IndholdsfortegnelseI. INDLEDNING .................................................................................................................................3II. L 189 OM ÆNDRING AF INTEGRATIONSLOVEN M.V..........................................................3III. L 187 OM ÆNDRING AF INTEGRATIONSLOVEN M.V. .......................................................3IV. L 188 OM ÆNDRING AF UDLÆNDINGELOVEN ...................................................................51. GENERELLE BEMÆRKNINGER..........................................................................................................52. SKÆRPEDE UDVISNINGSREGLER......................................................................................................53. STYRKEDE KONTROLTILTAG............................................................................................................64. SKÆRPEDE KRAV TIL TIDSUBEGRÆNSET OPHOLDSTILLADELSE..........................................................74.0 INDLEDENDE BEMÆRKNINGER..................................................................................................74.1 DEN MENNESKERETLIGE RAMME............................................................................................ 104.2 VIRKNINGEN AF INTEGRATIONSKRAV..................................................................................... 124.3 OPHOLDSKRAV...................................................................................................................... 144.4 KRIMINALITETSKRAV............................................................................................................154.5 FORFALDEN GÆLD TIL DET OFFENTLIGE..................................................................................154.6 OFFENTLIG HJÆLP.................................................................................................................164.7 ERKLÆRING OM INTEGRATION OG AKTIVT MEDBORGERSKAB..................................................174.8 SPROGKRAVET...................................................................................................................... 174.9 BESKÆFTIGELSESKRAVET......................................................................................................184.10 MEDBORGERSKABSPRØVE....................................................................................................194.11 SUPPLERENDE INTEGRATIONSRELEVANTE BETINGELSER........................................................ 224.12 TIDSUBEGRÆNSET OPHOLDSTILLADELSE TIL UNGE UDLÆNDINGE..........................................224.13 VEJLEDNINGSPLIGT.............................................................................................................245. SKÆRPET INDSATS OVER FOR STUDERENDE MED ULOVLIGT ARBEJDE..............................................246. SKÆRPEDE REGLER FOR INDGIVELSE AF ANSØGNING OM OPHOLDSTILLADELSE HER I LANDET..........247. BORTFALD AF ASYLSTATUS EFTER OPHOLD I HJEMLANDET............................................................. 258. BEGRÆNING AF HUMANITÆRT OPHOLD.......................................................................................... 268.1 ADGANG TIL HUMANITÆRT OPHOLD....................................................................................... 268.2 LÆGEERKLÆRINGER I SAGER OM HUMANITÆRT OPHOLD......................................................... 299. BORTFALD AF OPHOLDSTILLADELSE EFTER”GENOPDRAGELSESREJSER”..........................................2910. SELVFORSØRGELSE VED ÆGTEFÆLLESAMMENFØRING..................................................................3011. IKRAFTTRÆDEN.......................................................................................................................... 31

I. IndledningIntegrationsministeriet anmodede den 24. marts 2010 om at måtte modtage Institut forMenneskerettigheders eventuelle bemærkninger til tre lovudkast, der siden er fremsatsom:L 187: Forslag til lov om ændring af integrationsloven og forskellige andre love(Udvidelse af personkredsen, styrket indsats over for ægtefælleforsørgede m.v.).L 188: udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Skærpedeudvisningsregler, samkøring af registre med henblik på styrket kontrol, reformaf reglerne om tidsubegrænset opholdstilladelse, inddragelse afstudieopholdstilladelser ved ulovligt arbejde, skærpede regler for indgivelse afansøgning om opholdstilladelse efter indrejse her i landet og opsættendevirkning m.v.).L 189 Forslag til lov om ændring af integrationsloven, lov om danskuddannelsetil voksne udlændinge m.fl. og udlændingeloven (Forenkling af regler omopfølgning på integrationskontrakter, om introduktionsydelse og om registreringaf fravær fra danskuddannelse m.v.).

forslag, der kan få udlændinge til at føle sig velkomne, efterlyses ofte somintegrationsfremmende forslag.Instituttet bifalder ligeledes, at introduktions- og integrationsprogrammet skal “tilpassesden enkelte udlændings forudsætninger, således at den enkelte udlænding hurtigstmuligt kan gennemføre dette”. I den forbindelse skal det dog påpeges, at der efterinstituttets opfattelse kan være behov for at opbløde reglen om, at integrations-programmet skal have en varighed afhøjst3 år regnet fra tidspunktet for kommunensovertagelse af ansvaret for udlændingen. Selv om danskuddannelselsestilbuddet skalforlænges ud over den 3-årige periode i visse nærmere angivne tilfælde, og de enkeltekommuner derudover kan beslutte at forlænge tilbuddet, kan der være behov for størrefleksibilitet for visse grupper, som ikke kan ’nå’ at tage uddannelsen og afslutte denmed en prøve inden for 3-års perioden. Det kommer herved også i betragtning, at detkan have økonomiske konsekvenser for en kommune at forlængeundervisningsperioden.Instituttet foreslår, at 3 årsreglen ikke vedtages.

Instituttet er endvidere af den opfattelse, at kurset i danske samfundsforhold og danskkultur og historie (medborgerskabsundervisningen) bør stå åbent for alle udlændinge,som stilles over for kravet om skulle bestå en medborgerskabsprøve som betingelse forat kunne opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Selv om der til medborgerskabsprøvenvil blive udarbejdet særligt læremateriale (pensum), der kan danne grundlag forudlændinges forberedelse til prøven, har læringseksperter erfaret, at mange udlændingeuden et undervisningstilbud vil have meget vanskeligt ved at bestå prøverne. Detbekræftes af erfaringerne fra afholdelsen af de seneste tre indfødsretsprøver. Ogsålighedshensyn taler for, at alle ansøgere om tidsubestemt opholdstilladelse bør havesamme betingelser for at bestå medborgerskabsprøven, herunder lige adgang tilmedborgerskabsundervisning.Instituttet foreslår, at medborgerskabsundervisningen er åben for alleudlændinge.

Instituttets påpeger, at forslaget om at ændre opholdskravet i den kommunale ogregionale valglov fra 3 til 4 år kke er begrundet i faktiske forhold. Ifølgelovforslagsbemærkningerne sikrer forslaget, at ’tredjelandsstatsborgere ikke kan opnåkommunal og regional valgret, førend de tidligst efter de foreslåede regler kan opnåtidsubegrænset opholdstilladelse’.Reglerne om tredjelandsstatsborgeres valgret ved lokale valg har eksisteret i knap 30 år(siden 1981), og erfaringerne har været positive. Udlændinge i Danmark har således enrelativ høj valgdeltagelse sammenlignet med udlændinge i andre lande. I bogen’Frafremmedarbejdere til etniske minoriteter’(2003; en del af Magtudredningen) beskriverforfatteren, professor Lise Togeby, hvordan god integration på ét område har tendens tilat skabe bedre integration også på andre områder. Man må derfor forvente, at godintegration på det politiske område vil medvirke til at styrke integrationen på andreområder af det danske samfund (s. 121). Togeby anfører også, at valgretten lokalt harmotiveret de politiske partier og de etniske minoriteter til at samarbejde, og at der i

nogle grupper sker en politisk mobilisering, der styrker relationen til de politiskeinstitutioner i Danmarak (s. 267).Det er på den baggrund vanskeligt at indse det betimelige i at begrænse nyankomneudlændinges adgang til at deltage i samfundet på lige fod med samfundets øvrigeborgere. Netop i et lovforslag, der skal styrke indvandreres aktive medborgerskab,risikerer stramningen efter instituttets opfattelse at sende et modsat rettet signal.Kort sagt finder instituttet, at forslaget dels øger forskellen mellem på den ene sidetredjelandsstatsborgere og på den anden side danske, nordiske og EU statsborgere, delsbegrænser adgangen til politisk deltagelse, jf. herved FN’s konvention om civile ogpolitiske rettigheder artikel 25.Instituttet foreslår, at forslaget om at ændre opholdskravet i den kommunale ogregionale valglov fra 3 til 4 år ikke gennemføres

IV. L 188 om ændring af udlændingeloven

1. Generelle bemærkninger

Instituttets bemærkninger følger af praktiske årsager de almindelige bemærkninger ilovforslag snarere end de enkelte bestemmelser i loven.Instituttet bemærker indledningsvis, at det er en fordel for udlændinge, der har såvelevne til som mulighed for at opfylde integrationskravene, at de vil kunne opnåpermanent opholdstilladelse hurtigere end hidtil. Derimod vil udlændinge, som ikke harevne eller mulighed for at opfylde kravene, permanent kunne blive afskåret fra at fåtidsubegrænset opholdstilladelse, jf. nærmere herom nedenfor under 4.Institutter har bemærket, at der – for så vidt ses før første gang nogenside – tre steder iselve lovteksten indsættes bestemmelser, der giver udlændingemyndighederne adgangtil at gøre undtagelse fra visse af lovens krav til opnåelse af tidsubegrænsetopholdstilladelse med direkte henvisning til Danmarks internationale forpligtelser,herunder Handicapkonventionen (den foreslåede § 11, stk. 12).Instituttet er ubekendt med årsagen til anvendelsen af denne nye lovgivningsteknik ogbemærker, at lovgivningsteknikken ikke løser alle spørgsmål, dels fordi bestemmelsensanvendelsesområde er begrænset, dels fordi en lang række praktiske spørgsmål udestår.

2. Skærpede udvisningsregler

De foreslåede skærpede udvisningsregler forudsættes at respektere Danmarksmenneskeretlige forpligtelser, men instituttet finder anledning til at fremhæve, atskærpelserne må anses for symbolske snarere end reelle, jf. også udlændingelovens §26 og den proportionalitetsafvejning, der skal foretages efter denne bestemmelse.

En tilsvarende lovgivningstekning førte til en række retssager i slutningen af 1990’erne,hvor Højesteret måtte tilsidesætten en række landsretsafgørelser om udvisning, fordiproportionalitetsprincipper var overtrådt, jf. herved Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 8. Det var karakteristisk, atlovgivnignsmagten i disse sager samtidig havde skærpet strafudmålingen ogudvisningsreglerne, hvorved et særlig strengt syn på kriminaliteten og behovet forudvisning pludselig opstod. Samme form for dobbelt-skærpelse ses nu, idet “lømmel-pakken” vedtaget i efteråret 2009 indebar en væsentlig strafforøgelse på tvivlsomtgrundlag, og idet udvisningsreglerne nu foreslås strammet. Det må anses for behæftetmed nogen tvivl, om der i forbindelse med afgørelse om udvisning vil blive lagt sammevægt på straffens længde som under normale omstændigheder, hvor strafniveauet erbedre begrundet.

