Høringsnotat vedrørende forslag til lov om ændring af lov om an-

vendelsen af visse af Det Europæiske Fællesskabs retsakter om øko-

nomiske forbindelser til tredjelande m.v. (bemyndigelsesloven) og

udleveringsloven – L 106.

1. Indledning

Ændring af bemyndigelseslovenMed lovforslaget indføres et forbud mod transport af dual-use produkter,der skal anvendes i forbindelse med masseødelæggelsesvåben. Forslagetgennemfører hermed to ændringsprotokoller til SUA-konventionen1, somDanmark tiltrådte i november 2005, og sikrer dermed, at Danmark opfyl-der sine internationale forpligtelser. Med lovforslaget opfylder Danmarkendvidere en international forpligtelse i henhold til FN’s Sikkerhedsrådsresolution nr. 1540 af 28. april 2004 om at indføre kontrol med transportaf dual-use produkter, der skal anvendes i forbindelse med masseødelæg-gelsesvåben.Ændring af udleveringslovenMed lovforslaget ændres desuden udleveringslovens undtagelsesbestem-melse, så lovens § 5, stk. 3, udvides til også at omfatte handlinger, der eromfattet af SUA-konventionen.Forslaget er sendt i høring den 9. november 2009 med høringsfrist den25. november 2009 til i alt 67 myndigheder og organisationer m.v.Der er modtaget høringssvar fra 15 af de 67 hørte myndigheder, organisa-tioner m.v. Heraf har 6 haft bemærkninger til udkastet til lovforslag.

2. Bemærkninger

2.1. Straffebestemmelsen i lovforslaget vedr. bemyndigelsesloven

Danmarks Rederiforening påpeger, at det er af afgørende betydning, atlovudkastet ændres, så der kræves viden (forsæt) om, at det produkt, dertransporteres, vil blive anvendt til masseødelæggelsesvåben. Transportø-rer har sædvanligvis god viden om, hvad der sejles med men vil sjældenteller aldrig vide eller interessere sig for, hvad et givet produkt skal an-vendes til. De produkter, der sejles med, vil ofte ikke i sig selv afslørenoget om deres fremtidige anvendelse, og skulle danske rederier i enFN-konvention af 10. marts 1988 til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod søfarts-sikkerheden (Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety ofMaritime Navigation)1

række tilfælde foretage nærmere undersøgelser af den påtænkte anven-delse, vil dette betyde en stor administrativ belastning for rederierne. Enpligt for danske rederier til at foretage nærmere undersøgelser vil efteromstændighederne også kunne have en konkurrenceforvridende effekt iforhold til udenlandske transportører, der ikke er underlagt samme krav.Problemerne vil være særligt udtalte i linjefart, f.eks. i containerfart, hvorde enkelte skibe kan sejle med tusindvis af containere med stærkt varie-rende indhold.Rederiforeningen anfører videre, at det under forhandlingerne om SUA-protokollerne blev tillagt stor betydning af Danmark, at protokollernesforsætskrav blev fastholdt. Danmarks Rederiforenings accept af, at Dan-mark tilslutter sig protokollerne var således givet under forudsætning af,at Danmark ville gennemføre dem, således som de blev vedtaget. Frem-sættes lovudkastet som foreslået, er der tale om en tilsidesættelse af for-udsætningerne for Danmarks accept af SUA-protokollerne og for rederi-erhvervets efterfølgende accept af protokollerne.Danmarks Rederiforening har efterfølgende på møde med Økonomi- ogErhvervsministeriet gentaget og uddybet sine synspunkter.Dansk Industri har indhentet bemærkninger fra DI Transport. DI Trans-port henviser til punkt 3.1.5. i lovforslagets bemærkninger og påpeger, atdet for en transportør af en container, hvad enten der er tale om transportmed bil eller skib, er meget vanskeligt at afgøre, om en container inde-holder dual-use produkter. I forhold til en plomberet container har entransportør alene de medfølgende dokumenter at forholde sig til. Detsamme vil være tilfældet for mange andre typer af godstransporter. Derkan desuden være mange forklaringer på, at en transportør modtager enhøjere betaling for en transport – f.eks. hvis godset ønskes bragt særlighurtigt frem, ligesom det er de færreste transportruter, der vil give entransportør anledning til mistanke.På denne baggrund ønskes en præcisering af, at det for at straffe en trans-portør skal kunne dokumenteres, at transportøren har haft kendskab til, atproduktet skal anvendes i en ulovlig sammenhæng.International Transport Danmark, der har indgået en samarbejdsaftalemed DI Transport, har indsendt høringssvar med samme indhold som DITransport. Der henvises til det ovennævnte høringssvar fra DI Transport.

