KOU, Alm.del - 2009-10 - Endeligt svar på spørgsmål 93: Spm. om uddybende, konkrete oplysninger og overvejelser om både finansministeriets fem modeller og KL’s model ifm. centraliseret objektiv sagsbehandling, til finansministeren

IndholdsfortegnelseIndholdsfortegnelse ................................................................................................................................................ 21Forord ............................................................................................................................................................. 32Mål og vision for en kommunal løsning .................................................................................................... 53Baggrund ......................................................................................................................................................... 74En kommunal model .................................................................................................................................... 94.1Organisering ........................................................................................................................................ 114.1.1 Fælles back office-funktioner og snitflader til den enkelte kommune ................................... 114.1.2 Fælleskommunal back office-funktion ....................................................................................... 124.1.3 Opgaverne i kommunen ............................................................................................................... 124.1.4 Sagsområder .................................................................................................................................... 144.1.5 Etablering af organisation ............................................................................................................. 144.1.6 Samarbejde med private leverandører (udbud).......................................................................... 154.1.7 Tidsplan ........................................................................................................................................... 164.2Digitalisering........................................................................................................................................ 174.2.1 KOMBIT´s rolle i digitaliseringsarbejdet ................................................................................... 184.2.2 Statens rolle – at skabe forudsætningerne for digitalisering..................................................... 194.2.3 Fælles it-arkitektur.......................................................................................................................... 194.2.4 Forudsætninger ............................................................................................................................... 194.3Serviceniveau ....................................................................................................................................... 204.3.1 Forbedret service for borgerne .................................................................................................... 214.3.2 Kompetencevedligeholdelse og -fastholdelse ............................................................................ 234.3.3 Reduktion af ansigt-til-ansigt tid via digitalisering .................................................................... 244.4Effektiviseringspotentiale .................................................................................................................. 253.4.1 Forventede besparelser.................................................................................................................. 263.4.2 Forventede udgifter ....................................................................................................................... 32

1 ForordKommunalreformen banede vejen for mere effektive kommuner med fokus på borgerservice.I forbindelse med de økonomiske forhandlinger for 2009 aftalte KL og regeringen at se på stordriftsom en måde at opnå effektivisering af den kommunale administration.Regeringen og kommunerne er enige om, at der er potentiale i stordrift. Analyserne af den objektivesagsbehandling på områderne boligstøtte, barseldagpenge, pension, økonomisk friplads og forskudsvistudbetalt børnebidrag vidner om et stort potentiale ved at samle administrationen af disse opgaver.Kommunerne arbejder med at realisere dette effektiviseringspotentiale. Det er helt afgørende for, atkommunerne fremadrettet skal være i stand til at levere en service af høj kvalitet til gavn for borgerne.Stordrift skal imidlertid ses i sammenhæng med intentionerne bag Kommunalreformen og Kvalitetsre-formen. Stordrift skal forenes med ønsket om kommunerne som borgernes hovedindgang til den of-fentlige sektor og bedre service til borgerne.En statslig centralisering af de fem ydelsesområder og en flytning af myndighedskompetencen frakommunerne kolliderer med det fælles ønske om, at kommunerne skal være borgernes hovedindgang tilden offentlige sektor. Denne mulighed for som borger at kunne gå ét sted hen og få løst alle sine pro-blemer i sammenhæng skal fastholdes. Ellers vil det være en forringelse af borgerbetjeningen, ikkemindst for de svageste borgere.Kommunerne arbejder for, at en stadig større del af borgerhenvendelserne foregår digitalt. Det bidragerbåde til høj kvalitet og god service for borgerne, og det bidrager til større effektivitet. Men i forhold tiludsatte eller svagere grupper, herunder ikke mindst en del af ældregruppen, er der fortsat brug for per-sonlig kontakt i kommunernes borgerserviceEn opgaveflytning til staten vil indebære en væsentlig reduktion af serviceniveauet i det offentliges bor-gerkontakt. Mange borgere vil få meget stor geografisk afstand til den statslige borgerservice og somfølge heraf helt opgive kontakten. Hertil kommer, at ydelserne knyttet til de objektive sagsbehandlings-områder vejer tungt i kommunernes borgerservice. Der skønnes med nogen usikkerhed, at det vil giveanledning til en reduktion i størrelsesordnen 25 %. Det betyder, at en opgaveflytning eroderer helegrundlaget for den kommunale borgerbetjening, der var en af begrundelserne for kommunalreformen.I forhold til den socialfaglige problemstilling vil en statslig centralisering endvidere reducere mulighe-derne for tværgående og den helhedsorienterede sagsbehandling kraftigt. Dette vil især påvirke to for-hold. For det første mulighederne for at håndtere tværgående spørgsmål omkring de mest udsattegrupper, hvor den objektive sagsbehandling ofte er anledning til at løse en række andre forhold i sam-me sagsbehandlingsproces.For det andet vil det også i væsentlig udstrækning reducere mulighederne for indsatsen for socialt be-drageri. Kommunerne har gjort en stor indsats for at bekæmpe socialt bedrageri. En statslig centralise-ring vil ikke gøre det muligt at foretage de kontroller, som er nødvendige i kampen mod de sociale be-dragere.Kommunerne har ligeledes de sidste mange år arbejdet med at effektivisere administrationen af deresydelsesområder blandt andet via digitalisering og forbedrede arbejdsgange. Efter salget af KMD har

kommunerne etableret KOMBIT, der for alvor skal sætte fart i den digitale effektivisering. Frugten afdette arbejde skal kommunerne selv høste.En gruppe af kommuner har med KL som sekretariat udarbejdet denne rapport med forslag til, hvor-dan kommunerne i fællesskab kan udnytte stordriftsfordele og digitalisering og dermed effektivisereressourcerne betydeligt, samtidig med at der fastholdes en god borgerservice for den gruppe, der harbehov for personlig kontakt med myndigheden. Forslaget åbner mulighed for at samle og standardisereden bagvedliggende sagsbehandling i funktioner på tværs af kommuner og dermed udnytte stordrifts-fordele.Der lægges op til, at forslaget indgår i dialog med staten om, hvordan effektiviseringspotentialet kanrealiseres, og kommunerne forudsætter, at der i forlængelse heraf sker en konkretisering af forslaget, såarbejdet med effektiviseringen kan igangsættes.Rapporten er udarbejdet af en arbejdsgruppe bestående af medarbejdere fra kommunerne: København,Århus, Odense, Høje-Taastrup, Hedensted, Gentofte, Nyborg, Ringkøbing-Skjern, Mariagerfjord samtSlagelse. Gruppen har holdt fire møder, og KL har fungeret som sekretariat.

2 Mål og vision for en kommunal løsningAllerede i dag ligger der en række muligheder for at indhøste væsentlige effektiviseringsgevinster ved enmere systematisk digitalisering af hele eller dele af sagsbehandlingen i kommunerne. Potentialerne bliverikke mindre i de kommende år, hvor de teknologiske muligheder åbner op for digitalisering på nye om-råder.Gevinsterne ved digitalisering bør i større omfang indhøstes. En del af løsningen handler om at få skabten ramme, hvor kommunerne går sammen om såvel udviklingen af de automatiserede løsninger somdriften af løsningerne, herunder en større grad af outsourcing.Derfor foreslås det, at kommunerne går sammen om finde en løsning for organiseringen af objektivsagsbehandling som alternativ til de statslige overvejelser om statsliggørelse af de objektive sager på defem områder folkepension, boligstøtte, børnebidrag, barselsdagpenge og økonomisk friplads. Forud-sætningen er at fastholde den umiddelbare borgerbetjening i den enkelte kommune, men samtidig løseen række back office funktioner i fællesskab mellem kommunerne.I modsætning til den statslige model begrænser en kommunal løsning sig ikke til de fem områder. Denkommunale løsning kan rumme flere opgaver, der nu og på sigt kan automatiseres, hvor der kan skabessynergi til andre opgaver. Det gælder både kommunale og statslige opgaver. Stordriftspotentialet erderfor større end blot de fem opgaver.En kommunal løsning handler ikke alene om at indhøste stordriftsfordele. Den kommunale løsningskal også – via KOMBIT - fungere som en accelerator i forhold til digitalisering og automatisering afsagsbehandlingsopgaver. Gevinsten er derfor betydelig – både på den korte og lange bane.En kommunal løsning hviler samtidig på en fastholdelse af et klart og entydigt myndighedsansvar ikommunerne. Det er forudsætningen for, at nye områder kan indgå i en kommunal løsning.Med et kommunalt myndighedsansvar er det også klart for borgeren, hvem der har ansvaret for at løseborgerens behov, og kommunerne forbliver borgernes hovedindgang til den offentlige sektor.Med et klart myndighedsansvar hos kommunerne sikres på én gang en god borgerbetjening og en højsocialfaglig kvalitet i sagsbehandlingen. I en statsliggørelse går dette i vid udstrækning tabt, når afstan-den til borgerne bliver for lang. Det har flere konsekvenser:For det første tabes sammenhængen til en række andre væsentlige opgaver i kommunerne. Det gælderikke mindst i forhold til de borgere, som har meget komplekse sager, og som har brug for en bred vifteaf tilbud.For det andet er der en risiko for, at borgere ikke identificeres tilstrækkeligt hurtigt i forhold til deresbehov for hjælp. Det vil ikke mindst være tilfældet i forhold til de svageste borgere.For det tredje vil en statslig model have svært ved at løse kontrolarbejdet vedr. sager om socialt bedra-geri som typisk gælder ydelserne pension, ekstra og ordinære børnetilskud, boligstøtte, økonomisk fri-pladstilskud, kontanthjælp, sygedagpenge og løntilskud.