3. Styrkede kontroltiltag

Instituttet er enig med Datatilsynet i, at Udlændingestyrelsens foreslåede adgang til atsamkøre registre indebærer en “generel og vidtgående adgang til kontrol og indhentningaf oplysninger, uanset at der ikke foreligger en konkret mistanke i den enkelte sag”, jf.Datatilsynets udtalelse af 24. marts 2010.Datatilsynet har forsigtigt anført, at det må bero på politiske overvejelser, om derforeligger “sådanne vægtige samfundsmæssige interesser”, at der skal foretages kontrolved brug af samkøring af offentlige myndigheders registre.Instituttet finder derudover anledning til at fremhæve, at privatlivsbeskyttelsen efterEMRK artikel 8 yder en vis beskyttelse mod uforholdsmæssig anvendelse af fortroligepersonoplysninger.Instituttet finder, at adgangen til at kontrollere borgernes forhold uden konkretmistanke om snyd eller misbrug bør begrænses af hensyn til privatlivets fred ogforeslår derfor, at udlændingemyndighederne – hvis reglerne vedtages – nøjeredegør for anvendelsen af samkøringsadgangen, herunder ved at beskriveomfanget af kontrollen og dens resultater, hvorved antallet at resultatløse ogdermed konkret ubegrundede kontrolaktioner kan opgøres.

4. Skærpede krav til tidsubegrænset opholdstilladelse

4.0 Indledende bemærkninger

Udlændingeloven har været ændret mange gange siden 2001, og der er en positivudvikling i udlændinges integration i det danske samfund. I det omfang beskæftigelses-frekvensen anses for en indikator for integrationen, kan man – som anført i lovforslags-bemærkningerne – hæfte sig ved stigningen fra 45 til 56 %.Serviceeftersynet af udlændingelovgivningen skal bl.a. reflektere, at der skal være enklar sammenhæng mellem udlændingelovens regler om tidsubegrænset opholds-tilladelse og udlændinges integration. Der foreslås indført et såkaldt pointsystem, der’tilskynder udlændinge til at blive integreret i Danmark’.En udlænding skal i alt have 100 point for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse.Der opnås 70 point ved at opfylde en række ufravigelige betingelser, bl.a. omsprogkundskaber og beskæftigelse, jf. nærmere nedenfor. Derudover skal der opnås i alt30 point ved dels ’aktivt medborgerskab’ (15 point), dels ’en særlig indsat for egenintegration gennem supplerende beskæftigelse, danskkundskaber eller uddannelse (15point):’Tidsubegrænset ophold skal være forbeholdt de udlændinge, der gør en aktivindsats for egen integration, således at det bliver resultaterne af den enkeltesintegrationsvilje, der tæller’.Der er tale om en meget omfattende reform af reglerne om tidsubegrænsetopholdstilladelse, og om en reform, som kan forventes at få særdeles indgribendebetydning for mange udlændinge i Danmark.IntegrationsbegrebetInstituttet finder det grundlæggende uklart, om integrationslovgivningen sigter på atsikre udlændinges kendskab til danske forhold, eller om lovgivningen reelt tilsigter atfremme en assimilation forstået på den måde, at dansk “kultur” skal respekteres ogindoptages, for at integrationen anses for vellykket. I L 189 om ændring af navnligintegrationsloven anføres blandt andet:“En aktiv indsats for egen integration kræver først og fremmest, atudlændingen lære det danske sprog, finder et arbejde og fårkendskabtildanske kultur- og samfundsforhold, herunder retskultur, ligestilling ogfrihedstraditioner i Danmark.” (Kursiv tilføjet.)Dette peger på et kendskabsprincip, hvorimod der i L 188 om ændring af navnligudlændingeloven peges på et respektprincip, når det blandt andet anføres:“… de udlændinge, der gerne vil integreres i Danmark og udviser vilje tilat gøre en aktiv indsats ogrespektererdansk kultur og demokratiskeværdi, kan blive en del af det danske samfund og få tidsubegrænsetopholdstilladelse.” (Kursiv tilføjet.)

Et assimilationsprincip antages andetsteds i L 188:“Tidsubegrænset opholdstilladelse skal derfor kun gives til deudlændinge, der integrerer sig, og gør en indsats for atblive en del afDanmark og de danske værdier.” (Kursiv tilføjet.)Instituttet bemærker, at disse centrale elementer i integrationsbegrebet kun i nogen gradhar betydning for de foreslåede krav, der i sidste ende afhænger af, om den enkelteudlænding har særlige uddannelsesmæssige, sproglige eller beskæftigelsesmæssigekvalifikationer, jf. nærmere afsnit 4.11 om supplerende integrationsrelevantebetingelser. En udlænding, der har fortræffeligt kendskab til, respekt for samtindlevelse i danske forhold, kan efter det såkaldte pointsystem ende unden tilstrækkeligintegration i lovens forstand (f.eks. i tilfælde af uforskyldt og kortvarig arbejdsløshed).EksklusionDet anerkendes i lovforslaget, at det ændrede fokus fra indsats til resultater vil inde-bære, at nogle udlændinge formentlig aldrig vil kunne få tidsubegrænset opholds-tilladelse (s. 14), idet tidsubegrænset opholdstilladelse vil være forbeholdt deudlændinge, der integrerer sig, hvilket altså i sidste ende anses for et spørgsmål om ikkeblot at kende og respektere danske forhold, men også om at være en del af de danskeværdier.Det kan have en disintegrerende og ekskluderende virkning, når det i lovforslagetantydes, at personer, der endnu ikke har opnået f.eks. kendskab til forholdene iDanmark, ikke er en del af det danske samfund. Såfremt vellykket integration i lovensforstand anses som en betingelse for at være “en del af det danske samfund” som detudtrykkes i L 188, ekskluderes fra det danske samfund en række personer med lovligtophold i Danmark. Det bør af principielle årsager fastholdes, at alle med lovligt opholdi Danmark er en del af samfundet, uanset om opholdet hviler på det ene eller det andetgrundlag.Instituttet finder det særdeles uheldigt, når der f.eks. i L 187 om ændring af navnligintegrationsloven anføres, at det i forbindelse med forberedelse til medborger-skabsprøven:“ … vil blive betonet, atdårligt integreredeudlændinge ikke kan påregneat opnå tidsubegrænset opholdstilladelse.” (Kursiv tilføjet).Tilsvarende sprogbrug anvendes i L 188. Det er let at forestille sig, at velfungerendepersoner, der ikke opfylder lovens krav til punkt og prikke, vil kunne blive opfattet somdårligt integrerede, hvilket næppe er motiverende for personer, der igennem måskemange år har udvist vilje til at integrere sig.Det gælder ikke mindst over for udsatte personer og grupper, der har vilje men ikkeevne til – eller mulighed for - at opfylde lovens krav. Lovforslaget hviler på detgrundsynspunkt, at den enkelte udlænding selv har ansvaret for sin integration iDanmark, og at ansvaret kan løftes af den enkelte:

“Fælles for betingelserne er, at udlændingen som udgangspunkt selv erherre over, om vedkommende opfylder betingelserne eller ej.”Dette udgangspunkt kan imidlertid ikke fastholdes, da mennesker kan savne evnerne tilat opfylde de krav, lovgivningen stiller. Lovforslaget omtaler kun få steder udlændingesevne til integration, nemlig ved konstateringen af, at “der er flere udlændinge, der viservilje og evne til at integrere sig” (s. 36).I L 187 om navnlig integrationsloven fokuseres mere tydeligt ikke blot på den enkeltesvilje og evne, men også den enkeltes mulighed:“Det danske samfund skal sikre, at den enkelte udlænding, som ønsker atbidrage og yde til det fælles bedste, får mulighed herfor.” (s. 11).Der vil imidlertid utvivlsomt være personer, som har både vilje og evne til at integreresig, men som mangler mulighederne, f.eks. i tilfælde af uforskyldt ledighed. Hvis manminster sit arbejde, afbrydes den krævede - sammenhængende – beskæftigelsesperiode,og der skal på ny arbejdes på fuld tid i 2½ år i træk, jf. nedenfor afsnit 4.9. Der kanoptænkes utallige eksempler på forhold, som den enkelte ikke er herre over, og som kanvære en afgørende hindring for meddelelse af permanent opholdstilladelse.Instituttet finder det særdeles betænkeligt, at hensynet til udlændinges evne til ogmulighed for at integrere sig i overensstemmelse med lovgivningens krav ikke i højeregrad respekteres.Instituttet foreslår, at der i overensstemmelse med et almindeligt lighedsprinciptilvejebringes en retstilstand, hvor alle har reel mulighed for at opfyldelovgivningens krav til opnåelse af permanent ophold, således at lovens formålikke modarbejdes af for strenge og demotiverende integrationskrav.

Instituttet er enigt i, at PTSD kan have karakter af en funktionsnedsættelse ihandicapkonventionens forstand og finder anledning til at bemærke, at dette gælder fordansk lovgivning som helhed, herunder også indfødsretslovgivningen.Instituttet foreslår, at Folketingets indfødsretsudvalg ændrer naturalisations-cirkulærets bestemmelser om dispensation fra sprogkrav m.v., således atpersoner med PTSD fremover kan få forelagt deres dispensationsansøgningerfor Folketingets Indfødsretsudvalg til behandling og afgørelse på lige fod medandre udlændinge, der søger om dispensation fra naturalisationskravene pågrund af handicap, jf. herved Handicapkonventionens artikel 18 om, at deltager-staterne skal anerkende, at personer med handicap har ret til statsborgerskab pålige fod med andre, herunder ret til at erhverve og skifte statsborgerskab.

Instituttet påpeger, at der er behov for at indrette de forskellige undervisningstilbudmed behørig respekt for personer med funktionsnedsættelse (herunder ordblindhed) oghenviser til Det Centrale Handicapråds høringssvar.

