L 41 - 2009-10 - Bilag 1: Høringssvar og høringsnotat, fra økonomi- og erhvervsministeren

Høringsnotat vedrørende udkast til forslag til lov om produktsikker-hed – L 411. IndledningForslag til lov om produktsikkerhed blev den 1. juli 2009 sendt i høringhos 99 organisationer og offentlige myndigheder med høringsfrist den 17.august 2009.Der er modtaget svar fra 21 af de 99 hørte organisationer og myndighe-der. Ud af de 21 høringssvar var der alene indholdsmæssige bemærknin-ger i 5 af disse. I vedlagte høringsliste er det anført, hvilke organisationerog myndigheder der har haft forslaget til udtalelse.2. SammenfatningOverordnet set er de modtagne høringssvar positive overfor forslaget.De øvrige bemærkninger vedrører hovedsageligt præciseringen af anven-delsesområdet samt ændringen af bestemmelsen om adgang uden rets-kendelse. Derudover er der særligt foreslået præciseringer i definitionsbe-stemmelserne.Ud over de ændringer der er foretaget på baggrund af høringsparternesbemærkninger, har den lovtekniske gennemgang i Justitsministeriet ogsåført til ændringer af lovforslaget. Formålsbestemmelsen i § 1 er udgået ogdefinitionsbestemmelserne er samlet i en enkelt paragraf. Det bevirker, atparagrafnumrene er ændret i forhold til det forslag, der har været i høringEfter den nye nummerering har § 5 og § 6 byttet plads, uden der i øvrigter foretaget indholdsmæssige ændringer i bestemmelserne. Derudover erkapitel 3 og 4 blevet samlet til ét kapitel 3. Hjemlen til at gennemføreEU-retsakter i § 30, er blevet præciseret, så det tydeligt fremgår, hvilkeretsakter der kan gennemføres med bestemmelsen. Der er derudover fore-taget en række ændringer af lovteknisk og præciserende karakter. De lov-tekniske ændringer er ikke beskrevet nedenfor.Høringssvarene vil blive kommenteret med udgangspunkt i følgendeoverordnede opdeling:3.13.2Generelle tilkendegivelserÆndring af referencen fra EF-Tidende til EU-Tidende

3.1 Generelle tilkendegivelserBryggeriforeningen, Dansk Detail, Dansk Erhverv og DI er positive over-for en opdatering af produktsikkerhedsloven. Bryggeriforeningen ogDansk Detail har ikke i øvrigt konkrete bemærkninger til lovforslaget.Forbrugerrådet er generelt set positivt overfor forslaget og anfører, at detpå flere områder er meget vellykket i forhold til at skabe en styrket pro-duktsikkerhedslov. Forbrugerrådet finder dog, at forslaget på visse områ-der er med til at svække forbrugernes tillid til varerne, og at beskyttelsenaf forbrugerne på disse punkter svækkes i forhold til den gældende lov.Kritikken uddybes nedenfor, mens de tilkendegivelser, der generelt setstøtter den måde forslaget er udformet på, i udgangspunktet ikke beskri-ves nærmere, da de ikke lægger op til ændringer af lovforslaget.3.2 Ændring af referencen fra EF-Tidende til EU-TidendeLægemiddelstyrelsen anfører, at henvisningen til EF-Tidende bør ændrestil EU-Tidende.KommentarDen foreslåede ændring er relevant for så vidt angår henvisningen i § 6,da bestemmelsen er udtryk for en løbende henvisning til både ældre ogfremtidige standarder. Den foreslåede ændring er ikke relevant i forholdtil note 1 og indledningen til de almindelige bemærkninger, da der refe-reres til et dokument, der er udstedt, mens navnet var EF-Tidende. Lov-forslaget er ændret i overensstemmelse med det anførte.3.3 Tjenesteydelser og underretning om undtagelse fra lovenForbrugerrådet finder det problematisk, at tjenesteydelser ikke længereforeslås omfattet af lovforslaget, idet der ikke er særlovgivning, der kantræde i stedet for den generelle produktsikkerhedslov. Dermed opstår deret hul i det sikkerhedsnet, som produktsikkerhedsloven skal udgøre.Forbrugerrådet finder, at det er væsentligt, at reglerne på samme mådesom i dag kan fungere som sikkerhedsnet, hvis en tjenesteyder ikke udfø-rer sin ydelse med fornøden sikkerhed, og modtageren kommer til skade.Muligheden for, at myndighederne kan kræve, at ydelsen udføres på ensikker måde, bør således opretholdes.

