KOU, Alm.del - 2009-10 - Endeligt svar på spørgsmål 93: Spm. om uddybende, konkrete oplysninger og overvejelser om både finansministeriets fem modeller og KL’s model ifm. centraliseret objektiv sagsbehandling, til finansministeren

Overordnede rammer og perspektiverKommunalreformen har skabt nye muligheder for effektivisering og bedreservice til borgerne. Kommunesammenlægningerne har skabt mulighederfor synergi, men det er også blevet lettere for 98 kommuner at samarbejdepå tværs af kommunegrænserne.Samtidig skaber digitaliseringen nye muligheder i borgerbetjeningen. Derforarbejder kommunerne med en bevidst kanalstrategi, der sigter på at flytteflest mulige borgere fra ATA kontakt til digitale løsninger.Men god borgerservice er en ledetråd i denne omstilling. Borgerne skal vedfremmøde have en sammenhængende service. Det forudsætter, at kommu-nens borgerservice skal kunne handle på tværs af sagsområder, og at bor-gerservice ikke kun er vejledning og henvisning til andre myndigheder, menderimod gennemførelse af konkrete myndighedsafgørelser.Uden disse muligheder forringes den offentlige borgerservice. Den bliver ethenvisningsapparat, og de svageste borgere vil få en markant ringere betje-ning.Den kommunale model for den objektive sagsbehandling består af:En kommunal borgerservice der kan handle på tværs af sagsområ-der og træffe myndighedsafgørelser

Dokumenteret effektive sagsgange med størst mulig automatiseringgennem digitalisering, og stordrift af sagsbehandling i en back officefunktionSamlet myndighedsansvar, der muliggør effektiv kontrol med socialtbedrageriGennemsigtige it-systemer, der sikrer en smidig kobling mellemstordrift i en fælles back office-funktion og helhedsorienteret ser-vice i den lokale borgerbetjening, når det er påkrævetStringent kanalstrategi, med brugervenlige selv- og medbetjenings-redskaber, professionel telefonisk støtte fra backoffice og hjælp-til-selvhjælp via personlig betjening i egen kommuneSamlet konkurrenceudsættelse af opgaver egnet til udlicitering

Potentialet for stordrift og automatisering realiseres bedst i kommunerne,hvor nærhedsprincippet og et samlet myndighedsansvar muliggør effektivkontrol og en sammenhængende service for borgeren.Potentialet bliver markant større, når der gennemføres de nødvendige regel-forenklinger og efterfølgende digitalisering. Kommunerne er indstillet på atlevere en løsning, hvor alle kommuner går sammen om at bruge ressourcer-ne optimalt. Der er tre klare forudsætninger for kommunernes tilslutning tilden kommunale model:1. Gevinsterne forbliver i kommunalt regi2. Sikkerhed for, at ansvaret for opgavevaretagelsen også på sigt beva-res i kommunalt regi3. Kommunerne skal fastholde myndighedskompetencenHertil kommer nødvendigheden af den regelforenkling, som regeringenallerede har stillet i udsigt. En regelforenkling, der særligt på områder medobjektive kriterier for sagsbehandlingen kan medføre markante yderligereeffektiviseringer gennem automatisering. For eksempel øges effektivise-ringspotentialet i takt med at krav om at foretage skøn i sagsbehandlingenfjernes. KL skal derfor fremhæve behovet for, at der hurtigt gennemføresregelforenklinger af bl.a. regler omkring indkomstafhængige ydelser.Med etablering af den nye organisering vil der endvidere blive skabt basisfor at opnå yderligere effektiviseringer på andre opgaveområder med tilsva-rende potentiale. Den objektive sagsbehandling er en anledning for interntkommunalt samarbejde om denne udvikling.I det følgende uddybes en række elementer fra rapporten af 14. oktober2009 om den kommunale model.

Den fælles back office-funktion har som primært formål at realisere oplagtestordriftsfordele, hvilket betyder, at langt hovedparten af opgaverne for-bundet med de objektive sagsområder løses i back office-funktionen.De grundlæggende opgaver, som back office-funktionen varetager er knyt-tet til den egentlige sagsbehandling:---Opretter sager, når borgeren kontakter kommunen via selvbetje-ningsløsning, brev, mail og telefon.Oplyser alle sager og forbereder sagen til afgørelse.Udarbejder afgørelse, der udsendes til borgeren via borgerenskommune.

