Udvalget for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri 2009-10
S 1423
Offentligt
Fødevareøkonomisk InstitutAfdeling for Jordbrugspolitik6.5.2003 / Søren E. Frandsen
NotatDe samfundsøkonomiske fordele og ulemper afet GMO frit Danmark1. BaggrundFødevareministeriet har anmodet Fødevareøkonomisk Institut om at vurdere de samfundsøkonomi-ske fordele og ulemper af et ”GMO frit Danmark”. Baggrunden for forespørgslen er, at Fødevare-ministeren i juni 2002 tog initiativ til at udarbejde en strategi for sameksistens mellem genetisk mo-dificerede, konventionelle og økologiske afgrøder. Forespørgslen er også et resultat af den debat,der har fundet sted i kontaktgruppen vedr. regeringens strategi og debatten i Folketingets Fødevare-politiske udvalg.Formålet med nærværende notat er at analysere de samfundsøkonomiske konsekvenser af et sådantGMO frit Danmark med udgangspunkt i den aktuelt tilgængelige viden på området. Notatet er ud-arbejdet på forholdsvis kort tid, og en gennemgang af litteraturen indenfor området har vist, at derikke foreligger beslægtede undersøgelser og analyser, som med rimelighed kan danne udgangspunktfor at drage paralleller til den foreliggende problemstilling. Hertil kommer, at de skitserede økono-miske fordele og ulemper ved et GMO frit Danmark er behæftet med endog meget stor usikkerhedbl.a. som følge af en manglende viden på en række områder.Analysen af et GMO frit Danmark omfatter foruden de økonomiske også mange andre selvstændigtafgrænsede problemstillinger, herunder lovgivningsmæssige, etiske samt miljø- og sundhedsmæssi-ge. En række af disse er naturligvis af relevans for den foreliggende analyse – men også på disseområder er diskussionen præget af en række uafklarede spørgsmål. Disse andre problemstillinger vilikke nærmere blive diskuteret i dette notat.På den baggrund har det ikke indenfor den afsatte tid været muligt at gennemføre en egentlig kvan-titativ undersøgelse, der muliggør en konkret samfundsøkonomisk sammenligning (cost-benefitanalyse) af de i notatet skitserede fordele og ulemper, ligesom det ikke har været muligt at frem-lægge konkrete og implementerbare anbefalinger på området. De (samlede og sammenvejede) sam-fundsøkonomiske konsekvenser må derfor på det foreliggende grundlag betragtes som i det væsent-ligste uafklarede. En yderligere afklaring forudsætter en tværgående forskningsindsats vedrørendesåvel anvendelsesmuligheder for genteknologien i fødevareproduktionen som de samfundsøkono-miske implikationer heraf.Notatet indledes med en kortfattet beskrivelse af anvendelsen af bioteknologien på fødevareområdetefterfulgt af en afgrænsning af indholdet af nærværende analyse og den anvendte definition af et”GMO frit Danmark”. Derefter følger en kvalitativ analyse af de principielle fordele og ulemperved et GMO frit Danmark. Notatet afsluttes med en kortfattet vurdering og perspektivering.
2. Bioteknologi og fødevareproduktionBioteknologi omfatter i bred forstand teknikker, der muliggør overførelse af enkelte gener fra enorganisme til en anden. Gensplejsning er primært sket via bakterienAgrobacteriumeller ved parti-kelbeskydning. De indsatte gener består ofte af a) et gen, der koder for en ønsket egenskab, b) hjæl-pegener, der skal medvirke til, at gensekvensen indsættes og c) selektionsgenerere, så man efterføl-gende kan udvælge de planteceller, der har modtaget generne. Med den nuværende teknik indsættesdet fremmede gen tilfældigt. De gensplejsede celler opformeres og regenereres til planter, som igenopformeres. De dyrkningsmæssigt mest velegnede planter udvælges i marken ved forsøgsudsæt-ning, jf. rapporten fra udredningsgruppen vedr. sameksistens mellem genetisk modificerede, kon-ventionelle og økologiske afgrøder (2003).I forhold til de traditionelle forædlings- og krydsningsprogrammer er udviklingstiden på denne må-de afkortet, og man har ikke de samme artsbarrierer. I den traditionelle forskning sker overførsel afgener ved udvalg og fremavl af biologisk materiale med henblik på at opnå bedre kvaliteter og høje-re udbytter i produktionen. Med udviklingen af genteknologien er det blevet muligt direkte at ændreorganismerne og derigennem fremskynde udviklingen af planter med ønskværdige egenskaber. Dvs.det er muligt at manipulere organismernes celler og at overføre DNA mellem forskellige celler ogorganismer. Denne DNA-overførsel eller genoverførsel kan også ske på tværs af naturlige grænser –ikke blot indenfor samme plante- eller dyreart, men også mellem forskellige arter og endog mellemplanter og dyr. Der kan også skabes kombinationer af gener, som ikke findes i naturen, og som må-ske ikke er mulige gennem naturlige mekanismer.Formålet med gensplejsningen er at ændre planternes egenskaber, således at de eksempelvis får enhøjere herbicidtolerance og insekt- og sygdomsresistens. Det er vurderingen, at de afgrøder, derførst forventes at blive aktuelle som GM-afgrøder i Danmark, vil være raps, majs og bederoer, og iden forbindelse forventes det, at den GM-egenskab, der først vil blive taget i brug, vil være herbi-cidtolerancen for at lette ukrudtsbekæmpelsen. Det er dog vurderingen, at andre GM-afgrøder og-egenskaber kan tænkes at blive introduceret. Undersøgelser viser, at også kartofler, korn samt flereandre betydende afgrøder vil være mulige at introducere og dyrke som GM-afgrøder i EU indenforfå år. De afgrøder, der først kan komme på tale, besidder bl.a. herbicid- og insektresistens, jf. rap-porten fra udredningsgruppen vedr. sameksistens mellem genetisk modificerede, konventionelle ogøkologiske afgrøder (2003).Hertil kommer, at der aktuelt pågår forskning og udvikling af nye GM-afgrøder, herunder bl.a. af-grøder med flere end én indsatte nye egenskaber. Der er blandt forskere forventning om, at der påverdensplan indenfor de kommende år vil blive udviklet GM-planter med:••••••••øget stress-tolerance mod fx tørke, frost og salt,ændrede vækst- og formeringsegenskaber fx øget vækstrate og kvælstoffiksering,indbygget ukrudtsbekæmpelse,egenskaber, der først aktiveres, når det er ønsket fx insektresistens og manglende frøsætning,egenskaber, der påvirker fødevarernes karakteristika vedr. ernæring og forarbejdning,særlige egenskaber til brug for lægemidler som fx vacciner, hormoner og enzymer,særlige egenskaber til rensning af forurenet jord,særlige egenskaber til eliminering af naturlige giftstoffer, samt allergifremkaldende stoffer.
