SOU, Alm.del - 2009-10 - Endeligt svar på spørgsmål 84: Spm., om ministeren mener, det er korrekt, at man som borger skal på venteliste, for at opnå nødvendig socialpædagogisk støtte efter servicelovens § 85, til indenrigs- og socialministeren

Vejledende udtalelse efter § 49, stk. 6, i lov om kommunernes styrelse omkommunernes mulighed for at oprette ventelister til bevilget hjemmevej-ledning efter lov om social service § 85.Statsforvaltningen Midtjylland har til brug for stillingtagen i en konkret sag omtilsyn efter kapitel VI i lov om kommunernes styrelse i brev af 14. april 2009 medbilag, (journal nr. 2009-613/469), bedt Indenrigs- og Socialministeriet om enudtalelse om lovligheden af en kommunes praksis om at oprette ventelister tilbevilget hjemmevejledning efter lov om social service § 85, og om der i givetfald er grænser for, hvor længe en borger må stå på venteliste.Den konkrete sag vedrører en borgers henvendelse til Statsforvaltningen medklage over Silkeborgs Kommunes manglende iværksætning af bevilget hjem-mevejledning efter lov om social service § 85.Det fremgår af redegørelse af 24. marts 2009 fra Silkeborg Kommune, at kom-munen har bevilget borgeren hjemmevejledning efter servicelovens § 85. Pågrund af budgetoverskridelser på området for socialt udsatte, har kommunenimidlertid besluttet at etablere en venteliste for denne type af ydelser. Det anfø-res endvidere, at borgere tilbydes råd og vejledning fra sagsbehandleren i ven-tetiden. Endelig anfører kommunen, at ventelisten administreres på en sådanmåde, at personer med størst behov kommer forud for andre.Indledningsvis skal bemærkes, at det er fastsat i § 49, stk. 6, i lov om kommu-nernes styrelse, at statsforvaltningen kan anmode andre offentlige myndighederom inden for deres sagsområde at yde den vejledning og bistand, der er nød-vendig for tilsynets udøvelse.Af forarbejderne til bestemmelsen (Lovforslag L 188, 2002-03, almindelige be-mærkninger punkt 5.3.5) fremgår bl.a.:

”… Efter ministeriets opfattelse vil den bistand fra andre offentlige myndigheder,det er nødvendigt for statsamtmanden at indhente, omfatte ikke blot generelrådgivning om lovgivningens indhold og forarbejder og eventuel praksis, menogså abstrakt rådgivning om konkrete tvivlsspørgsmål. Tilsynsmyndigheden kanbenytte den abstrakte rådgivning, som ydes af fagministerierne om konkretetvivlsspørgsmål, til tilsynsmyndighedens vurdering af lovligheden af konkretekommunale dispositioner og til tilsynsmyndighedens vurdering af, om sankti-onsanvendelse vil være lovlig og påkrævet.”….”Ministerietkan endvidere tilslutte sig Klagereformudvalgets opfattelse af, atsærlige forhold gør sig gældende med hensyn til tværgående lovgivning, derhar et meget bredt anvendelsesområde, og hvor tilsynsmyndigheden i alminde-lighed vil have de fornødne forudsætninger for selv at vurdere det pågældendespørgsmål. Bliver der tale om anvendelse af sanktioner, vil en udtalelse fra ved-kommende fagministerium dog kunne være påkrævet.Særlige forhold gør sig endvidere gældende for Indenrigs- og Sundhedsministe-riets vedkommende. Ministeriet kan alene bidrage med generel abstrakt vejled-ning, idet ministeriet vil kunne blive inhabilt som øverste tilsynsmyndighed vedat udtale sig vurderende om konkrete kommunale dispositioner over for stats-amtmanden.”Det er på denne baggrund Indenrigs- og Socialministeriets opfattelse, at mini-steriet som øverste tilsynsmyndighed alene kan bidrage med generel abstraktvejledning vedrørende konkrete tvivlsspørgsmål inden for