Spørgsmål nr. 827 fra Folketingets Retsudvalg (Alm. del):

”Ministeren bedes redegøre for rækkevidden af præsterso.lign. tavshedspligt inden for de anerkendte trossamfund iDanmark sammenholdt med servicelovens regler om indbe-retningspligt, herunder hvem der har den skærpede indberet-ningspligt og om f.eks. præster i folkekirken er omfattet afden skærpede indberetningspligt i servicelovens § 153.”

Svar:

Spørgsmålet vedrører navnlig regler på Socialministeriets og Kirkemini-steriets område. Som det vil fremgå af det følgende, har Justitsministerietderfor til brug for besvarelsen indhentet oplysninger fra Socialministerietog Kirkeministeriet.

1. Tavshedspligt

1.1.

Kirkeministeriet har oplyst følgende om reglerne om tavshedspligtfor præster i folkekirken:”Folkekirkens præster er – i deres virke som offentligt ansatte –underlagt de almindelige forvaltningsretlige og tjenestemandsretli-ge tavshedspligtsregler.Herudover er Folkekirkens præster underlagt en særlig tavsheds-pligt vedrørende oplysninger, der stammer fra sjælesorgssamtaler,jf. Danske Lov 2-5-20.Danske Lov 2-5-20 har følgende ordlyd:”2-5-20. Præsten maa ikke (uden sit Kalds Fortabelse) aabenba-re hvad nogen for hannem i lønlig Skriftemaal bekient haver,med mindre det kunde angaa noget Forræderj, eller Ulykke, somved Præstens Aabenbarelse kunde forrekommis; Og dog børdens Navn, som det bekient haver, saa vit mueligt er, at fortiis.”Tavshedspligten i henhold til denne bestemmelse (der antages sta-dig at være gældende) er ganske vidtgående. Ifølge bestemmelsensordlyd må præsten således ikke bryde skriftemålets tavshedspligt,når denne vedrører hændelser, der allerede har fundet sted.Danske Lov 2-5-20 giver dog mulighed for, at skriftemålets tavs-hedspligt undtagelsesvis kan tilsidesættes, hvis der er tale om fore-byggelse af ”noget Forrædderj, eller Ulykke, som ved PræstensAabenbarelse kunde forrekommis”.

Det må antages, at der skal være tale om forbrydelser af en visgrovhed, f.eks. mod liv og legeme eller grovere sædelighedsforbry-delser. Selv i sådanne situationer skal præsten dog så vidt muligtundgå at navngive den, der er beskyttet af præstens særlige tavs-hedspligt, jf. ordlyden af Danske Lov 2-5-20.”Om rækkevidden af Danske Lov 2-5-20 i forhold til præster fra andretrossamfund end folkekirken har Kirkeministeriet endvidere oplyst føl-gende:”Bestemmelsen i Danske Lov 2-1 fastslår, at ”Den Religion skal iKongens Riger og Lande aleene tilstædis, som overeens kommermed den Hellige Bibelske Skrift, det Apostoliske Nicæniske ogAthanasii Symbolis, og den Uforandrede Aar et tusind fem hundre-de og tredive overgiven Augsburgske Bekiendelse, og Lutheri lidenCatechismo.”Andre trossamfund omtales ikke i Danske Lov. Selv om selve ord-lyden af Danske Lov 2-5-20 ikke i sig selv udelukker andre tros-samfund end det evangelisk-lutherske, må formuleringen i DanskeLov 2-1 og systematikken i Danske Lovs 2. bog (om religionen oggejstligheden) antages at føre til, at bestemmelserne heri – herunderbestemmelsen i Danske Lov 2-5-20 – alene omhandler den evange-lisk-lutherske kirke (i dag folkekirken).”

1.2.