4.1 Den menneskeretlige ramme

Det fremsatte lovforslag indeholder gode elementer. Det må bl.a. anses som en fordel,at der for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse opstilles ’objektivt konstater-bare kriterier’, og at uigennemsigtige regler og praksis ophæves, bl.a. således, at ’aktivdeltagelse i et introduktionsprogram’ ikke længere skal være en betingelse formeddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse, og at opholdskravet ikke længere kunkan opfyldes gennem ’ophold på samme opholdsgrundlag’, men mere bredt pågrundlag af ’lovligt ophold her i landet’ (i den krævede opholdsperiode på 4 år).Lovforslaget indeholder imidlertid også regler, som må give anledning til storbetænkelighed ud fra en menneskeretlig vurdering, navnlig fordi der opstilles krav, somkan udelukke grupper af ressourcesvage udlændinge. Det gælder f.eks. udlændinge somer kommet her til landet uden eller med en kort skolegang, og udlændinge, som i øvrigter uden uddannelse, eller som er særligt udsatte på grund af dårlig økonomi, dårligthelbred, høj alder o.a. I tilfælde, hvor nogle grupper af udlændinge ikke kan opnå desamme rettigheder som andre grupper, opstår spørgsmålet, om der foreligger en sagligtbegrundet og proportional forskelsbehandling.Afslag på tidsubegrænset ophold i et værtsland vil efter omstændighederne kunne rejsespørgsmål efter EMRK artikel 8 om retten til et privat- og familieliv, på samme mådesom det gælder for afslag på statsborgerskab, jf. Den EuropæiskeMenneskerettighedsdomstols praksis herom, bl.a. Karassev-sagen, 12.1.1999, hvorDomstolen udtalte, at selv om retten til statsborgerskab ikke som sådan er omfattet afEMRK, kan det ikke udelukkes, at vilkårlig nægtelse af statsborgerskab under visseomstændigheder kan rejse spørgsmål efter konventionen på grund af den indflydelse,det vil kunne få på den pågældendes privatliv. Såfremt personer tilhørende særligebefolkningsgrupper (uuddannede, syge, traumatiserede, gamle o.a.) afskæres frastatsborgerskab eller tidsubegrænset opholdstilladelse, vil der desuden kunne opståspørgsmål efter EMRKs artikel 14 om forbud mod diskrimination. Også FN’sKonvention om Borgerlige og Politiske Rettigheder, artikel 26, indeholder et forbud

mod diskrimination og omfatter – modsat EMRK artikel 14 – også rettigheder, somikke er indeholdt i konventionen.Til illustration kan nævnes, at der kan opstå forskelsbehandling med hensyn tilfamiliesammenføring, jf. udlændingelovens § 9, hvorefter udlændinge over 24 år fåfamiliesammenføring med en i Danmark fastboende person over 24 år, hvis denne harenten dansk eller nordisk statsborgerskab, flygtningestatus eller tidsubegrænsetopholdstilladelse gennem 3 år. Afskæres ressourcefattige ikke-nordiske indvandrere(uden flygtningestatus) eller andre grupper uden evne eller mulighed for at opfylde dehøje krav til opnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse, vil de ikke have sammemulighed som andre for at opnå familiesammenføring.Ved den menneskeretlige bedømmelse kommer det også i betragtning, at permanentopholdstilladelse er en forudsætning for at opnå dansk indfødsret, og når betingelsernefor permanent ophold på visse områder bliver vanskeligere at opfylde end betingelsernefor at blive statsborger (naturalisationsbetingelserne), kan kravene til permanent opholdi realiteten hindre udlændinge i at blive danske statsborgere. De foreslåede regler må påden baggrund også bedømmes på baggrund af Danmarks internationale forpligtelser ihenhold til bl.a. konventionerne om flygtninges og statsløses retsstilling og DenEuropæiske Konvention om Statsborgerret (1997).FN’s Flygtningekonvention (1951) og FN’s konvention om Statsløse Personers Rets-stilling (1954) bestemmer, at de kontraherende stater så vidt muligt skal letteflygtninges og statsløse personers optagelse i samfundet og naturalisation. DenEuropæiske Konvention om Statsborgerret (1997) bestemmer, at personer med lovligtog fast ophold i en stat skal have mulighed for at blive naturaliseret (artikel 6, stk. 3),og at der højst kan kræves fast ophold i en 10-års periode før indgivelse af ansøgningom naturalisation. Det forudsættes, at staterne kan fastsætte andre rimeligt begrundedebetingelser, navnlig med hensyn til integration. Når betingelser om f.eks. sprogkravfastsættes, må der, som anført i en rapport fra Europarådet: 2002 (CJ-NA(2002) 1,Conditions for the Acquisition and Loss of Nationality),tages hensyn til, at en personsindlæringsevne kan bero på forhold som alder, handicap og andre livsomstændigheder,og at sprogkrav udelukkende bør tilgodese integrationsformål og ikke bør anvendessom en selektionsmekanisme. Det skal tilføjes, at Europarådets ParlamentariskeForsamling i rekommandation 1625 (2003) 1,Policies for the integration of immigrantsin Council of Europe member states,har bekræftet sin vision om Europa som et multi-nationalt og multikulturelt samfund, hvor indvandrere deltager som lige medlemmermed lige rettigheder og muligheder til gengæld for lige forpligtelser med respekt forprincipper om demokrati, mangfoldighed og rule of law. I rekommandationen anbefalesetablering af integrationskurser, som kan tages på frivillig basis, og som er skrædder-syet til den enkelte udlændings behov, samt lovgivning der tillader dobbelt stats-borgerskab.Det er vanskeligt at foretage en endelig og fuldt ud dækkende bedømmelse aflovforslagets forenelighed med de menneskeretlige regler. Den særligelovgivningsteknik omtalt, jf. side 5 ovenfor, og de talrige henvisninger i L 188 tilDanmarks internationale forpligtelser (begrebet er anvendt 51 gange) ogHandicapkonventionen (ordet handicap er nævnt 42 gange) bekræfter, at lovforslaget

4.2 Virkningen af integrationskrav

Der er efter instituttets opfattelse behov for mere viden om virkningerne af de strengeintegrationskrav, der allerede i dag indeholdes i integrations- ogudlændingelovgivningen.Selv om lovforslaget til dels er begrundet i et politisk ønske om, at der over for denenkelte udlænding “sendes et klart signal” om ansvaret for egen integration, så harsignalet givetvis positive og negative virkninger på samfundsudviklingen. Viden omdisse virkninger har betydning for den menneskeretlige proportionalitetsvurdering.De foreslåede ændringer af udlændingelovens krav til opnåelse af tidsubegrænsetopholdstilladelse fremsættes på et tidspunkt, hvor der endnu ikke er erfaringer medvirkningerne af den integrationseksamen, som indførtes i 2007, og som mangeudlændinge, særligt de ressourcesvage, med stor sandsynlighed vil have vanskeligt vedat opfylde. Når kravene nu strammes, uden at man har erfaringer med de tidligerestramninger, risikerer man at forstærke de uheldige virkninger af hindringerne for atudsatte personer og grupper – uanset deres gode integrationsvilje – kan opnåtidsubegrænset opholdstilladelse.Det anerkendes i lovforslaget, at det kan blive umuligt for nogle udlændinge at opnåpermanent opholdstilladelse, men det fremgår ikke af lovforslagets bemærkninger,hvorvidt der er foretaget noget estimat over de mulige virkninger (bortset fra deadministrative og økonomiske konsekvenser for det offentlige).På grundlag af de kendte tal om udlændinges erhvervsfrekvens, uddannelse, sprog-kundskaber og aktive deltagelse i foreningslivet mv. må det forventes, at det for endogmeget store grupper vil kunne blive umuligt at opnå de nødvendige 100 point, derkræves for meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse.Der opstår herved spørgsmål, om integrationshensynet kan bære en sådan konsekvens,og om reformforslaget er et hensigtsmæssigt middel til at fremme integrationenyderligere.Instituttet udfører forskning på området og har bl.a. bidraget til en bogudgivelse:A Re-definition of Belonging, Language and Integration Tests in Europe (april2010),ligesom instituttet deltager i et forskningsprogram:Integration and NaturalisationTests, the New Way to European Citizenship(INTEC). Projektet omfatterintegrationslovgivningen i ni europæiske lande og er finansieret af Den Europæiske

Integrationsfond for Tredjelandsstatsborgere. Projektet tilvejebringer ny viden om,hvilken virkning lovgivning om integrationsprøver har på ansøgere omfamiliesammenføring, permanent ophold og naturalisation. Der er ikke nogendokumenteret viden om, hvordan lovgivningen faktisk har fremmet indvandreresintegration i værtslandet, og/eller hvordan prøvekravene fungerer somselektionsmekanisme. Formålet med projektet er at tilvejebringe bedre oplysningerherom til brug for bl.a. politiske beslutningstagere, myndigheder og andre interessenter.Undersøgelsen bygger på interviews med ansøgere, indvandrerorganisationer,sprogskolelærere og embedsmænd. Den danske del forventes at være afsluttet i juli2010.Danmark har et godt og veludbygget undervisningstilbud til udlændinge – på mangemåder et af de bedste tilbud i Europa. Systemet vil med vedtagelsen L 187 om ændringat integrationsloven m.v. blive udbygget. Undervisningen er tilpasset den enkeltepersons behov og afsluttes efter tre år med en prøve (Prøve i dansk 1, 2 eller 3 ellerstudieprøven). Det forskningsprojekt, som instituttet p.t. gennemfører, tyder foreløbigpå, at der hos alle interessenter er udbredt tilfredshed med sprogkurserne og enfornemmelse af, at kurserne bidrager positivt til integrationen. Anderledes forholder detsig med prøvekravene, der stilles som betingelse for at opnå tidsubegrænset opholds-tilladelse og dansk indfødsret. Det synes at være den overvejende opfattelse, at defungerer som en barriere eller udelukkelsesmekanisme for de ressourcesvageudlændinge, medens de ressourcestærke – socialt, uddannelsesmæssigt og økonomisk –klarer kravene. Det synes også at være den overvejende opfattelse, at det kan påvirkeintegrationen negativt, når sprogkrav fastsættes på et for højt niveau, der udelukkernogle udlændinge fra at få et sikkert opholdsgrundlag, bl.a. fordi sådanne krav ikkegiver mulighed for at ’belønne’ udlændinge, som gør deres bedste for at lære det danskesprog m.v., men som ikke kan nå det fastsatte høje niveau. En mulighed (svarende tilden britiske) for at ’belønne’ den enkeltes indsats gennem fremskridt efterlyses.Flere interviewpersoner har fremhævet det særlige problem, at højtuddannede kvinderhar vanskeligt ved at finde arbejde og i stedet vælger at uddanne sig yderligere. De kanopfylde sprogkravet m.v., men ikke beskæftigelseskravet. Omvendt forholder det sigmed lavtuddannede mænd, som ofte arbejder hårdt – op til 50 timer ugentligt – medarbejde flere steder. De kan opfylde beskæftigelseskravet, men har ikke tid til at gå påsprogskole med henblik på at kunne bestå Prøve i Dansk 2. En person har forklaret, athan har besluttet at sælge sin selvstændige virksomhed for at få tid til at gå på sprog-skole, men med de nu foreslåede ufravigelige betingelser om bl.a. beskæftigelse, vil detikke løse hans problem.Indtrykket fra undersøgelsen er, at der er en almindelig opfattelse af, at udlændingemed tiden er blevet bedre integreret, men der er også en opfattelse af, at dette kanskyldes en række andre grunde end prøvekravene i forbindelse med tidsubegrænsetopholdstilladelse og naturalisation (bl.a. kulturelle ændringer, herunder især forindvandrerkvinder). Mange udtrykker ønske om en åben og imødekommendeintegrationspolitik frem for prøvekrav, der kan signalere negative forventninger.Ingen af de interviewede har givet udtryk for, at der skulle være positive virkninger afstramningerne af kravene til naturalisation i 2005 og 2008. Hvad angår den i 2007