3 BaggrundI aftalen om kommunernes økonomi for 2009 besluttede Regeringen og KL, at der skulle igangsættes”… en analyse, der skal undersøge mulighederne for at effektivisere de objektive sagsbehandlingsprocesser i kommunerneved at udnytte stordriftsfordele…”1Det blev efterfølgende besluttet, at analysen skulle færdiggøres inden forhandlingerne om kommuner-nes økonomi for 2010, og at analysen skulle omfatte følgende fem objektive sagsområder:FolkepensionBoligstøtteForskudsvis udbetalt børnebidragBarseldagpengeØkonomisk fripladstilskudDe 5 objektive sagsområder administreres i dag af cirka 2.000 årsværk, hvoraf over to tredjedele be-skæftiger sig med administrationen af folkepension og boligstøtte. Fordelingen af årsværk er i analysenanslået til følgende:Årsværk på de 5 områder med objektiv sagsbehandling

KL forventer på denne baggrund, at et statsligt centraliseringsinitiativ vedr. disse områder vil indgåi forhandlingerne om finansloven for 2010.De senest kendte opgørelser over potentialet hidrører fra Deloittes rapport, hvor potenti alet blevopgjort til 165-580 mio. kr. årligt afhængigt af, om der blev etableret ét eller flere centre, og omhele eller kun dele af opgaven blev centraliseret.Det er på den baggrund, at KL og en gruppe kommuner har besluttet at beskrive et kommunaltforslag. KL vurderer, at det er nødvendigt, at en kommunal model opfylder følgende betingelser:Forslaget skal indeholde et betydeligt effektiviseringspotentiale.Der skal endvidere være tale om en høj grad af samling af en række back office-funktionerpå tværs af kommunegrænser.Forslaget skal kunne levere bedre service til borgerne end en statslig centralisering. Dvs. atforslaget skal adressere de udfordringer, som der vil være forbundet med en statslig centr a-lisering, særligt håndteringen af personer med behov for ansigt-til-ansigt kontakt og håndte-ringen af socialfaglige skøn - faglige skøn der indgår som delelementer i behandlingen af sa-ger, der som udgangspunkt defineres som omfattet af betegnelsen ”objektiv sagsbehan d-ling”.

4 En kommunal modelDet afgørende udgangspunkt for en kommunal model er, at kommunerne fortsat står for den personli-ge betjening af borgerne, og at kommunerne fortsat beholder myndighedskompetencen i forhold tilafgørelserne.En kommunal model forudsætter en konsekvent digitalisering af sagsbehandlingsområderne, hvilket vilnedbringe ressourceanvendelsen på sagsbehandlingen væsentligt. En forbedring af de selvbetjenings-løsninger, der stilles til rådighed for borgerne, vil både af borgeren blive oplevet som en serviceforbed-ring men også frigøre sagsbehandlingstid. Desuden vil bedre back office-systemer betyde kortere sags-behandlingstid og bedre kvalitet i sagsbehandlingen.En kommunal model tager udgangspunkt i, at der etableres fælles back office-funktioner til at varetagede standardiserede objektive sagsbehandlingsopgaver. Sammen får kommunerne desuden til hovedop-gave at være driver for en nødvendig og visionær digitalisering med KOMBIT som lokomotiv, herun-der påtage sig væsentlige forpligtelser i forhold til e2012-målsætningen.Kommunerne vil sammen formulere en samlet plan for digitalisering af områderne med objektiv sags-behandling men også yderligere områder. Det kræver, at KL sikrer en tæt involvering af staten i forholdtil at sikre de nødvendige forudsætninger for digitaliseringen, særligt tilpasninger i lovgivningen. Det vilogså kræve, at KOMBIT påtager sig styringen af de nødvendige it-projekter med kravspecificering, it-indkøb og leverandørstyring. Det skal en kommunal løsning tage hånd om.

Opgaverne med indtastning og kontrol af data kan med fordel placeres i back office-funktionen, så-fremt borgeren har henvendt sig til kommunen uden personligt fremmøde. F.eks. hvis borgeren harhenvendt sig via telefon, mail eller en selvbetjeningsløsning. Henvender borgeren sig derimod person-ligt vil det være oplagt, at den enkelte kommune foretager indtastning og kontrol af data.Opgaverne med kontrol af snyd vil ligeledes være delt mellem back office-funktionen og den enkeltekommune. Kontroller ved hjælp af it - opslag og sammenkøringer - vil det af stordriftsmæssige årsagervære oplagt, at back office funktionen står for. De fysiske kontroller der kræver lokalkendskab og somofte udføres i samarbejde med politiet løses derimod bedst lokalt i den enkelte kommune.Desuden vil håndteringen af klagesager være delt. De enkle sager vil back office-funktionen med fordelkunne tage sig af - både med henblik på at indhøste stordriftsfordele men også af hensyn til at placereopgaven i sammenhæng med opkrævningsfunktionen. - Idet opgaveområderne opkrævning og klagesa-ger hænger tæt sammen. Hvorimod de mere komplicerede sager - der eksempelvis har sammenhæng tilsagsområder, der ikke er placeret i back office-funktionen - vil det være mest hensigtsmæssigt at denenkelte kommune tager sig af.Grundmodellen er illustreret i nedenstående figur.

4.1 OrganiseringEn løsning med fælles kommunale back office-funktioner kan tage udgangspunkt i én samlet funktion –eventuelt med et mindre antal (3-5) fysiske centre – som led i at opnå størst mulige stordriftsfordele.Det vil give udviklingsmuligheder i forhold til:Udnyttelse af stordriftsfordele i opgaveløsningen.Back office-funktion for de kommunale borgerserviceopgaver – på områder med ”objektivsagsbehandling” såvel som øvrige relevante delopgaver.Mulighed for udlicitering af relevante opgaver på alle kommuners vegne. Det gælder ikkekun it-understøttelsen, der naturligvis kan udbydes til markedet via KOMBIT. Det gælderogså de konkrete opgaver som indtastning, kontrol, opkrævning etc.Modernisering og digitalisering af opgaveløsningen samt at drive de nuværende digitale mu-ligheder.

4.1.2 Fælleskommunal back office-funktionEn fælleskommunal back office-funktion kan etableres på forskellige måder. Det afgørende er, atkommunerne går sammen om en løsning. Den endelig organisering vil også afhænge af omfanget afoutsourcing.Opgaverne med at specificere et fælles it-grundlag til den nye back office-funktion varetages af et sam-arbejde mellem funktionen, KL og KOMBIT. KOMBIT skal være den bærende kraft i at køre udbudog styre udviklingen af de enkelte projekter.Det skal analyseres, om back office-funktionen skal organiseres i flere fysiske centre. Dette skal ske udfra en afvejning af stordriftsfordele og muligheden for at tiltrække kompetencer. En jævn geografiskfordeling i landet er ikke væsentligt, idet den personlige borgerkontakt ved fremmøde fastholdes ikommunerne.Hvad angår finansieringen af driften i en kommunal back office-løsning, skal der fastlægges en finansie-ringsmodel – fx med udgangspunkt i en aktivitetsbaseret betaling – hvor kommunerne evt. betaler enandel svarende til den andel af borgerne, der benytter de ydelser, den fælles enhed og KOMBIT leverer.