Også muligheden for, at myndighederne kan advare potentielle brugereom farlige tjenesteydelser, hvorved skader kan forhindres i at opstå, er ef-ter Forbrugerrådets opfattelse væsentlig.Endelig finder rådet, at det er uhensigtsmæssigt, at der ikke længere stil-les krav om skriftlighed, hvis antikviteter eller brugte produkter, somkræver istandsættelse før anvendelsen, skal undtages fra loven. Ved atkræve skriftlighed frem for blot underretning vil man kunne undgå be-vismæssig tvivl om, hvorvidt der er sket underretning, som bevirker, atproduktet kan undtages fra lovens anvendelsesområde.KommentarTjenesteydelser er ikke omfattet af produktsikkerhedsdirektivet, og be-handles i øvrigt forskelligt i de enkelte medlemslande.Tjenesteydelser med tilknytning til et produkt blev oprindeligt medtaget iproduktsikkerhedsloven som et sikkerhedsnet. Det blev i den forbindelseanført, at det kun i undtagelsestilfælde ville være relevant og hensigts-mæssigt at føre en egentlig kontrol med tjenesteydelser, når der ikke fore-lå oplysninger om, at der var en konkret og påviselig fare ved ydelsen.Reglerne har, i de 15 år de har eksisteret, endnu ikke været anvendt til atgribe ind overfor en tjenesteydelse.Produktsikkerhedsudvalget drøftede, om tjenesteydelser forsat skulle om-fattes af produktsikkerhedsloven.Flertallet i Produktsikkerhedsudvalget (alle medlemmer bortset fra For-brugerrådet) fandt ikke, at der var grund til at opretholde tjenesteydelsersom en del af en regulering, der skal sikre, at fysiske produkter ikke kanforårsage skade på forbrugere. Det anførtes, at ”tjenesteydelser vil kunnereguleres langt mere målrettet i en lov, der specifikt regulerer tjeneste-ydelser, eller i relevant sektorlovgivning.”Flertallet lagde endvidere vægt på, at produktsikkerhedslovens indgrebs-beføjelser ikke vurderes at egne sig særligt til at gribe ind overfor tjene-steydelser. Det skyldes blandt andet, at loven ikke er egnet til at forhindreen tjenesteyder i at udøve sit erhverv eller til at ”tilbagetrække” alleredeudførte tjenesteydelser. Det vil endvidere oftest være sådan, at en tjene-steyder, efter at være blevet gjort opmærksom på, at vedkommende harudført en farlig tjenesteydelse, indretter den måde, tjenesteydelsen udfø-res på, så der ikke opstår fare igen. I modsætning til de produkter, deromfattes af loven, er der som oftest tale om enkeltstående ydelser, der til-passes den konkrete situation, tjenesteydelsen skal leveres i.Som det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, bør der løbende ta-ges stilling til, om der viser sig at opstå et behov for at kunne reguleretjenesteydelser i videre omfang end i dag. Hvis det viser sig at være til-

fældet, vil der kunne arbejdes med langt mere målrettede og relevanteregler, der tager sigte på tjenesteydelsen frem for på produktet.Under hensyn til ovenstående vurderes det ikke hensigtsmæssigt at ladetjenesteydelser være omfattet af produktsikkerhedsloven.Forbrugerrådet har endvidere anført, at kravet om skriftlighed i forbin-delse med, at antikviteter og visse brugte produkter undtages fra lovensanvendelsesområde, bør videreføres i en ny produktsikkerhedslov.Spørgsmålet om hvorvidt der bør kræves skriftlig underretning, eller omet krav om underretning, således som det fremgår af produktsikkerheds-direktivet, er tilstrækkeligt, blev også drøftet af Produktsikkerhedsudval-get.Flertallet i udvalget (alle medlemmer bortset fra Forbrugerrådet) fandt,at man burde lægge sig op ad produktsikkerhedsdirektivet og blot stillekrav om underretning. Det