indførte integrationseksamen som betingelse for at opnå tidsubegrænset opholds-tilladelse, er der som nævnt ikke mange erfaringer, eftersom ansøgerne først nu skal tilat søge på baggrund af dette krav (på grund af det lange opholdskrav og overgangs-reglerne).Den interviewundersøgelse, som instituttet er i gang med i forbindelse med det omtalteforskningsprojekt, tyder på, at indvandrere og flygtninge, som ikke kan bestå de krav,der stilles, bliver opgivende, hvilket i sammenhæng med den usikkerhed, de opleverved løbende at skulle søge om forlængelse af deres midlertidige opholdstilladelse, kanvirke hæmmende på integrationen.Erfaringerne viser, at der er et udbredt ønske hos udlændinge om at integrere sig, bl.a.ved at lære sprog på et højt niveau, hvilket mange selv betaler for. For de personer, somikke kan opfylde de strenge betingelser for meddelelse af tidsubegrænsetopholdstilladelse, er konsekvensen, at de modtager afslag på permanent ophold, hvilketikke kan forventes at forbedre deres integration – snarere tværtimod. Gentagne krav omat få fornyet en midlertidig opholdstilladelse fører efter det oplyste også til utryghed, ogutryghed virker ikke integrationsfremmende.Instituttet finder, at målet om en vellykket integration næppe står i et rimeligtforhold til midlet, herunder ikke mindst fordi de meget strenge betingelser foropnåelse af tidsubegrænset opholdstilladelse må forventes at afskære storegrupper af udlændinge fra at opnå permanent opholdstilladelse i Danmark. Detmå ligeledes tages i betragtning, at de foreslåede krav måske ikke er fuldt udegnede til at opnå integrationsformålet, fordi personer, der ikke har evne til ellermulighed for at opfylde kravene, mister et vigtigt integrationsincitament.

Uanset hvordan den endelige menneskeretlige vurdering måtte falde ud, er detinstituttets opfattelse, at menneskeretlige hensyn, herunder navnlig ligebehandlings-hensyn, taler for en opblødning af de foreslåede strenge krav for meddelelse aftidsubegrænset opholdstilladelse. Proportionalitetsprincippet, som er et grundlæggendemenneskeretligt princip, tilsiger, at midlet skal stå i rimeligt forhold til målet, hvilketogså gælder, selv om juridiske krav i snævreste forstand måske ikke forpligterlovgivningsmagten til at anvende rimelige midler.

4.3 Opholdskrav

Instituttet anser det for positivt, at opholdskravet lempes i varighed fra 7 til 4 år, menønsker at påpege, at lempelsen har betydning for de allerstærkeste udlændinge. De nyekrav vil for mange grupper indebære større usikkerhed om deres fremtid i Danmark.Instituttet finder, at det er uhensigtsmæssigt, at opholdskravet kun kan opfyldes pågrundlag af ét ægteskab eller samlivsforhold. En skilsmisse og indgåelse af et nytægteskab påvirker ikke i sig selv en persons integration. F.eks. kan man forestille sig etdansk-udenlandsk ægtepar, der er flyttet til Danmark efter et kortere eller længeresamliv i udlandet, og hvor udlændingen forelsker sig i en anden person og søgerskilsmisse efter tre års ophold i Danmark med henblik på at indgå i et parforhold med

4.4 Kriminalitetskrav

Instituttet anser skærpelserne af karensperioderne for begået kriminalitet for vanskeligtforenelige med det almindelige proportionalitetsprincip, idet der ikke foretageskonkrete vurderinger af karensperiodens betydning for den enkelte udlænding.Skærpelser af karensperioden med 60 procent – fra 5 år til 8 år – for personer, deridømmes ubetinget frihedsstraf på under 60 dage, kan således være vanskelige atbegrunde i alle tilfælde. I tilfælde af 2 måneders fængsel vil karensperioden være 8 år -dvs. 96 måneder - svarende til 49 gange den idømte straf.Ligeledes kan det være svært konkret at begrunde, at en person med langvarigt ophold iDanmark, og som idømmes 60 dages fængsel for en mindre alvorlig forseelse omfattetaf straffelovens kap. 12 eller 13, helt udelukkes fra permanent ophold. De i straffeovenskapitler 12 og 13 omhandlede forbrydelser betegnes ofte samlet som “forbrydelser modstatens sikkerhed”, men de er af meget forskellig natur med normalstrafferammer, dervarierer fra 4 måneder til livstid. Overtrædelser vil ofte udløse en lavere straf, endnormalstrafferammen angiver. Eksempelvis kan det nævnes, at landsretten har idømt 60dages fængsel til en kontorchef, der bevidst havde forvansket udfaldet af et valg tilMusikkonservatoriets konsistorieråd (se U 1977.616). En sådan handling vil efter denye kriminalitetskrav medføre, at tidsubegrænset opholdstilladelse aldrig kan meddeles.Instituttet foreslår, at karensperioderne justeres i overensstemmelse med etalmindeligt proportionalitetsprincip, således at den idømte straf i alle tilfælde –også inden for straffelovens kapitel 12 og 13 – ledsages af en forholdsmæssigkarensperiode.

4.5 Forfalden gæld til det offentlige

Forslaget indebærer, at det gøres til en ufravigelig betingelse, at en ansøger ikke harforfalden gæld til det offentlige. Tidsubegrænset opholdstilladelse kan meddeles, hvisder er givet henstand med tilbagebetalingen af gæld, der ikke overstiger 100.000 kr.,men det anføres i bemærkninger, at det ikke har betydning, om ’der er aftalt en afdrags-ordning, der overholdes’.Efter instituttets opfattelse er det ikke ganske klart, hvad der menes med, at det ikke harbetydning, om en aftalt afdragsordning overholdes. Betyder det, at en overholdtafdragsordning ikke hindrer tidsubegrænset opholdstilladelse, eller betyder det, at enafdragsordning ikke har betydning, fordi gæld er gæld? Efter instituttets opfattelse erdet mest rimeligt, at en overholdt afdragsordning ikke hindrer meddelelse af

opholdstilladelse. Hvis der aftales en afdragsordning, er der givet en form for henstand,nemlig trinvis henstand med betaling af afdrag. Det må for det offentlige være atforetrække, at gælden afdrages, frem for at den blot ’henstår’? Tænker man sig ensituation, hvor to personer har fået henstand med en gæld på 80.000 kr., og den ene såkommer i en situation, hvor tilbagebetaling kan påbegyndes afdragsvis, og der indgåsen aftale herom, vil vedkommende da være dårligere stillet end den anden skyldner, derfortsat er bevilget henstand? Instituttet har rettet telefonisk henvendelse til ministeriet,der – i modsætning til instituttets vurdering – antydede, at afdrag ikke sidestilles medhenstand. Ministeriet fandt dog ikke anledning til at undersøge spørgsmålet nærmere oghenviste instituttet til at beskrive forholdet i høringssvaret.Instituttet foreslår, at aftalte og overholdteafdragsordningervedrørendeoffentlig gæld sidestilles medhenstandmed offentlig gæld.

4.6 Offentlig hjælp

Efter lovforslaget skærpes reglerne om betydningen af modtagelse af offentlig hjælpefter lov om aktiv socialpolitik og integrationsloven. Sådanne ydelser er i dag ikke tilhinder for, at der kan opnås tidsubegrænset opholdstilladelse efter de almindeligebetingelserEfter lovforslaget gøres det til en ufravigelig betingelse, at udlændingen ikke harmodtaget sådan hjælp i 3 år forud for ansøgningstidspunktet, og indtil udlændingen kanmeddeles tidsubegrænset opholdstilladelse. Forslaget gælder alle typer hjælp, der ydesefter de to nævnte love, herunder også enkeltstående ydelser af mindre beløbsmæssigstørrelse, der ikke er direkte relateret til forsørgelse, eller ydelser, der må sidestillesmed løn eller pension eller træder i steder herfor.Efter instituttets opfattelse forekommer det nævnte krav at være mere vidtgående endformålet med reglerne tilsiger. Under alle omstændigheder er der behov for atkonkretisere, i hvilket omfang der kan bortses fra kravet. Dette kan ifølge lovforslags-bemærkningerne ske, i det omfang Danmarks internationale forpligtelser tilsiger det,men det beskrives ikke, hvad der menes med den henvisning.Der kan nævnes en række situationer, hvor integrationshensynet næppe kan begrundeså strenge krav om selvforsørgelse. F.eks. har en del udlændinge oppebåret den lavestarthjælp, og der er en samfundsmæssig interesse i at iværksætte aktivering ogrevalidering. Der kan også være en række situationer, hvor der kan opstå behov forudbetaling af enkeltydelser til integrerede udlændinge, bl.a. i tilfælde af støtte til deresbørn. Det samme gælder ved løbende ydelser, f.eks. i tilfælde hvor enuddannelsessøgende på SU går på barselsorlov, og hvor kommunen ikke kan tilbydepasning til barnet efter barselsorlovens udløb, eller i en revalideringssituation, hvor derf.eks. kan være behov for supplerende hjælp til en elevløn. Hvis modtagelsen afoffentlig hjælp har så stor betydning for den enkeltes rettigheder, er der nærliggenderisiko for, at udsatte udlændinge vil undlade at søge offentlig hjælp til skade for deresog deres families udvikling og dermed integration.

4.7 Erklæring om integration og aktivt medborgerskab

Den foreslåede ordning er en forenkling af den gældende ordning, og instituttet haringen bemærkninger til kravet.