Herudover skal back office:- identificere og stille krav om regelforenklingsforslag- formulere de forretningsmæssige krav til sagsbehandlingssystemerne- fastlægge og implementere fælles begreber og standarder- sikre fælles normer og sikker myndighedsdrift- tilvejebringe it- infrastruktur og valide registreDet er afgørende for forståelsen af den kommunale model, at der er klarhedom opgavesnittet mellem kommunerne og back office.Myndighedsopgaven og tilhørende opgavesnit kan beskrives ved hjælp affaserne i en sag. Nedenstående skema og tilhørende forklaring viser i enrelativt nuanceret model opgavefordelingen.

En sag kan starte ved fremmøde i borgerservicecentret eller digitalt i backoffice-funktionen (i praksis via selvbetjeningsredskab, f.eks. hjemme fra enborgers pc). Retter borgeren personlig henvendelse i borgerservicecentretstarter sagen dér, og borgerservicecentret opretter sagen i it-systemet, somer fælles med back office-funktionen. Det skal naturligvis sikres, at der erden fornødne sikkerhed i rolle- og adgangsstyring og it-systemet i øvrigt, såpersondatalov mv. altid fuldt ud overholdes.Alle henvendelser via telefon, mail, selvbetjeningsløsning og brev rettessåledes til back office-funktionen, som opretter sagen i det fælles it-system.Sagerne oplyses altid af back office-funktionen, hvilket betyder, at det erback office-funktionen, der indhenter de nødvendige oplysninger via rele-vante registre, fra borgeren eller andre, eksempelvis boligselskaber. Oplys-ninger, som allerede måtte være tilvejebragt af borgerservicecentret ifm.oprettelsen af sagen, genbruges naturligvis og skal ikke indhentes flere ga n-ge.Da myndighedsansvaret fastholdes i den enkelte kommune, er det kommu-nen, der træffer afgørelse i sagen. Når der foreligger et begrundet forslag tilafgørelse til borgeren, bliver back office-funktionens afgørelsesudkast til-gængeligt digitalt for de kommunale medarbejdere i borgerens hjemkom-mune.Har borgeren ikke andre sager med kommunen med tilknytning til den ak-tuelle sag, vil afgørelsen automatisk udsendes til borgeren direkte fra detfælles it-system. Det vil fremgå, at den aktuelle kommune er afsender. Sam-tidig adviseres/opdateres kommunens økonomisystem og evt. relevantefagsystemer automatisk med afgørelsen. Dette svarer til processen på defleste områder i dag, hvor de fælles fagsystemer beregner og udsender afg ø-relser. Selv om det sker centralt (hos KMD) optræder kommunen tydeligtsom afsender og myndighed for afgørelsen.Da størstedelen af de objektive sager er ”rene, objektive sager” uden skøner der ingen anledning til at involvere kommunen. Forvaltningsretligt skalkommunen naturligt vide og gemme, hvilke afgørelser, kommunen er af-sender af. Sagerne arkiveres automatisk i relevant it-system(er).Er der tale om objektive sager, hvor der indgår skøn, vil back office-funktionen udføre de dele af sagsbehandlingen, som er rent objektive. Nårafgørelsesudkastet bliver digitalt tilgængeligt for hjemkommunen, kankommunen foretage det nødvendige skøn. Socialfaglige afgørelser og skønfra forskellige forvaltningsenheder i kommunen indgår som en del af dennødvendige oplysning af sagen, ligesom i dag. På den måde opnås både

stordriftsfordelene fra back office-funktionen, og at der på et sagligt grund-lag kan gennemføres det skøn, der ifølge loven er nødvendigt for en indivi-duel sagsbehandling.Har borgeren andre sager med hjemkommunen, tjener den automatiskeoverførsel af afgørelsesudkastet til kommunen endvidere det formål, at denkommunale medarbejder kan se borgerens sager i en sammenhæng - f.eks.hjælp til at finde en bolig og tilkendelse af boligstøtte.Al udbetaling af ydelser og opkrævning af for meget udbetalte ydelser fore-går i back office.Kommunen er i sidste ende den ansvarlige myndighed for klagesager.Håndteringen sker primært i back office-funktionen - både med henblik påat indhøste stordriftsfordele men også af hensyn til at placere opgaven isammenhæng med opkrævningsfunktionen.Opgaverne med systematisk kontrol af socialt bedrageri foregår i back offi-ce-funktionen, som gennemfører kontroller ved hjælp af it - opslag ogsammenkøringer. De fysiske kontroller, der kræver lokalkendskab og somf.eks. udføres i samarbejde med politiet eller visitationsenheden, løses fort-sat af den enkelte kommune. Denne opgavedeling kan lade sig gøre, fordider i forbindelse med it-kontrollerne sker orientering af den lokale kontrol-enhed / kommunen, der så kan udføre den lokale og evt. fysiske kontrol affx bopæl etc. Det kommunale myndighedsansvar vil alt andet lige lette sam-spillet mellem de forvaltningsenheder, der skal i spil i forbindelse med lokalobservation, skøn for graden af handicap, mv.