Kommentar

Ændringsprotokollerne til SUA-konventionen indebærer bl.a., at trans-port af dual-use produkter, der skal anvendes til masseødelæggelsesvå-ben, kriminaliseres. Det fremgår desuden, at handlingen skal være ulov-lig og begået med forsæt.Folketingets Erhvervsudvalg blev orienteret om forhandlingssituationenog den danske holdning ved notater af 22. oktober 2004 (FT 2004-05,

ERU almindelig del – bilag 30) og 5. oktober 2005 (FT 2005-06, ERUalm. del – bilag 8). Det fremgår af sidstnævnte notat, at Danmark var po-sitiv over for de foreliggende konventionsændringer. Danmark støttedesåledes også bestemmelsen om, at alene forsætlige overtrædelser aftransportforbuddet kriminaliseres.Selvom SUA-protokollerne alene omhandler forsætlige overtrædelser aftransportforbuddet, indebærer dette dog ikke en retlig forpligtelse forDanmark til kun at kriminalisere forsæt i forbindelse med implementerin-gen af forbuddet, idet strafferet er et nationalt anliggende. Hensigten medforslaget om at strafsanktionere groft uagtsomme overtrædelser har væ-ret, at sanktionerne skulle være så effektive som muligt. Dertil kommer, atovertrædelse af forbuddet vil kunne have særdeles alvorlige konsekvenserbåde for Danmark og for den virksomhed, der har overtrådt lovgivnin-gen, fordi der er tale om transport af dual-use produkter, der skal anven-des til masseødelæggelsesvåben.Som det fremgår af lovforslagets bemærkninger, er der indtil nu kun 8lande, primært oversøiske lande, der har ratificeret ændringsprotokoller-ne til SUA-konventionen. Der er således endnu ikke erfaringer med,hvordan andre lande vælger at implementere ændringsprotokollernestransportforbud. Økonomi- og Erhvervsministeriet er dog informeret om,at USA er i færd med at implementere transportforbuddet i amerikansklovgivning, og at man her lægger sig tæt op ad protokolteksten og alenestrafsanktionerer forsætlige overtrædelser af forbuddet.Økonomi- og Erhvervsministeriet er enig i, at det næppe i praksis vil væ-re muligt for en transportør ud fra transportdokumenterne at vurdere, omder er tale om dual-use produkter, og om disse produkter eventuelt vilskulle anvendes i forbindelse med masseødelæggelsesvåben. Dette er og-så begrundelsen for, at lovforslaget ikke strafsanktionerer simpel uagt-somhed. Det vil således ikke være rimeligt at stille de samme krav om til-regnelse, dvs. skyld, til transportører, som til eksportører, der har kend-skab til produktets egenskaber og har kontakten med kun-den/slutbrugeren. I begrebet ”grov uagtsomhed” ligger imidlertid, at derskal være udvist en særlig markant og bebrejdelsesværdig afvigelse fraen normal adfærd eller handlemåde i forbindelse med overtrædelsen.Af høringen fremgår det, at de fleste transporter, og i særdeleshed con-tainertransport, foregår ud fra standardiserede og mere eller mindrefuldautomatiserede processer, der vanskeliggør, at erhvervet kan afdækkekritiske situationer i forhold til transport af dual-use produkter, uden atdette samtidig indebærer indførelse af forskellige kontrolprocedurer.Det bemærkes, at det ikke har været hensigten med lovforslaget at på-lægge transporterhvervet nye byrder eller stille krav om indførelse af nyeprocedurer eller undersøgelser i forbindelse med transport af dual-useprodukter. Økonomi- og Erhvervsministeriet finder det imidlertid godt-gjort, at forslaget om at strafsanktionere grov uagtsomhed vil kunne på-