Som det fremgår, må det ifølge Kirkeministeriet antages, at DanskeLov 2-5-20 ikke finder anvendelse på præster fra andre trossamfund.Det bemærkes i forlængelse heraf, at præster (eller andre religiøse ledere)i andre trossamfund end folkekirken efter omstændighederne kan væreomfattet af de almindelige tavshedspligtsregler i straffelovens § 152 ff,hvis den pågældende f.eks. varetager et offentligt hverv.I øvrigt bemærkes, at der i det enkelte trossamfund kan følge en tavs-hedspligt for trossamfundets præster af f.eks. internt fastsatte regler.

2. Underretningspligt

2.1.

Den følgende gennemgang er baseret på oplysninger, som Justitsmi-nisteriet har modtaget fra Socialministeriet.Efter § 153, stk. 1, i lov om social service kan socialministeren i en be-kendtgørelse fastsætte regler, hvorefter personer, der udøver offentligtjeneste eller offentligt hverv, skal underrette kommunen, hvis de underudøvelsen af tjenesten eller hvervet får kendskab til forhold, der giver3

formodning om, at et barn eller en ung under 18 år har behov for særligstøtte.Det bemærkes, at det på baggrund af bestemmelsens forhistorie må anta-ges, at socialministeren ikke ville kunne vælge at undlade at udstede deomhandlede regler. Det bemærkes herved, at reglerne tidligere har væretfastsat ved lov (senest i § 21 i lov nr. 170 af 31. maj 1961 om børne- ogungdomsforsorg), og at der ikke er noget, der tyder på, at lovgiver ved istedet at indføre en bemyndigelsesbestemmelse (hvilket skete ved lov nr.333 af 19. juni 1974 om social bistand, § 19) ønskede at give socialmini-steren mulighed for helt at fravælge reglerne.Socialministeren kan endvidere efter lovens § 153, stk. 2, i en bekendtgø-relse fastsætte regler om underretningspligt for andre grupper af perso-ner, der under udøvelse af deres erhverv får kendskab til forhold, sombevirker, at der kan være anledning til foranstaltninger efter lov om soci-al service.I henhold til § 153, stk. 1 og 2, er det ved § 1 i bekendtgørelse nr. 1336 af30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lovom social service bestemt, at følgende personer har pligt til at underrettekommunen, når de i deres virke bliver bekendt med forhold for et barneller en ung under 18 år, der må give formodning om, at barnet eller denunge har behov for særlig støtte:Offentligt ansatte og andre med offentlige hverv,læger, der ikke er omfattet af nr. 1,ansatte ved frie grundskoler og frie kostskoler,personer, der er beskæftiget ved dag, fritids- og klubtilbud dre-vet som selvejende eller private tilbud efter aftale med kommu-nalbestyrelsen jf. dagtilbudslovens § 19, stk. 3, § 52, stk. 3 og 4og § 66, stk. 3 og 4, privatinstitutioner godkendt af kommunenefter dagtilbudslovens § 19, stk. 4, privat dagpleje efter dagtil-budslovens § 21, stk. 3, private pasningsordninger oprettet efterdagtilbudslovens § 78, privat pasning med økonomisk tilskudefter dagtilbudslovens § 80 samt puljeordninger efter dagtil-budslovens § 101 og § 102 og5) personer, der er beskæftiget ved opholdssteder, familiepleje,krisecentre, krisecentre, behandlingstilbud eller andre privatetilbud, der for det offentlige udfører opgaver rettet mod perso-ner med sociale eller andre særlige problemer.Det er i bekendtgørelsens § 2 uddybet, under hvilke omstændigheder derforeligger underretningspligt, og hvornår underretningspligten indtræder.4

Ud over den særlige underretningspligt for visse persongrupper, som erfastsat ved ovennævnte bekendtgørelse, gælder der for alle borgere enalmindelig underretningspligt efter § 154 i lov om social service. Be-stemmelsen har følgende ordlyd:”§

154.