Organisering og styringOrganiseringen i back office-centreUanset antallet af centre lægges der op til, at back office funktionen organi-seres som én enhed under fælles ledelse og styring.Forslaget til en kommunal model tager imidlertid ikke stilling til antallet ogplaceringen af back office centeret/centre. Den endelige afklaring herafafhænger af flere forhold:- Mulighederne for at opnå de største effektiviseringsgevinster- Hensynet til at kunne skaffe kvalificeret arbejdskraft til cente-ret/centrene.- Centrenes udvikling i takt med øget digitalisering og automatisering- Muligheder for at lægge yderligere opgaver i centrene.

Både KL´s og Deloittes analyser underbygger, at der for en række back of-fice funktioner vil være størst potentiale i meget få eller ét samlet center.Erfaringer fra SKAT har imidlertid vist, at personalerokaden er en betydeligudfordring. Hensynet til sikker drift kan derfor tale for, at der som mini-mum etableres mindst 3 og måske 5 centre.Det er hensigten at digitalisering over tid skal automatisere en stadig størredel af opgaveløsningen. Med tiden vil de manuelle opgaver derfor blivemindre.Etableringen af de kommunale back office-centre muliggør at hele eller deleaf både øvrige kommunale og statslige opgaver placeres i centrene. De po-tentielle områder er endnu ikke kortlagt, men omfatter bl.a. SU-området,navneregistrering, øvrige kontantydelser m.v. Dokumenteres fordele ved atflytte hele eller dele af disse opgaver til de kommunale back office centre,vil det muliggøre opretholdelsen af et mindre antal regionale centre, ogsåselv om der sker en omfattende digitalisering af de objektive sagsområder.Uanset antallet af centre fastslår den kommunale model, at der bør etableresen samlet ledelse og styring af de geografisk fordelte centre. I praksis inde-bærer det, at der etableres én samlet ledelse af de kommunale back office-centre. Det er en nødvendig forudsætning for at høste de potentialer, derfølger af fælles arbejdsgange, fælles it etc.Den økonomiske styringsmodelDet er en afgørende forudsætning for KL i forbindelse med etablering af enkommunal model, at effektiviseringsgevinsten forbliver i kommunerne. Fi-nansieringsbehovet, som modellen skal dække, svarer derfor til udgifterne icentrene (plus evt. udliciterede opgaver).Finansieringsmodellen for de(t) kommende centre vil skulle opfylde flerekriterier:Modellen skal understøtte, at finansieringsgevinsten indhøstes, mensamtidig sikre centret(-ne) tilstrækkelig finansiering.Modellen skal fordele finansieringsbyrden rimeligt på kommuner.Modellen skal være så let administrerbar som muligt.Hensynet til at effektiviseringsgevinsten skal indhøstes gælder såvel i initial-situationen, som i de efterfølgende år. I takt med at regelændringer åbnermulighed for yderligere digitalisering og effektivisering, skal modellen mu-liggøre, at ressourcerne frigøres til borgernær service.

Det skønnes, at ovenstående kriterier mest hensigtsmæssigt opfyldes gen-nem en abonnementsmodel, hvor hver kommune betaler en fast andel sva-rende til kommunens andel af de objektive sager.Relationen mellem kommuner og staten - myndighedsansvaretFor så vidt angår relationen mellem kommuner og staten (ressortministeri-erne) sikrer fastholdelsen af det kommunale myndighedsansvar, at relatio-nen er uændret i forhold til situationen i dag. Myndighedsansvaret hoskommunerne sikrer en klar styringsrelation og en klar ansvarsfordeling.Det giver samtidig en klar styringsrelation mellem back office og den enke l-te kommune. Hvis myndighedsansvaret f.eks. overføres til back office funk-tionen sker der set fra borgerens perspektiv en opdeling af rollerne, derskaber uklarhed i de tilfælde, der kræver en sammenhængende sagsbehand-ling på tværs af opgaveområder.Fælleskommunal forpligtelseDen kommunale model for håndtering af objektive sager er en fælleskom-munal model for alle 98 kommuner. Skal effektiviseringspotentialet indhen-tes er det en forudsætning, at alle kommuner er med ”på hele pakken”.Der vil i forbindelse med en politisk beslutning i KL af den kommunalemodel blive taget stilling til, hvordan alle 98 kommuner forpligtes til at be-nytte de nye centre.