skyldes, at der ikke er nogen sikkerhedsmæs-sig gevinst ved at kræve skriftlighed frem for blot underretning. Hvis derkræves underretning, er det sælgeren selv, der afgør, hvordan vedkom-mende bedst kan sikre sig i forhold til at kunne undtage produkter fra atblive omfattet af loven. Hvis sælgeren ikke kan bevise, at vedkommendehar underrettet køberen om, at produktet ikke omfattes af loven, kan pro-duktsikkerhedsloven anvendes til at gribe ind overfor antikviteter ogbrugte produkter, der skal sættes i stand før brug, hvis de ikke lever op tilkravet om, at produkter skal være sikre.3.4 DefinitionerDansk Erhverv og DI anfører, at visse af de anvendte definitioner børlægge sig tættere op ad de definitioner, der er anvendt i Europa-Parlamentets afgørelse nr. 768/2008 om fælles rammer for markedsføringaf produkter, da det vil skabe mere klarhed, hvis ensartede begreber defi-neres ens.Det foreslås, at begrebet ”bringe i omsætning” (forslagets § 4, nr. 2) præ-ciseres, og at begrebet ”gøre tilgængelig på markedet” medtages i forsla-gets definitionsafsnit.I definitionen af ”alvorlig risiko” (forslagets § 4, nr. 3), anbefales det, atder tilføjes et ”kan”, således at der står, at: ”Risici, der ikke har øjeblikke-lige virkninger, [kan] anses for alvorlige”.Definitionen af ”en producent” (forslagets § 4, nr. 6) anses for, på uhen-sigtsmæssig måde, at være mere vidtrækkende end sædvanlig europæiskfortolkning af begrebet. Navnlig findes det uhensigtsmæssigt, at den derinstallerer et produkt i et privat hjem eller udskifter en reservedel i et in-stalleret produkt betragtes som producent. På den måde pålægges den på-

gældende nemlig også en forpligtelse til at opbevare oplysninger om pro-duktet, som gør det muligt at spore dets oprindelse.Endelig anbefales det, at begrebet ”CE-mærkning” medtages i forslagetsdefinitionskapitel.KommentarDet vurderes at være hensigtsmæssigt, at begreberne ”bringe i omsæt-ning” og ”gøre tilgængelig på markedet” præciseres som foreslået afDansk Erhverv og DI.Hvis der indsættes et ”kan” i definitionen af ”alvorlig risiko”, vil det gi-ve bestemmelsen et andet indhold. Beskrivelsen af definitionen sigter på,at alle risici, hvor de offentlige myndigheders omgående indgriben ernødvendig, er at betragte som alvorlige, også selvom en given risiko førstvil indtræde på et senere tidspunkt. Hvis bestemmelsen formuleres somforeslået af Dansk Erhverv og DI, vil den oprindelige hensigt med defini-tionen gå tabt.Med henblik på at sikre fornøden klarhed om, hvad der omfattes af defini-tionen, præciseres bestemmelsen, så hensigten klart fremgår.Begrebet ”producent” omfatter ifølge både produktsikkerhedsdirektivetog lovforslaget andre erhvervsdrivende i afsætningskæden, hvis deresvirksomhed kan påvirke produktets sikkerhedsmæssige egenskaber.Hensigten med bestemmelsen er, at den, der som led i sin erhvervsvirk-somhed installerer et produkt eller udskifter en reservedel i et produkt,kun omfattes af bestemmelsen, såfremt vedkommende også dermed æn-drer ved de sikkerhedsmæssige egenskaber ved produktet.For at gøre loven så klar og entydig som muligt præciseres det, at derkun er tale om producentansvar, hvis den erhvervsdrivende, der foretagerinstallationen eller udskiftningen, samtidig ændrer de sikkerhedsmæssigeegenskaber ved produktet.For ikke at skabe unødig tvivl præciseres det i bemærkningerne, at en er-hvervsdrivende, der i forbindelse med installationen af et produkt harændret ved dets sikkerhedsmæssige egenskaber, ikke behøver at opbevaredokumentationen. Det skyldes, at der er tale om enkeltstående produkter.Et krav om opbevaring af oplysninger med det formål at kunne informeremålrettet om risikoen ved andre tilsvarende produkter, tjener således ikkenoget formål.Det vurderes ikke umiddelbart hensigtsmæssigt at definere begrebet”CE-mærkning” i lovforslaget. Det skyldes, at de produkter, der omfattesaf produktsikkerhedsloven som eneste regelsæt, ikke må påføres CE-