Den, der får kendskab til, at et barn eller en ung under 18år fra forældres eller andre opdrageres side udsættes for vanrøgt el-ler nedværdigende behandling eller lever under forhold, der bringerdets sundhed eller udvikling i fare, har pligt til at underrette kom-munen.”I Socialministeriets vejledning om særlig støtte til børn og unge og deresforældre (vejledning nr. 99 af 5. december 2006) er følgende anført omunderretningspligten efter § 154:”64. Enhver der får kendskab til, at et barn eller en ung under 18 årudsættes for vanrøgt eller andre forhold, som er til fare for dets ud-vikling og sundhed, herunder vold, mishandling, seksuelle over-greb, omskæring m.v. har efter servicelovens § 154 en pligt til atunderrette kommunen.”

2.2.

Folkekirkens præster må som offentligt ansatte anses for omfattet af§ 153, stk. 1, i lov om social service og bekendtgørelsen om underret-ningspligt over for kommunen efter lov om social service.Denne antagelse understøttes af forarbejderne til anmeldelsespligten i §19 i lov nr. 72 af 14. april 1905 om behandling af forbryderske og for-sømte børn og unge personer, som § 153, stk. 1, i lov om social serviceviderefører. Bestemmelsen i § 19 havde følgende ordlyd:”Enhver offentlig Embeds- eller Bestillingsmand, som i TjenestensMedfør kommer til Kundskab om noget Forhold, der maa antagesat kunne foranledige Værgerådets Indskriden i Henhold til Regler-ne i Kapitel III, er pligtig at gøre Anmeldelse herom til værgerådetpå det Sted, hvor Barnet bor eller opholder sig. I øvrigt staar detenhver frit for at gøre saadan Anmeldelse.”Anmeldelsespligten efter § 19 byggede på en betænkning fra Kommissi-onen angaaende Statstilsyn med Børneopdragelsen fra 1895, som på side76 indeholder følgende bemærkninger om anmeldelsespligten:”Den her foreskrevne Anmeldelsespligt er en ganske nødvendigBetingelse for en virkelig effektiv Gennemførelse af den foreslaae-de Tvangsopdragelse. En af de største Mangler ved den nugælden-5

de Ordning er netop, at det overvejende Antal af de Tilfælde, hvordet offentliges Indgriben er paakrævet, slet ikke kommer til de paa-gældende Myndigheders Kundskab, fordi de private frygte Ubeha-gelighederne ved en Anmeldelse og de offentlige Funktionærer,som i anden Anledning faa Indblik i Forholdene, betragte detteSpørgsmaal som dem uvedkommende. Det er frem for alt Skole-myndighederne, som gennem stadig Berøring med Børnene ogHjemmene faa rig Lejlighed til at gøre Erfaringer af denne Art.Men også Politiets og Fattigvæsenets og andre Funktionærer, Præ-ster, Embedslæger og andre ville ofte faa Kundskab om Forhold,der kunne foranledige Værgeraadets Indskriden. Naar det paalæg-ges alle disse som Pligt at gøre Anmeldelse herom, reduceres Mu-ligheden for, at saadanne Forhold blive skjulte for Værgeraadet, tildet mindst mulige.”Der ses ikke i forarbejderne til underretningspligten i henhold til § 153,stk. 1, i lov om social service at være taget udtrykkeligt stilling til forhol-det mellem underretningspligten og præsters tavshedspligt.

2.3.

Præster i andre trossamfund end folkekirken er i reglen ikke omfattetaf den særlige underretningspligt efter § 153, stk. 1 eller 2, i lov om soci-al service som udmøntet ved den under punkt 2.1 nævnte bekendtgørelse.De omhandlede præster udøver således som udgangspunkt ikke offentligtjeneste eller offentligt hverv, og de pågældende er heller ikke omfattet afén af de ”andre grupper” efter § 153, stk. 2, således som disse er fastlagtved bekendtgørelsen.Præster i andre trossamfund end folkekirken er derimod omfattet af denalmindelige underretningspligt i § 154 i lov om social service, som gæl-der for alle borgere.