4.8 Sprogkravet

Efter lovforslaget skal det være en ufravigelig betingelse for at få tidsubegrænsetopholdstilladelse, at udlændingen har bestået Prøve i Dansk 2 eller en danskprøve på ettilsvarende eller højere niveau. Dette skal gælde ’uanset udlændingens uddannelses-mæssige eller øvrige forudsætninger’.Kravet om at bestå Prøve i Dansk 2 eller lignende danskprøve gælder allerede i dag, jf.udlændingelovens § 11, stk. 9, nr. 3, men der er efter de for instituttet foreliggendeoplysninger grupper af udlændinge, som ikke kan bestå dette krav. Efter det oplyste erdet i dag omkring 10 % af de udlændinge, som er omfattet af kravet om at skullegennemføre et introduktionsprogram, der indskrives på Danskuddannelse 1, og de kanikke rykkes op på Danskuddannelse 2, fordi de som analfabeter eller med en meget kortskolegang i hjemlandet ikke kan følge med i undervisningen på Danskuddannelse 2.Det oplyses fra sprogskolerne, at mange kursister på Danskuddannelse 1 har et megetstort ønske om at blive flyttet til Danskuddannelse 2, netop for at kunne opfyldekravene til tidsubegrænset opholdstilladelse. Dette ønske kan ikke imødekommes afhensyn til både de pågældende selv og undervisningen som sådan på Danskuddannelse2. En del af kursisterne på Danskuddannelse 1 vil muligvis senere kunne erhverve sigbedre danskkundskaber, bl.a. gennem arbejde, og vil så senere kunne opfylde kravet omat have bestået Prøve i Dansk 2, f.eks. ved at tage prøven på VUC, men en gruppe afkursisterne på Danskuddannelse 1 vurderes ikke at kunne blive i stand hertil – og kravetom at have bestået Prøve i dansk 2 vil således afskære dem fra at få tidsubegrænsetopholdstilladelse, uanset deres gode integrationsvilje.Efter det oplyste foreligger der som tidligere nævnt det særlige problem for lavt-uddannede udlændinge, især lavtuddannede mænd, at de ofte på grund af lav indtjeningmå arbejde meget – for en dels vedkommende op til 50 timer ugentligt og ofte på flereforskellige arbejdspladser – og at de derfor ikke har tid til at gå på sprogskole ogderigennem kvalificere sig til tidsubegrænset opholdstilladelse efter de gældende regler.Instituttet foreslår, at sprogkravet lempes i forhold til det foreslåede, således atudlændinge, der yder en væsentlig indsats for at tilegne sig danskkundskaber,har en reel mulighed for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse. Dette kanf.eks. som efter den britiske ordning reguleres, således at fremskridt isprogindlæringen (progressionen) anses for at være afgørende og eventueltkombineres med krav om f.eks. gennemførelse af Prøve i Dansk 1.

4.9 Beskæftigelseskravet

I dag betinges tidsubegrænset opholdstilladelse normalt af, at ansøgeren i de sidste 3 årforud for meddelelsen af tidsubegrænset opholdstilladelse har været fast tilknyttetarbejdsmarkedet som lønmodtager eller selvstændig erhvervsdrivende i Danmark.Beskæftigelseskravet kan opfyldes ved, at ansøgeren igennem den 7-årigeopholdsperiode, der kræves som betingelse for meddelelse af tidsubegrænsetopholdstilladelse, har haft deltidsbeskæftigelse af et omfang, der sammenlagt kommerop på 2 år og seks måneders fuldtidsbeskæftigelse, hvilket er en mulighed, bl.a. mangekvinder med små børn har gavn af.Efter lovforslaget gøres det til en ufravigelig betingelse for opnåelse af tidsubegrænsetopholdstilladelse, at ansøgeren har haft ’ordinær fuldtidsbeskæftigelse her i landet imindst 2 år og 6 måneder inden for de sidste 3 år forud for indgivelsen af ansøgning omtidsubegrænset opholdstilladelse og fortsat må antages at være tilknyttet arbejds-markedet på tidspunktet, hvor tidsubegrænset opholdstilladelse vil kunne meddeles’.Ansøgere, der kun har været beskæftiget i minimum 30 timer ugentligt, skal have væretansat uafbrudt igennem 3-årsperioden forud for ansøgningstidspunktet.Dette strenge beskæftigelseskrav kan være vanskeligt at opfylde for mange udlændinge,bl.a. traumatiserede flygtninge og udlændinge med små børn, ligesom udlændinge,trods den bedste arbejdsvilje og -evne, kan blive udsat for arbejdsløshed, ligesom derikke ses nogen konkret grund til, at beskæftigelse f.eks. 20 eller 25 timer ugentligt ikkeskulle være tilstrækkeligt.Efter lovforslagets bemærkninger kan kravet opfyldes ved selvstændigerhvervsvirksomhed, men det fremgår ikke længere af lovteksten.Instituttet foreslår, at beskæftigelseskravet ikke vedtages, idet en opstramning afden i 2007 vedtagne ordning forekommer betænkelig, så længe egentligeerfaringer med denne ordning ikke haves.Instituttet foreslår, at det – som efter de gældende regler – fremgår direkte aflovteksten, at kravet kan opfyldes ved fast tilknytning til arbejdsmarkedet somselvstændig erhvervsdrivende.

på en konkret vurdering af, om udlændingen f.eks. på grund af et handicap ikke er istand til at arbejde.Instituttet skal herved bemærke, at førtidspension efter pensionslovens § 16 kantilkendes personer i alderen fra 18 til 65 år, såfremt deres arbejdsevne er varigt nedsat,og nedsættelsen er af et sådant omfang, at de pågældende uanset mulighederne forstøtte efter den sociale eller anden lovgivning, herunder beskæftigelse i fleksjob, ikkevil være i stand til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde.Instituttet er opmærksomt på, at det er tilladt førtidspensionister at arbejde, og at detkan forekomme, at en førtidspensionist har fuldtidsarbejde. Det er imidlertid und-tagelsen. I princippet skal kommunalbestyrelsen efter pensionslovens § 44 træffeafgørelse om frakendelse af førtidspension, hvis der sker en væsentlig forbedring afarbejdsevnen, som medfører, at pensionisten vedvarende kan være selvforsørgende vedindtægtsgivende arbejde. Det normale vil derfor være, at førtidspensionister ikke kanarbejde på fuld tid i 2 år og 6 måneder ud af 3 år eller 30 timer ugentlig uafbrudt i 3 årforud for ansøgningen om tidsubegrænset opholdstilladelse.Instituttet foreslår, at førtidspensionister fortsat fritages fra at skulle opfyldebeskæftigelseskravet, som de kun yderst sjældent vil kunne opfylde.

4.10 Medborgerskabsprøve

Det anføres i de almindelige bemærkninger til lovforslaget (punkt 4.2) at meddelelse aftidsubegrænset ophold skal baseres på et såkaldt pointsystem, der består af en rækkeufravigelige betingelser. Der skal herved sendes et klart signal til udlændinge om,hvilken ’type samfundsdeltagelse der forventes i Danmark’. Det anføres at være vigtigtfor integrationen, at udlændinge, der vælger at bosætte sig i Danmark, aktivt engagerersig i det danske samfund, og det skal afspejles i reglerne om tidsubegrænsetopholdstilladelse. På den baggrund foreslås det, at opnåelse af tidsubegrænset opholds-tilladelse ikke alene betinges af opfyldelse af de allerede omtalte 8 krav, men også af atudlændingen opfylder betingelser om ’medborgerskab’ enten ved at have bestået enmedborgerskabsprøve eller ved at have udvist aktivt medborgerskab her i landetgennem mindst 1 års deltagelse i bestyrelser, organisationer m.v.Instituttet er enigt i, at kendskab til det danske samfund uden for enhver tvivl er nyttigt.Medborgerskabsundervisning på sprogkurserne forekommer meningsfuld for alleudlændinge, der har ophold i Danmark – uanset deres opholdsgrundlag.4.10.1 Kravet om en bestået medborgerskabsprøveMedborgerskabsprøven skal vise udlændingens fortrolighed med danske samfunds-forhold, herunder spørgsmål om hverdagsliv i Danmark samt dansk kultur og historie.Der vil blive udarbejdet selvstændigt læremateriale til prøven, således at udlændingenkan forberede sig til prøven, der i lighed med indfødsretsprøven vil blive udformet eftermultiple choice-princippet. Det anføres videre, at spørgsmålene vil vedrøre forhold,som afspejler udlændingens kendskab til grundlæggende danske samfundsforhold, ogdermed ’afspejle om udlændingen er og gennem årene har været aktivt deltagendemedborger i hverdagslivet’. Prøven vil således vedrøre emner, som ’en udlænding, der

har boet her i landet i nogle år og har haft vilje og evne til at integrere sig, bør haveopnået kendskab til, herunder ved at have gennemført det kursus i danske samfunds-forhold og dansk historie og kultur, som foreslås indført ved forslaget om ændring afintegrationsloven’. Det er hensigten, at prøvens faglige niveau skal ligge ’lidt underindfødsretsprøvens niveau’. Den første prøve forventes at kunne afholdes medio 2011.Kravet om aktivt medborgerskab træder i kraft straks ved lovens ikrafttræden – efterplanen 1. august 2010 – og med virkning for ansøgninger, som er indgivet fra og medden 26. marts 2010. En sådan ikrafttræden er efter instituttets opfattelse problematisk afflere grunde.Udlændinge, som nu søger tidsubegrænset opholdstilladelse, har ikke haft lejlighed tilat gennemføre det foreslåede kursus i danske samfundsforhold. De har heller ikkegennem årene haft lejlighed til at indrette sig på kravet, og endelig vil de skulle vente etår eller mere på at kunne tage medborgerskabsprøven. Kan de ikke opfylde detalternative krav om aktiv deltagelse i bestyrelser m.v., må de forvente, at deresansøgning stilles i bero i op til halvandet år eller mere – i strid med deres oprindeligeforventninger, og uden at de selv har nogen indflydelse på forløbet. Dette forekommerurimeligt og vanskeligt at forene med almindelige principper om forudsigelighed ogretssikkerhed.Såfremt medborgerskabsprøven udformes i lighed med indfødsretsprøven, kan detteudgøre et selvstændigt problem. Ved indfødsretsprøven er beståelsesprocenten først nukommet op på ca. 55 % på landsplan, hvorved det skal tages i betragtning, at en del afdeltagerne har forsøgt at bestå prøven flere gange, og at mange har taget privatbetalteforberedelseskurser. Udsagn fra det forskningsprojekt, instituttet er i gang med, tyderpå, at spørgsmålene er vanskelige selv for udlændinge med en dansk skolebaggrund.Det gælder særligt historiske spørgsmål, der går meget lang tid tilbage, og hvor pensumindeholder mange årstal. Udsagn fra ansøgere, repræsentanter fra sprogskoler, organisa-tioner og andre tillægger ikke prøverne nogen integrationsfremmende virkning. Dersynes at være en tendens til, at ressourcestærke udlændinge lærer pensum udenad oghurtigt glemmer det igen.Instituttets foreslår, at kravet om at bestå en medborgerskabsprøve for at kunneopnå tidsubegrænset opholdstilladelse genovervejes og som minimumudskydes, til medborgerskabsprøven er etableret, ligesom hensynet til ansøgernetaler for, at kravet kun rettes mod dem, som har haft mulighed for at følgemedborgerskabsundervisningen på sprogskolerne.