mærkning. De regler om CE-mærkning, der findes i forslaget, er såledesalene hjemler til at kræve mærkningen fjernet.Hvis begrebet defineres, vurderes der at være en ikke ubetydelig risikofor, at brugere af loven vil komme i den vildfarelse, at produkter omfattetaf produktsikkerhedsloven faktisk skal påføres CE-mærkning.3.5 Producentoplysninger på produkterneForbrugerrådet anbefaler, at der indføres et krav om sporbarhedsmærk-ning på enten produkt eller emballage. Hvis der stilles krav om en sådanmærkning, vil det føre til, at man altid vil kunne spore producenten og deresterende farlige produkter, og dermed opnå en højere grad af sikkerhed.KommentarDet kan ikke udelukkes, at det vil være nemmere for myndighederne atoplyse forbrugerne om relevante farlige produkter, hvis producenten skalangive kontaktoplysninger og eventuelt produkt-, serie- eller lignendenummerangivelse på hvert enkelt produkt.Inden for produktsikkerhedslovens område har det imidlertid hidtil væretmuligt at finde den, et eventuelt påbud eller forbud skulle rettes imod.På denne baggrund vurderes et krav om sporbarhedsmærkning at udgøreen uforholdsmæssig stor økonomisk byrde for de erhvervsdrivende medderaf følgende prisstigninger, uden at dette modsvares af sikkerhedsmæs-sige fordele for forbrugerne.Det samme konkluderede et flertal i Produktsikkerhedsudvalget (allemedlemmer med undtagelse af Forbrugerrådet).Det bemærkes, at mærkning af produkter, både i den gældende lov og ilovforslaget, fremstår som en mulighed, som den erhvervsdrivende kanbenytte sig af. Mærkning vil være en fordel i forbindelse med fx tilbage-kaldelse af produkter, idet det i højere grad vil være muligt at præcisere,hvilket parti der skal tilbagekaldes.3.6 Præcisering af visse principper for markedsovervågningDansk Erhverv og DI har anført, at det er væsentligt at understrege, at enrisikovurdering ikke blot skal baseres på den enkelte persons egen vurde-ring, men at kriterier, der fx er fastlagt i standarder eller europæiskeguidelines, bør ligge til grund for den formelle risikovurdering. Det anbe-fales på den baggrund, at det i § 13 indføjes, at myndighederne skal an-vende ”etablerede principper for risikovurdering”.KommentarPå baggrund af det af Dansk Erhverv og DI anførte, og ønsket om at lavenogle regler, der er mere enkle og entydige end de gældende regler, fin-

des det hensigtsmæssigt at klargøre, hvilke principper myndighederneskal basere deres risikovurdering på.I bemærkningerne til forslagets § 13, stk. 1, fremgår det allerede, at”vurderingen af produkternes sikkerhed relaterer sig til det almindeligesikkerhedskrav, således som det er beskrevet i forslagets § 6”. For at derikke skal opstå tvivl om, at myndighedernes kontrol skal basere sig på ob-jektive kriterier, er der foretaget en præcisering af beskrivelsen i § 6, stk.3, af, hvilke elementer der skal lægges vægt på i forbindelse med en risi-kovurdering. Derudover er der sket en præcisering i bemærkningerne til§ 13, stk. 1, så det klart fremgår, at der skal ske en konkret risikovurde-ring, der skal basere sig på de elementer, der fremgår af § 6, det vil sigerelevante