3. Samspillet mellem præsters tavshedspligt og underretningspligten

i henhold til lov om social service

Det rejste spørgsmål giver anledning til at overveje forholdet mellem påden ene side den tavshedspligt, som – jf. pkt. 1 – kan gælde for en præst ifolkekirken eller i et andet trossamfund, og på den anden side underret-ningspligten i medfør af § 153 og § 154 i lov om social service samt dentilhørende bekendtgørelse, jf. pkt. 2 ovenfor.Der kan således opstå tilfælde, hvor en præst har tavshedspligt i forholdtil oplysninger, som den pågældende bedømt ud fra den ordning, somfølger af lov om social service, har pligt til at underrette vedkommende6

kommune om. I et sådant tilfælde er spørgsmålet nærmere, om tavsheds-pligten går forud for underretningspligten eller omvendt.Når det gælder præster i folkekirken kan følgende anføres:Den almindelige tavshedspligt for offentligt ansatte i medfør af navnligstraffelovens § 152ff gælder også for præster i folkekirken, da disse præ-ster er offentligt ansatte.Det er Justitsministeriets opfattelse, at den almindelige tavshedspligt ikkevil være til hinder for, at f.eks. en offentlig ansat i overensstemmelse medunderretningspligten i henhold til lov om social service videregiver for-trolige oplysninger om et seksuelt overgreb mod et barn til vedkommen-de kommune. Dette skyldes bl.a., at en sådan videregivelse ikke villekunne anses for uberettiget.Der har imidlertid været rejst tvivl om betydningen af den særlige tavs-hedspligt, som gælder for folkekirkens præster.Der kan således på den ene side peges på, at folkekirkens præster – for-uden den almindelige tavshedspligt, som gælder for offentligt ansatte – erunderlagt en særlig tavshedspligt ved Danske Lov 2-5-20. Denne tavs-hedspligt betyder, at præsten som udgangspunkt har tavshedspligt i for-hold til oplysninger, som vedkommende har opnået viden om ved en så-kaldt sjælesorgssamtale.Heroverfor står, at bl.a. offentligt ansatte har underretningspligt i henholdtil § 153, stk. 1, i lov om sociale service og den tilhørende bekendtgørel-se, og at det ved forarbejderne til den underretningsordning, som § 153viderefører, udtrykkeligt er forudsat, at pligten gælder for præster.Kirkeministeriet og Socialministeriet har oplyst, at forarbejderne til derespektive bestemmelser ikke indeholder relevante fortolkningsbidrag omforholdet mellem henholdsvis tavshedspligten efter Danske Lov 2-5-20og underretningspligten i henhold til § 153, stk. 1, i lov om social ser-vice. Kirkeministeriet og Socialministeriet har endvidere oplyst, at deheller ikke har kendskab til sager, hvor det omhandlede spørgsmål erblevet forelagt domstolene.

Det er herefter Justitsministeriets opfattelse, at vurderingen af forholdetmellem de omhandlede lovbestemmelser må baseres på almindelige lov-fortolkningsprincipper.Det er i den forbindelse Justitsministeriets opfattelse, at den omstændig-hed, at den særlige tavshedspligt i henhold til Danske Lov 2-5-20 følgerdirekte af en lov, mens underretningspligten i henhold til bl.a. § 153, stk.1, i lov om social service er udmøntet ved en bekendtgørelse, ikke bety-der, at tavshedspligten går forud for underretningspligten ud fra det prin-cip, der betegnes lex superior.Det nævnte princip indebærer, at hvis der foreligger en konflikt mellemto regler, går den regel, som befinder sig på det højeste retskildemæssigeniveau, forud. Det er imidlertid Justitsministeriets opfattelse, at bådetavshedspligten og underretningspligten er fastsat på lovniveau.Der kan i forhold til underretningspligten efter § 153, stk. 1, henvises til,at bestemmelsen indeholder klar hjemmel til at fastsætte den ordning,som følger af den omhandlede bekendtgørelse. Der kan herved peges på,at både den relevante personkreds og de omstændigheder, som fører tilunderretningspligten, i alt væsentligt er fastsat i bestemmelsen i § 153,stk. 1.Det er videre Justitsministeriets opfattelse, at det ikke kan lægges tilgrund, at én af de to omhandlede lovbestemmelser har en mere specielkarakter end den anden, således at den mere specielle bestemmelse skullegå forud ud fra princippet om lex specialis.Det kan således anføres, at begge bestemmelser er specielle – den eneved at fastlægge en særlig tavshedspligt for præster – den anden ved atfastsætte en særlig underretningspligt, når det drejer sig om børn og ungeunder 18 år med behov for særlig støtte.Det såkaldte lex posterior-princip betyder, at en nyere regel går forud foren ældre regel, og vurderingen af forholdet mellem Danske Lov 2-5-20og ordningen i henhold til § 153, stk. 1, i lov om social service må imangel af andre fortolkningsbidrag efter Justitsministeriets opfattelsebaseres på dette princip.Danske Lov 2-5-20 er fra 1683, mens underretningspligten i henhold til §153, stk. 1, som omtalt i pkt. 2 er en videreførelse af en ordning fra 1905.8