forældrebestyrelse, en skolebestyrelse, en bestyrelse i en almennyttig boligorganisation,et integrationsråd eller et ældreråd. Kravet kan også opfyldes ved 1 års deltagelse ibørne- og ungdomsarbejde, gennem et højskoleophold, rollemodelarbejde, lektiehjælpeller lignende. Endelig kan kravet opfyldes ved deltagelse i almennyttigt organisations-arbejde.Det påhviler ansøgeren at dokumentere, at kravet om aktivt medborgerskab er opfyldt.Der skal ansøges om godkendelse af de udviste aktiviteter. Myndighederne skal i denforbindelse tage stilling til, at den enkelte person har deltaget i aktiviteter, der styrker”den enkeltes demokratiske udvikling og integration i Danmark, og som kan medvirketil at fremme medborgerskab og fællesskab om det danske samfunds værdier, normerog principper’.Efter instituttets opfattelse er kravet om på den angivne måde at kunne dokumentere’aktivt medborgerskab’ problematisk af flere grunde. Der er i Danmark ingen traditionfor at stille krav om aktiv deltagelse i det almindelige samfundsliv. I Danmark er dersåledes ikke – som i visse andre lande – stemmepligt til folketingsvalg eller andre valgog heller ikke krav om deltagelse i øvrigt. En indførelse af sådanne krav i forhold tilnye medborgere – som ikke stilles i forhold til ’gamle medborgere’ – forekommer ikkeat være i fuld overensstemmelse med almindelige liberale principper.Det forekommer også problematisk, at staten i de enkelte tilfælde skal vurdere, omdeltagelse i bestemte aktiviteter kan styrke ansøgerens ’demokratiske udvikling ogintegration’. Det henstår som ganske usikkert, om den statslige kontrol med nyemedborgeres liv vil virke fremmende for integrationen.Et yderligere problem kan være, at ressourcesvage grupper kan have svært ved atopfylde kravet. Meget tyder på, at de samme grupper, som vil have svært ved at beståen medborgerskabsprøve, vil kunne få svært ved at dokumentere ’aktivtmedborgerskab’ gennem deltagelse i bestyrelser og organisationer m.v.Endelig kan det forekomme problematisk, at også dette krav om 1 års deltagelse ibestyrelsesarbejde m.v. skal træde i kraft straks ved lovens forventede ikrafttræden 1.august 2010 med virkning for ansøgninger indgivet fra 26. marts 2010. Ansøgere fårdermed ikke mulighed for at indrette sig på kravet, som kan bevirke, at deres ansøgningom tidsubegrænset opholdstilladelse må udsættes (indtil kravet kan opfyldes).Under alle omstændigheder kan kravet om en konkret vurdering føre til retsusikkerhedfrem til det tidspunkt, hvor det aktive medborgerskab skal dokumenteres i forbindelsemed, at afgørelse om tidsubegrænset opholdstilladelse skal træffes, og for så vidt erforslaget heller ikke i overensstemmelse med lovforslagets intention om at fastsætteobjektivt konstaterbare krav.Instituttet foreslår, at kravet om aktivt medborgerskab genovervejes, således atnye og gamle medborgere behandles ens i forhold til deltagelse i samfundslivet,eller at kravet som minimum udskydes og rettes mod dem, der har mulighed forat indrette sig på det.

4.11 Supplerende integrationsrelevante betingelser

Efter lovforslaget skal en udlænding – ud over at have opfyldt både de grundlæggendebetingelser og betingelserne om medborgerskab (og herved have opnået 85 point) –opnå yderligere 15 point for at kunne få tidsubegrænset opholdstilladelse.De sidste point opnås ved at opfylde såkaldte ’supplerende integrationsrelevantekriterier’ i form af længere tilknytning til arbejdsmarkedet, særligt godedanskkundskaber og gennemførelse af uddannelse her i landet. De 15 point kan opnås,hvis ansøgeren harordinær fuldtidsbeskæftigelse her i landet i mindst 4 år inden for de sidste 4 årog 6 måneder forud for indgivelse af ansøgningen om tidsubegrænsetopholdstilladelse og indtil tidsubegrænset opholdstilladelse vil kunne meddeles.færdiggjort en lang videregående uddannelse, en professionsbachelor-uddannelse, en erhvervsakademisk uddannelse eller en erhvervsrettetuddannelse i Danmarkbestået Prøve i Dansk 3 eller en prøve på tilsvarende eller højere niveau.

Efter instituttets opfattelse vil kravet om opfyldelse af ’supplerende integrations-relevante kriterier’ på afgørende vis komme til at fungere som en selektionsmekanisme.Kravene er så strenge, at de vil udelukke ikke blot, hvad der i normal tale kan anses forudsatte eller ressourcesvage personer og grupper, men også en rækker personer, der måanses for velfungerende og velintegrerede uden dog at udskille sig med særligebeskæftigelses-, sprog- eller uddannelsesmæssige kompetencer.Uanset hvor velintegreret og velfungerende en person i øvrigt er, så vil den pågældendealdrig kunne få permanent ophold i Danmark, hvis ikke et af de supplerende kriterierkan opfyldes. De supplerende betingelser er derfor reelt ikke supplerende, men lige sågrundlæggende og afgørende som alle andre krav. Den eneste forskel er, at der ermulighed for at opfylde kun ét af de tre supplerende krav.Det er i øvrigt vanskeligt at indse, hvorfor uddannelseskravet ikke kan opfyldes vedgennemførelse af tilsvarende uddannelse i udlandet og hvorfor beskæftigelseskravetikke kan opfyldes ved selvstændig erhvervsvirksomhed.Instituttet foreslår, at det såkaldte pointsystem lempes og gøres mere fleksibelt,da de strenge beskæftigelses-, uddannelses- og sprogkrav reelt vil udelukke etbetydeligt antal udlændinge fra at opnå tidsubegrænset ophold i Danmark.

bemærkningerne, at det ikke skal være forældrenes vilje eller evne til at integrere sig,der skal være bestemmende for, om et ungt menneske kan opnå tidsubegrænsetopholdstilladelse”Unge udlændinge skal vurderes på deres egne resultater ogintegrationsvilje”.Alligevel kan børn og unge ikke få tidsubegrænset opholdstilladelse før det fyldte 18.år. De vil først kunne søge tidsubegrænset opholdstilladelse, når de fylder 18 år.Unge kan dog få en vis lempelse, således at de ”kun” skal opnå 85 point ved at opfyldede grundlæggende betingelser og betingelsen om aktivt medborgerskab. De skal dogikke opfylde de sidste krav om 15 point (om fast tilknytning til arbejdsmarkedet,færdiggørelse af uddannelse eller særligt gode danskkundskaber).Forudsætningen for denne lempelse er, at den unge søger om tidsubegrænsetopholdstilladelse inden det fyldte 19. år, og at den unge har været under uddannelseeller i fuldtidsbeskæftigelse siden afslutningen af folkeskolen. Hvis de betingelser eropfyldt, vil den unge blive fritaget fra kravet om fuldtidsbeskæftigelse i 2 år og 6måneder.Det skal fremhæves, at udenlandske børn under 18 år vil stå i en vanskeligere situationend deres kammerater med dansk statsborgerskab, der f.eks. vil kunne tillade sig atholde et sabbatår efter endt skolegang, uden at dette forringer deres retsstilling. Ungeudlændinge kan ikke tillade sig noget afbræk i uddannelse eller beskæftigelse uden atblive omfattet af de strenge regler. De vil med andre ord være omgærdet af særligekrav, hvis de vil blive en permanent del af de samfund, de er opvokset i.Forslaget må også antages at få negative betydning for de unges ønske om at tage enuddannelse. Hvis en ung person begynder med at arbejde lige efter folkeskolen, ellerhvis den unge har et afbræk i arbejds-/uddannelseslivet, så er det bedre for den unge atarbejde for derved opfylde det almindelige beskæftigelseskrav. Det kan ikke betale sigat gå i gang med en uddannelse, fordi det almindelige beskæftigelseskrav kun kanopfyldes ved uafbrudt arbejde.Der opstår endvidere spørgsmål om de unges retsstilling, hvis de f.eks. dumper tilmedborgerskabsprøven og først kan nå at tage en ny prøve, efter de er fyldt 19 år. Detproblem kan let opstå, fordi prøverne kun skal afholdes med halvårs-intervaller. Vil de iså fald skulle opfylde alle betingelser, herunder de supplerende integrationsrelevantekriterier, blot fordi prøverne ikke udbydes ofte nok?Instituttet foreslår, at børn og unge under 18 år får mulighed for selvstændigt atsøge tidsubegrænset opholdstilladelse (evt. gennem en ansøgning fra deresværge), jf. herved FN’s Børnekonventions artikel 2, stk. 1, om statens pligt til atsikre konventionens rettigheder for ethvert barn inden for dens jurisdiktion,uden forskelsbehandling af nogen art og uden hensyn til barnets eller detsforældres stilling.

Det anføres i lovforslagets bemærkninger, at Udlændingeservice i forbindelse med, at etbarn meddeles opholdstilladelse i Danmark, vil vejlede om, at barnet kan ansøge omtidsubegrænset opholdstilladelse inden det fyldte 19. år. Ligeledes vil der blive vejledtherom på udlændingemyndighedernes hjemmeside.Instituttet foreslår, at udlændingemyndighederne tager mere aktive skridt til atvejlede mindreårige udlændinge om deres retsstilling i rimelig tid, inden defylder 18 år, således at de unge ikke på grund af ukendskab til reglerne risikererat miste en væsentlig retsposition ved ikke at ansøge om tidsubegrænsetopholdstilladelse inden for det første år efter at være blevet myndig. En fyldest-gørende vejledning bør meddeles den unge selv inden det fyldte 18. år, jf.herved også Børnekonventionens artikel 12 om inddragelse af barnet ibetydningsfulde sagsanliggender.