særlove, standarder, henstillinger og lignende.3.7 Kontrol på steder uden offentlig adgangForbrugerrådet anfører, at en bestemmelse, der sikrer kontrolmyndighe-den adgang til steder uden offentlig adgang, ikke bør begrænses som iden gældende lov. De er derfor meget positivt stemt overfor den foreslåe-de ændring af bestemmelsen, der giver myndighederne mulighed for atudføre en mere effektiv kontrol.Advokatrådet har anført, at adgangen til lokaler og transportmidler, somer undergivet privat rådighed, alene bør ske efter dommerkendelse, medmindre der kan påvises særdeles vigtige samfundsmæssige hensyn, somtaler for at fravige hovedreglen om domstolskontrol. Rådet henstiller der-for til, at § 18 ændres, således at kontrolmyndigheden skal indhente endommerkendelse, som fastslår, om betingelserne for at skaffe sig adgangtil tredjemands lokaler eller transportmidler er opfyldt. Der bør under alleomstændigheder ske en kvalificering i lovforslagets tekst af, i hvilke til-fælde det er hensigten, at kontrolmyndighederne skal kunne benyttehjemlen.Dansk Erhverv og DI anfører, at der i selve ordlyden af § 18 bør indføjesordet ”begrundet”, således at myndighedens adgang forudsætter, at detbåde er nødvendigt og begrundet, således som det fremgår af forordning765/2008 om akkreditering og markedsovervågning. Da det alligevelfremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at det er en forudsætning,at myndighederne skal begrunde deres ønske om at få adgang til ikke of-fentligt tilgængelige lokaler, for der at føre kontrol, finder Dansk Erhvervog DI, at begrebet bør fremgå direkte af lovteksten.KommentarRetssikkerhedskommissionens betænkning nr. 1428 fra 2003, ligger tilgrund for indførelsen af retssikkerhedsloven,1som finder anvendelse vedtvangsindgreb, der foretages af den offentlige forvaltning uden for straffe-retsplejen.1

Om muligheden for generelt at stille krav om retskendelse forud for forvalt-ningsmyndighedernes udøvelse af kontrolvirksomhed fandt kommissionen,på linje med et tidligere nedsat udvalgs opfattelse, at et krav om retskendel-se vil være et unødigt omsvøb. Det vil belaste domstolene med unødige sa-ger og svække forvaltningsmyndighedernes kontrolmuligheder, uden der re-elt er vundet noget i retssikkerhedsmæssig henseende.Da et almindeligt krav om forudgående retskendelse på den ene side ikkevurderes at være en reel retssikkerhedsmæssig gevinst, og da det på den an-den side vil kunne have betydelige ressourcemæssige konsekvenser og kon-sekvenser for myndighedernes muligheder for at gennemføre en effektiv kon-trol, er det Justitsministeriets vurdering, at der ikke bør fastsættes krav omforudgående domstolsprøvelse (i form af retskendelse) af myndighedernesgrundlag for at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen, herunderfx udtagning af stikprøver i kontroløjemed2.Kontrolmyndighederne skal i henhold til produktsikkerhedsdirektivet foreta-ge en effektiv markedsovervågning. Det fordrer, at der kan føres kontrolmed, at de produkter, der gøres tilgængelige for forbrugerne, er sikre. Kon-trollen vil ikke altid kunne anses for effektiv, hvis den kun kan udføres på of-fentligt tilgængelige steder. Det vil for eksempel være tilfældet, hvis der ale-ne udstilles ét produkt. Kontrolmyndigheden vil i den forbindelse ikke kunneudvælge et repræsentativt produkt blandt flere, og får dermed ikke et retvi-sende billede af markedet. Heller ikke i forbindelse med salg af produktervia internettet vil kontrollen i alle henseende kunne karakteriseres som ef-fektiv, hvis