Bioteknologien i fødevareproduktionen har udviklet sig hurtigt de seneste 5-10 år. Aktuelt anslåsomfanget af GM-afgrøder af soja, bomuld, majs og raps i USA, Canada, Kina og Argentina at udgø-re ca. 20 pct. af det samlede areal med disse afgrøder, idet der dog er betydelige variationer afgrø-
2
derne og landene imellem, jf. rapport fra udredningsgruppen vedr. sameksistens mellem genetiskmodificerede, konventionelle og økologiske afgrøder (2003) og C. P. Nielsen (1999).Selvom udviklingen tilsyneladende tegner lovende på en række områder, stiller den også en rækkenye spørgsmål med potentielt betydende samfundsøkonomisk interesse. Bioteknologien på land-brugsområdet åbner således nye perspektiver, der bl.a. kan få konsekvenser for forskningen på fø-devareområdet, industristrukturen og koncentrationen i de forskellige led i fødevarekæden, ophavs-ret, produktion og markedsføring, forbrugernes holdninger og mulighederne for at tilfredsstille detglobale behov for fødevarer.Bioteknologien og den formentlig generelt større udbredelse på globalt plan de kommende år nød-vendiggør derfor også en større offentlig indsigt i perspektiverne på disse områder, og de mulighe-der og udfordringer bioteknologien giver dansk landbrug, fødevareindustri og samfund generelt. Iforlængelse heraf er der naturligt nok behov for at vurdere de offentlige myndigheders rolle og mu-ligheder for at tilrettelægge en samfundsøkonomisk hensigtsmæssig politik på disse områder.I det følgende er diskussion af anvendelsen af genteknologien afgrænset til den vegetabilske pro-duktion. Bioteknologien og kloning i husdyrproduktionen er imidlertid også på hastig fremmarch,og principielt er der også her en række forhold, som har samfundsøkonomiske fordele og ulemper.Disse er ikke behandlet i nærværende notat. Tilsvarende overvejelser gør sig gældende i relation tilmedicinalforskningen og anvendelsen af bioteknologien på dette område – en anvendelse af gentek-nologien, som har vundet bred udbredelse i og udenfor Danmark, og som samtidig er bredt accepte-ret også i den danske befolkning.3. En oversigt: mulige samfundsøkonomiske fordele og ulemper af et GMO frit DanmarkDebatten om anvendelsen af genteknologien i landbrugs- og fødevareproduktionen har været prægetaf meget forskellige opfattelser af genteknologiens virkninger. På den ene side står forbruger- ogmiljøorganisationerne, som fremhæver de mange usikre aspekter ved den nye teknik med særligvægt på de mulige negative virkninger for miljø og menneskers og dyrs sundhed. På den anden sideser dele af landbruget, fødevareindustrien og den kemiske industri betydelige muligheder i gentek-nologien og dens anvendelser.I boks 1 er kortfattet listet et udpluk af en række af de mulige fordele og ulemper ved et GMO fritDanmark. Som det fremgår, er der tale om en række argumenter, der kunne tale for at tage et sådantskridt, ligesom der også er en række argumenter, der indikerer, at et sådant ensidigt dansk skridtmuligvis kunne være et dyrt sektor- og samfundsøkonomisk tiltag. I det følgende vil diskussionenprimært være rettet mod de økonomiske konsekvenser af et GMO frit Danmark.ProduktivitetGenteknologien siges på forskellig vis at øge effektiviteten i landbrugets produktionsprocesser. Så-ledes får planterne tilført bestemte ønskværdige egenskaber, der på den ene side har udbyttefrem-mende karakteristika og på den anden side er inputbesparende. Disse egenskaber omfatter bl.a. enstørre grad af resistens overfor sygdomme, vejrlig og angreb fra skadedyr og planternes forbedredeevne til at tolerere effektive kemiske midler, som benyttes i fx ukrudtsbekæmpelsen med muligepositive miljøvirkninger til følge. Hertil kommer, at de genmodificerede afgrøder også kan væreenergi- og arbejdskraftbesparende.
3
Boks 1
Mulige fordeleved et GMO frit DanmarkDer er blandt dele af de danske og uden-landske forbrugere en vis bekymring forkonsekvenserne af genteknologien. Etdyrkningsforbud i Danmark og en tro-værdig mærkningsordning vil imøde-komme disse forbrugeres bekymring oggive dem mulighed for at tilfredsstille fø-devarebehovet ved konventionelle ellerøkologiske fødevarer.I det omfang danske (og udenlandske)forbrugere vil betale en vis merpris forGM frie fødevarer, kan det være økono-misk fordelagtigt for dansk landbrug ogfødevareindustri, hvis betalingsvillighedenoverstiger tabet af bl.a. produktivitet vedfravalg af genteknologien.Ved et dyrkningsforbud undgås spredningaf GM frø/pollen, og uønskede gener (fxresistens) overføres ikke til andre planter.En sådan overførsel kan være irrever-sibel, dvs. er generne først spredt i natu-ren, er det ikke muligt at fjerne dem igen.Tab af produk-tivitet
Mulige ulemperved et GMO frit DanmarkDen traditionelle forædling har ført til bety-delige produktivitetsgevinster i landbruget,og genteknologien er formentlig næste trini denne udvikling. Det har bl.a. betydet, atdet har været muligt at frembringe densamme mængde fødevarer på et fortsatmindre jordbrugsareal eller brug af ar-bejdskraft og energi, en udvikling som for-ventes at fortsætte med genteknologien.Danske afgrøder bliver relativt mindre re-sistente overfor angreb af sygdomme ogskadedyr. I udlandet, hvor genteknologientages i anvendelse, opnås derfor et højereudbytte med tab af dansk produktivitet,konkurrenceevne, produktion og beskæf-tigelse til følge.Konventionelle afgrøder kræver tilførsel afkvælstof og pesticider for at bekæmpeukrudt, sygdomme og skadedyr. Planter,som er mere resistente overfor angreb,behøver en mindre tilførsel. Der forskesogså i planternes evne til bedre at optagekvælstof fra bl.a. luften. Ligeledes udviklesafgrøder, som er resistente overfor speci-elle miljøvenlige ukrudtsstoffer, som kanbenyttes i dyrkningen.Foruden tab af produktivitet i det primærelandbrug kan de indirekte negative konse-kvenser i forarbejdningen og R&D indu-strien også være betydelige, herunder evt.negativ påvirkning af investeringer i dendanske fødevareindustri.Genteknologien kan medvirke til at forøgeafgrødernes ernæringsværdi. Fx frem-stilling af den såkaldte ’gyldne ris’, hvorder er tilført A-vitamin producerende ge-ner. Teknologien giver måske også pålængere sigt mulighed for at give af-grøderne andre ønskelige egenskaber – fxsundere fødevarer, lavere fedtindhold,færre allergifremkaldende stoffer osv.Der forskes i at udvikle planter med egen-skaber, som gør dem nemmere at forar-bejde. Ligeledes forskes der i at skabeprodukter med forbedrede forbrugeregen-skaber som fx længere holdbarhed. Dan-ske afgrøder uden disse egenskaber viltabe konkurrenceevne i form af evt. lavereefterspørgsel eller lavere priser sammen-lignet med tilsvarende produkter med så-danne ønskelige egenskaber.Kontrol og håndhævelse af dyrkningsfor-buddet, mærkningskrav og adskillelse afGM og GM frie produkter kan få en rækkebetydelige sektor- og samfundsøko-nomiske omkostninger. Der er også om-kostninger til markedsføring, ligesom tro-værdighed kræver involvering af 3. part.
Imødekommer forbruge-re, der er bekymrede forGM-teknik
Mulighed for at opnå envis merpris for GM frieprodukter
Mindre resi-stens overforsygdomme,vejrlig og ska-dedyr
Ingen spredning af frø,pollen og uønskede ge-ner
En mindre mil-jøvenlig pro-duktion
Undgår tab af biodiversi-Hvis GM afgrøder har skadelige effektertetpå insekter, fugle eller mikroorganismer,undgås negative effekter for biodiversitet.Øget plantesundhedKunstigt indsatte gener kan mutere medskadelige effekter og potentielt destabili-sere planten. Ligeledes kan gen-modificering medføre, at ”sovende” generaktiveres, som ellers kun aktiveres underbestemte forhold (fx sygdom).Kan gener med skadelige virkninger over-føres til fødevarer, fjernes risikoen for atden humane sundhedstilstand forringes,såfremt et dyrkningsforbud følges op af etforbud mod import af GM produkter. Derer endnu ikke videnskabelige belæg for atsige, at der er sundhedsskadelige effektersfa. indtag af GM varer.Landmændenes afhængighed af den bio-teknologiske industri reduceres. GM tek-nologien udføres af få store virk-somheder, og med udtag af patent på GMsorter er der risiko for, at nogle få virk-somheder opnår en betydende markeds-dominans. Dette hænger også sammenmed problematikken om ”terminator” ge-ner, som forhindrer, at man kan tage ud-sæd fra egen produktion, hvilket vil krævekøb af udsæd hvert årI det omfang anvendelse af GM afgrøderer en irreversibel proces, kan et ’midlerti-digt’ dyrkningsforbud ses som en opti-onspræmie: viser teknikken sig fra sin po-sitive side kan Danmark hoppe på vog-nen (og har så afholdt en pris indtil da) –hvis ikke, har man undgået skader sfa.GM produktion.Tab af investe-ringer og ar-bejdspladser