4.13 Vejledningspligt

Det forudsættes, at ansøgningerne normalt vil blive afvist i tilfælde af manglendeoplysninger eller dokumentation, jf. nedenfor afsnit 11. Under hensyn til de senere årsmange ændringer af udlændingeloven kan der efter instituttets opfattelse være behovfor at samtænke afvisningsordningen med den vejledningsforpligtelse, myndighedernehar efter forvaltningsloven, bl.a. når der i en sag foreligger omstændigheder, som viser,at ansøgeren er uvidende om relevante bestemmelser eller har misforstået noget, jf.herved Hans Gammeltoft Hansen m.fl.:Forvaltningsret,2. udg. (2002), s. 382.Instituttet foreslår, at der udarbejdes præcise og grundige vejledninger, og atvejledningspligten efter forvaltningsloven indtænkes i sagsbehandlingen,således at borgernes vanskeligheder med at gennemskue de komplicerede ogofte ændrede regler tages særdeles alvorligt.

5. Skærpet indsats over for studerende med ulovligt arbejde

Instituttet forudsætter dels, at udenlandske studerende sikres let tilgængelig viden omkonsekvenserne af ulovligt arbejde under studier i Danmark, dels at meddelelse afundtagelse i særligt belastende tilfælde omfatter menneskeretlige hensyn.

6. Skærpede regler for indgivelse af ansøgning om opholdstilladelse her i landet

Instituttet finder, at det kan være uproportionalt, hvis en udlænding skal udrejse ogindgive ansøgning om forlængelse af en opholdstilladelse, hvis forlængelse ikke er søgtrettidigt, men der foreligger en kortvarig og/eller undskyldelig forsinkelse. Et krav omudrejse kan have negative virkninger på udlændingens integration, bl.a. hvis et job måopsiges, en uddannelse afbrydes eller børn kommer i vanskeligheder. Instsituttet finderdet positivt, at der etableres en service, så udlændingen får tilsendt en påmindelse ca. 3

7. Bortfald af asylstatus efter ophold i hjemlandet

Efter forslaget skal både tidsbegrænsede og tidsubegrænsede opholdstilladelser somudgangspunkt inddrages, når en udlænding, der har opnået flygtningestatus, rejser påferie eller andet korterevarende ophold i hjemlandet, og forholdene har ændret sig på ensådan måde, at udlændingen ikke længere risikerer forfølgelse (§ 19, stk. 2, nr. 4).Inddragelse skal kunne ske i indtil 10 år efter, at opholdstilladelsen oprindeligt ermeddelt. Om baggrunden for skærpelsen anføres det i lovforslagsbemærkningerne, atdet efter regeringens opfattelse er uacceptabelt, hvis udlændinge, der har opnået asyl,rejser på ferie eller andet korterevarende ophold i hjemlandet, når de har oplyst at derisikerer forfølgelse i hjemlandet.De nye regler skal administreres i overensstemmelse med Flygtningekonventionensregler og Danmarks internationale forpligtelser i øvrigt. I den forbindelse kan der efterinstituttets opfattelse være behov for at præcisere, at , at det, at en flygtning tager på etkorterevarende ophold i hjemlandet, ikke er ensbetydende med, at den pågældende ikkelængere har behov for beskyttelse. Selv under krig og uroligheder kan det være muligtfor en flygtning at mødes med familie i en del af landet, hvor der ikke uroligheder, ogområder kan være sikre i korte perioder. Personlige omstændigheder kan også bevirke,at en person ikke kan anses for at være sikker på langt sigt.Selv reglen vil blive administreret således, at udlændinge, der kortvarigt besøgerhjemlandet, ikke risikerer at få inddraget deres opholdstilladelser, fordi forholdene ikkehar ændret sig på en sådan måde, at de ikke risikerer forfølgelse, finder instituttet denforeslåede regel problematisk. Instituttet finder i lighed med bl.a. Advokatrådet, atvelintegrerede flygtninge ikke bør stilles ringere end andre udlændinge medtidsubegrænset opholdstilladelse, og at spørgsmålet om behov for fortsat beskyttelsesom hidtil bør være endeligt afklaret, når en flygtning meddeles tidsubegrænsetopholdstilladelse.Instituttet foreslår, at flygtninge med tidsubegrænset opholdstilladelse ikke kanmiste opholdstilladelse som følge af ferie eller andet korterevarende ophold ihjemlandet.

Instituttet finder i øvrigt, at den foreslåede bestemmelse er urimeligt rigid, idet denuden hensyntagen til den enkelte person omfatter enhver “ferie eller andet kortere-varende ophold”. Dette kan indicere, at den også omfatter helt kortvarige rejser f.eks.med henblik på at besøge gamle eller syge forældre eller deltagelse i særligefamiliebegivenheder som f.eks. bryllup, barnedåb eller begravelse. Sådanne besøg skalbedømmes individuelt, jf. herved UNHCR’s Handbook on Procedures and Criteria forDetermining Refugee Status, pkt. 125, som der også henvises til ilovforslagsbemærkningerne. Der er efter instituttets opfattelse behov for entydeliggørelse heraf.Det fremgår endvidere af de almindelige bemærkninger, at det – uden at misteopholdstilladelse i Danmark – fortsat vil være muligt at foretage rejse til hjemlandet forat undersøge mulighederne for repatriering. Reglen, der viser, at en hjemrejse ikke i sigselv anses som bevis for, at forholdene er sikre i hjemlandet, administreres af bl.a.Udlændingeservice, der kan ophæve en rejsebegrænsning til hjemlandet. Ogsåkontakter til hjemlandet på et tidligere tidspunkt kan have betydning for en vellykketrepatriering, hvilket bør indgå i vurderingen.Instituttet har hæftet sig ved, at reglerne ifølge lovforslaget vil blive administreret medrespekt for Danmarks menneskeretlige forpligtelser, men det fremgår ikke aflovforslaget, hvad dette anses at indebære.Instituttet foreslår, at det præciseres, at udlændinge, der ønsker at besøgehjemlandet f.eks. af særlige private eller familiemæssige grunde, kan foretagehjemrejse uden risiko for at miste opholdstilladelsen, ligesom det bør oplyses,hvordan den enkelte i givet fald skal forholde sig.

asyl er et behandlingsbehov, ligesom det bør belyses, i hvor mange tilfældesådanne ansøgninger har ført til meddelelse af humanitært ophold.Lovforslagets beskrivelse af den ny praksis er meget uklar, navnlig såfremtlovforslagets bemærkninger læses i lyset af Integrationsministeriets praksisnotat af 2.september 2008.Adgang til behandling i hjemlandetEfter gældende praksis kan der trods adgang til behandling i hjemlandet gives opholds-tilladelse, hvis ansøgeren ikke har “en reel økonomisk mulighed” for at betale, ellerhvis egenbetalingen er “uforholdsmæssig” høj. Der lægges vægt på “den pågældendesøkonomiske og sociale situation. I vurderingen indgår den pågældendes erhverv oguddannelse, formueforhold, indtægtsmuligheder og familiemæssige eller socialenetværk m.v.”Lovforslaget angiver i afsnit 8.4 at ville ændre praksis for vurdering afbehandlingsmuligheder i udlandet. Lovforslaget beskriver i afsnit 8.4.1 dele afMenneskerettighedsdomstolens praksis, hvilket leder til den konklusion, at Danmark - itilfælde af ansøgerens fysiske eller psykiske helbredsproblemer - kun har pligt til atmeddele opholdstilladelse under exceptionelle omstændigheder. Lovforslaget beskriveri afsnit 8.4.2 praksisændringen, hvorefter en ansøger, der opfylder sygdomskriteriet,fremover ikke vil få humanitært ophold, selv om behandlingen alene er tilgængelig iprivat regi og uanset egenbetalingens størrelse.Det betyder, at ansøgere, der opfylder sygdomskriteriet, fremover vil skulle dække“betydelige økonomiske omkostninger”, og det må – i lyset afMenneskerettighedsdomstolens praksis - forstås således, at selv reel økonomiskumulighed og uforholdsmæssig høj egenbetaling normalt ikke skal føre til humanitærtophold.Instituttet finder, at det ikke vil stride imod Menneskerettighedsdomstolens nuværendepraksis at udvise alvorligt syge, selv om der ikke er reel adgang til behandling ihjemlandet, og selv om den enkelte ikke har råd til at betale for behandling, der ertilgængelig.Instituttet foreslår ikke desto mindre, at der ikke søges anlagt en praksis, sombevidst søger at ramme undergrænsen for den internationale forbud mod tortur,umenneskelig og nedværdigende behandling, idet en sådan grænsesøgendeadfærd vil indebære en ikke uvæsentlig risiko for alvorligemenneskerettighedskrænkelse af nogle at de mest udsatte og svage mennesker iDanmark, nemlig alvorligt fysisk eller psysisk syge udlændinge.

Det fremgår således at lovforslagets afsnit 8.4.2, at ministeriet fortsat ”i heltekstraordinære tilfælde” vil meddele humanitært ophold trods behandlingsmuligheder ihjemlandet. I lovforslaget nævnes ansøgere, der lider at ”en uhelbredelig sygdom iterminalstadiet”. Dette svarer til det gældende praksisnotat afsnit 3.3 om fysiskesygdomme, hvori nævnes ”AIDS og kræft i terminalstadiet”.Ifølge det gældende praksisnotat fra 2008 meddeles humanitært ophold eftersygdomskriteriet i midlertid i videre omfang som følger:“Der kan gives helbredsbetinget humanitær opholdstilladelse til enudlænding, der lider af en sygdom af meget alvorlig karakter (sygdoms-kriteriet). Dette kriterium blev fastlagt i 1993, hvor praksis for at givehumanitær opholdstilladelse til personer med akutte eller livstruendefysiske sygdomme eller så alvorlige psykiske sygdomme, at depågældende måtte anses for uhelbredeligt sindssyge, blev udvidetsåledes, at også fysiske eller psykiske sygdomme af meget alvorligkarakter – uden at være akutte eller direkte livstruende – kan begrundehumanitær opholdstilladelse.”Udover de alle omtalte fysiske sygdomme nævnes i praksisnotatet bl.a.- Meget alvorlige, egentlige sindsygdomme så som psykose, skizofreni, osv.(afsnit 3.4) og- Alvorlig fysisk eller psykisk sygdom eller handicap hos forældre til mindreårigebørn, og hvor forældrene derfor kun har meget begrænsede forældremæssigeressourcer til at tage vare på børnene (afsnit 3.7).Efter Menneskerettighedsdomstolens nuværende praksis har Danmark så vidt ses ikkepligt til at yde beskyttelse mod udsendelse i sådanne tilfælde, jf. Louise HalleskovStorgaard: “Artikel3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om udsendelseaf udlændinge med helbredsproblemer”,EU-ret og Menneskeret 2008 nr. 4 side 187afsnit 4.1.4. Det gælder ikke mindst, fordi der i praksis i stort set alle lande vil væreadgang til behandling – eventuelt meget bekostelig og eventuelt i privat regi af sådannefysiske og psykiske sygdomme .En sådan praksis vil indebære meget betydelige stramninger i de sidste 17 års praksisom humanitært ophold. Instituttet finder, at det i og for sig er positivt, at en ændring afadministrativ praksis på denne måde forelægges Folketinget, men beskrivelsenefterlader ganske stor tvivl om omfanget af den påtænkte ændring af praksis, da detikke beskrives, i hvilke sager humanitær opholdstilladelse ikke længere vil blivemeddelt, når Menneskerettighedsdomstolens praksis skal være styrende for humanitærtophold.Instituttet foreslår, at regeringen tilvejebringer en præcis beskrivelse af denfremtidige praksis om humanitær opholdstilladelse med konkrete eksempler påtilfælde, hvor humanitært ophold hidtil har været meddelt, men fremover ikkevil blive meddelt – alternativt at det tydeliggøres, at bemærkningerne ilovforslaget ikke skal tages for pålydende.