4.1.3 Opgaverne i kommunenSom beskrevet har kommunen myndighedsansvaret og dermed ansvaret for at meddele borgeren afgø-relser. Men derudover har kommunen også opgaven med at vejlede borgeren, der møder op i borger-servicecenteret. Bedst er det selvfølgelig at hjælpe borgeren til selvhjælp ved at kommunalt personaleintroducerer borgeren til relevante selvbetjeningsløsninger. I praksis vil det foregå således, at borgerne ide fleste borgerservicecentre vil kunne betjene sig selv på ”info-standere” og lignende – med en hjæl-pende hånd fra personalet.Det kommunale myndighedsansvar er garant for sammenhængende borgerserviceMen der er også en række borgere, som har komplekse behov, hvor f.eks. en af de objektive ydelser kuner en lille delmængde i borgerens samlede sociale eller sundhedsmæssige situation. Og hvor det er afgø-rende, at kommunen får etableret en sammenhængende og helhedsorienteret service.

Kommunerne kan styrke indsatsen mod socialt bedrageriEtableringen af en fælleskommunal back office-funktion giver fortsat kommunerne mulighed for atfokusere på at identificere socialt bedrageri. Områderne hvor dette er relevant er typisk pension, ekstraog ordinære børnetilskud, boligstøtte, økonomisk fripladstilskud, kontanthjælp, sygedagpenge og løntil-skud.I en kommunal model vil kommunerne kunne udøve kontrolarbejde ved at kommunen indsamler alle ikommunen allerede foreliggende brugbare oplysninger om borgeren og dennes forhold til kontrol aff.eks. samlivsstatus/husstandsforhold. En centralisering af offentlige ydelser i statsligt regi vil vanskelig-gøre eller måske endda ødelægge det kontrolarbejde, som netop efter statens anbefalinger etableres ogudvides i kommunerne i disse år. Et evt. kontrolarbejde i statsligt regi fra centralt hold vil desuden værevanskeligt at gennemføre i praksis - i kontrolsager i kommunerne anvendes ofte lokalkendskab og til-fældige observationer. Denne mulighed vil ikke eksistere i en statslig enhed.Tidligere blev mange af de sociale kontrolsager løst via cpr-lovgivningen, idet man lavede kontrolsagerefter cpr-loven og rettede fejlagtige registreringer i cpr-registeret. Nu foregår kontrolarbejdet direkteefter de sociale love, hvilket medfører, at der i kommunerne lukkes for/omberegnes ydelser uanset re-gistreringerne i cpr. Dvs. at en kvinde kan stå tilmeldt en adresse som enlig i cpr, men alligevel kan be-regnes som samlevende ved beregning af ydelser, såfremt kommunen finder grundlag for dette efterbehandling af kontrolsagen i socialt regi.Det er svært at forestille sig, at et centralt udbetalingskontor vil tage hensyn til andre faktorer end de,der fremgår af systemerne. I dag afholdes i kommunerne personlige samtaler med den berørte borger ialle kontrolsager. Dette med det formål at opfylde forvaltningslovens krav om partshøring, således atborgeren høres i sagen, men også med det formål, at han/hun vejledes om sine rettigheder og pligter iforbindelse med at modtage sociale ydelser. I flere sager medvirker også tolk.

Borgeren kan forholdsvis nemt møde personligt ikommunen, fordi de enkelte kommuner geografiskset trods alt ikke er større, end de er. Men skal borge-ren give personligt møde på et eller flere centralt be-liggende kontorer, må man imødese, at borgerenssituation forringes væsentligt. Især ældre medborgereog borgere med små børn kan have svært ved at fore-tage en længere rejse for at tale med en repræsentantfor det offentlige.Med en centralisering af opgaver sker således enskævvridning af områder hvorpå det er muligt at kon-trollere for snyd. Denne skævvridning betyder at bor-gere på sin vis opfordres til at snyde på netop disseområder. Og det skal således være et krav at statenkompenserer kommunerne, hvis staten fratagerkommunerne denne mulighed for udgiftsreduktion.

4.1.4 SagsområderI modsætning til en statslig model der isoleret håndterer de fem opgaveområder, kan en kommunalløsning rumme flere opgaver end de fem opgaveområder, som blev identificeret som ”objektive” i sta-tens analyse.Det vil typisk være opgaver, hvor det kommunale myndighedsansvar er afgørende for at sikre sammen-hængende og helhedsorienteret service. Men det spiller naturligvis også en rolle, at kommunerne fast-holder myndighedsansvaret for at opretholde den økonomiske tilskyndelse til at gøre en indsats på depågældende områder. Det gælder f.eks. sygedagpenge, hvor refusionsreglerne netop giver kommunerneincitament til at nedbringe borgernes sygdomsperioder og dermed sygedagpengeudgifterne.Det vil også være oplagt at statslige opgaver som f.eks. SU, børnebidrag, uddannelsesbidrag og ægtefæl-lebidrag, der i vid udstrækning er baseret på objektive kriterier, håndteres i et kommunalt system. For atsamle så megen faglighed som muligt vil det ydermere være oplagt at inddrage en del af Sikringsstyrel-sens opgaver allerede ved etableringen af selskabet. Blandt Sikringsstyrelsens opgaver er det specieltudbetaling af ydelser efter lovgivningen om folkepension og førtidspension mv. til danskere bosiddendei udlandet, der bør tænkes med.

4.1.6 Samarbejde med private leverandører (udbud)Uanset den konkrete udformning af en kommunal back-office funktion, så giver et samarbejde om op-gaverne mulighed for at en fælles udlicitering af en række af de manuelle opgaver med væsentlige effek-tiviseringspotentialer.Det er en forudsætning for at benytte private leverandører, at myndighedsansvaret bevares i offentligtregi. Den kommunale model, hvor myndighedsansvaret fastholdes hos kommunen, vil give mulighederfor at udbyde hele eller dele af opgaverne, idet myndighedsansvaret netop er placeret entydigt. Enkommunal model er således velegnet til at øge samarbejdet med leverandører i opgaveløsningen.Når kommunerne samler og standardiserer den bagvedliggende sagsbehandling og proces på tværs afkommuner, er det oplagt at benytte markedet til at teste ”stordriftsgevinsten”. En mulighed for denfælleskommunale back office-funktion er derfor at gennemføre fælles udbud. Der er store fordele her-ved. Dels kan opgaveløsningen tage afsat i fælleskommunale standarder og krav – og dermed øge stor-driftsfordelene. Dels kan det testes om leverandører på markedet kan varetage opgaven bedre og billi-gere end kommunerne og end en fælles back office-funktion. Et sådant scenarium vil også kunne be-grænse behovet for etablering af en ny stor organisation.En af de væsentligste – og første opgaver – for en fælles kommunal back office-funktion bliver derforat fastlægge, hvordan og hvor meget opgaverne skal konkurrenceudsættes.Samarbejdet med private aktører kan udformes på flere måder.En mulighed er, at udvikling og drift af it-understøttelsen udbydes. Det vil som minimum være tilfældeti den kommunale model, hvor det konkret er planen, at KOMBIT skal varetage denne opgave med atbestille udvikling og drift af it-understøttelsen for den fælles back office-funktion.En anden mulighed er, at flere af de opgaver, der placeres i back office-funktionen, udbydes. Der erallerede flere potentielle leverandører til disse funktioner. Der er således en interessant mulighed for atindgå samarbejde med en eller flere private aktører om at varetage såvel it-funktionen som andre opga-ver f.eks. support til borgere og ekspertfaglig rådgivning til kommunale medarbejdere, indtastning ogkontrol af data og lignende opgaver. Principielt set kan alle de opgaver, der knytter sig direkte til opga-veløsningen udliciteres. ”Bestiller-opgaven” i form af kravene til it-understøttelsen og kvaliteten af op-gaverne skal dog fortsat varetages af back office-funktionen.En tredje mulighed er, at der ud over it og øvrige back office-funktioner også indgås samarbejde meden eller flere private aktører om at løse nogle af de opgaver, der i dag løses i kommunerne. Denne mo-del er allerede under afprøvning i Hillerød og Silkeborg, der er ved at indgå samarbejdsaftale medKMD. Denne model er dog langt fra hensigtsmæssig i en situation, hvor kommunerne etablerer enfælles organisering af de objektive opgaver. En model, hvor kommunerne hver især udliciterer opgavertil private leverandører, vil underminere mulighederne for at udforme og indføre de nødvendige fællesstandarder og it-understøttelse. Ydermere vil det mindske presset på staten for de nødvendige regelæn-dringer.