.. og human sundhed
…og måske enmindre ernæ-ringsværdi
Adgang til genmateriale
Færre posi-tive egen-skaber tilgavn for for-arbejdnings-industrien ogforbrugerne
”Vent og se strategi-en”…… forsigtighedsprin-cippet
Store omkost-ninger vedmærkning, ad-skillelse, kon-trol og hånd-hævelse
4
Fælles for disse egenskaber er, at de reducerer det primære landbrugs anvendelse af inputs pr. pro-duceret enhed – eller sagt på anden vis - produktivitetsfremskridt eller omkostningsbesparelser, derfremmer landbrugets konkurrenceevne. Sådanne produktivitetsfremskridt vil, afhængigt af bl.a. deninternationale konkurrence, vise sig i form af billigere råvarer til gavn for fødevareindustrien, og af-hængigt af konkurrencen i forarbejdningsindustrien og detailhandlen, også i form af lavere fødeva-repriser til gavn for forbrugerne.Størrelsen af disse produktivitetsgevinster varierer på tværs af afgrøderne. En række af de undersø-gelser, der hidtil er gennemført, er behæftet med usikkerhed, bl.a. fordi de fundne produktivitetsge-vinster afhænger af de specifikke jordbunds- og klimatiske forhold. Det betyder også, at det er van-skeligt at overføre en række af disse resultater til danske forhold og derfor at sige noget konkret omstørrelsen af produktivitetsgevinsten ved anvendelsen af genteknologien på sektor- og samfunds-økonomisk niveau i Danmark.Et GMO frit Danmark indebærer, at dansk landbrug vil gå glip af sådanne produktivitetsgevinstermed tab af konkurrenceevne, produktion og beskæftigelse til følge. Foruden de direkte produktivi-tetsgevinster i det primære landbrug som følge af anvendelsen af genteknologien, er der også enrække mere indirekte konsekvenser af et sådant forbud i form af tab af produktivitet i fødevareindu-strien, færre investeringer og beskæftigelse i de virksomheder, som direkte eller indirekte er be-skæftiget med forskning og udvikling indenfor genteknologien. Evt. synergieffekter mellem devirksomheder, som beskæftiger sig med forskning og udvikling indenfor bioteknologien og danskerhvervsliv og i særdeleshed fødevareindustrien, kan også gå tabt.Foruden sådanne produktivitetstab kan det på lidt længere sigt også vise sig, at genteknologien kangive en række positive udviklingsmuligheder for planteproduktionen (men også for husdyrproduk-tionen, der evt. kan få gavn af forbedrede muligheder for en optimal sammensætning af foderet iforhold til dyrenes behov) og for fødevareproduktionen. Sådanne udviklingsmuligheder vil forment-lig gå tabt i dansk fødevareproduktion, såfremt der indføres et forbud mod dyrkning og anvendelseaf de genmodificerede planter. Størrelsen af disse kort- og langsigtede tab er usikre, og de vil natur-ligvis afhænge af udviklingen i genteknologien de kommende år.I takt med udbredelsen af genteknologien og de opnåede produktivitetsgevinster vil prisen på disseafgrøder på de globale markeder føre til lavere priser i forhold til de tilsvarende konventionelle af-grøder. Størrelsen af de relative prisfald er stigende med antallet af lande og landmænd, der anven-der den nye teknologi. Denne udvikling vil naturligvis finde sted uafhængigt af et evt. ensidigtdansk forbud mod dyrkning af GM afgrøder1.En sådan prisudvikling vil også slå igennem på det danske marked, med mindre•konkurrencen fra udlandet begrænses eller helt elimineres (gennem fx et importforbud) eller
1
I forlængelse af de umiddelbare økonomiske fordele ved anvendelsen af genteknologien er det også således, at delandmænd, som først tager en ny teknologi i brug, er de, som umiddelbart opnår de største økonomiske fordele i formaf eksempelvis et højere udbytte pr. ha eller et mindre forbrug af pesticider ved stort set uændrede produktpriser. Itakt med at fortsat flere tager genteknologien i brug, er det forventningen, at prisen på de genmodificerede produktervil falde i takt med en stigende produktion af disse produkter. Eller sagt på anden vis – at produktivitetsgevinsterneikke længere tilfalder det primære landbrug. Dermed udhules gradvist de initiale fordele for det primære landbrug vedat benytte den nye teknologi.
5
•
danske (og udenlandske) forbrugere (og importører) får mulighed for at sondre mellem GMog GM frie produkter (gennem en effektiv mærkningsordning), samtidig med at der er en til-strækkelig betalingsvillighed for sådanne danske afgrøder.
I sidstnævnte tilfælde, såfremt markedet får lov til at virke, vil forbrugernes betalingsvillighed forde genmodificerede og ikke genmodificerede fødevarer, herunder såvel de konventionelle som deøkologiske varer, afgøre udviklingen i anvendelsen af genteknologien. Fungerer markedet, vil detteindebære, at netop forholdet mellem de økonomiske interesser på udbuds- og efterspørgselssiden vilvære bestemmende for den markedsandel, de genmodificerede fødevarer vil få på længere sigt.Miljø og sundhedDet er en almindelig opfattelse, at dele af den danske og europæiske befolkning føler en vis utryg-hed ved at spise genmodificerede fødevarer, der afspejler en generel bekymring for genteknologienslangsigtede konsekvenser for mennesker (og dyrs) sundhed samt en bekymring, der er et resultat afde usikre konsekvenser for miljø og biodiversitet, der er forbundet med en udbredt dyrkning afgenmodificerede afgrøder. Der synes således at være en frygt for, at bestemte gener utilsigtet over-føres til andre afgrøder, planter, dyr eller organismer i naturen, samt at biodiversiteten formindskes.Modviljen mod GM produkter skyldes måske også, at den første anvendelse har været udviklingenaf herbicidresistente planter.De oftest nævnte risici omfatter spredning af gener til andre planter, der kan resultere i uønskede ogskadelige virkninger, som eksempelvis spredning af pollen og frø til konventionelle og økologiskeafgrøder og udvikling af resistens overfor bekæmpelsesmidler, herunder at GM planterne med her-bicidresistens krydser med vilde slægtninge og giver ophav til besværligt ukrudt, eller at insekterudvikler resistens. Der er også en vis bekymring for, at anvendelsen af genteknologien kan føre tilskadelige effekter på andre end de tiltænkte organismer og derigennem forstyrre økosystemet.Denne bekymring er tilsyneladende udbredt i Europa og Danmark. Der foreligger imidlertid endnuikke videnskabeligt belæg for, at anvendelsen af genteknologien har haft nogen former for negativepåvirkninger af menneskers og dyrs sundhed. Der synes dog at være en vis risiko for spredning afpollen og frø fra de genetisk modificerede til de konventionelle og økologiske afgrøder, ligesomman kan tænke sig, at nogle af de øvrige nævnte uønskede miljøeffekter kan forekomme. Anvendel-sen af genteknologien i fremstillingen af fødevarer er dog fortsat af forholdsvis ny dato, og af dengrund er der også brug for at følge udviklingen gennem en fortsat overvågning og undersøgelser afde evt. miljø- og sundhedsmæssige konsekvenser af anvendelsen af genteknologien.Risikovurderinger kan udgøre et vigtigt element i relation til udbredelsen af kendskabet til gentek-nologien og dens mulige (positive og negative) konsekvenser2. Således er der i dag krav om risiko-vurdering og godkendelse af genmodificerede organismer forud for markedsføring i udsætningsdi-rektivet og i de kommende regler for GM-foder og fødevarer. Der er også krav om sporbarhed ogmærkning af sådanne fødevarer. Dette betyder, at de genmodificerede fødevarer, som aktuelt mar-kedsføres i EU, vurderes til ikke at udgøre nogen risiko for sundhed og miljø. Der vil også med de2
Risikovurderinger er imidlertid vanskelige at gennemføre, og sådanne skal bl.a. være baseret på en sammenligning afbioteknologien med de risici, som de konkurrerende teknologier (fx den konventionelle produktion) indebærer. Dvs.der er eksempelvis behov for at sammenligne konsekvenser for miljø, biodiversitet og sundhed af henholdsvis brugenaf de kemiske pesticider overfor brugen af de genmodificerede afgrøder, der på den ene side har nogle mulige negati-ve påvirkninger af miljø og på den anden side besparelser i anvendelsen af kemiske indsatsfaktorer og en genereltmindre anvendelse af andre indsatsfaktorer.