PotentialePotentialet i den kommunale model kan opgøres til ca. 400 mio. kr., delsknap 300 mio. kr. i stordriftsfordele i personaleforbruget og dels potentialetved fælles udbud og indkøb af IT på ca. 100 mio. kr.I forhold til KLs rapport om den kommunale model er potentialeberegnin-gen præciseret på følgende punkter:Det vurderes realistisk og er lagt til grund, at den øvre grænse i ef-fektiviseringsintervallerne i Deloittes rapport kan realiseres.Den forudsatte nedbringelse af sagsbehandlingstiden knyttet tilATA-borgere i Deloittes rapport vurderes fortsat urealistisk, mendet er forudsat, at den nuværende sagsbehandlingstid knyttet tilATA-borgere kan nedbringes med 25%, bl.a. baseret på systematiskanvendelse af kanalstrategier.

Udgangspunktet er de 2003 årsværk, der hidrører fra Deloittes rapport.Totalbemandingen er reduceret svarende den i potentialeberegningerne forudsatte effektivisering s-gevinst.Sagsbehandlingstiden vedr. ATA-borgere er fordelt til kommunerne. Sagsbehandlingstiden vedr.ATA-borgere er forudsat nedbragt med 25%sagsbehandlingstid vedr. ikke-ATA borgere er fordelt med 80% til centrene og 20% til kommunerne.Det er udgangspunktet, at så meget som muligt af back-office-sagsbehandlingen henlægges til centre.De 20% til kommunerne skal dække ressourcebehovet til varetagelse af resterende opgaver i kom-munerne.Udbetaling og efterregulering er (efter fradrag af effektiviseringsgevinst) forudsat outsourcet og op-gaven indgår ikke i bemandingen af kommuner og centre.Ressourcebehovet til koordination mellem kommune og center samt kompetencevedligeholdelse ikommuner er beregnet med udgangspunkt i Deloittes skøn. Førstnævnte er fordelt ligeligt mellemkommuner og center. Sidstnævnte er fordelt til kommunerne.Det samlede antal årsværk i eftersituationen (inkl. effektiviseringsgevinst) overstiger antallet i før-situationen, hvilket skyldes at omstruktureringen indebærer ovennævnte meropgaver til koordinationmellem kommune og center samt kompetencevedligeholdelse i kommunerne.

Potentialeopgørelsen i dette notat er baseret på en forudsætning om ét ce n-ter. Der er, jf. afsnittet om organisering og styring, ikke truffet endelig be-slutning om antallet af centre – antallet forventes imidlertid at udgøre 1- 3.Såfremt der etableres 3 centre skønnes potentialet – baseret på Deloittesrapport - at blive reduceret med ca. 35 mio. kr.Det forventede produktivitetsniveau forventes opnået senest 2 år efter etab-leringen af den nye struktur. Effektiviseringsgevinsten udmøntes på sammemåde som i øvrige initiativer i forbindelse med omprioritering til borgernærservice. Potentialet synliggøres og indgår i den enkelte kommunes budget-prioritering.

KompetencefastholdelseEn effektiv arbejdsdeling mellem den enkelte kommune og back office la-der kommunerne primært fokusere på ATA-borgere og at problemer hånd-teres helhedsorienteret. Dermed udvikles kompetence i kommunerne til athåndtere tværgående sager, frem for de mange manuelle standardsager.Sagsbehandlingen i kommunerne vil blive understøttet via et fælles it-system, som sikrer fælles reference for standarder og serviceniveau. Såledesvil den enkelte kommune fortsat kunne levere sagsbehandling til borgernepå højt fagligt niveau.

ImplementeringBeslutningen om etablering af den fælleskommunale back office-funktiontræffes af KL´s bestyrelse på vegne af landets 98 kommuner.At etablere en helt ny organisation er en stor udfordring. Både økonomisk,tidsmæssigt og organisatorisk. Udfordringen vil være lige stor, hvad entenetableringen skal ske i statsligt eller kommunalt regi. Der ikke tvivl om, atkommunerne med baggrund i kommunalreformen har mange erfaringer attrække på for så vidt angår omlægning og flytning af opgaver samt omorga-nisering og planlægning af sådanne forløb.Implementeringen herunder personalerokeringerne vil derfor blive tilrette-lagt efter sammen principper, som sikrede et godt forløb under kommunal-reformen, både i forhold til de personalepolitiske udfordringer og i relationtil hensynet om sikker drift.KL’s bestyrelse forventer, at den videre proces omfatter en dialog med re-geringen om rammerne for en ny organisering, og at denne dialog afsluttesmed en egentlig aftale.

Personale (antal årsværk)