4.1.7 TidsplanEtableringen af en fælleskommunal enhed og realiseringen af dens potentialer vil ske i to faser - en for-beredelsesfase og en realiseringsfase. Og de to faser er tidsmæssigt forskellige i forhold til at høste hen-holdsvis stordriftsfordelene og digitaliseringspotentialet.StordriftsfordeleneForberedelsesfase:I forberedelsesfasen skal der dannes en ny organisation. Organisationen skal samlekommunerne om stordrift af givne opgaver. Ansvar, opgaver og tilrettelæggelse (herunder arbejdsgangeog standarder samt eventuel udlicitering) skal fastlægges. I denne fase skal der også tages stilling til, ihvilket omfang og hvor mange medarbejdere der eventuelt skal flyttes til en ny organisation. Spørgsmålom fysisk placering, lokaler og it-understøttelse afklares også i denne fase. Fasen forventes at tage et tilto år fra beslutningen om at danne en ny organisation træffes.Mulighederne for at speede forberedelsesfasen op vil i høj grad afhænge af de konkrete omstændighe-der. Målsætningen er at gøre forbredelsesfase kortest mulig. - Både med henblik på hurtigst muligt atkomme i gang med at realisere stordriftsfordele og desuden for at undgå for megen usikkerhed blandtkommunale medarbejdere over en længere periode.Realiseringsfase:Realiseringsfasen starter først, når forberedelsesfasen er afsluttet. I denne fase går dennye organisation i gang med at varetage sine opgaver. Og en eventuel udlicitering af opgaver sker.Stordriftsfordelene kan påbegyndes høstet fra starten af denne fase. Alle stordriftsfordele er høstet to årefter, at organisationen er igangsat. En udvidelse af opgaveporteføljen med flere kommunale og/ellerstatslige opgaver kan påbegyndes når realiseringsfasen har varet minimum et år.DigitaliseringspotentialetForberedelsesfase:Forberedelsesfasen i forhold til digitaliseringspotentialet er delt i to: organisationensegne forberedelser og statens forpligtelser.I organisationens egen forberedelsesfase skal der dannes overblik over arbejdsgange, standarder og kravtil staten. - Krav om regelændringer, krav til statslige registre og datakvaliteten i disse. Desuden skal derbeskrives krav til ny it-systemunderstøttelse. I denne fase skal kommunerne også i fællesskab viaKOMBIT afvikle de aftaler om levering af it-understøttelse, som de pt. har indgået samt formulere enny fælles aftalestruktur. Ligeledes skal organisationen lægge en strategi og handleplan for udviklingen afit-understøttelsen.Fasen kører parallelt med forberedelsesfasen i forhold til stordriftsfordelene. Fasen forventes at tage totil tre år fra beslutningen om at danne en ny organisation træffes.En væsentlig forudsætning for at realisere det fulde digitaliseringspotentiale er statens aktive medspil iforhold til at opfylde de identificerede krav til registre - eksempelvis eIndkomstregistret - og i særde-leshed i forhold til at gennemføre de nødvendige lovændringer (tilvejebringelse af e-administrerbare

regler). Den del af forberedelsesfasen som staten er ansvarlig for starter først efter organisationens egenforberedelsesfase.På baggrund af tidligere erfaringer med at digitalisere boligstøtteområdet samt arbejdet med at realisereeIndkomstregistrets potentiale er det KL´s vurdering, at staten kan være alt fra et enkelt år til mange årom at opfylde krav til registre og regelgrundlag.Realiseringsfase:Realiseringsfasen kan starte, medens forberedelsesfasen er i gang. Der vil hurtigt kunnerealiseres mindre ”her og nu-potentialer”, som ikke kræver lovændringer. Desuden vil potentialet koblettil regelændringer kunne realiseres i takt med, at de først lovændringer vedtages. Skal der udvikles heltnye it-systemer og ny it-infrastruktur på baggrund af de gennemførte lovændringer vil dette - afhængigtaf kompleksiteten - tage fra seks måneder til tre år. Digitaliseringspotentialet kan således begynde atblive høstet fra seks måneder til tre år efter, at forberedelsesfasen er afsluttet.

4.2 DigitaliseringDe objektive sagsområder indeholder et stort digitaliseringspotentiale. Sager som ikke - eller kun i be-grænset omfang - indeholder skøn, vil umiddelbart kunne digitaliseres. Når tildelingen af en given ydel-se kan ”sættes på formel”, er det let at automatisere sagsbehandlingen via digitalisering.Effektivisering af objektive sagsområder bør derfor oplagt indeholde en digitalisering også. Desuden ererfaringen fra arbejdet med eIndkomst, at der er store urealiserede potentialer at hente ved automatise-ring.En kommunal organisering af opgaverne, som skal fungere som en back office-funktion på tværs afkommunerne, vil have krav til effektiv it-understøttelse som har en højere kvalitet og automatiserings-

grad end det er tilfældet i dag. Der vil være krav til et systematisk arbejde med digitalisering, som skalgive mulighed for at realisere væsentlige effektiviseringsgevinster.Den tid, som kommunerne i dag bruger på manuelle sagsbehandlingsopgaver, kan i løbet af en kortereårrække fjernes. Men det kræver, at staten får ændret og forsimplet regelgrundlaget, så der gives reellemuligheder for automatisering.Kommunerne vil i fællesskab at tage førertrøjen i forhold til at udfylde den tydeligere bestillerrolle, somkommunerne har fået efter salget af KMD. En rolle som skal bruges til at sætte fuld kraft på digitalise-ringen af de - i første omgang - fem objektive sagsområder.Kommunerne skal i fællesskab udvælge og prioritere de sagsområder og funktionaliteter, som realisererstørst potentiale. KL´s analyser viser, at de områder med størst potentiale er indtastnings- og valide-ringsopgaverne, som tager længst tid og derfor indeholder et stort effektiviseringspotentiale.Indtastningsopgaven kan minimeres betydeligt ved dels at skaffe adgang til data dér hvor de skabes viavalide og tilgængelige registre og dels ved at have fokus på kanalstrategier, sådan at borgerne vælgerselvbetjeningsløsninger, hvor de selv indtaster de relevante oplysninger. Mulighederne for udvikling afeffektive selvbetjeningsløsninger kræver på nogle områder, at staten understøtter arbejdet og gennem-fører de regelforenklinger, som kan gøre løsningerne effektive og smidige. Hvis borgerhenvendelsernesker digitalt, vil det give større mulighed for at flytte et større antal sager til en back office-funktion.En fordel ved det fælleskommunale samarbejde om digitalisering er, at KOMBIT i samarbejde med KLkan sikre sammenhængen til øvrige kommunale sagsområder. En statslig model vil have svært ved atsikre sammenhængen mellem it-understøttelsen af forskellige kommunale fagområder. Derfor vil enfælleskommunal digitaliseringsindsats i højere grad vil resultere i sammenhængende og dermed mereeffektive it-systemer til kommunerne.

4.2.1 KOMBIT´s rolle i digitaliseringsarbejdetKOMBIT kommer til at spille en væsentlig rolle i den systematiske digitalisering. Når kommunerne ifællesskab har udvalgt og prioriteret sagsområder, som skal løses via selvbetjening og back office, skalarbejdet om fælles datagrundlag og standardiserede processer, og dermed kravsspecificering af it-ønsker, gennemførelse af it-projekter samt leverandørstyring af udvikling udarbejdes via KOMBIT.KOMBIT bør drive de egentlige it-projekter og bestille løsninger og komponenter hos it-leverandørerne. Ved at samle de kommunale krav i regi af KOMBIT vil kommunerne hurtigt – og alle-rede inden igangsættelsen af en ny kommunal organisering af opgaverne – kunne gå igang med at mo-dernisere it-understøttelsen.KOMBIT vil løse disse bestilleropgaver i tæt samarbejde med den fælleskommunale back office-funktion og KL, der skal holde staten fast på kravene til regelændringer.En ny fælleskommunal organisation kan oplagt være systemejer af de komponenter, som skal bruges tilat bygge de it-systemer, der er behov for. At knytte ansvar og ejerskab sammen giver de bedste forud-sætninger for at sikre, at it-løsningernes pris og kvalitet hænger sammen - en sammenhæng som KOM-BIT skal være med til at sikre som bestiller af den nødvendige it-understøttelse.

