FIU, Alm.del - 2009-10 - Endeligt svar på spørgsmål 23:

Spørgsmål 23:Udvalget anmoder om ministerens analyse og vurdering af, hvordan kapi-taldækningsreglerne på basis af Basel II har virket. I denne analyse ogvurdering ønskes inddraget, hvordan tillige Nationalbankens og Finanstil-synets analyser og vurderinger er. I tilknytning hertil ønskes en henvis-ning til de analyser og vurderinger, der også tidligere har været udført afsåvel Økonomi- og erhvervsministeriet, Nationalbanken og Finanstilsynetog evt. andre relevante instanser af de nye kapitaldækningsregler i hen-hold til Basel II.Svar:Spørgsmålet har været drøftet med Finanstilsynet og Nationalbanken, ogder er enighed om følgende vurdering.VurderingBasel-komitéen for Banktilsyn (BCBS)1vedtog i 2004 nye internationalestandarder for krav til bankernes kapital. Basel-komitéen har sekretariat iBank for International Settlements (BIS). Basel-komitéen arbejder med atformulere internationale standarder for kapitalkrav til pengeinstitutterne.På europæisk plan indføres Basel standarderne ved, at Kommissionenfremlægger direktivforslag, som efterfølgende vedtages.Basel II-standarderne er løbende blevet opdateret. EU direktiverne2006/48/EF og 2006/49/EF også kaldet CRD bragte de europæiske reglerpå linje med Basel II standarderne.Hovedsigtet med Basel II var, at kapitalkravet i højere grad skulle afspej-le de risici, det enkelte institut står over for. Under det tidligere regelsæt,Basel I, afspejlede kapitalkravet til udlån hovedsageligt en grov inddelingaf udlånene i forskellige kategorier. Med Basel II blev der indført mulig-hed for, at institutter kunne benytte mere avancerede metoder, der i højeregrad afspejler de konkrete risici på deres udlån, hvis institutterne havdeopbygget interne risikostyringssystemer, der lever op til en række mind-1

stekrav. Ideen med Basel II er, at de mere avancerede metoder samlet setkunne give øgede incitamenter til at forbedre institutternes risikostyring.Et andet sigte med Basel II var at lukke huller i kapitalkravene, da de fi-nansielle markeder havde udviklet produkter, der blev udnyttet til at om-gå kapitalkravene under Basel I. Her tænkes først og fremmest på pro-dukter som kreditderivater og securitiseringer (dvs. en proces, hvor derudstedes omsættelige værdipapirer på baggrund af udlån og andre ikke-omsættelige aktiver), hvor institutterne kunne frasælge deres udlån ogdermed opnå store kapitalbesparelser under Basel I, men samtidigt reeltbeholdt en meget stor del af risikoen. Med Basel II blev der indført særli-ge kapitalkrav til sådanne komplicerede produkter.Endelig indførte Basel II også krav om, at institutterne skulle vurdere,hvor udsatte de var over for risici, der ikke fanges af de traditionelle kapi-talkrav, og at instituttet skulle afsætte kapital til at modgå disse risici. Deter eksempelvis risici forbundet med, at udlånsporteføljen er koncentreretpå kunder inden for et begrænset geografisk område eller en overrepræ-sentation af udlån inden for en særlig sektor, men det kan også væresvagheder i kreditboniteten i instituttets udlånsportefølje, der ikke fangesaf regnskabsreglernes nedskrivningsmuligheder.CRD-reglerne, der implementerede Basel-standarderne, har reelt kun haftvirkning i meget kort tid. I Europa har bankers dækning af kapitalkravførst med virkning den 1. januar 2008 kunnet ske med brug af avanceredeinterne modeller. I Danmark trådte Basel-standarderne i kraft den 1. janu-ar 2007, men institutterne kunne først benytte de avancerede modeller pr.1. januar 2008. En overgangsregel har begrænset faldet i kapitalkravet ide to første år efter ikrafttræden. Der vil i foråret 2010 blive forelagt Fol-ketinget et forslag til forlængelse af denne overgangsregel.Implementering af Basel II standarderne i USA har været præget af for-sinkelser. Et amerikansk aftalegrundlag blev indgået i juli 2008. Dettegrundlag betyder, at store banker skal anvende interne modeller som led ikapitaldækning, mens øvrige amerikanske banker skal anvende stan-dardmetoder. De store banker påbegynder således i april 2010 rapporte-ring af Basel II kapitalkrav sideløbende med de eksisterende regler tilmyndigheder. Det er aftalt, at disse efter rapportering i 4 problemfriekvartaler påbegynder en treårig overgang til et fuldt Basel II regime.Det er derfor svært at vurdere effekten af Basel II reglerne, da reglernereelt kun har været i funktion i meget kort tid i Europa, og reelt endnu ik-ke har været i funktion i USA.Den finansielle krise har dog afdækket nogle svagheder ved Basel II reg-lerne. Der har været for lave kapitalkrav og dermed for lav modstands-dygtighed. Både de interne modeller og standardmetoden for modpartsri-sici har resulteret i for lav kapitaldækning i forhold til risiko. Der er end-videre behov for yderligere stramning af reglerne for securitiseringer og