ministeriets lovområ-der, mens ministeriet ikke kan yde vejledning om lovligheden af konkrete kom-munale dispositioner. Ministeriet kan endvidere i almindelighed ikke yde vejled-ning om generelle, tværgående forvaltningsretlige spørgsmål, idet statsforvalt-ningen vil have de fornødne forudsætninger for selv at vurdere disse spørgs-mål.Om ministeriets lovgivning på området kan oplyses:Det fremgår af § 3, stk. 1, i lov om social service (serviceloven), jf. lovbekendt-gørelse nr. 941 af 1. oktober 2009, at det er kommunalbestyrelsen, der træfferafgørelse om tilbud efter serviceloven. Det fremgår videre af § 4 i serviceloven,at det er kommunalbestyrelsen, der skal sørge for, at der er de nødvendigetilbud efter denne lov, og at kommunalbestyrelsen opfylder forsyningsansvaretved brug af egne tilbud og ved at samarbejde med andre kommuner, regionereller private tilbud. Endelig fremgår det af § 173 i serviceloven, at det er kom-munen, der endeligt afholder udgifterne efter denne lov.De ovenfor fremhævede bestemmelser i serviceloven blev indført med lov nr.573 af 24. juni 2005. Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, jf. lovfors-lag L 38, skriftligt fremsat den 24. februar 2005, fremgår:”Lovforslagetindebærer, at det hidtil delte myndigheds-, forsynings- og finansie-ringsansvar på det sociale område samles i kommunen.2

Lovforslaget indebærer dermed, at den enkelte kommunalbestyrelse får et sam-let ansvar for at træffe afgørelse om borgerens visitation til et tilbud, ansvar forat sikre, at der er relevante sociale tilbud til borgerne, samt ansvar for finansie-ringen af tilbuddene.Kommunalbestyrelsens ansvar for at sikre, at der er sociale tilbud til borgernebetyder, at kommunen har pligt til at sørge for, at der er de nødvendige socialetilbud til stede enten i form af kommunens egne tilbud, eller ved køb af pladser iprivate tilbud, regionale tilbud eller tilbud i andre kommuner.”Det fremgår videre af de specielle bemærkninger om forsyningsansvaret efterservicelovens § 4:”Bestemmelsener ny og en konsekvens af strukturaftalen, hvoraf det fremgår,at det er kommunalbestyrelsen, som i forhold til borgeren alene har forsynings-ansvaret for det nødvendige antal pladser i tilbud efter denne lov.”§ 85 i serviceloven fastsætter: ”Kommunalbestyrelsen skal tilbyde hjælp, om-sorg eller støtte samt optræning og hjælp til udvikling af færdigheder til perso-ner, der har behov herfor på grund af betydelig nedsat fysisk eller psykisk funk-tionsevne eller særlige sociale problemer.”Den i § 85 omhandlede socialpædagogisk bistand blev indført med lov om soci-al service, lov nr. 454 af 10. juni 1997. Af de almindelige bemærkninger til lov-forslag nr. 229, fremsat den 16. april 1997 (Forslag til lov om social service),fremgår bl.a. følgende om personlig hjælp og pleje m.v.:”…Personlig hjælp og pleje m.v. tildeles efter en individuel behovsvurdering forat styrke den enkeltes funktionsmuligheder eller for at kompensere for nedsatfunktionsevne, der kan skyldes fysiske, psykiske og/eller sociale årsager, ogsom betyder at den enkelte ikke kan fungere optimalt i dagligdagen eller i relati-on til omgivelserne.Den personlige hjælp og pleje m.v. kan bestå i forskellige former for støtte. Detkan dreje sig om personlig pleje eller nødvendige huslige opgaver, som denenkelte ikke selv kan udføre. Hjælpen kan gives som ”hjemme hos”, støttecen-terfunktioner, hjemmevejleder, ledsagelse og hjælpeordninger til personer mednedsat fysisk eller psykisk funktionsevne samt mere støttende og