4.2.2 Statens rolle – at skabe forudsætningerne for digitaliseringAt effektivisere de kommunale sagsområder via digitalisering kræver ikke blot en dedikeret indsats frakommunerne, men også statens aktive medspil. Der er flere eksempler på, at statens bidrag har afgø-rende betydning for realiseringen af den store digitaliseringsgevinst. Der er brug for et e-administrerbartregelgrundlag for, at realiseringen af gevinsterne skal lykkes. Eksempelvis har det fællesoffentlige sam-arbejde om eIndkomst vist, at der er behov et nyt regelgrundlag for, at potentialerne fra eIndkomstre-gistret kan realiseres. Ligeledes har arbejdet med effektivisering af boligstøtteområdet vist, at der erbehov for nye regler, herunder regler om etablering et fælleskommunalt huslejeregister.Regelforenklingen kan fjerne skøn og kontrol, som nogle steder har et højt tidsforbrug i sagsbehandlin-gen ift., hvordan skønnet har indflydelse på ydelsesstørrelsen.Desuden skal staten også medvirke til, at de statslige dataregistre har en høj kvalitet, og at der kan skestandardiseret integration til disse.

4.2.3 Fælles it-arkitekturKommunerne skal i fællesskab og via KOMBIT formulere standarder og stille krav til processer og it-arkitektur. Dét vil sikre en hurtigere vej til målet, end hvis hvert it-projekt og hver løsning udvikles iso-leret fra kommunernes samlede it- og effektiviseringsbehov.Med den rette it-arkitektur kan data og løsningselementer genbruges på tværs af alle de objektiveydelser. Nogle af arbejdsgangene omkring ydelserne er helt identiske - så som ’opret sag’, ’sendkvittering’, ’foretag partshøring’, ’meddel udbetaling’, ’arkiver ’ osv. It-understøttelsen af sådanneopgaver behøver kun at blive udviklet én gang, hvis det sker i en åben it-arkitektur. Udviklingen af degenbrugelige komponenter og løsninger kan udvikles og driftes hos forskellige it-leverandører, koordi-neret via en samlet it-byplan for området med objektive ydelser og kommunernes øvrige behov. En godit-arkitektur betyder altså, at it-løsningerne til de objektive ydelser vil blive billigere at udvikle, lettere atkonkurrenceudsætte og dermed billigere for kommunerne at købe.Et element i it-arkitekturen kan muligvis være en fælles infrastruktur med komponenter og platforme,der gør det billigere at udvikle løsninger og at få dem til at hænge sammen. Infrastrukturprojektet erallerede igangsat under Umbrella-programmet i KOMBIT, i tæt samarbejde med KL og kommunerne.

4.2.4 ForudsætningerErfaringer fra det fællesoffentlige arbejde med eIndkomst har vist, at den helt grundlæggende forud-sætning for at realisere et digitaliseringspotentiale er, at der skabes det lovgivningsmæssige grundlag forøget automatisering. Dette grundlag skal være på både data og processiden.Herefter følger forudsætningerne om adgang til valide datagrundlag, tilpasning af systemunderstøttelseog implementeringen af nye processer og organisering. Alle forudsætningerne skal opfyldes for, atkommunerne kan indhøste det samlede bruttopotentiale.Der er direkte sammenhæng mellem tilgængelige data og regelkrav til data til dokumentation, kontrol ogberegning. Reglerne bør f.eks. specificere, hvorledes:Data fra løbende opdaterede registre skal anvendes som aktuelt beregningsgrundlag og tilkontrol mv.Forventningsbaserede data, f.eks. fra borgernes retning af forskudsopgørelsen, efterfølgen-de kan kontrolleres.

Data, der udelukkende er kendt af borgeren, efterfølgende kan kontrolleres på ad hoc basis.Der i mindst muligt omfang indgår individuelle skøn i sagsbehandlingen.De e-administrerbare regler har således snitflader til øvrige forudsætninger ved at:Reglerne angiver udgangspunktet for designet af beregningsmodulet i systemunderstøttel-sen og andre nødvendige systemløsninger.Reglerne enten er tilpasset eksisterende datakilder eller stiller krav til nye datakilder i formaf f.eks. nye oplysninger og registre. For indkomstbegrebet betyder det, at der kommer etfælles indkomstbegreb eller som minimum en vis harmonisering eller forenkling af ind-komstkomponenterne ved ydelsestildeling.Reglerne i sammenhæng med den nye systemunderstøttelse vil medføre behov for nye pro-cesser og organisering inden for de enkelte sagsområder. Konkrete regelforenklinger someksempelvis undladelse af at kræve to underskrifter ved ansøgning om boligstøtte, hvilketer scenariet i dag pga. hæftelsen for tilbagebetaling.På boligstøtteområdet specifikt vil der desuden være forudsætninger om udvikling af e-administrerbareregler i forhold til anvendelse af digitale og boligspecifikke oplysninger. En aftale mellem kommunerneog udlejerne om digital udstilling af de nødvendige og valide boligspecifikke data, samt systemunder-støttelse og digital adgang til boligspecifikke data er en nødvendighed.Udvides back office-funktionens sagsområder til mere end de fem objektive sagsområder, kan der opståflere forudsætninger som skal være på plads, førend områdernes potentiale kan realiseres.

4.3.1 Forbedret service for borgerneEn kommunal model med fokus på digitalisering og automatisering kan nedbringe sagsbehandlingsti-den, sikre attraktive arbejdspladser for sagsbehandlerne og ikke mindst give oplevede serviceforbedrin-ger for borgerne pga. muligheden for bedre selvbetjeningsløsninger.Den fælleskommunale model giver følgende servicefordele til borgerne:Mindsker sagsbehandlingstiden.Øget retssikkerhed gennem standardiserede processer og beregningsmetoder samt indsigt i deoplysninger ens sag behandles på og mulighed for at følge fremdriften i sagsbehandlingen.Sammenhængende og nærværende afgørelser.Personlig betjening i kommunerne.Selvbetjening forbedrer borgerens retssikkerhedMed en fælleskommunal model vil der kunne være fokus på at forbedre mulighederne for den gruppeaf borgere, der er i stand til og trygge ved at afgive informationerne elektronisk.Ydermere vil den fælleskommunale model kunne understøtte at der udvikles selvbetjeningsløsninger,der giver borgerne mulighed for at forberede sig og sættes sig ind i egen sag inden kontakt til kommu-nen eller back office-funktionen, ligesom borgeren gennem selvbetjeningsløsninger vil kunne få en stør-re indsigt i de oplysninger, deres sag behandles på baggrund af samt mulighed for at følge fremdriften isagsbehandlingen. Derudover vil borgernes retssikkerhed øges i og med, at beregningerne af ydelserneforegår på samme måde, uanset hvor i landet den enkelte borger bor.

Socialfaglig bæredygtighed – sammenhængende og nærværende afgørelserTil forskel for andre sagsområder hvor sagsbehandlingen er centraliseret, er der for de foreslåede femobjektive sagsområder en række kvalitative forskelle, der har stor konsekvens for borgerne.For alle fem sagsområder gælder det, at sagsbehandlingen generelt er kendetegnet ved at være baseretpå objektive kriterier, men at der dog også indgår forskellige socialfaglige afgørelseselementer. Social-faglige vurderinger forudsætter ofte socialfaglig ekspertise, lokalt kendskab og ”ansigt-til-ansigt” kon-takt med borgerne samtidig med, at der skal skeles til andre sociale (service)ydelser, som oftest erkommunalt forankrede. I dag er det eksempelvis sådan, at hver enkelt kommune fastsætter et rådig-21

hedsbeløb for pensionister, som der skal tages udgangspunkt i ved beregning af særlige tillæg. Ved enfælleskommunal model fastholder den enkelte kommune myndighedsansvaret. Der vil derfor ikke bliveændret i den enkelte kommunes beslutninger om serviceniveau for de områder, der inddrages i denfælleskommunale model, og eksempelvis rådighedsbeløbet vil fortsat være fastsat af den enkelte kom-munalbestyrelse.Med en fælleskommunal model fastholdes det, at borgerne kan få behandlet deres sag, hvor de henven-der sig. Samtidig sikrer modellen, at borgere med en bred vifte af sager vil kunne få sagsbehandlinginden for rammerne af samme myndighed. Det giver bedre mulighed for bæredygtighed og fagligsammenhæng i sagsbehandlingen. Med undtagelse af barselsdagpenge indeholder de øvrige forslag tilsagsområder, der kan centraliseres, grænseflader til delafgørelser eller delydelser, som i forhold tilsagsbehandlingen vil lande i et fagligt ingenmandsland. På pensionsområdet vil de kommunalesagsbehandlere i den statslige model eventuelt kun skulle realitetsbehandle ansøgninger om personligetillæg og udvidet helbredstillæg. I forhold til en socialfaglig bæredygtighed vil dette være en betænkeligløsning. Dette skyldes, at en centralisering af den objektive sagsbehandling gør det svært for dekommunale sagsbehandlere at opretholde den faglige ekspertise til denne assistanceopgave. Med denfælleskommunale model sikres det, at den samlede faglige kompetence fastholdes.