globale likviditetsstandarder.På europæisk plan er allerede taget initiativ til at revidere kapitalkravenefor visse specifikke former for risici – fx securitiseringer og markedsrisi-ci. De interne modeller for markedsrisici har ikke afspejlet kapitalbehovetunder meget usikre markedsforhold. Hertil kommer regler for aflønningog bonus i banker. Ligesom der er indført en regulering af ratingbureauerog en ny tilsynsstruktur i Europa.Arbejdet er fortsat i gang. Basel-komiteén er kommet med en række for-slag, der skal resultere i en banksektor, der er mindre belånt, mindre af-hængig af de økonomiske konjunkturer og mere modstandsdygtig:1. Bedre kvalitet af kapitalgrundlaget skal bidrage til, at banksekto-ren er bedre i stand til at dække tab i going concern og i nødsitua-tioner.2. Kravene til kapitaldækningen styrkes yderligere i forbindelse medderivater, repoforretninger m.m.3. Der indføres et gearingmål, hvor udlån mv. ses i forhold til egen-kapital som et supplerende mål til de risikobaserede kapitaldæk-ningskrav.4. Der skal opbygges kapitalbuffere i gode tider, der kan trækkes påi dårligere tider. Konjunkturudlignende kapitaldækningsregler vilbidrage til et mere stabilt banksystem, der vil bidrage til at mind-ske de procykliske virkninger af reguleringen. Desuden fremmesmere fremadrettede hensættelser til fremtidige kredittab.5. Der indføres nye krav til, hvad der tæller som likvide aktiver. Fordet første er der lagt op til begrænsninger for anvendelse af real-kreditobligationer som likvide aktiver. For det andet indføres glo-bale minimums likviditetsstandarder, der omfatter en såkaldt li-kviditetsbuffer, der modsvarer udstrømning af likviditet på 30 da-ges sigt. For det tredje kommer et krav til stabiliteten af institut-ternes finansiering. Forslaget til en ny definition af, hvad der reg-nes som stabil finansiering, medfører, at danske obligationer meden restløbetid under et år ikke kan medregnes som stabil finansie-ring. Samtidig kræves det, at lån med en løbetid over et år finan-sieres 100 pct. med stabil finansiering.Målet er, at forslagene skal ligge klar ultimo 2012, hvis de økonomiskeog finansielle betingelser er til stede.Der er iværksat en omfattende dataindsamlingsøvelse i alle EU-lande ogG20-lande, som har til formål at analysere effekterne af forslagene.Kommissionen forventes at fremsætte et forslag til kapitalkravsdirektiveti sensommeren 2010, der implementerer de nye regler udarbejdet af Ba-sel-komitéen.