6
kommende regler bliver stillet krav om mærkning og sporing af GM-foder og GM-fødevarer i helefødevarekæden.Betalingsvillighed og merpriserSåfremt denne opfattelse af forbrugernes bekymringer har hold i forbrugernes sande præferencer,vil en sådan bekymring og usikkerhed i princippet skulle vise sig i en øget betalingsvillighed for deGM frie fødevarer (i forhold til de tilsvarende GM fødevarer). Den merpris, der evt. vil kunne opnåsfor danske GM frie produkter, vil imidlertid afhænge af på den ene side danske og udenlandskeforbrugerers præferencer for sådanne produkter (efterspørgsel og betalingsvillighed), og på den an-den side de produktionsbeslutninger producenter i andre lande vil træffe i lyset af de merpriser, derkan opnås i forhold til de fordele, genteknologien tilbyder de primære producenter og fødevare-industrien (udbudseffekt). Hertil kommer, at udviklingen i den internationale handel og dermed deinternationale priser på GM og GM frie produkter vil afhænge af de reguleringer, offentlige myn-digheder i andre lande måtte vælge at benytte.Det er vanskeligt at vurdere forbrugernes betalingsvillighed nu og fremover for de GM frie fødeva-rer. Erfaringerne med de genmodificerede fødevarer er endnu forholdsvis begrænsede, og forbru-gernes vurderinger af disse fødevarer kan ændres mærkbart (i positiv eller negativ retning) i taktmed, at de får flere erfaringer og informationer om genteknologiens muligheder, begrænsning ogevt. risici og uønskede bivirkninger. Også industriens og myndighedernes reaktioner og regulerin-ger kan få mærkbar indvirkning på efterspørgslen efter GM og GM frie fødevarer de kommende år.Det bliver formentlig også afgørende for genteknologiens udvikling i hvor stort et omfang, forsk-ningen og udviklingen resulterer i mere synlige fordele for den enkelte forbruger i form af fx sunde-re fødevarer, højere ernæringsværdi, fødevarer, der er nemmere at opbevare og tilberede, fødevarer,der hæmmer allergiske reaktioner mv.Under ét er der således en betydelig usikkerhed med hensyn til forbrugernes præferencer for degenmodificerede og ikke genmodificerede fødevarer de kommende år og dermed også mulighedenfor, at der vil kunne opnås tilstrækkelige merpriser til, at disse mindst kompenserer for de sandsyn-lige produktivitetsgevinster, genteknologien giver de primære producenter og industrien.Merpriser og udbudsreaktionerPå udbudssiden forventes der også en række tilpasninger. Det vil bl.a. betyde, at såfremt merprisenfor sådanne GM frie produkter mere end opvejer producenternes tab af produktivitet, vil det væreøkonomisk fordelagtigt for danske og dermed også udenlandske producenter at anvende denne(konventionelle) teknik (og flere vil dermed undlade at benytte genteknologien3). På længere sigt vildet betyde, at merprisen på disse produkter vil blive reduceret i takt med et stigende udbud, og der-med vil det økonomiske afkast til dyrkning af de GM frie afgrøder på længere sigt svare til det af-kast, der alternativt kan opnås ved brug af genteknologien. Tanken om en slags ’first mover advan-tage’, eller nicheproduktion med et højt økonomisk afkast på længere sigt, er dermed tvivlsomt -med mindre der vil være andre forhold, der vil forhindre andre lande og landmænd i at følge et så-dant dansk skridt (som fx at tilbagevenden til GM frie afgrøder er umulig).
3
I disse overvejelser indgår også størrelsen af de omkostninger, der knytter sig til evt. krav om mærkning og kontrol.Dvs. forholdet mellem de fordele teknologien giver den enkelte producent (merprisen) og de omkostninger, der knyt-ter sig til at afstå fra brugen af genteknologien i planteavlen (et mindre udbytte), er afgørende for i hvilket omfang,den enkelte landmand vil anvende genteknologien i planteproduktionen.
7
Andre landes reguleringer på dette område kan også have en række afsmittende konsekvenser forudbuddet af og efterspørgslen efter GM og GM frie produkter og dermed for udviklingen i de inter-nationale fødevarepriser. Konsekvenserne af et GMO frit Danmark vil naturligvis afhænge kritisk afreaktionerne i udlandet – ikke alene på efterspørgselssiden, men også af de beslutninger der træffesvedr. mærkning, kontrol, tilvejebringelse af information og andre regulerende tiltag.MærkningI forbindelse med forbrugernes skepsis overfor genmodificerede fødevarer har der været fremførtkrav om mærkning af disse – et krav som nu synes at blive imødekommet, idet der er regler omsporbarhed og mærkning af sådanne fødevarer på vej i EU. Dette krav skal bl.a. ses på baggrund af,at forbrugerne ikke umiddelbart kan skelne mellem de genmodificerede fødevarer og de ikke-genmodificerede varer. Formålet med mærkning er generelt at sikre, at forbrugerne kan sammen-sætte fødevareforbruget i overensstemmelse med deres sande og individuelle præferencer – i dettetilfælde om fødevarerne indeholder genmodificeret materiale eller ej4.Mærkningsordninger er bedst egnet til at tage hånd om informationsproblemer (asymmetrisk ogmanglende information), hvorimod en sådan ordning kun sjældent effektivt kan anvendes til at tagehånd om miljøproblemer (fx utilsigtet spredning af frø og pollen) eller andre afledte konsekvenseraf produktion og forbrug af fødevarer (sundhed og fødevaresikkerhed). Det betyder også, at såfremtder er sådanne utilsigtede konsekvenser (de såkaldte eksternaliteter), er der behov for andre og sup-plerende offentlige indgreb (fx dyrkningsforbud eller etablering af afstandskrav, dyrkningsfrie zo-ner mv.).Hvorvidt en sådan mærkningsordning skal være tvungen eller frivillig afhænger (ifølge økonomiskteori) af problemets karakter. I de tilfælde, hvor der er et element af et offentligt gode involveret (fxhelbred og fødevaresikkerhed), anbefales en tvungen mærkningsordning, mens de frivillige mærk-ningsordninger er at foretrække, når der er et element af markedsføring i mærkningen (dvs. mærketfremhæver særlige karakteristika (fx at varen er fremstillet uden brug af genmodificerede organis-mer)5.En mærkningsordning af enten de GM eller GM frie fødevarer vil i princippet kræve, at enten alleGM eller alle GM frie produkter skal mærkes. Afhængigt af hvorledes et GMO frit Danmark af-grænses, vil der være omkostninger i forbindelse med overvågning, håndhævelse og kontrol i for-bindelse med mærkningen. En sådan kan være endog meget omkostningskrævende for bl.a. de of-fentlige myndigheder, men også for industrien og forbrugerne. Dette hænger sammen med, at god-kendelsesprocedurer, mærkningskrav, opfølgning og kontrol alle er forholdsvis omfattende og dyreat implementere, ligesom det også i praksis indebærer en fuldstændig adskillelse af varerne i helefødevarekæden – dvs. undgå at GM og GM frie produkter (tilsigtet eller utilsigtet) blandes med hin-anden.For industrien vil en tvungen mærkning bl.a. omfatte nødvendige ændringer i administration ogmarketing og udgifter i forbindelse med forskellige former for tests og kontrol af bl.a. de ofte man-45
Der har i Danmark været spæde tilløb til mærkning af garanterede GM frie fødevarer i udvalgte dele af detailhandlen,om end dette hidtil ikke har været noget succes (afsætningen af disse varer har i Danmark været meget begrænset).Mærkning er i øvrigt mest anvendelig når a) forbrugernes præferencer varierer betydeligt mht. produkternes karak-teristika, b) informationen er entydig, klar og præcis, c) informationen om produktets anvendelse forøger fødevare-sikkerheden, d) fordelene og omkostningerne ved forbruget bæres af forbrugeren og e) standarder, test, certificeringog håndhævelse kan etableres og fungere tilfredsstillende, jf. E. Golan et. al (2000).