omsorgs-mæssige aktiviteter med det formål at højne den enkeltes funktionsniveau.”Af de specielle bemærkninger i samme lovforslag om socialpædagogisk bistandfremgår:”Forslagetomfatter de former for hjælp og omsorg m.v., der efter de gældenderegler indgår som integreret del af et botilbud. Forslaget betyder, at denne formfor bistand kan ydes uanset boform.Der er tale om et bredt spektrum af socialpædagogiske og andre støtteforan-staltninger. Der kan fx gives vejledning, rådgivning, hjælp til selvhjælp til at ud-føre dagligdagens gøremål m.v., herunder også til personer, som i vidt omfang

selv er i stand til at træffe valg. Det kan fx dreje sig om støtteforanstaltninger tillettere sindslidende, stof- og alkoholmisbrugere samt andre udsatte grupper.Formålet med støtten i disse tilfælde er yderligere selvstændighedsgørelse ogudvikling af personlige færdigheder, bl.a. med henblik på opretholdelse af socia-le netværk, struktur i dagligdagen m.v., således at de i højere grad kan gørebrug af samfundets almindelige tilbud. Det kan fx også være den meget intensi-ve og omsorgsbetonede støtte, der ydes personer med meget betydelig nedsatfysisk og psykisk funktionsevne eller med særlige sociale problemer.For personer, der på grund af betydelig nedsat psykisk eller fysisk funktionsev-ne reelt ikke har mulighed for at tage vare på egne interesser, kan der værebehov for en særlig hjælp til at opnå og fastholde egen identitet og derigennemopnå en mere aktiv livsudfoldelse.Til stærkt udviklingshæmmede kan der være behov for støtte med henblik på depågældendes muligheder for selv at klare dagligdagen, fx træning i at klæde sigpå, spisetræning, hjælp til indkøb m.v.Hjælpen skal tage udgangspunkt i pågældendes egne behov og forudsætningerog gives med respekt for den enkeltes integritet og værdighed.For personer med betydelig nedsat fysisk funktionsevne vil hjælpen udoveregentlig optræning og behandling kunne omfatte oplæring/genoptræning i dag-lige færdigheder, omsorg, støtte til udvikling af egne ressourcer, herunder mu-ligheder for at kommunikere og indgå i samvær med andre.Det afgørende er, at hjælpen tager udgangspunkt i den enkeltes individuellesituation og nedsatte funktionsevne med respekt for den enkeltes egne behovog ressourcer. Hjælpen kan i nogle tilfælde opstille normer for den enkelteslivsudfoldelse samtidig med, at indsatsen udformes således, at den enkeltespersonlighed støttes bedst muligt. I den forbindelse skal det respekteres, atnogle eventuelt trives under normer, der kan opfattes som usædvanlige. Hjæl-pen bør tage sigte på hjælp til selvhjælp både på det praktiske og det personli-ge plan. Der kan være behov for hjælp til, at den enkelte kan tilrettelægge ogoverskue sin egen økonomi. Ved meget betydelig nedsat fysisk og psykisk funk-tionsevne kan den personlige omsorg dog også være et mål i sig selv.Hjælpen kan bl.a. bestå i rådgivning i forbindelse med fritids- og kulturaktiviteterm.v., opretholdelse af sociale netværk samt hjælp til administration af personli-ge forhold og konfliktløsning. Hjælpen kan også bestå af mere praktisk betone-de funktioner, som fx indkøb, lægebesøg, rejser, læsning af post m.v.Udskillelsen af reglerne om denne hjælp fra botilbudsbestemmelsen skal sessom et yderligere skridt i rækken af initiativer om ligestilling og ligebehandling afpersoner med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige socialeproblemer uanset boform, jf. senest indførelsen af pensionsudbetaling i bi-standslovens § 105 og § 112-institutioner.”