ikke kontrolmyndigheden har mulighed for at foretage kontrol påikke offentligt tilgængelige steder.Det beror altid på en konkret vurdering, om det vil være nødvendigt at be-nytte sig af adgangshjemlen.For så vidt angår Dansk Erhverv og DI’s anbefaling af, at begrebet ”be-grundet” også fremgår af bestemmelsen, bemærkes, at det ifølge Justitsmi-nisteriet anses for unødvendigt i selve lovbestemmelsen at anføre, at indgre-bet skal være begrundet. Det skyldes, at indgrebet skal begrundes med sag-lige forhold, før det overhovedet er relevant at foretage en vurdering af, omindgrebet er nødvendigt.3.8 Adgangen til at få domstolsprøvet påbud og forbudAdvokatrådet finder, at påbud og forbud i medfør af § 19 (muligheden forat forbyde, at et produkt bringes i omsætning og påbyde produktet destru-eret) er meget vidtgående. Rådet foreslår, at forbud i medfør af bestem-melsen skal være foreløbige og underkastes domstolskontrol, således atdet alene er domstolene, der tager stilling til, om det produkt, forbudetretter sig mod, skal destrueres.Notits fra Justitsministeriets lovafdeling af 22. februar 2008 om den offentligeforvaltnings adgang til at foretage tvangsindgreb uden for strafferetsplejen.2

Advokatrådet finder endvidere, at forslagets § 20 (muligheden for blandtandet at påbyde den, der har gjort et produkt tilgængeligt på markedet atforetage relevante tiltag for at forhindre skade i at opstå) er meget vidtgå-ende. De finder, at der bør ske en domstolsprøvelse af de afgørelser, kon-trolmyndigheden træffer. Bestemmelsen kan fx udformes således, at kon-trolmyndigheden har pligt til at indbringe sagen for retten, såfremt produ-centen anmoder herom.KommentarAfgørelser truffet i medfør af § 19 vedrører produkter, som endnu ikke erbragt i omsætning, og som myndigheden har vurderet er farlige underhensyn til de kriterier, der er angivet i forslagets § 6 (love, standarder,henstillinger og andre objektive kriterier, der skal inddrages i forbindelsemed risikovurderingen). Bestemmelsen omhandler altså ikke produkter,som kontrolmyndigheden vurderer, måske kan være farlige.Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at destruktionsbeføjel-sen skal anvendes med særlig omtanke. Det vil således kun være relevantat kræve destruktion, hvor det vurderes at være den eneste måde, mankan forhindre de farlige produkter i at komme forbrugerne til skade.Efter § 34, stk. 2, kan den, der har fået et påbud eller et forbud i medføraf §§ 19 – 22 og 28, bede om at det indbringes for domstolene af denmyndighed, der har udstedt påbudet.Domstolene har, i medfør af § 34, stk. 3, mulighed for at tillægge sagsan-lægget opsættende virkning. Hvis en producent således har fået forbudmod at bringe et produkt i omsætning, og påbud om at destruere de om-handlede produkter, og dernæst beder domstolene om at tage stilling tilretmæssigheden af såvel forbudet som påbudet, vil domstolene også kun-ne tage stilling til, om sagsanlægget skal tillægges opsættende virkning.Den prøvelse, domstolene skal foretage, er foruden en vurdering af, omproduktet reelt er farligt, også en vurdering af, om de hensyn, der læggestil grund for et påbud om destruktion, er tilstrækkelige.Således som samspillet mellem § 19 og § 34, stk. 2 og 3, er udformet, ogde muligheder for domstolsprøvelse, som forslaget giver, vurderes detretssikkerhedsmæssige element ikke at være væsentligt anderledes ved etforbud end ved et midlertidigt forbud.I forhold til Advokatrådets bemærkninger til § 20 henvises til ovenfor ombeskrivelsen af § 34, stk. 2.