8
ge leverandørers inputs. Der kan også være offentlige udgifter i forbindelse med kontrol og hånd-hævelse, hvor den nødvendige kontrol i mange af fødevarekædens forskellige led kan være omfat-tende og meget vanskelige.For forbrugerne knytter der sig også nogle omkostninger til en sådan mærkningsordning – idet endel af de ekstra omkostninger vil blive overvæltet på forbrugerne af de pågældende produkter. Her-til kommer, at ikke mindst mærkets indhold kan være særdeles komplekst - for hvilken type infor-mation har den enkelte forbruger i realiteten brug for (er der tale om information, om produktions-processen, miljøvirkninger, allergirisici, ernæringsindhold/fordele osv.)? Med mindre mærket er en-tydigt og klart defineret for forbrugeren, kan der være betydelige søgeomkostninger forbundet medindkøb af fødevarer for den enkelte forbruger.Der er endnu stor usikkerhed med hensyn til de sektor- og samfundsøkonomiske omkostninger af deforskellige typer af mærkningsordninger og den nødvendige adskillelse af markederne for GM ogGM frie produkter. Der synes dog at være en enighed om, at sådanne omkostninger potentielt kanvære endda meget store for såvel erhverv som samfund. Finansieringen af sådanne omkostningerkan enten ske over de generelle skatter og afgifter eller af producenterne og dermed forbrugerne afde pågældende produkter.Regulering og forsigtighedsprincippetEt GMO frit Danmark er et forholdsvis vidtgående indgreb i den teknologiske og økonomiske ud-vikling med potentielt betydelige sektor- og samfundsøkonomiske omkostninger.Et GMO frit Danmark kan imidlertid betragtes som et forsøg på at imødekomme den bekymring,der er blandt dele af de danske (og udenlandske) forbrugere, ligesom det umiddelbart er et svar påen række af de potentielle negative effekter, produktion og forbrug af sådanne fødevarer kan afsted-komme. I forlængelse heraf er der argumenteret for brugen af forsigtighedsprincippet, hvor hensy-net til miljø og sundhed får fortrinsstilling frem for eventuelle økonomiske virkninger i de tilfælde,hvor der er usikkerhed om udfaldet. Et indgreb overfor brugen af de genmodificerede fødevarer,som beskrevet, kan have baggrund i forskellige former for irreversibilitet i beslutningerne. En sådanirreversibilitet kan bl.a. omfatte det umulige i at reetablere den oprindelige flora og fauna, ligesomder kan være en række økonomiske beslutninger (investeringer og produktionsbeslutninger), der erspecielt rettet mod genmodificerede produkter, som kan være særdeles omkostningskrævende at re-versere. Hertil kommer, at nutidige politiske beslutninger om fx at tillade GM fødevarer kan værevanskelige at ændre på et senere tidspunkt.Beslutningen om et midlertidigt GMO frit Danmark begrundet i forsigtighedsprincippet kan have enselvstændig økonomisk værdi (optionsværdi), idet det øger fleksibiliteten i de fremtidige beslutnin-ger. En beslutning om et GMO frit Danmark giver mulighed for at udnytte fremtidig information ogviden om fx de miljø- og sundhedsmæssige påvirkninger til enten på et senere tidspunkt at tilladebrugen af genteknologien eller at fortsætte forbudet mod brugen af genteknologien, hvis det skullevise sig ønskværdigt. Optionen består derfor i at vælge mellem at forbyde dyrkning af GM afgrøderi dag og at vente med at gribe ind, til de eventuelle skader viser sig. Jo større aversion der er imod attage en miljø- eller sundhedsmæssig risiko, og jo større usikkerhed der hersker, desto større opti-onsværdi og sandsynlighed er der for, at et GMO frit Danmark er en rigtig beslutning.Det indebærer også, at den risikoaverse beslutningstager har en stor villighed til at påtage sig etøkonomisk tab for at opnå en større sikkerhed omkring anvendelsen af genteknologien i fremstillin-
9
gen af fødevarer. Optionen knyttet til et GMO frit Danmark vælges, såfremt den forventede nytteved at bevare fleksibiliteten er større end omkostningerne ved at forbyde genteknologiens introduk-tion i Danmark. Omkostningerne består af en mindre produktion og forbrug ved at undlade at tageden produktivitetsforøgende genteknologi i brug.Det GMO frie Danmark er et forholdsvist drastisk indgreb i markedsmekanismen – der som nævntkan være motiveret i ønsket om at eliminere de mulige eksternaliteter, der knytter sig til anvendel-sen af genteknologien. Med mindre de overvejelser, der ligger til grund for forsigtighedsprincippet,indebærer, at et sådant ’forbud’ er det rigtige valg, vil økonomisk teori typisk anbefale brugen afmere markedsorienterede reguleringsmekanismer. Dette vil bl.a. indebære brugen af flere forskelli-ge instrumenter – hvoraf en del vil rette sig imod at korrigere for de mulige eksternaliteter, brugenaf genteknologien afstedkommer, mens andre vil være rettet imod at korrigere for den asymmetriskeog manglende information.Markedskoncentration og dominansForskningen i genteknologien er forholdsvis kapital- og omkostningskrævende, og den gennemførestypisk af få store virksomheder, der naturligvis søger at opnå patent på deres opfindelser. En følgeaf de store og nødvendige investeringer og den know how, der er opbygget evt. understøttet af pa-tenter, kan betyde, at der kun vil være få og forholdsvis store virksomheder, som opnår en vis mar-kedsdominans. En sådan udvikling kan under visse omstændigheder få mærkbare negative konse-kvenser for den enkelte landmand og for samfundet som helhed. Genteknologien rejser derfor ogsåen række vigtige samfundsøkonomiske spørgsmål i relation til ophavsrettigheder, patentlovgivningog konkurrenceforholdene. En række af disse kræver naturligvis også en aktiv stillingtagen og evt.regulering fra de offentlige myndigheders side.I den forbindelse er det også således, at fortsætter udbredelsen af de genmodificerede afgrøder, vilde forholdsvis store forsknings- og udviklingsomkostninger ved nye afgrøder fordeles på et for-holdsvist stort antal aftagere (nemlig de landmænd, der køber den nyudviklede udsæd). Hvis Dan-mark derimod over tid kommer til at stå isoleret med forbud mod dyrkning af GM afgrøder, vilforsknings- og udviklingsomkostningerne indenfor de konventionelle afgrøder i langt højere gradskulle bæres af et begrænset antal aftagere, heriblandt danske landmænd. Prisen på udsæd øges så-ledes relativt til GM afgrøderne, hvorfor danske landmænds konkurrenceevne forringes.4. Økonomiske konsekvenser og afgrænsning af et GMO frit DanmarkDefinitionen eller afgrænsningen af begrebet ”GMO frit Danmark” kan principielt tage udgangs-punkt i to begrundelser for indgreb mod anvendelsen af denne teknologi, nemlig ønsket om••at reducere de potentielt skadelige virkninger for miljøet ved dyrkning af GM-afgrøder ellerat reducere de potentielt skadelige konsekvenser for menneskers og dyrs sundhed.
Anvendes førstnævnte begrundelse, afgrænses et GMO frit Danmark alene til et GMO dyrkningsfritDanmark, mens den anden begrundelsen vil indebære, at et GMO frit Danmark afgrænses til også atomfatte et forbud mod forbrug og anvendelse af GM afgrøder i fremstilling af fødevarer og foder tilbrug for den animalske produktion. I sidstnævnte tilfælde er det derfor nødvendigt at følge et dyrk-ningsforbud op af indgreb, der forhindrer import af GM fødevarer og foder.