”….Nårder er truffet afgørelse om, at en borger tildeles hjemmehjælp til engiven opgave, f.eks. rengøring, kan borgeren støtte ret på den trufne afgørelse,indtil kommunen eventuelt, jf. hermed bl.a. § 75, stk. 1, 2. pkt., hvorefter hjæl-pen løbende skal tilpasses modtagerens behov, ændrer afgørelsen ved at træf-fe en ny afgørelse. Det betyder, at borgeren indtil afgørelsen ændres, har kravpå at modtage hjælp til de opgaver, der ifølge afgørelsen skal tildeles hjemme-hjælp til.Efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse kan det ikke anses for atvære i strid med en truffen afgørelse om hjemmehjælp, at kommunen i vissetilfælde bliver nødsaget til at ændre arbejdstilrettelæggelsen og flytter det tids-punkt, hvor den tildelte hjælp ydes, i det omfang hjælpen ydes inden for en ri-melig tid efter det oprindeligt aftalte tidspunkt. I det omfang hjælpen ikke ydesinden for en rimelig tid efter det oprindeligt aftalte tidspunkt for udførelsen afhjælpen, vil der efter ministeriets opfattelse derimod være tale om, at kommu-nen undlader at tildele borgeren hjælp til de opgaver, som borgeren i henhold tilden trufne afgørelse er berettiget til.….Det forhold, at Københavns Kommune ikke yder hjemmehjælp inden for rimeligtid i tilfælde af aflysninger, og det forhold, at Københavns Kommunen træfferafgørelser, hvormed der tildeles hjemmehjælp, som af ressourcemæssige årsa-ger ikke efterleves, er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke ioverensstemmelse med lov om social service. …”Der er ikke i serviceloven fastsat særlige regler om, hvor hurtigt hjælp i henholdtil en afgørelse truffet efter servicelovens § 85 faktisk skal iværksættes.Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (retssikkerheds-loven), der finder anvendelse for servicelovens område, fastslår i § 3, at kom-munen skal behandle spørgsmål om hjælp så hurtigt som muligt med henblik påat afgøre, om der er ret til hjælp og i givet fald hvilken.Reglen er ifølge Jon Andersen: Social Forvaltningsret, s 226, udtryk for ”..etgenerelt princip om at sociale sager skal behandles hurtigt. Nogle vil indvende,at det skal alle sager i den offentlige forvaltning, og at der ikke er noget specieltsocialretligt heri. Der sigtes her til, at det følger af god forvaltningsskik, at sagerskal behandles inden for en rimelig sagsbehandlings tid, at sager ikke må træk-ke unødigt ud, at borgeren der har henvendt sig, skal have underretning hvissagen trækker ud, samt om årsagen hertil. Det socialretlige hurtighedsprincip eranderledes, idet det er udtryk for at myndighederne så hurtigt som muligt skalafklare om en person har brug for hjælp og ligeledes snarest muligt skal findefrem til den sociale ydelse der afhjælper den pågældendes problemer bedstmuligt. Samtidig ligger der i hurtighedsprincippet en forventning om at de socia-le myndigheder sørger for at der sker en hurtig opfølgning, således at det sikresbåde at sociale ydelser ikke fortsætter længere end nødvendigt og at der erkontinuitet mellem forskellige sociale ydelser.”