Afgørelsesområder holdes samletEksempel på socialfaglige afgørelserMed forslaget om en statslig De særlige model vil forudbetalt børnebidrag indgå som et af de femFolkepension og særlige tillæg:centraliseret tillæg bliver tildelt på baggrund af en individuel vurderingobjektive sagsområder.af den enkelte borger.mange kommuner holdes eksempelvis der ofte et samarbejde med tandlægekonsulenter hvorI Iforhold til bevilling af særlige tillæg sker sagsbehandling af børnebidrag i af samme enhed, og hjæl-andre typer af børnefamilieydelserpemiddelområdet i kommunerne. også sagsbehandles.Ved at flytte opgaven omkring særlige tillæg kompliceres muligheden for at se den enkelte borgeresDet giver bedre overblik og sammenhæng – ikke mindst på særlige tillægsituation i en helhed. Muligheden for at udøve lokale skønfor borgerne. forsvinder tillige.

Personlig betjening i kommunerneI forhold til boligstøtte, økonomisk friplads og børnebidrag er der tale om en vis andel af borgere, hvordet ikke på forhånd kan forventes, at de har ressourcer til at overskue og indgå i en konkret og kvalita-tiv dialog med myndigheden. Tilsvarende er der for folkepensionisterne en stor gruppe, der har så storefunktionsnedsættelser, at de må betragtes som ressourcesvage2.Således er det væsentligt i en fælleskommunal model, at muligheden for personlig betjening og digitalmedbetjening fastholdes i kommunerne. På den måde kan borgernes tryghedsbehov og mange borgeresmanglende digitale kompetencer imødekommes. Sammenhængen i borgerens sagsbehandling i forholdtil eksempelvis andre sociale ydelser fastholdes ligeledes i den fælleskommunale model i og med, atkommunen altid validerer afgørelsen fra den fælleskommunale enhed og tjekker relationerne til deeventuelt øvrige sager i kommunen. Den generelle vejledning om ydelsen og forberegning af disse (alt-så de første skridt i et sagsforløb) kan fortsat finde sted enten via de digitale selvbetjeningsløsninger,eller hvor borgeren henvender sig. Dvs. enten via personligt fremmøde i kommunen eller via de øvrigekanaler til den fælleskommunale enhed.2

Hermed varetages også hensynet til borge-Kommunerne har stadig mange henvendelser vedr.re med behovet for ansigt-til-ansigt kon-SKAT til trods for centraliseringtakt grundet eksempelvis manglendeAntallet af personlige henvendelser om skatteforhold ersprog- og læsevanskeligheder, manglendestadig højt og i eksempelvis Nyborg Kommune kun faldetdigitale kompetencer eller den generellefra 4.730 i 2007 til 4.658 i 2008.usikkerhed om det offentlige system somKommunerne oplever en fortsat stor mængde henvendel-mange ældre borgere føler. Når en borgerser, idet det for borgerne stadigvæk er svært at håndterehenvender sig om hjælp, foretages såledesden it-løsning, som SKAT er blevet. Derudover har deen helhedsvurdering i bredere forstandsvært ved at forstå den digitalisering, der er sket omkringe-indkomst, som bevirker at de ikke længere for tilsendt etend blot at besvare det konkrete spørgs-skattekort til deres arbejdsgiver.mål, som borgeren måtte have. Kommu-nerne vælger denne form for betjening udfra rationalet om, at det ikke kan forven-tes, at borgeren selv er i stand til at over-skue de samlede konsekvenser af en ansøgning eller andre ændrede forhold af betydning for den socialeydelse. Dermed overholder kommunerne deres vejledningsforpligtelse, der følger af bl.a. af lov om rets-sikkerhed og administration på de sociale områder samt de forvaltningsretlige principper. Således fast-holdes den del af den objektive sagsbehandling som Finansministeriets analyser pegede på varmindstegnettil at blive centraliseret.Med en fælleskommunal model er det målsætningen, at serviceniveauet fastholdes på det niveau, dethar i dag. Der lægges ikke op til en serviceforbedring – selv om borgere der anvender digitale løsningervil kunne opleve det sådan. Omvendt undgås de serviceforringelser, der er med en statslig model.

4.3.2 Kompetencevedligeholdelse og -fastholdelseKommunerne beskæftiger i dag omkring 2.000 medarbejdere inden for de fem udvalgte områder. Fag-områderne er præget af, at en stor del af medarbejderne er i midten/slutningen af 50’erne, samt at der ide senere år har været et stigende rekrutteringsproblem. Specielt for boligstøtte og pension skal en delaf rekrutteringsproblemerne ses på baggrund af stigende kompleksitet i lovgivningen.I centraliserende modeller er det en udfordring at fastholde de nødvendige kompetencer. Dels skal der imodellen oprettes et team af højt kvalificerede fagspecialister i back office funktionen, dels skal detsikres, at der lokalt kan opretholdes en tilstrækkelig faglig kompetence til at løse de opgaver, der behol-des i kommunerne (servicering af borgere, der ønsker personligt fremmøde).Med en statslig centraliseret model vil de kommunale sagsbehandlere skulle assistere en lang række afborgere, der henvender sig til kommunen på trods af, at opgaven ikke ligger her. Finansministeriet an-giver, at denne opgavesplit mellem kommuner og stat er ukompliceret, da kommunernes opgave blot erat varetage udveksling af informationer med det statslige center, både hvad angår konkrete forespørgs-ler, indgivelse af ansøgning og borgernes forståelse af deres rettigheder og pligter.

En svaghed ved den model af statslig centralisering, hvor blot vejledningsopgaven bliver tilbage i kom-munerne, er imidlertid, at det kan blive vanskeligt for de kommunale sagsbehandlere at opretholde entilstrækkelig faglig ekspertise. I en fælleskommunal model fastholdes myndighedsansvaret i kommuner-ne. Det betyder, at de kommunale sagsbehandlere ikke blot har en rådgivnings- og vejledningsopgave,men også har det samlede ansvar for at træffe afgørelser i sager. De kommunale sagsbehandlere vareta-ger endvidere den samlede sagsbehandling for borgere, der fysisk henvender sig hos kommunen for atfå behandlet sin sag. For medarbejderne betyder det en større sammenhæng og faglighed i arbejdet ogmedarbejderne får mulighed for både den direkte betjening af borgere samtidig med, at de sagsbehand-ler i dybden. Desuden er der potentielt horisontale karrieremuligheder ved, at kommunale sagsbehand-lere kan søge at blive fagspecialist i back office funktionen.Forsvinder disse varierende arbejdsopgaver fra kommunerne og dermed tyngden i opgaverne, ændresprofilerne af medarbejdere, der i fremtiden vil søge job kommunernes borgerservice. Risikoen er, atder kommer til at mangle medarbejdere med uddannelser, som samtidig beriger det nuværende miljø,da de kan indgå i diskussioner omkring den øvrige borgerser-vice på et niveau, som ikke er muligt for medarbejdere udensamme faglige uddannelse og praktiske viden.Med en fælleskommunal modelFor borgerne betyder en fælleskommunal model med bådehøjt kvalificerede medarbejdere i den fælles enhed og i kom-munerne dels, at de kan få behandlet deres sag ved direktehenvendelse i kommunen. Dels giver modellen også mulighedfor, at de borgere, der har meget komplekse sager kan få råd-givning af en højt kvalificeret enhed (fagspecialisterne) i backoffice funktionen.fastholdes myndighedsansvaret ikommunen. Det betyder, at detfaglige kompetence kan fastholdes,og høj kvalitet i sagsbehandlingensikres.