10
Med henblik på at perspektivere og belyse de økonomiske konsekvenser af forskellige afgrænsnin-ger af et GMO frit Danmark præsenteres i det følgende 3 forskellige definitioner, jf. boks 2, efter-fulgte at et såkaldt optimistisk henholdsvis pessimistiske forløb for et GMO frit Danmark.Boks 2. Forskellige definitioner/afgrænsninger af et ”GMO frit Danmark”Definition 1:Forbud mod dyrkning af GM afgrøder (dansk enegang)Import og forbrug af GM fødevarer og foder tilladtDer er ikke mærkningskravDefinition 2:Totalt forbudDefinition 1 + forbud mod import og brug af GM foder og fødevarerDefinition 3:Dyrkningsforbud med mærkningskravDefinition 1 + mærkningskrav til såvel danske som udenlandske fødevarer
Idefinition 1afgrænses et GMO frit Danmark til alene at omfatte et forbud mod kommerciel dyrk-ning af genmodificerede afgrøder i dansk landbrug. Denne afgræsning er valgt på grund af, at denaktuelle forespørgsel primært er udsprunget af diskussionerne af muligheder og konsekvenser afsameksistens mellem genetisk modificerede, konventionelle og økologiske afgrøder i dansk land-brug. Dvs. interessen er i denne sammenhæng primært rettet mod de potentielt skadelige effekter påmiljøet, herunder risici for spredning af GM afgrøder til ikke GM afgrøder ved frø- og pollen-spredning.Denne afgræsning indebærer imidlertid, at det er muligt at importere GM afgrøder og fødevarer,herunder foderkorn til brug i den animalske produktion. Selvom det endnu er uafklaret, hvorvidtGM produkter er belastende for mennesker og dyrs sundhed, er det valgt idefinition 2at udvide di-skussionen af et GMO frit Danmark til at omfatte et totalt forbud mod import og brug af GM i fø-devarer og foder i den animalske produktion. Indgrebet omfatter ikke en tvungen mærknings-ordning, idet der ikke i fornødent omfang (i denne afgræsning) forventes nogen særlig betalingsvil-lighed i Danmark og i udlandet for GM frie fødevarer.Sidstnævnte definition er baseret på den forudsætning, at det indførte importforbud er i overens-stemmelse med Danmarks internationale forpligtelser. Dette er imidlertid næppe tilfældet, hvorforde økonomiske konsekvenser af et mindre restriktivt GMO frit Danmark afslutningsvis diskuteres.Definition 3er baseret på et dyrkningsforbud kombineret med en tvungen, troværdig og kontrolle-ret mærkningsordning, der muliggør, at danske forbrugere får mulighed for at vælge mellem GM ogGM frie produkter.Et sådant indgreb vil lade det være op til forbrugerne at beslutte, hvorvidt det danske fødevarefor-brug skal være baseret på (danske) GM frie produkter eller importerede GM (eller GM frie) fødeva-rer. Definitionen er naturligvis mindre vidtgående sammenlignet med et egentligt importforbud, ogdet vil betyde, at genmodificerede fødevarer vil udgøre en del af det samlede fødevareforbrug. Deter således op til den enkelte forbruger at sammensætte sit fødevareforbrug – og i det tilfælde for-brugeren har en tilstrækkelig information om fødevarernes ernærings- og sundhedsmæssige impli-kationer, er den enkelte forbruger i stand til selv at sikre den individuelle og optimale sammensæt-
11
ning af indkøbskurvens indhold6. Det bemærkes, at i denne afgrænsning skal der potentielt afholdesbetydelige omkostninger til adskillelse og mærkning af GM og GM frie fødevarer.I boks 3 er kortfattet redegjort for en række mulige konsekvenser for dansk landbrug (og dermedogså for dansk samfundsøkonomi) af et GMO frit Danmark, som defineret i de tre definitionerovenfor7.De sektor og samfundsøkonomiske negative konsekvenser – vurderet på baggrund af de omkostnin-ger et GMO frit Danmark kunne få – er stigende med graden af de restriktive krav, der er analysereti afgræsningerne. Således er det vurderingen, at de umiddelbare negative konsekvenser på kort sigt idefinition 1 er forholdsvis begrænsede, hvorimod de vurderes som værende noget større, såfremtder indføres et forbud mod import og brug af GM fødevarer og foder i den animalske produktion.De samfundsøkonomiske omkostninger af et egentligt importforbud mod udenlandske (GM) føde-varer vurderes som meget betydelig – et indgreb, der formentlig heller ikke er foreneligt med de af-taler, der bl.a. er indgået i EU og WTO8. Hertil kommer de mulige langsigtede dynamiske effekteraf et sådant forbud i form af en generelt lavere produktivitet og aktivitet i dansk primærproduktionog ikke mindst i de fødevareforarbejdende industrier.Fælles for to af de tre skitserede definitioner er, at de begge er baseret på forbud, ligesom der ikkeer taget højde for•evt. juridiske begrænsninger, der ikke muliggør brug af forbud,•forbrugernes og udenlandske importørers evt. betalingsvillighed for GM frie fødevarer,•de muligheder mindre restriktive indgreb giver, herunder indgreb, der sikrer en reguleretsameksistens mellem genmodificerede, konventionelle og økologiske afgrøder og en tvungenmærkning med de nødvendige tilknyttede foranstaltninger.Som sagt kan de negative økonomiske konsekvenser være mærkbare og potentielt store på længeresigt – på den anden side, kan bl.a. forsigtighedsprincippet, såfremt de danske beslutningstagere ertilstrækkelige risikoaverse, anvendes som argument i en slags ’vent og se strategi’. Dermed er detogså på genteknologiens område vigtigt at sammenholde de opridsede negative samfunds-økonomiske konsekvenser med de fordele, et sådant GMO frit Danmark kunne tænkes at få. Væ-sentligt her er forbrugernes præferencer og betalingsvillighed for de ikke genmodificerede fødeva-rer, de forventede positive gevinster i form af en mindre miljøbelastning, tab af biodiversitet og demulige fordele brugen af forsigtighedsprincippet evt. kan indebære.Som det fremgår af det foregående, rejser genteknologien en række centrale spørgsmål, hvoraf langtstørsteparten er vanskeligt kvantificerbare, ligesom en række af dem er behæftet med en betydeligusikkerhed. I boks 4 er vist alternative bud på udviklingen indenfor fem af de hovedområder, hvorder hersker nogen usikkerhed. Som det fremgår, kan disse bestemmende faktorer gå i forskelligeretninger.6
7
8
Præferencer overfor GM og GM frie fødevarer varierer fra forbruger til forbruger, idet nogle forbrugere vil fortrækkede billigere GM fødevarer, mens andre ønsker at betale en (lidt) højere pris for at undgå sådanne fødevarer – et valg,der muliggøres af en tvungen mærkningsordning.I rapporten fra udredningsgruppen vedr. sameksistens præsenteres en række ekstra omkostninger af at overholde engiven grænseværdi for iblanding af GM planter for en række afgrøder. De gennemførte beregninger er imidlertid afpartiel karakter, idet de fx alene omfatter omkostningerne i primærlandbruget og frem til det første handelsled, lige-som der heller ikke er taget højde for en evt. højere betalingsvillighed for de certificerede GM frie produkter.For en uddybende diskussion af en række WTO relaterede problemstillinger henvises til Nielsen (1999).
12
Boks 3.Sektor- og samfundsøkonomiske virkninger af de tre definitioner af et GMO frit DanmarkDefinition 1: Forbud mod dyrkning af GM afgrøder i DanmarkBlandt ulemperne er primært tabet af mulige produktivitetsgevinster, og at evt. miljøgevinster i form af bl.a. et mindre pesticidfor-brug ikke opnås. Hertil kommer, at med mindre et ensidigt dansk GM dyrkningsforbud følges op af importrestriktioner, vil den in-ternationale produktivitets- og prisudvikling også føre til lavere danske afregningspriser. Et dansk forbud mod dyrkning af GM af-grøder vil derfor betyde, at de danske GM frie afgrøder ikke vil kunne opnå en højere pris end de tilsvarende udenlandske produk-ter, med mindre danske og udenlandske forbrugere er villige til at betale en merpris, der mindst står mål med de (lidt) højere dan-ske produktionsomkostninger.De økonomiske konsekvenser for dansk landbrug vil derfor være en langsommere produktivitetsvækst og et mindre afkast til land-brugsjorden (jordrenten) – en omkostning, som primært skal bæres af de danske planteproducenter. Konsekvensen vil også væreen (lidt) mindre dansk planteproduktion, og at flere arealer braklægges. Størrelsen af disse negative sektorøkonomiske konse-kvenser afhænger kritisk af antallet af afgrøder, der kan forventes at drage nytte af bioteknologien, størrelsen af de produktivitets-gevinster, der kan opnås og udbredelsen af brugen af teknologien på de globale fødevaremarkeder.Under ét er de direkte sektor- (og samfundsøkonomiske) omkostninger med de eksisterende muligheder indenfor genteknologienformentlig forholdsvis begrænsede. Det forklares for det første af, at udenlandske (GM) afgrøder (og fødevarer) frit kan importeresi denne definition, herunder bl.a. det billige udenlandske GM foder til brug i den danske animalske produktion. Dette indebærereksempelvis, at den danske svine- og fjerkræproduktion ikke påvirkes nævneværdigt af dyrkningsforbudet – foderpriserne udviklersig parallelt med udviklingen i udlandet. For det andet er der ikke indført krav om mærkning og særlige kontrolforanstaltninger (ogde dertil knyttede mærknings- og kontrolomkostninger), hvorfor der ikke kan opnås merpriser (i det omfang en tilsvarende beta-lingsvillighed blandt danske og udenlandske forbrugere er tilstede) for fødevarer, der er baseret på GM frie afgrøder.