føre erhvervet administrative og økonomiske byrder, og dermed have enkonkurrenceforvridende effekt. I forhold til det lovudkast, der har væretsendt i høring, har Økonomi- og Erhvervsministeriet herefter ændret lov-forslaget, således at alene forsætlige overtrædelser af transportforbuddetstrafsanktioneres. Samtidig er det anført i lovforslagets bemærkninger, atøkonomi- og erhvervsministeren vil følge udviklingen på området, herun-der også hvordan andre lande implementerer transportforbuddet. Hvisder således på et senere tidspunkt viser sig behov for stramning af reg-lerne, vil det blive overvejet at fremsætte forslag om ændring af bemyndi-gelsesloven, så også groft uagtsomme overtrædelser af forbuddet straffes.

2.2. Tekniske ændringer

2.2.1. Definitionen på masseødelæggelsesvåben

Statens Institut for Strålebeskyttelse (SIS) gør i sit høringssvar opmærk-som på, at såvel den eksisterende lovs § 1 a som den foreslåede § 1 b ibemyndigelsesloven efter SIS´ opfattelse ikke er fuldt dækkende for deforhold, der bør omfattes af loven, idet bestemmelserne alene dækker nu-kleare stoffer men ikke øvrige radioaktive stoffer eller anordninger, derkan udsende ioniserende stråling. Sidstnævnte stoffer er heller ikkeumiddelbart omfattet af bestemmelsen med hensyn til ”kemiske” våben,idet det ikke er stoffernes kemiske egenskaber, der gør dem potentielt far-lige, men derimod fysiske/radiologiske egenskaber som isotoper.

Kommentar

Hovedparten af den internationale regulering om ikke-spredning af mas-seødelæggelsesvåben, herunder FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1540(2004), vedrører alene kemiske, biologiske og nukleare våben. Det sam-me gælder ændringsprotokollerne til SUA-konventionen, der ligeledesalene omfatter kemiske, biologiske og nukleare våben. Radiologiske vå-ben er dog reguleret i FN’s konvention om nuklear terrorisme (2005).Det bemærkes imidlertid, at Justitsministeriet ved ændringen af våbenlo-ven i 2006, der kriminaliserer transport af masseødelæggelsesvåben, jf.lov nr. 503 af 7. juni 2006, har medtaget radiologiske våben, idet Ju-stitsministeriet anfører, at alle fire våbentyper (kemiske, biologiske, radi-ologiske og nukleare våben) må anses for særdeles farlige og egnede tilat skabe omfattende ødelæggelser, og at såvel spredning af kemiske, bio-logiske, radiologiske som nukleare våben må anses for at udgøre en reelog alvorlig risiko for den internationale fred og sikkerhed.Økonomi- og Erhvervsministeriet er enig i, at forbuddet mod transport afvisse dual-use produkter i bemyndigelsesloven bør rette sig mod alle for-mer for masseødelæggelsesvåben. Det er således ikke tilsigtet, at dual-use produkter, der skal anvendes til radiologiske våben, ikke er omfattetaf forbuddet.

Økonomi- og Erhvervsministeriet finder herudover, at der tilsvarende børske en ændring af bemyndigelseslovens § 1 a, stk. 1, der vedrører forbudmod teknisk bistand. Lovforslaget er tilrettet i overensstemmelse hermed.

2.2.2. Tydeliggørelse af anvendelsesområdet for forbuddet mod

transport

Dansk Industri har anført, at det bør fremgå mere eksplicit af lovforsla-gets bemærkninger, at loven gælder for alle former for transport og ikkekun søtransport.