På den anførte baggrund er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene,at underretningspligten i henhold til § 153, stk. 1, og den tilhørende be-kendtgørelse går forud for den særlige tavshedspligt for præster efterDanske Lov 2-5-20.Den beskrevne opfattelse indebærer, at en præst i folkekirken f.eks. harpligt til at underrette vedkommende kommune om et seksuelt overgrebmod et barn, selv om præsten har fået kendskab til overgrebet under ensjælesorgssamtale, hvis forholdet giver en formodning om, at et barn el-ler en ung under 18 år har behov for særlig støtte.For så vidt angår præster i andre trossamfund end folkekirken kan føl-gende anføres:Den særlige tavshedspligt efter Danske Lov 2-5-20 antages ikke at gældefor præster i andre trossamfund. Sådanne præster vil formentlig i almin-delighed heller ikke – eller kun i meget begrænset omfang – som præstvaretage et offentligt hverv eller af andre grunde være omfattet af denalmindelige tavshedspligt efter straffelovens § 152 ff. Der henvises i øv-rigt til pkt. 1.2 ovenfor.Når det gælder underretningspligten i henhold til lov om social service,vil præster i andre trossamfund være omfattet af den almindelige under-retningspligt, der gælder for alle borgere efter § 154, jf. pkt. 2.1 ovenfor.Bestemmelsen i § 154 fastsætter, at den, der får kendskab til, at et barneller en ung under 18 år fra forældres eller andre opdrageres side udsæt-tes for vanrøgt eller nedværdigende behandling eller lever under forhold,der bringer dets sundhed eller udvikling i fare, har pligt til at underrettekommunen.Da underretningspligten efter § 154 er fastsat ved lov, vil den gå forudfor eventuelle interne regler om tavshedspligt for præster, som måtte væ-re fastsat i det enkelte trossamfund, jf. det omtalte lex superior-princip.Det anførte betyder, at præster i andre trossamfund end folkekirken ikkekan henvise til f.eks. interne regler om tavshedspligt som begrundelse forikke at give underretning til vedkommende kommune efter reglen i § 154i lov om social service.9

Afslutningsvis bemærkes, at både præster i folkekirken og præster i an-dre trossamfund er omfattet af straffelovens § 141.Bestemmelsen indebærer bl.a., at den som er vidende om, at en forbry-delse, der medfører fare for menneskers liv eller velfærd, tilsigtes begået,og som ikke gør, hvad der står i hans magt, for at forebygge forbrydelseneller dens følger, om fornødent ved anmeldelse til øvrigheden, straffes,hvis forbrydelsen bliver begået eller forsøgt, med bøde eller fængsel ind-til 3 år. Den, der undlader at foretage sådanne forebyggelseshandlinger,straffes dog ikke, hvis deres foretagelse for ham selv eller hans nærmesteville medføre fare for liv, helbred eller velfærd.Som det fremgår, er der ikke særlige krav til, hvordan forbrydelsen i gi-vet fald afværges. Man har således kun pligt til at anmelde en tilsigtetforbrydelse til politiet eller anden offentlig myndighed, hvis forbrydelsenikke kan afværges på anden måde.