Definition 2: Totalt forbudI den foregående definition har det været muligt for de danske animalske producenter at vælge mellem dansk og udenlandsk fo-der, og de danske forbrugere har frit kunne erstatte de (dyrere GM frie) danske fødevarer med (billigere GM) udenlandske fødeva-rer uden væsentlige negative konsekvenser for de danske producenter og forbrugere. Udvides dyrkningsforbudet med et danskforbud mod import og brug af foder og fødevarer, der er genmodificerede eller indeholder genmodificerede ingredienser, vil de GMfrie danske afgrøder og danske fødevarer blive beskyttet mod konkurrence fra udenlandske (GM) foder og fødevarer. De negativeøkonomiske konsekvenser udvides derfor nu også til den animalske sektor og de danske forbrugere.Afhængigt af i hvilket omfang resten af verden vil benytte genteknologien, indebærer en sådant afgræsning, at det danske behovfor foder og fødevarer i et betydeligt omfang eller udelukkende skal tilfredsstilles ved dansk produktion. Afsætningen i Danmark afdansk foder og fødevarer og prisen derpå vil stige betydeligt med umiddelbart positive konsekvenser for bl.a. de vegetabilske pro-ducenter og en række af de (primært vegetabilsk baserede) fødevareforarbejdende industrier.For de animalske erhverv er der to modgående effekter. På den ene side opnås der en højere pris for de fødevarer, som afsættespå det danske marked, og på den anden side forøges produktionsomkostningerne i forhold til udviklingen i udlandet. Produktions-omkostningerne forøges derfor i den danske animalske produktion, og eksporten af danske animalske produkter vil blive begræn-set af den mængde foder, der kan dyrkes i dansk landbrug (eller importeres som GM frit foder fra udlandet). De højere omkostnin-ger kan på grund af de internationale konkurrencevilkår kun i et begrænset omfang overvæltes på de udenlandske importører afdansk svine- og fjerkrækød med tab af konkurrenceevne, eksport, produktion og beskæftigelse til følge (i såvel det primære land-brug som i de fødevareforarbejdende industrier).For de danske forbrugere vil der også være tale om mærkbare negative konsekvenser. Grunden til, at forbrugernes velfærd for-værres, er de forhøjede fødevarepriser – et tab der er stigende med antallet af forbrugere, som ikke tillægger de GM frie fødevareren særlig værdi. For disse forbrugere, der er indifferente mellem at forbruge genmodificerede eller ikke-genmodificerede fødeva-rer, begrænser importforbudet således deres valgmuligheder.I hvilket omfang afkastet til jord påvirkes, afhænger på den ene side af knapheden på danske foderafgrøder (stigende priser på deGM frie afgrøder) og på den anden side den faldende danske animalske produktion (mindre efterspørgsel efter foder og et mindrebehov for harmoniareal). De sektor- (og samfundsøkonomiske) omkostninger vurderes under ét som værende noget højere i den-ne definition sammenlignet med konsekvenserne i definition 1.
Definition 3: Dyrkningsforbud med mærkningskravOphæves importforbudet, indføres der alternativt en troværdig mærkningsordning under den forudsætning, at de danske forbruge-re og udenlandske importører har en tilstrækkelig betalingsvillighed for de GM frie fødevarer, er de sektor- og samfundsøkonomi-ske virkninger umiddelbart mindre dramatiske sammenlignet med et egentligt importforbud, idet der dog må forventes afholdt enrække omkostninger til mærkning mv. samt adskillelse af de GM og GM frie produkter.Tidligere gennemførte sektor- og samfundsøkonomiske analyser, der er gennemført på Fødevareøkonomisk Institut, jf. Nielsen(1999), illustrerer, at et forbud mod anvendelsen af og import af genmodificerede afgrøder og fødevarer kan have mærkbare sam-fundsøkonomiske omkostninger. Analyserne illustrerer også, at erstattes eksempelvis et importforbud af genmodificerede afgrøderaf en mere markedsorienteret og forbrugerdrevet udvikling, hvor efterspørgslen efter en række afgrøder skifter til fordel for de pro-ducerede GM frie afgrøder, vil de samfundsøkonomiske omkostninger bliver tilsvarende mindre. Som indikeret ovenfor, er det heltcentrale forhold i vurderingen af de sektor- og samfundsøkonomiske konsekvenser af et GM dyrkningsforbud forholdet mellem påden ene side de direkte og indirekte produktivitetsmæssige gevinster ved brugen af genteknologien og på den anden side den be-talingsvillighed, der er for de GM frie afgrøder og fødevarer i Danmark og i udlandet. Som nævnt vil udviklingen i udlandet i denforbindelse spille en helt central rolle.
13
Betragtes det såkaldte ’optimistiske forløb’ i forhold til en strategi om et GMO frit Danmark, er herskitseret et forløb, hvor der kan opnås en merpris for konventionelle produkter, der er ingen væsent-lige forskelle i produktionsomkostningerne, og den teknologiske udvikling fører ikke til, at der ud-vikles afgrøder og fødevarer med særlige forbrugervenlige karakteristika. Samtidig viser brugen afforsigtighedsprincippet sig at være samfundsøkonomisk fordelagtig, ligesom det ikke er muligt forde lande, som tidligere har anvendt genteknologien, at vende tilbage til den konventionelle ellerøkologiske produktion. Alternativt ville merprisen på længere sigt forsvinde, ligesom et sådant for-løb også ville indebære, at genteknologien ikke ville få nogen nævneværdig udbredelse i udlandeteller i Danmark – selv hvis dyrkningsforbudet ikke blev indført. De samfundsøkonomiske fordele afet GMO frit Danmark kan i et sådant scenario vise sig som større end de mulige ulemper.I det ’pessimistiske forløb’, derimod, er skitseret et forløb, hvor danske landmænd opnår sammepris pr. produceret enhed, der er ingen merpris, da forbrugerne ikke skelner mellem GM og GM friefødevarer. Samtidig har de danske landmænd større omkostninger pr. produceret enhed. Den tekno-logiske udvikling er også klart til fordel for genteknologien (hvad angår såvel de statiske som dedynamiske effekter). Brugen af forsigtighedsprincippet viste sig ubegrundet, og under et vil et så-dant forløb føre til tab af dansk produktion, beskæftigelse og forbrugsmuligheder på såvel kort somlangt sigt.Boks 4.Faktorer bestemmende for de økonomiske konsekvenser af et GMO frit Danmark’Optimistisk’ forløbBetalingsvillighedForbrugerne opfatter risici ved GM produk-ter, og de er villige til at betale en højerepris for ellers identiske fødevarer. Høj beta-lingsvillighed i såvel Danmark som på eks-portmarkederneIngen væsentlige bedre egenskaber vedGM produkterne. Ingen merpris for sådan-ne evt. positive egenskaber.Ingen væsentlige statiske eller dynamiskepositive virkninger af anvendelsen af gen-teknologien i form af produktivitetsforbed-ringer for landmanden eller i tilknytning tilsynergieffekter ved forskning og udviklingog i de fødevareforarbejdende industrier.Der viser sig betydelige negative konse-kvenser for miljø og menneskers og dyrssundhed på længere sigt. ’Vent og se stra-tegien’ og forsigtighedsprincippet viser sigat være korrekt pga. irreversibilitet.Store dele af verdenen har valgt at benyttegenteknologien og kan ikke under evt. gun-stigere prisrelationer vende tilbage til denGM frie produktion. Dansk enegang bety-der, at danske landbrug og fødevareindustrivinder markedsandele hjemme og ude.
’Pessimistisk’ forløbForbrugerne skelner ikke mellem GM og GMfrie produkter. Der opnås samme pris for el-lers identiske produkter på såvel hjemme-markedet som på eksportmarkederne.GM produkterne får væsentlige attraktiveegenskaber. Der opnås en lavere pris for dekonventionelle fødevarer.Over tid opnås der en signifikant højere pro-duktivitet ved dyrkning af GM afgrøder. Detteresulterer i højere relative omkostninger i denkonventionelle produktion pr. produceret en-hed. Betydelige afledte økonomiske positivesynergieffekter i fødevareindustri og forskningog udvikling.Der er ingen kort og langsigtede negativekonsekvenser for miljø og dyrs og menne-skers sundhed. Optionspræmien ved ’vent ogse strategien’ og forsigtighedsprincippet visersig at være meget dyrt.Store dele af verden vælger at benytte gen-teknologien, og det udelukker ikke på længe-re sigt, at de kan vende tilbage til en GM friproduktion. Der er umiddelbart ingen fordeleved en dansk enegang.