Kommentar

Økonomi- og Erhvervsministeriet er enig i, at der kan være behov for attydeliggøre i lovforslagets bemærkninger, at forbuddet mod transport afvisse dual-use produkter omfatter alle former for transport. Lovforslageter tilrettet i overensstemmelse hermed.Forsvarsministeriet anfører, at der er tale om indførelse af et generelt for-bud mod bl.a. at transportere produkter og teknologi, der er bestemt tilanvendelse i forbindelse med udvikling m.v. af missiler, der kan fremførekemiske, biologiske eller nukleare våben eller andre nukleare sprængle-gemer. Dette vurderes som mere restriktivt end det, der følger af proto-kollen, der forbyder de deltagende lande at kriminalisere transport afdual-use produkter, der skal anvendes til masseødelæggelsesvåben. For-svarsministeriet anbefaler derfor, at det enten i lovteksten eller i bemærk-ningerne præciseres, at forbuddet kun gælder tilfælde, hvor de transporte-rede produkter skal anvendes eller må formodes at skulle anvendes ulov-ligt til masseødelæggelsesvåben.Forsvarsministeriet anbefaler desuden, at det i lovbemærkningerne vedrø-rende lovforslagets § 1 b, stk. 3, præciseres, at indenrigstransport somhidtil reguleres af våbenloven.

Kommentar

Forbuddet mod transport af dual-use produkter til masseødelæggelsesvå-ben angår transport af sådanne produkter, der er bestemt til anvendelsetil masseødelæggelsesvåben, herunder missiler, der kan fremføre sådannevåben. Forbuddet gælder således kun for transport af sådanne produkter,når disse netop er bestemt til anvendelse til masseødelæggelsesvåben.Det findes imidlertid hensigtsmæssigt at tydeliggøre lovteksten, som fore-slået af Forsvarsministeriet. Økonomi- og Erhvervsministeriet har heref-ter præciseret i lovforslaget, at transportforbuddet omfatter missiler, derskal fremføre sådanne (masseødelæggelses)våben.For så vidt angår ønsket om en præcisering af, at indenrigstransport somhidtil reguleres af våbenloven bemærkes, at lovforslaget alene omhandlertransport af dual-use produkter, og at våben fortsat reguleres af våbenlo-ven. Transportforbuddet omfatter imidlertid såvel indenrigs- som uden-rigstransport af dual-use produkter, der er bestemt til anvendelse til mas-

seødelæggelsesvåben. Da det ikke kan udelukkes, at det danske forsvar iforbindelse med træning og oplæring af soldater vil kunne have behov forat transportere sådanne produkter inden for Danmarks grænser, harØkonomi- og Erhvervsministeriet herefter indsat en bestemmelse i lov-forslaget, der undtager danske militære myndigheder fra forbuddet modtransport.

3. Oversigt over hørte organisationer, myndigheder m.v.

Advokatsamfundet, alle byretter, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Be-redskabsstyrelsen - Center for Biosikring og -Beredskab, CO-industri,Danmarks Eksportråd, Danmarks Rederiforening, Danmarks Vækstråd,Dansk Eksportforening, Dansk Erhverv, Danske Advokater, Danske Spe-ditører, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen,Domstolsstyrelsen, Foreningen af offentlige anklagere i Danmark, Institutfor Menneskerettigheder, DI – Organisation for erhvervslivet, DanskeMaritime, Dansk Navigatørforening, Dansk Transport og Logistik, Er-hvervsflyvningens Sammenslutning, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen,Fagligt Fælles Forbund, Finansministeriet, Forsvarsministeriet, Justitsmi-nisteriet, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Maskinmestrenes For-ening, Politiforbundet i Danmark, Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten,Rigspolitiet, Rigspolitichefen Afd. G, Rigsombudsmanden i Grønland,Rigsombudsmanden på Færøerne, Rigsrevisionen, Scandinavian Airlines,SKAT, Statens Institut for Strålebeskyttelse, Statens Luftfartsvæsen,Statsministeriet, Søfartsstyrelsen, Vestre Landsret, Udenrigsministeriet,Østre Landsret.