte person i begyndelsen af en aktiveringsperio-de er negativ. Det afgørende er, om den efterfølgende opkvalificeringseffekt eksistererog er stor nok til at modsvare fastholdelseseffekten i begyndelsen af aktiveringsperio-den.Antagelser om, at input (resurser) via aktiviteter (indsatser) og output (resultater) førertil de ønskede effekter (outcomes).Den første uge af 2006 bruges som skæringsdato til at se på, hvordan personerne,der var i matchgruppe 4 den første uge af 2006, blev forsørget i tiden efter den førsteuge af 2006.Se ”Det simple effektmål”.

Den første uge af 2006 bruges som skæringsdato til at se på, hvordan personerne,der var i matchgruppe 4 den første uge af 2006, blev forsørget i tiden før den førsteuge af 2006.En selvforsørgelsesgrad på 20 % er lav sammenlignet med matchgruppe 1, der haren selvforsørgelsesgrad på 60 %.Personer, der modtager kontanthjælp eller starthjælp efter lov om aktiv socialpolitik ikkealene på grund af ledighed, jf. lov nr. 419 af 10. juni 2003 om en aktiv beskæftigelses-indsats, § 2, stk. 3. De indgår ikke i ledighedsstatistikken.Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.Vurderer den enkelte lediges beskæftigelsespotentiale i forhold til det ordinære arbejds-marked på en skala fra 1-5, med 5 længst væk fra arbejdsmarkedet. Skalaen er æn-dret pr. 20. april 2010, så der nu kun er 3 trin.Et forsøg på at efterligne et randomiseret, kontrolleret forsøg på den måde, at der forhver observeret deltager i aktivering vælges den person til at indgå i kontrolgruppen,som ikke deltager i aktivering, men som ligner deltageren mest. På denne måde søgessystematiske skævheder mellem deltagere og kontrolpersoner minimeret.Viser sig ved, at ledige ofte søger og får job umiddelbart før aktiveringstilbud, dvs. atde ikke når at deltage i et aktiveringstilbud.En vurdering af det specifikt opstillede mål i forhold til det opnåede resultat.Effekten er negativ, hvis deltagergruppen har en lavere selvforsørgelsesgrad end kon-trolgruppen – effekten er mindre end nul.Den aktiverede bibringes kvalifikationer, der stiller personen bedre på arbejdsmarke-det end før aktiveringen.Effekten er positiv, hvis deltagergruppen har en højere selvforsørgelsesgrad end kon-trolgruppen – effekten er større end nul.I et randomiseret, kontrolleret forsøg afgøres det tilfældigt, hvem der er medlem afdeltagergruppen, som deltager i indsatsen, og hvem der er medlem af kontrolgruppen,som ikke deltager i indsatsen. Effekten er forskellen mellem fx selvforsørgelsesgradenfor deltagergruppen og kontrolgruppen. Derved fås et udtryk for årsags-virknings-for-holdet mellem indsats og effekt, dvs. for kausaliteten.En person, der ikke er i offentlig forsørgelse, er i selvforsørgelse.Hvor stor en procentdel af tiden pr. kvartal personerne er i selvforsørgelse.Viser sig ved, at ledige afholder sig fra at søge om kontanthjælp for at undgå de med-følgende krav om bl.a. aktivering.Den samlede prognose for effekterne af dem samlede beskæftigelsespolitik i en givenperiode.Der kan beregnes 95 % usikkerhedsintervaller for effekten, der viser statistisk usikker-hed på hver side af effekten. Når usikkerhedsintervallet inkluderer nul, er effekten ikkestatistisk signifikant forskellig fra nul. Dvs. at den lige så godt kunne være nul.Fx nedsatte ydelser, der betyder, at de ledige foretrækker at arbejde frem for at værepå kontanthjælp.