Produktkarakteristika
Produktivitet
Miljø og sundhed
Omverdenen
14
5. Vurderinger og perspektiverSom det fremgår af ovenstående analyse, er der en lang række potentielle fordele og ulemper af etsåkaldt GMO frit Danmark, og for størsteparten af dem er der også tale om en betydelig usikkerhedknyttet til størrelsen af de nævnte positive og negative implikationer. De samfundsøkonomiske kon-sekvenser vurderes på det foreliggende grundlag som i det væsentligste uafklarede. En yderligereafklaring forudsætter en tværgående forskningsindsats vedrørende såvel anvendelsesmuligheder forgenteknologien i fødevareproduktionen som de samfundsøkonomiske implikationer heraf.Hvorvidt det er en fordel for dansk økonomi at indføre et dyrkningsforbud mod GM afgrøder af-hænger naturligvis af, om de i notatet omtalte mulige positive konsekvenser overstiger de diskute-rede mulige negative virkninger. I den forbindelse indgår også overvejelser omkring de kortsigtedevs. de mulige langsigtede konsekvenser, og de fordele og ulemper anvendelsen af forsigtighedsprin-cippet kan indebære.Der hersker fortsat en betydelig usikkerhed med hensyn til danske og udenlandske forbrugeres reak-tioner på de nye muligheder og evt. problemer, den nye teknologi giver – reaktioner, der afhængeraf en række komplekse, men også sammenhængende faktorer. Blandt disse faktorer kan nævnes:•de opfattede fordele og risici af genmodificerede fødevarer for miljø og sundhed,•de etiske overvejelser i relation til genteknologiens anvendelse og konsekvenser,•udviklingen af genteknologien og dens muligheder bl.a. til gavn for forbrugerne,•tilliden til de offentlige myndigheders regulering, kontrol og håndhævelse.Reaktionerne på disse faktorer kan i sagens natur variere betydeligt fra land til land og dermed væreafgørende for, hvorledes forbrugernes efterspørgsel efter de GM og GM frie fødevarer vil udviklesig de kommende år. Det er derfor usikkert i hvilket omfang, det er muligt at opnå særlige merpriserfor danske GM frie afgrøder og fødevarer på længere sigt. På den ene side er det usikkert i hvilketomfang, forbrugere og importører vil betale for sådanne produkter, og på den anden side er det for-ventningen, at der vil blive udviklet GM fødevarer med særlige fordele til gavn for forbrugerne, ogat den internationale konkurrence på længere sigt vil udhule de evt. merpriser, som kan opstå på detkortere sigt.Samtidig hersker der også nogen usikkerhed med hensyn til udviklingen i anvendelsen af gentekno-logien internationalt, herunder hvilke afgrøder der vil kunne drage nytte af den nye teknologi, oghvor store produktivitetsgevinster, der kan blive tale om på lidt længere sigt.Selv et GMO dyrkningsfrit Danmark som anbefaling er ud fra en økonomisk betragtning en ekstremløsning. Hertil kommer, at det formentlig også kan være vanskeligt at indføre et generelt importfor-bud af GM fødevarer og for den sags skyld et dyrkningsforbud ud fra en juridisk betragtning, jf. enaf konklusionerne i delrapporten fra den juridiske konsultationsgruppe vedr. de juridiske problem-stillinger i forbindelse med sameksistens mellem genetisk modificerede, konventionelle og økologi-ske afgrøder (2003): ”På baggrund af en fortolkning af det nye udsætningsdirektiv og EF-traktatensart. 28 og 30 om tekniske handelshindringer vurderes det, at et forbud mod dyrkning/anvendelse afgenetisk modificerede planter ikke vil være foreneligt med henholdsvis direktivet og traktaten.”Med vægt på de økonomiske aspekter er det vurderingen, at et alternativt og samfundsøkonomiskmere hensigtsmæssigt indgreb end et egentligt GMO frit Danmark vil være baseret på en offentligreguleret og markedsorienteret udvikling, hvor anvendelsen af GM afgrøder i dansk økonomi er sty-ret af
15
••
danske (og udenlandske) landmænds og fødevareindustriens forventninger til profitabilitetenved anvendelse af genteknologien (eller den GM frie teknologi) ogforbrugernes præferencer og betalingsvillighed for sådanne GM og GM frie produkter.
De offentlige myndigheder skal imidlertid sørge for at korrigere den markedsbaserede udvikling for•evt. negative eksternaliteter knyttet til brugen af genteknologien (fx ved brug af dyrknings-frie zoner, bræmmer og afstandskrav, uddannelseskrav, beskatning eller forbud) og•den asymmetriske og manglende information, der er mellem producenter og forbrugere affødevareprodukterne (der fx kan korrigeres ved implementering af en tvungen (og troværdig)mærkningsordning).Dermed vil det på længere sigt blive de danske og udenlandske forbrugere, der vil bestemme, hvormeget mere de vil betale for GMO frie produkter, og hvor producenterne i og udenfor Danmark viltage højde for de relative priser på GM og GM-frie produkter i deres produktionsbeslutninger ogdermed i valget mellem GM eller GM-frie afgrøder. Både størrelsen af forbrugernes betalingsvillig-hed (præferencer) og de omkostninger, der knytter sig til fremstilling og markedsføring af forskelli-ge typer af fødevarer, vil dermed på længere sigt bestemme udviklingen.Udviklingen vil naturligvis også afhænge af, hvorledes de potentielt betydelige omkostninger, derknytter sig til kontrol og håndhævelse samt adskillelse af de GM og GM frie fødevarer, bliver fi-nansieret - enten i form af generelle skatter og afgifter eller af producenterne og forbrugerne af depågældende afgrøder og fødevarer.Det, som imidlertid taler til fordel for brugen af et GMO dyrkningsfrit Danmark, frem for en meremarkedsorienteret løsning, er•at der er færre kontrol- og håndhævelsesomkostninger i forbindelse med indgreb overforuønskede miljøpåvirkninger (fx spredning af frø og pollen),•at der ingen omkostninger er til adskillelse af de GM og GM frie fødevarer (idet der ikke erforudsat noget offentligt krav om mærkning og adskillelse – der er alene tale om et forbudmod dyrkning af GM afgrøder i Danmark),•at muligheden for en GM fri produktion og afsætning bevares også på længere sigt (forsig-tighedsprincippet), og•at de samfundsøkonomiske omkostninger primært begrænses til et jordrentetab for danskeplanteavlere, en mindre dansk vegetabilske produktion og lidt flere braklagte marker.På den anden side er dét, som taler til fordel for brugen af en mere markedsorienteret løsning•at producenternes og forbrugernes frie valg bevares, og at dansk landbrug, fødevareindustriog den enkelte forbruger er mindst lige så godt stillet som under et GM dyrkningsforbud,•at det ikke udelukker andre offentligt regulerende tiltag i relation til fx eksternaliteter ogasymmetrisk og manglende information, og•at det er i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser, idet der ikke indfø-res ulovlige handelshindringer, med mindre mærkningsordninger mv. vil blive udformet så-ledes, at de vil fungere som skjult protektionisme.Defineres et GMO frit Danmark til både at omfatte et GM dyrkningsforbud og et forbud mod im-port og brug af GM fødevarer og foder i den animalske produktion, vil der formentlig blive tale omet forholdsvist dyrt samfundsøkonomisk indgreb. Dette er en følge af forhøjede foderomkostninger
16
og tab af markedsandele, produktion og beskæftigelse i den danske animalske produktion. Hertilkommer, at et forbud mod import af GM fødevarer (hvilket næppe er juridisk og praktisk gennem-førligt) vil få nogle mærkbare samfundsøkonomiske omkostninger som følge af betydeligt højerefødevarepriser i Danmark og en væsentlig forvridning af den danske produktions- og forbrugsstruk-tur med potentielt endog store tab af produktion, eksport og forbrugsmuligheder til følge.
ReferencerDelrapport – fra den juridiske konsultationsgruppe vedr. de juridiske problemstillinger i forbindelsemed sameksistens mellem genetisk modificerede, konventionelle og økologiske afgrøder (2003),Fødevareministeriet.Golan, Kuchler and Michell (2000), Economics of Food Labeling, Economic Research Service,U.S. Department of Agriculture, Agricultural Economic Report No. 793.Kammeradvokaten (2003), Notat om de erstatningsretlige konsekvenser af GM-pollenspredning tilGMO-frie afgrøder,Nielsen, C.P. (1999), Økonomiske virkninger af genteknologi i landbruget – Produktion, forbrug oginternational handel, Rapport nr. 110, Fødevareøkonomisk Institut.OECD (2000), Modern Biotechnology and Agricultural Markets: A discussion of selected issues,Directorate for Food, Agriculture and Fisheries, Committee for Agriculture,AGR/CA/APM(2000)5/Final.Udredningsrapporten vedr. sameksistens mellem genetisk modificerede, konventionelle og økologi-ske afgrøder (2003), Fødevareministeriet.
17