Analyser af reglerneSom nævnt ovenfor blev Basel II-standarderne reelt først indført pr. 1. ja-nuar 2008, og reglerne har derfor ret beset kun haft virkning i meget korttid. Det er derfor vurderingen, at Basel II standarderne ikke har haft be-tydning for forløbet af den internationale finansielle krise.Basel-komiteén gennemførte i 2006 konsekvensanalyser af Basel II stan-dardernes virkning på bankernes kapitalniveau. Konsekvensanalysen fraBCBS blev offentliggjort medio 2006. Bankdata fra mange hundredebanker fra i alt 31 lande, heraf flest fra Europa, blev analyseret. Analysenviste, at de europæiske banker i gennemsnit kunne forvente fald i kapital-kravene på 7,7 til 15,4 procent før indregning af overgangsgulve. Analy-sen fremhævede en betydelig spredning i ændring af kapitalkrav for deindividuelle banker, og at en stor gruppe banker ville opnå fald på over40 procent. De største fald i kapitalkrav forudsås for institutter, der ikkeer blandt de allerstørste banker internationalt, og som anvender de avan-cerede interne modeller. Ændringerne tilskrives især lavere kapitalkravfor lån med pant i helårsbolig, andre lån til husholdninger samt lån til småog mellemstore virksomheder.Der blev i forbindelse med lovforslaget, der implementerede Basel II-standarderne i Danmark, gennemført analyser af Finanstilsynet på vegneaf Økonomi- og Erhvervsministeriet. Det førte til, at man i forbindelsemed lovforslaget havde følgende bemærkninger:”..gennemførelsenvil medføre et gennemsnitligt fald i solvenskravene tilpenge- og realkreditinstitutterne på ca. 7pct.Det forventes, at de institutter, der først og fremmest får væsentlige fald isolvenskravene, er dem, der anvender de interne ratingbaserede metoderpå kreditrisikoområdet.”Det var samtidig vurderingen at;”Institutternesopgørelse af det individuelle solvensbehov modsvares i detomarbejdede direktiv af, at der også stilles øgede krav til tilsynsmyndig-hedernes vurdering af institutternes kapitaldækning, herunder mulighe-den for at fastsætte individuelle solvenskrav samt muligheden for at på-lægge institutterne at foretage nedskrivninger af instituttets aktiver tilbrug for opgørelsen af basiskapitalen.”Nationalbanken har endvidere belyst anvendelsen af avancerede metodertil beregning af institutternes kapitalkrav under Basel II i publikationenFinansiel Stabilitet 2006.Nationalbanken belyser i en kommende kvar-talsoversigt de nye reguleringsinitiativer på det finansielle område.Finanstilsynet har i analysenMarkedsudviklingen i 2008 for pengeinsti-

tutterpåvist et fald i de risikovægtede poster fra ultimo 2007 til ultimo2008 på trods af stigende balancer. Indførelsen af Basel II regimet harutvivlsomt bidraget hertil. Analysen viser endvidere, at det såkaldte søjle1 krav (8 pct.’s kravet) falder i betydning, mens søjle 2 kravet (solvens-behovet) får større betydning. Analysen peger endvidere på, at det særligter blandt de største banker i Danmark, der anvender de mere avanceredemetoder til opgørelse af de risikovægtede poster, at de risikovægtede po-ster – og dermed søjle 1 kravet - er faldet mest.Den stigende betydning afsølje 2 kravet om solvensbehov kan medvirke til, at faldet i de risikovæg-tede poster som følge af den ændrede opgørelsesmetode ikke slår fuldt udigennem på kapitalkravene.I fælles centralbank- og tilsynsregi (Banking Supervision Commit-tee/Committee of European Banking Supervisors) har der i de senere åreksisteret en arbejdsgruppe, som analyserer kapitaldækningsreglernesvirkninger, idet Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne skalovervåge kapitaldækningsdirektivets effekter. Denne arbejdsgruppe er pånuværende tidspunkt ikke nået frem til entydige resultater om Basel II-reglernes effekter. Overgangsordninger fra Basel I til Basel II gør detvanskeligt at fortolke resultaterne på data indsamlet blandt de størstebanker i Europa. Endvidere påvirker bl.a. statslige kapitalindskud resulta-terne.