I Socialret, Almindelige principper, Retssikkerhed og administration, kap. 5.3.Hvilke sager omfattes af hurtighedskravet, s. 212 f, skriver Kirsten Ketscher:”Ifølgelovens ordlyd ”afgøre” og lovens bemærkninger afgrænses hurtigheds-kravet til afgørelser. Udenfor hurtighedskravet falder således faktiske handlin-ger. En ansøgning om kontanthjælp i henhold til aktivloven vil således uden tvivlvære omfattet af hurtighedskravet. En række afgrænsningsproblemer kan rej-ses i forhold til ydelser efter serviceloven. En ansøgning om hjemmehjælp efterservicelovens § 71 er utvivlsomt omfattet af rl. § 3. Udmålingen af hjemmehjælpsker i henhold til servicelovens § 110 ved hjælp af, at sagsbehandleren og bor-geren i samarbejde gennemgår et skema. Også denne udmålingsbestemmelse,selvom den fører til faktiske handlinger, er omfattet af § 3. Selve rengøringspla-nen, hvorledes rengøringen udføres, med hvilke hjælpemidler etc. må antagesat falde uden for det retlige afgrænsningsfelt og rubriceres som faktiske hand-linger. Utilfredshed og ønsker om ændringer her omfattes derfor principielt ikkeaf § 3. Skellet mellem retlige og faktiske handlinger er imidlertid ikke i begrebs-mæssig henseende knivskarpt. Ikke alle hændelser kan betragtes om faktiske,blot fordi de f.eks. sker indenfor en institution. Det barn, der f.eks. flyttes over ien anden børnegruppe mod sit og forældrenes ønske er udsat for en megetindgribende foranstaltning, der kan opfattes som en afgørelse. Under alle om-stændigheder bør hurtighedsprincippet i samklang med den retssikkerhedsori-entering, der er lovens grundlæggende værdi, ikke fortolkes restriktivt.”Selv om hurtighedskravet således ifølge litteraturen omhandler sagsbehandlin-gen forud for afgørelsen, må tilsvarende princip antages at gælde, når der ertruffet afgørelse om, at borgeren er berettiget til en ydelse efter serviceloven.Det er på den ovennævnte baggrund Indenrigs- og Socialministeriets opfattelse,at der skal være en saglig tidsmæssig sammenhæng mellem en afgørelse omtildeling af hjælp efter serviceloven og den faktiske effektuering af hjælpen.Hvor lang tid der må gå herimellem må bero på lovgrundlaget, hjælpens karak-ter samt de konkrete omstændigheder i øvrigt, herunder navnlig om der er sag-lige grunde til, at den bevilligede hjælp ikke kan iværksættes umiddelbart.Spørgsmålet er herefter, om ressourcemæssige grunde er en sådan sagliggrund til, at en hjælp efter § 85 i serviceloven ikke iværksættes umiddelbart?Af Forvaltningsret, Almindelige emner, 5. udgave, af Jens Garde m.fl., s. 237,fremgår det om saglige krav til skønsudøvelsen, at ”varetagelse af hensynet tildet offentliges finanser er ikke uden videre ulovligt. Om det er tilfældet afhæn-ger af, om hensynet er sagligt vedkommende inden for det pågældende forvalt-ningsområde og i relation til den afgørelse, der skal træffes. ……I øvrigt er ud-gangspunktet med hensyn til udstedelse af forvaltningsakter, at finansielle hen-syn ikke indgår i afvejningen inden for rammerne af den materielle hjemmel. Enkommune vil f.eks. ikke kunne give afslag på en social ydelse, som en borger iøvrigt ville være berettiget til i henhold til den sociale lovgivning med den be-grundelse, at der ikke er afsat flere midler på budgettet.”

Det er på baggrund heraf Indenrigs- og Socialministeriets vurdering, at der isærlige situationer kan være saglige grunde til, at den bevilligede hjælp efterservicelovens § 85 ikke kan iværksættes umiddelbart, fx hvis ydelse af hjælpenforudsætter, at der bliver tilrettelagt en individuel indsats. En kommunalbesty-relse vil imidlertid ikke kunne undlade at iværksætte en bevilget hjælp efter ser-vicelovens § 85 med henvisning til den generelle ressourcemæssige situation ikommunen. Ministeriet har i den forbindelse lagt vægt på, at bestemmelsen eraffattet som en retskravsbestemmelse, der under de i bestemmelsen angivnebetingelser giver borgeren et retskrav på en af bestemmelsen omfattet hjælpe-foranstaltning, og at en vurdering af borgerens behov herfor efter bestemmel-sens formål og forarbejder er afgørende for denne vurdering.Indenrigs- og Socialministeriet skal beklage den lange sagsbehandlingstid.Med venlig hilsen