4.3.3 Reduktion af ansigt-til-ansigt tid via digi-taliseringEn væsentlig udfordring som betingelse for at realisering besparelsespotentialer er en reduktion af an-sigt-til-ansigt kontakten med borgeren.Uanset borgerens behov for ansigt-til-ansigt kontakt kan kommunerne nedbringe denne tid ved at for-enkle sagsgange og it-understøttelse og derved optimere udbyttet ved fysisk fremmøde. Det vil være etprincip at udbrede selvbetjening og hjælp-til-selvhjælp mest muligt. Hensynet til borgere uden digitalekompetencer er forståeligt nok en ofte fremhævet indvending. En forudsætning for at satse massivt påautomatisering og selvbetjening er derfor, at de løsninger, der udvikles er nemme, troværdige, ved-kommende og brugervenlige. Der bør derfor stilles fælles krav til brug af standarder, tilgængelighed,usability test og reel brugerinddragelse.Det er muligt at håndtere mange processer som obligatoriske selvbetjeningsløsninger, når de vel atmærke ledsages af professionel og pædagogisk brugersupport, personlig vejledning i ”hjælp til selv-hjælp” og et tilstrækkeligt antal brugerpc’er, som stilles til rådighed for borgere uden internetadgang ihjemmet. Griber man det rigtigt an, kan man forbedre kvaliteten i borgerbetjeningen markant, som enpositiv sideeffekt til øget digitalisering og automatisering, samtidig med, at man nedbringer ansigt-til-ansigt tiden gennem obligatoriske og/eller attraktive frivillige selvbetjeningsalternativer.Med læring som et bærende element i medbetjeningskonceptet får borgerne demonstreret, hvordanman bruger de digitale selvbetjeningsløsninger, og de vil sandsynligvis være mere motiverede for at bru-ge dem næste gang, borgeren har brug for kontakt med kommunen eller det offentlige i øvrigt. Dermed24

4.4 EffektiviseringspotentialeEffektiviseringspotentialet ved den kommunale model knytter sig til følgende elementer:1. Stordriftsfordele ved etablering af og opgaveløsning i back office funktionen.2. Automatisering af især dataindsamling og kontrol gennem digitalisering og regelændringer.3. Sammentænkning af opgaveløsningen i back office funktionen med øvrige kommunale og stats-lige (del-)opgaver.4. Fælles etablering/indkøb af it-værktøjer.Den store fordel i en kommunal model for modernisering af de objektive sagsområder er, at der kanindhøstes gevinster på alle fire elementer. Det adskiller sig fra en statsliggørelse, der dels ensidigt foku-serer på stordriftsgevinsterne (punkt 1 og 4) og dels umuliggør fordele ved at samtænke med yderligereopgaveområder. Tværtimod vil der i det statslige scenarie være en række afledte omkostninger forkommunerne til f.eks. vedligeholdelse af kompetencer i kommunerne og tab af stordriftsfordele ikommuner, der har samlet håndteringen af alle ydelsesområderne.En fælleskommunal enhed, der samlet – og i samarbejde med KOMBIT – driver ny it-understøttelsefrem, vil udover at opnå effektivisering af de fem områder kunne blive omdrejningspunkt for en brede-re fælleskommunal digitalisering af tilstødende og yderligere opgaveområder.En kommunal model for håndtering af de objektive sager har således store effektiviseringspotentialer. Inedenstående søges de samlede potentialer opgjort – både de umiddelbare gevinster og de gevinstmu-ligheder, der er på længere sigt.En væsentlig del af gevinsterne forudsætter statslig medvirken til lovændringer. Det skal derfor i for-bindelse med indgåelse af en aftale med staten om en kommunal model sikres, at staten forpligter sig påat rydde de lovgivningsmæssige barrierer af vejen i betydeligt omfang og indenfor en kort tidshorisont.(Se i øvrigt afsnit 4.2.4 om forudsætninger.)Det skal – så snart en kommunal model ligger fast – præciseres, hvordan de gevinster rent faktisk reali-seres. Det afgørende bliver her, at indhøstningen af gevinsterne kan sættes i værk i trin – f.eks. at detder umiddelbart kan opnås gennem bedre digitalisering indhøstes med det samme, mens gevinster, derkræver regelændringer, naturligt nok må vente. I nedenstående figur er skitseret de overordnede meto-der og tidsfaktorer:

Kommunale modeller som udgangspunkt for potentialeberegningerModel 1AEn fælleskommunal enhed – samlet i ét center – varetager:- Standardisering af processer og administrative rutiner- Etablerer (via KOMBIT) fælles it-understøttelse- Support til borgere og medarbejdere- Håndterer manuelle opgaver som indtastning, kontrol m.v. (m.h.p. senere automatise-ring)Kommunerne varetager:- Myndighedsopgaven (afsender af afgørelser)- Service til borgere der møder op i borgerservicecentreneModel 1BEn fælleskommunal enhed – organiseret i fem centre – varetager:- Standardisering af processer og administrative rutiner- Etablerer (via KOMBIT) fælles it-understøttelse- Support til borgere og medarbejdere- Håndterer manuelle opgaver som indtastning, kontrol m.v. (m.h.p. senere automati-sering)Kommunerne varetager:- Myndighedsopgaven (afsender af afgørelser)- Service til borgere der møder op i borgerservicecentreneModel 2En fælleskommunal enhed – samlet i ét center – varetager:- Standardisering af processer og administrative rutiner- Etablerer (via KOMBIT) fælles it-understøttelseKommunerne varetager:- Myndighedsopgaven (afsender af afgørelser)- Håndterer manuelle opgaver som indtastning, kontrol m.v. (m.h.p. senere automati-sering)- Service til borgereDe beregnede potentialer for hver af de tre modeller sammenholdt med potentialerne i de tilsvarendemodeller i Deloittes rapport ”Analyse af stordriftsfordele i den objektive sagsbehandling” fremgår afnedenstående tabel.Forudsætningerne omkring eksempelvis årsværkspris og effektiviseringsprocenter kan diskuteres. Deter imidlertid i forhold til beregningen af potentialerne i de forskellige varianter af en kommunal modelaf sammenlignelighedsgrunde valgt at benytte de samme forudsætninger, som er anvendt i Deloittesrapport med hensyn til disse forudsætninger.På et væsentligt punkt er anvendt en anden forudsætning. I Deloittes rapport forudsættes tidsforbrugetpå ansigt til ansigt (ATA)-kontakt nedbragt til et minimum. Det vurderes ikke at være realistisk. Det erderfor i alle tre kommunale modeller lagt til grund, at centraliseringen af sagsbehandlingen ikke i sigselv reducerer tidsforbruget på ATA-kontakt.Potentialerne i de tre modeller er opdelt i to dele. En del af potentialet kan henføres til indhøstning afstordriftsfordele. Denne del af potentialet svarer begrebsmæssigt til det potentiale, der er beregnet iDeloittes rapport. Ved siden af dette potentiale er beregnet potentialet ved en efterfølgende fuldstændigdigitalisering af området. Summen af disse gevinster giver det samlede potentiale. I forbindelse med27

Beregningsforudsætninger:Stordriftsfordele: Det er af hensyn til sammenligneligheden valgt at benytte Deloittes beregningsforudsætningermht. effektiviseringsprocenter, årsværkspris (480.000 kr), transaktionsomkostninger og vedligeholdelse af kompe-tencer. Ressourceforbrug på områderne er i udgangspunktet i alt 2003 årsværk. Det er lagt til grund, at ATA-tidsanvendelsen er uændret.Digitaliseringsgevinst: Der er forudsat en digitaliseringsgevinst på 50% baseret på analyse af boligstøtteområdet.Baseret på erfaringerne fra eIindkomstprojektet skønnes ca. 83% af gevinsterne knyttet til digitalisering at forud-sætte regelændringer, mens 17% er ’strakspotentiale’. ATA-tiden forudsættes at indgå i det tidsforbrug, som kanreduceres som følge af digitalisering.Når maks-tallene under Digitalisering er mindre end min-tallene skyldes det, at maks./min. i denne sammenhænghenviser til størrelsen af stordriftsgevinsten. Når stordriftsgevinsten er maksimal, bliver volumen i digitaliserings-gevinsten mindre, end når stordriftsgevinsten er minimal.