Instituttet henviser i øvrigt til Advokatrådets høringssvar.

8.2 Lægeerklæringer i sager om humanitært ophold

Instituttet finder, at lovforslagets bemærkninger om omstændigheder, hvorunderlægeerklæringer ikke lægges til grund, i al væsentlighed svarer til gældende praksis, jf.praksisnotat af 2. september 2008 side 8.Instituttet antager, at sagligheden af lægeerklæringer vil være lettere at vurdere efterindførelsen af listen, hvorfor behovet for vurdering af lægens personlige indstilling vilmindskes, ligesom instituttet forudsætter, at en i øvrigt velunderbygget lægeerklæringikke tilsidesættes, blot fordi en læge anvender sin ytringsfrihed.Udlændingemyndighederne bør naturligvis ikke søge særlig beskyttelse mod kritik frapersoner med særlig sagkundskab og indsigt i relevante forhold. Røde Kors’ rolle børheller ikke påvirkes.I øvrigt må det fremhæves, at såfremt den beskrevne praksis om humanitært opholdgemmenføres, vil behovet for lægeerklæringer begrænses, da praksis – såfremtinstituttet har forstået lovforslaget ret – må forudses at indebære, at der årligt vil blivemeddelt et begrænset antal opholdstilladelser på humanitært grundlag.Lægeerklæringerne må antages at skulle fokusere navnlig på restlevetid og muligvisselvmordstrusler.Instituttet opfordrer regeringen til at samarbejde med Lægeforeningen omudarbejdelsen af listen, bl.a. således at spørgsmålet om lægens erklæring ompatientens restlevetid kan overvejes nærmere.

medfører manglende deltagelse i “skolegang eller andre aktiviteter, som ville være ennaturlig del af barnets integration i Danmark”.Instituttet anerkender, at spørgsmålet om “genopdragelsesrejser” er vanskeligt, fordihensynet til barnets tarv taler for at modvirke en skadelig udvikling. Instituttet forstårforslaget således, at det forventes at have en præventiv virkning ved at signalere tilforældre, at ”genopdragelsesrejser” ikke kan accepteres, men instituttet finder dettvivlsomt, om regulering om bortfald af opholdstilladelser er den mest hensigtsmæssigemåde at forebygge ”genopdragelsesrejser” på. Det kommer herved i betragtning, at debørn, som risikerer at miste deres opholdstilladelse, normalt må anses som knyttede tilDanmark, at der kan være en interessekonflikt mellem børn og forældre, og at det vedbortfald af et barns opholdstilladelse i realiteten er barnet, der bliver ’straffet’.Danmark har ansvaret for børn, der opholder sig i Danmark, og efterBørnekonventionens artikel 3, skal barnets tarv komme i første række ved alleforanstaltninger, der træffes vedrørende barnet. Det er instituttes opfattelse, at deproblemer, der er forbundet med ”genopdragelsesrejser” først og fremmest må søgesløst ved en opsøgende og forebyggende indsats, og at der ikke bør lovgives om bortfaldaf børns opholdstilladelse på grund at udlandsophold, medmindre der er ettilstrækkeligt oplysningsgrundlag til at vurdere konsekvenserne.Instituttet finder, at der mangler oplysninger om, hvor mange indberetninger der hidtiler modtaget fra kommunerne, hvor mange opholdstilladelser der er bortfaldet på detgrundlag, hvor mange sager der forventes at opstå fremover, og hvilken viden der er omrejser/ophold af mere eller mindre end 6 måneders varighed og deres konsekvenser.Instituttet finder i det hele, at der er tale om et underbelyst samfundsmæssigt forhold.Instituttet foreslår derfor, at regelstramningen undlades, og at der nedsættes enarbejdsgruppe med deltagelse også af repræsentanter for relevanteorganisationer med henblik på en nærmere undersøgelse af de faktiske forholdsamt overvejelse af de mest hensigtsmæssige midler til at løse de problemer, derer forbundet med “genopdragelsesrejser”.

Der henvises til instituttets notat af 12. november 2008 til Velfærdsministeriet.

10. Selvforsørgelse ved ægtefællesammenføring

Instituttet finder, at en udvidelse af den periode, hvor en herboende ikke må modtagediverse former for socialhjælp, fra 1 til 3 år – trods sit legitime formål – rejser fornyedespørgsmål om proportionaliteten af regelsættet. Det kommer herved i betragtning, atmålet om at sikre udlændinges integration gennem deres selvforsørgelse ikke synes atkunne begrunde et krav om 3 års selvforsørgelse, og det er under alle omstændighederåbenbart, at en tredobling af den relevante periode øger behovet for at gøre undtagelsefra kravet enten af “ganske særlige grunde” eller med henvisning til hjælp “i form afenkeltstående ydelser af mindre beløbsmæssig størrelse …”, jf. lovens § 9, stk. 5.

11. Ikrafttræden

Efter lovforslagets ikrafttrædelsesregler skal de nye betingelser om tidsubegrænsetopholdstilladelse gælde for alle udlændinge, som fra tidspunktet for lovforslagetsfremsættelse indgiver ansøgning herom. Det betyder som tidligere omtalt, at de nyeregler om tidsubegrænset opholdstilladelse gælder for alle udlændinge, der fra den 26.marts 2010 indgiver ansøgning om tidsubegrænset opholdstilladelse, uanset hvornår deførste gang er meddelt opholdstilladelse.Efter lovforslagets forventede ikrafttræden den 1. august 2010 skal der ske afvisning afansøgninger om tidsubegrænset opholdstilladelse, som ikke indeholder de nødvendigeoplysninger og den nødvendige dokumentation, jf. ovenfor afsnit 4.13.Noget tilsvarende gælder ikke for de ansøgninger, som modtages mellem 26. marts og1. august 2010. I denne periode skal ansøgerne underrettes om lovforslagetsfremsættelse og om, at deres sag vil være omfattet af de nye regler om tidsubegrænsetopholdstilladelse, og at sagsbehandlingen forventes at kunne påbegyndes efter de nyeregler den 1. august 2010. Hvis der til den tid kræves flere oplysninger eller yderligeredokumentation, vil Udlændingeservice vende tilbage til ansøgeren.Ved anvendelsen af de nye regler må man regne med, at der er udlændinge, som kanopfylde de ufravigelige betingelser i § 11, stk. 4, og de ’supplerende integrations-relevante betingelser’ i § 11, stk. 6, men som ikke kan indsamle de resterendenødvendige 15 point, fordi der endnu ikke er etableret en medborgerskabsprøve, ogfordi de ikke har haft den fornødne tid til at indrette sig på kravet om et års deltagelse ibestyrelsesarbejde m.v. Disse udlændinge skal af Udlændingeservice orienteres om, atde vil kunne opnå de 15 point ved at bestå medborgerskabsprøven, der forventes atvære etableret medio 2011.Efter instituttets opfattelse er der væsentlige retssikkerhedsmæssige problemerforbundet med disse forslag til ikrafttrædelsesregler.Der er hidtil fastsat overgangsregler, der tager hensyn til, hvornår udlændinge erkommet her til landet. Efter disse overgangsregler har udlændinge, der har gennemførtet introduktionsprogram uden at deres introduktionsydelse har været nedsat, haft enforventning om, når opholdskravet var opfyldt, at kunne opnå tidsubegrænsetopholdstilladelse på lempeligere betingelser, end de nu fastsatte. Der findes i dag fireansøgergrupper, som kan have indrettet sig på andre regler. For ansøgere inden for detre grupper gælder det, at de (ved fravær af offentlig gæld og kriminalitet) har kunnetforvente at kunne opnå tidsubegrænset opholdstilladelse, at hvis de har gennemførtderes treårige introduktionsprogram og/eller bestået en danskprøve inden 29. november2006 og gennemført evt. fastlagte beskæftigelsesaktiviteter. Den fjerde gruppe omfatterudlændinge, som har indgivet ansøging om opholdstilladelse efter 1. juli 2006, og somhar kunnet forvente at kunne opnå tidsubegrænset opholdstilladelse, hvis de opfylder de

nugældende højere krav om (også) at have bestået Prøve i Dansk 2 og haft 2½ årsfuldtidsbeskæftigelse (integrationseksamen).Kommunerne har gjort et kæmpe arbejde med at prøve at forklare de indvikledeovergangsregler for ansøgerne. De udlændinge, som er blevet vejledt om, hvilke kravder gælder for netop dem, og som har bestræbt sig på at opfylde netop disse krav, vilsom nævnt have en rimelig forventning om, at de på det tidspunkt, hvor de opfylder etaf de gældende opholdskrav på 7 – eller eventuelt 5 - år, vil kunne opnå tidsubegrænsetopholdstilladelse.Der gælder ikke et nagelfast retssikkerhedsprincip omfattende forbud mod love medtilbagevirkende kraft eller beskyttelse af borgerens rimelige forventninger, men der børefter instituttets opfattelse som hidtil lægges vægt på borgerens rimelige forventninger.Lovens ikrafttrædelsesregler bør derfor genovervejes.Det bør herved også tages i betragtning, at integrationslovforslagets bestemmelse omundervisning i medborgerskab efter lovforslagets vedtagelse skal implementeres, og atalle udlændinge, som stilles over for krav om at bestå en medborgerskabsprøve, børhave samme mulighed for at deltage i den forberedende undervisning.Instituttet finder, at overgangsbestemmelserne bør udformes således, atansøgere, som har indrettet sig efter de gældende bestemmelser, ikke omfattesaf de nye krav, og at ikrafttrædelsestidspunktet for anvendelsen af nye krav iøvrigt udsættes, således at de omfattede udlændinge får en rimelig mulighed forat indrette sig på de nye krav, herunder ved at følgemedborgerskabsundervisningen og gå op til medborgerskabsprøven.