Sammenlignes stordriftspotentialerne opgjort af Deloitte med de tilsvarende potentialer for de skitsere-de kommunale modeller ses, at KL´s tal for stordriftsgevinsterne generelt er mindre end de statslige tal.Dette skyldes forudsætningen i de kommunale modeller: At ATA-tiden ikke kan nedbringes til den afDeloitte opgjorte ATA-behovstid. KL har gennem hele analyseforløbet påpeget, at disse gevinster vedat nedbringe ATA-tiden er overdrevne. Denne reduktion er derfor en naturlig konsekvens for at sikrerealisme i potentialeopgørelsen. Målt isoleret på stordriftsgevinster giver model 1A det største potentia-le, efterfulgt af model 1B samt model 2. Når model 2 har det laveste potentiale skyldes det, at der idenne model alene indhøstes stordriftsgevinster på lavere IT-udgifter.De anførte intervaller for stordriftsfordele i KL´s opgørelse er i udgangspunktet bestemt af effektivise-ringsprocenterne fra Deloittes analyse, idet der alene er korrigeret for en anden forudsætning om ATA-tid. Det bemærkes i den forbindelse, at ATA-korrektionen reducerer maksimumsskønnene for poten-tialet ved stordrift i model 1A og 1B mere end minimumsskønnene i forhold til Deloittes opgørelse,idet der i Deloittes opgørelse er lagt et interval ind for behovs-ATA-tiden. Spændet mellem minimumog maksimum i KL´s opgørelse bliver derfor mindre.

Ved siden af potentialet ved stordrift er der et væsentligt potentiale ved digitalisering. Dette er - baseretpå analyse af boligstøtteområdet - sat til 50% af de resterende årsværk inklusiv årsværk brugt til ATA-kontakt. Der gælder en omvendt sammenhæng mellem potentiale ved stordrift og potentiale ved digita-lisering. Jo mere potentiale der indhøstes på stordriftsfordele, des mindre bliver volumen i digitalise-ringspotentialet. Modellernes digitaliseringspotentiale fordeler sig således, at det er størst i model 2 fordider er en større base (alle 2000 årsværk) at effektivisere på via digitalisering.Samlet set er gevinsten størst i model 1A, efterfulgt af model 1B, mens potentialet er mindst i model 2.Det bemærkes i den forbindelse, at potentialer i den øverste del af tabellen, (model 1A: 554 – 680 mio.kr., model 1B: 510 -645 mio. kr., model 2: 545 – 574 mio. kr.) er opgjort under den forudsætning, at dergennemføres regelændringer, der muliggør fuldstændig digitalisering. Den samlede gevinst, der kan ind-høstes, givet det gældende regelgrundlag fremgår af nederste del af tabellen henholdsvis: Model 1A: 179– 380 mio. kr., model 1B: 98 – 315 mio kr., model 2: 148 – 177 mio. kr.Den endelige placering af delopgaverne i forbindelse med den objektive sagsbehandling hhv. i den en-kelte kommune og i back office funktionen har betydning for den endelige potentiale.I den udstrækning dele af sagsbehandlingen i model 1A og 1B placeres i den enkelte kommune reduce-res stordriftsfordelene, idet der bliver mindre opgavevolumen i den centrale enhed. Omvendt forøgespotentialet ved digitalisering, idet opgavevolumen efter centraliseringen er større.Eksempel: Effektivisering via stordrift og procesoptimering:Erfaringer fra Århus og Odense Kommuner viser, at stordrift giver mulighed for:Større kompetencer i den daglige ledelse – lederen er leder for ét fagområde.Bedre planlægning af arbejdsgange – det er svært at lave procesoptimering med 1½ medarbejder,der dækker flere fagområder, som det ses i mange mindre kommuner.Specialisering og deling af den administrative produktion – herunder mulighed for teambaseretarbejde og opbrydning af cpr-opdelingen.Højere fælles faglige standarder.Mindre sårbarhed ved sydom, ferie mv.Mere ensartet servicering af borgerne.

En kommunal centraliseringsmodel vil med sit fokus på digitalisering og standardiserede arbe jdsgange kunnerealisere et væsentligt effektiviseringspotentiale. KL’s analyse af boligstøtteområdet i forbindelse med dialo-gen med staten om objektiv sagsbehandling viser, at de økonomiske fordele ved en gennemgribende digitali-sering af de nuværende arbejdsgange er mindst på højde med potentialerne ved centralisering af opgaveløs-ningen.Digitalisering af boligstøtteområdet er beregnet til at frigøre ressourcer i størrelsen 354 årsværk eller 170 mio.kr. årligt i kommunerne, eller cirka halvdelen af de ressourcer, som kommunerne bruger på boligstøtte-administration i dag. Besparelsen opstår, når borgerne og sagsbehandlerne ikke længere behøver at håndtere

lønsedler og huslejekvitteringer manuelt bl.a. ved at udnytte eIndkomstregistrets løn oplysninger og sikre digi-tale huslejeoplysninger.En yderligere fordel ved digitalisering af opgaverne og standardisering af arbejdsgangene er, at det sikrer enbedre kvalitet ved at reducere fejl i ansøgningerne. Det er f.eks. i dag årsag til stort spild, at der er fe jl i ho-vedparten af boligstøtteansøgningerne. KL´s analyser viser, at automatisering af indhentning og kontrol afvæsentlige oplysninger kan nedbringe fejlene i boligstøtteansøgningerne med 50-80%. En reduktion af dissefejl kan omsættes til en ekstra økonomisk gevinst i størrelsesordenen 15-30 mio. kr., som ikke realiseres veden simpel organisatorisk centralisering.

3.4.2 Forventede udgifterKL har ikke foretaget tilbundsgående analyse af implemen-teringsomkostningerne ved en kommunal model. Billedetfra de områder KL og kommunerne har analyseret er dogentydigt: Omkostningerne er betydelige, men ikke prohibiti-ve for en positiv business case og tilbagebetalingstiden forinvesteringen i såvel organisering som it-understøttelse for-ventes at være ganske kort (1-2 år).Som led i en implementeringsanalyse skal disse omkostnin-ger naturligvis fastslås nærmere. Blandt omkostningsdriver-ne vil bl.a. være:- Den fysiske og organisatoriske etableringaf center/centre og fælleskommunal en-hed.- Etablering af (ny) it-understøttelse.- Planlægning og afholdelse af evt. udbudpå hele eller dele af opgaverne.- Oplæring af medarbejdere i nye funktio-ner/områder – både i kommunerne og iopgaver der evt. placeres i back officefunktionen.- Lokaler til back office-funktionen (bety-delig omkostning såfremt der placeresmange opgaver og dermed medarbejdere ifunktionen).Hertil kommer en række følgeomkostninger i kommunerne– bl.a.:- Omstruktureringer i mange kommuner,hvor organiseringen skal tilpasses en nyopgavehåndtering.- Midlertidigt produktivitetstab som følgeaf usikkerhed og omstilling.- Permanent produktivitetstab som følge afmanglende samdrift/stordrift med øvrigeopgaver i kommunen.- Personale- og lønomkostninger i forbin-delse med overdragelse/flytning af opga-ver.- Omkostninger ved opsigelse/ændring afit-kontrakter.- Omkostninger ved opsigelse/ændring aflokaler såfremt der flyttes mange opgaverog dermed medarbejdere.De kommunale følgeomkostninger vil i vid udstrækningogså optræde i et statsligt centraliseringsscenarie. Disse om-kostninger er således ikke større ved en kommunal model –IT-udgifter:Udgifter til it-understøttelse af dennye back office funktion vil, forudenindkøb af hard ware, drift m.m., idet væsentlige bestå af betaling tilKMD for eksempelvis boligstøttesy-stemet. KMD`s licensvilkår indebæ-rer for langt størsteparten af it-systemerne, at der typisk betaleslicens pr. indbygger eller pr. sag. Eneventuel reduktion af det samledeantal sagsbehandlere, vil således ikkeumiddelbart ændre på udgifterne tilKMD.Særligt skal det undersøges om enfælles back office funktion vil bliveafkrævet betaling på samme vilkårsom kommunerne. Hvis dette ertilfældet, vil det i praksis betyde, atder betales til KMD to gange – idetden enkelte kommune fortsat vilskulle betale licensafgift, hvis kom-munen skal varetage front office-betjening af borgerne. Endvidereudestår spørgsmålet om udgifter tileventuelle opsigelser af aftaler. Detkan ikke udelukkes, at sådanne ud-gifter er af ikke ubetydeligt omfang.Foruden udgifter til licenser, vil derskulle påregnes implementeringsud-gifter i de nye centre. Disse udgiftermå anses for betydelige.Endeligt kan det ikke udelukkes, atder vil være væsentlige udgifterforbundet med rent teknisk at flytteejerskabet af sagerne i systemerne.

Langsigtet potentiale (forudsat regelændringer)

Potentiale (gældende regler)